Пенсионная реформа в России: история, результаты, перспективы

2. Отсутствовали оценки размера средней пенсии по отношению к средней заработной плате и прожиточному минимуму. Возникала опасность, что реализация Программы существенно занизит размер пенсий, особенно женщин, поскольку и ожидаемая продолжительность жизни больше, чем у мужчин, а размер пенсии был бы, соответственно, ниже.

3. Сохранялся монополизм ПФ как государственного финансового субъекта, контролирующего состояние национальной пенсионной системы. Возможности же повышения и ближайшей перспективе роли негосударственных частных институтов Программой не рассматривались.

4. Программа поставила под сомнение реальность введения накопительного элемента.

5. По существу идея развития добровольного дополнительного пенсионного обеспечения была лишь декларирована.

2.5 Развитие концепций пенсионной реформы в России и состояние пенсионной системы после кризиса 1998 года

Важно, что Программа 1998 года впервые была результатом публичного обсуждения и политическою консенсуса, а потому имела высокие шансы на успех. Однако еще до начала ее реализации, спустя всего три месяца после принятия, разразился валютно-финансовый финансовый кризис, решающим образом повлиявший на развитие ситуации в пенсионном обеспечении в последующие годы.

Вследствие падения заработной платы и еще большего снижения налогооблагаемой базы произошло резкое сокращение финансовых ресурсов ПФ. По итогам 1998 г. поступления в ПФ составили 77% от параметров 1997 г. Расходы на выплату пенсий с 6,3% ВВП в I квартале 1998 г. в IV квартале того же года сократились до 4,7% ВВП. Сохранение покупательной способности пенсии превратилось в невыполнимую задачу: к концу 1998 г. средняя пенсия составляла всего 89,9% прожиточного минимума пенсионера. При этом задолженность по выплате пенсий на 1 января 1999 г. сохранялась на уровне 26,8 млрд. руб. В 1999 г. падение показателей продолжилось.

В этих драматических условиях государство сконцентрировало все усилия на решении двух задач - опережающей индексации минимальных пенсий и погашении задолженности по выплате пенсий. Поэтому не только начало пенсионной реформы в России было отложено на неопределенный период, но и повышение соотношения заработков, учитываемых при расчете пенсии с применением индивидуального коэффициента пенсионера в 1999 г. не производилось. В то же время обесценение пенсий в результате августовского кризиса сделало возможным погашение задолженности по выплатам пенсий, накопленной за 1998 г. Дефолт по внутренним и внешним долговым обязательствам РФ, сжатие рынка корпоративных ценных бумаг в сочетании с системным банковским кризисом привели к существенному ограничению инструментов для инвестирования пенсионных средств. К этому следует добавить также банкротства финансовых институтов, которые ранее рассматривались в качестве участников накопительного элемента. Таким образом, в России попросту не осталось сфер для инвестирования, а о доверии населения к финансовым институтам не стоит и говорить.

В 1999 г. большинство экспертов оценивали перспективы пенсионной реформы в России крайне пессимистично. Тем не менее, учитывая неизбежность продолжения демографического старения населения, уже в 2000 г. реформа пенсионного обеспечения снова стала предметом обсуждения на правительственном уровне. В программе социально-экономического развития России на 2001-2010 гг. ее старт был намечен на 2002 г. Почему к Программе 1998 года не вернулись после стабилизации положения в пенсионной сфере в 2000--2001 гг.? Во-первых, несмотря на то, что задолженность перед пенсионерами была погашена, размер пенсии все еще был ниже, чем накануне кризиса, и приоритетной была задача повышения пенсий. Во-вторых, с 2000 г. в стране проводилась налоговая реформа, и все платежи во внебюджетные фонды, включая Пенсионный фонд, были заменены знаменитым единым социальным налогом (ЕСН), ставки которого снижаются для более высоких уровней заработной платы. Введение ЕСН, безусловно, преследовало благородную цель: снизить налоговое давление. Между тем эта новация не просто уменьшила поступления в ПФ, но и сразу же стала угрозой для стабильности пенсионной системы. Потребности пенсионной системы были отодвинуты на второй план. Поскольку существовавшие ранее платежи в размере одного процента доходов работника в ПФ были отменены, и выплата ЕСН полностью ложилась на работодателя, то и отчисления в пенсионную систему стали восприниматься как еще один вид налога, а выплата пенсий - как дело, за которое несет ответственность государство.

Представленный в середине 2000 г. проект пенсионной реформы предусматривал существенное изменение параметров реформы распределительной части пенсий. В нем предлагалось отказаться от внедрения системы условно-накопительных счетов, но вместо этого опережающим образом повышать минимальную пенсию до уровня 80% прожиточного минимума пенсионера. Впоследствии предлагалось перейти к равномерному повышению всех пенсий и смешанной индексации пенсионных выплат по инфляции и заработной плате таким образом, чтобы ставка замещения составляла 30-34% средней заработной платы.

Повышать дифференциацию пенсионных выплат предполагалось за счет накопительного элемента. При этом в полном соответствии с Программой 1998 г. единый для всех тариф отчислений на накопительные счета устанавливался в размере 1-2% от заработка и впоследствии повышался на 1 пункта ежегодно до 8% заработка. Первоначальный объем накоплений оценивался на уровне 0,2% ВВП к концу первого года и около 1% ВВП к концу третьего года реформы. Этот относительно небольшой объем средств предлагалось в определенной пропорции инвестировать в государственные ценные бумаги, в акции крупнейших российских компаний, а также помещать на срочные депозиты в нескольких наиболее надежных и прозрачных банках. Чтобы компенсировать потери ПФ вследствие отвлечения части средств на накопления, а также сделать более прозрачными условия назначения пенсии, предусматривалось кардинально изменить условия назначения досрочных (льготных по возрасту) пенсий (ЛПО). На обсуждение было вынесено два варианта реформы этих пенсий. Первый исходил из сохранения схемы реформирования ЛПО, заложенной в Программе 1998 г. Наиболее серьезным недостатком этого варианта реформы было значительное увеличение отчислений работодателей, которые имеют рабочие места, дающие право на выплату досрочных пенсий. Второй вариант реформирования ЛПО предусматривал отказ от принципа автоматического назначения пенсии для всех работников, имеющих минимальный стаж и достигших досрочного пенсионного возраста. Опасность этого подхода в том, что его реализация могла столкнуться с серьезными политическими трудностями, как, например, неприятие предложенной схемы работниками, занятыми на местах, предоставляющих право на получение досрочной пенсии. Другая потенциальная опасность состояла в возможном увеличении обращений за инвалидностью и сопряженных с этим расходов.

Реальное развитие ситуации в пенсионной сфере в 2000--2001 гг., однако, пошло по иному руслу, чем то, что предусматривали эти предложения. Кризис 1998 г. позволил преодолеть дефицит денег в российской экономике и подняться отечественным компаниям. В сочетании с благоприятной экономической конъюнктурой, сложившейся на мировых рынках нефти, это привело к росту экономики, что позволило ПФ не только полностью погасить задолженность по пенсиям и провести серию запланированных повышений пенсии, но и сформировать существенный резерв по итогам работы за 2000 г. При этом задаче опережающего повышения минимальных пенсий предпочли идею увеличения дифференциации пенсионных выплат. Уже в мае 2001 г. соотношение заработков вышло на максимальный уровень, предусмотренный законодательством, - 1,2 раза, что позволяет полностью учитывать зарплату 75--80% населения.

Поскольку средняя пенсия по-прежнему оставалась ниже прожиточного минимума пенсионера, в 2000 и 2001 гг. в дополнение к повышению пенсий, рассчитываемых с применением индивидуального коэффициента пенсионера (ИКП), была проведена серия индексаций всех пенсионных выплат. В результате к концу 2001 г. средняя пенсия приблизилась, наконец, к прожиточному минимуму. Однако покупательная способность минимальных пенсий за тот же период даже несколько сократилась и составляла в 2001 г. около 40% прожиточного минимума. Поскольку размер пенсии у лиц старших пенсионных ниже, по сути, удар популярных мер, связанных с повышением дифференциации выплат, приняли на себя самые уязвимые - наиболее старые пенсионеры, среди которых преобладают одинокие женщины. Регулярное повышение размеров пенсий, исчисляемых с ИКП, требовало от ПФ больших финансовых затрат и привело бы к дефициту бюджета ПФ, которого, однако, удалось избежать благодаря хорошей экономической конъюнктуре 2000--2001 гг.

2.6 Проект пенсионной реформы 2001 г.: общая концепция

Если политика регулирования доходов пенсионеров в 2001 г. была в основном предсказуема и развивалась в русле, заданном еще в 2000 г., то бурного развития законотворческой деятельности в сфере пенсионной реформы не ожидалось. После появления очередного варианта пенсионной реформы, подготовленного Министерством экономического развития и торговли России (МЭРТ) в середине 2000 г., полгода прошли в относительном затишье. Пенсионная реформа не обсуждалась. К ней вернулись в самом начале года, когда по инициативе Президента был сформирован Национальный совет по пенсионной реформе, в состав которого вошли представители ПФ, МЭРТ, Министерства труда и социального развития России, Аппарата Правительства, Государственной Думы, Совета Федерации и пр. Последовавшие за этим события еще раз подтверждают определяющее значение политической воли руководителей государства в развитии реформ в России: реформа, "буксовавшая" почти 6 лет, была подготовлена фактически за год. Пакет основных пенсионных законопроектов включал следующие документы:

1. ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в РФ";

2. ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации";

3. ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в РФ";

4. ФЗ "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в РФ";

5. ФЗ "О профессиональных пенсионных пенсиях в РФ";

6. ФЗ "Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в РФ".

В декабре 2001 г. первые три законопроекта были приняты и подписаны Президентом, а Закон об инвестировании прошел первое чтение в Думе. С 2002 г. Россия вступила в новую национальную пенсионную систему.

2.7 Пенсионная реформа 2001 г. Общие принципы нового пенсионного законодательства

С 1 января 2002 г. пенсионная система России действует в новых институциональных рамках, заданных законами, которые устанавливают круг участников российской пенсионной системы, порядок формирования пенсионных прав и величину тарифов, виды, основания и размер пенсии, а также источники их финансирования.

Субъекты пенсионной системы.

Основными участниками пенсионной системы в соответствии с действующим с 2002 г. пенсионным законодательством выступают: работники, работодатели, государство, Пенсионный фонд России (ПФ), негосударственные пенсионные фонды (НПФ).

Хотя Закон "Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в РФ", до сих пор не принят, многие положения были реализованы в других законопроектах и в ходе пенсионной реформы. Данный законопроект предопределил логику, согласно которой ПФ получает право не только назначения, перерасчета, но и выплаты государственных пенсий. ПФ управляет средствами пенсионного обеспечения. При этом сами средства являются федеральной собственностью, не входят в бюджеты всех уровней и изъятию не подлежат. Эта норма распространяется на средства, направляемые на выплату как страховых, так и накопительных пенсий. Соответственно, по обязательствам, вытекающим из отношений по государственному пенсионному обеспечению, не может быть обращено взыскание на имущество фонда. При этом государство несет субсидиарную ответственность по обязательствам ПФ перед застрахованными. Детализация функций и бюджета ПФ по обязательному пенсионному страхованию представлена в законах об обязательном пенсионном страховании и об инвестировании средств пенсионных накоплений. Закон определяет субъектов обязательного пенсионного страхования, включая ПФ (страховщик), работодателей и индивидуальных предпринимателей (страхователи) и работников (застрахованные). Позже в состав страховщиков были включены НПФ. Таким образом, сегодня ПФ формально не является единственным игроком на поле управления пенсионными средствами. Хотя как будет показано ниже, реальная роль других экономических субъектов продолжает оставаться ничтожно малой, а ПФ в реальности действует как крупнейший государственный монополист в пенсионной сфере.

Виды, основания и размер пенсии.

В соответствии с Законом о трудовых пенсиях трудовая пенсия работника складывается из трех частей: базовой, страховой (условно-накопительной) и накопительной. Базовая часть пенсии устанавливается в фиксированном размере (450 руб.), дифференцированном по возрасту (900 руб. для лиц старше 80 лет), степени утраты трудоспособности (от 225 до 900 руб.), количеству иждивенцев. Страховая часть зависит от суммы уплаченных взносов (в числителе) и ожидаемого периода выплаты пенсии (в знаменателе). Страховая и базовая часть в сумме не должны быть ниже 660 руб. Основания для назначения страховой пенсии - возраст (остался неизменным - 60 лет для мужчин и 55 лет для женщин), наступление инвалидности или потеря кормильца. Пенсии за выслугу лет учитываются теперь в группе пенсий по старости. Существенно сокращены требования к стажу для назначения пенсии по старости: минимальный период страхового стажа ограничен 5 годами.

Учет ранее заработанных пенсионных прав производится по нормам ранее действовавшего законодательства с учетом ограничения на заработки в размере 1,2 по отношению к средней в экономике зарплате. Поскольку в новом законодательстве отсутствуют прямые ограничения на размер трудовой пенсии (кроме опосредованного влияния на нее регрессивной шкалы пенсионных отчислений), по мере увеличения в объеме пенсионного капитала прав, приобретенных в новой системе, дифференциация страховых частей пенсии будет расти. Для тех, кто уже получал пенсию на момент начала реформы, установлено, что после перерасчета размер пенсии не может быть ниже ранее назначенного.

Накопительная часть определяется делением суммы отчислений и инвестиционного дохода на ожидаемый период выплаты пенсии, однако точный механизм определения и выплаты накопительной части пенсии детально не прописан. Учитывая то, что в законе выплата накопительных пенсий планировалась только с 2012 г. (а затем этот срок был передвинут на 2022 г.), Правительство полагало, что у него есть определенный временной резерв для принятия решения по данному вопросу. Введение накопительного элемента сопровождалось рядом административных проблем, ставших предметом дискуссии первой половины 2002 г. Во-первых, дифференциация пенсионных тарифов (по году рождения и заработной плате), направляемых в систему страховых и накопительных счетов, привела к увеличению издержек для работодателей. Во-вторых, распространение охвата пенсионной системой на малые предприятия и самозанятых привела к увеличению налогового бремени, ложащегося на последних.

Несмотря на то, что средства в накопительную систему уже начали поступать в 2002 г., институциональное устройство накопительного элемента было неочевидно. В окончательной редакции закона об инвестировании разрешен переход как в систему, созданную с участием НПФ, так и обратно, а все нормы, регулирующие участие НПФ в системе обязательных накоплений, вынесены в Закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон "О негосударственных пенсионных фондах".

Новый порядок приобретения прав и расчета трудовых пенсий, возврат к системе условно-накопительных счетов.

Выплата страховой части трудовой пенсии регулируется законами "Об обязательном пенсионном страховании в РФ" и "О трудовых пенсиях в РФ". Основания (страховые случаи) для получения страховой пенсии - достижение пенсионного возраста, наступление инвалидности, потеря кормильца. Таким образом, новое законодательство исключает понятие пенсий за выслугу лет, которые частично попадают под действие законопроекта о профессиональных пенсиях, частично - остаются в категории пенсий по старости в законе о трудовых пенсиях. Отметим, что те виды выплат, которые в новом пенсионном законодательстве носят название "страховой части трудовой пенсии", представляют собой своеобразную модификацию концепции "условно-накопительных" счетов. Размер пенсии заранее не известен, отчисления на страховую часть, формируемые за счет ЕСН, фиксируются на специальных счетах и образуют пенсионный "капитал", который периодически индексируется в соответствии с ростом средней зарплаты, с которой уплачивается ЕСН. Любые ограничения на размер пенсии или учитываемых заработков в новой системе снимаются. Единственным инструментом регулирования дифференциации выплат остается регрессивная шкала отчислений на страховые и накопительные пенсии.

Безусловно, переход к определению размера пенсии, исходя из заработка за весь период трудовой деятельности, - важный шаг, усиливающий зависимость пенсионных выплат от индивидуального вклада в пенсионную систему, повышающий ее прозрачность и предсказуемость. Однако ожидать расширения временного горизонта принятия пенсионного решения можно лишь при условии, что правила не меняются под влиянием каких-либо политических или финансовых мотивов.

В отличие от Программы 1998 г. новый пакет пенсионного законодательства не предусматривает какого бы то ни было иного, кроме описанного выше, механизма стимулирования более позднего выхода на пенсию. В отличие от системы условно-накопительных счетов, ожидаемый период выплаты страховой части трудовой пенсии установлен на одинаковом для мужчин и женщин уровне - 12 лет на момент начала реформы с последующим повышением до 19 лет к 2013 г. В свете существенного разрыва в продолжительности жизни у мужчин и женщин и различного срока их пребывания на пенсии государство фактически зафиксировало существующие диспропорции в распределении пенсионного фонда между мужчинами и женщинами. Безусловно, пока вероятность повышения ожидаемой продолжительности жизни, особенно мужчин, выглядит ничтожно малой, ведь как показывают демографические исследования, средняя продолжительность жизни мужчин практически не изменилась за прошедшие 100 лет. Таким образом, если давняя мечта о повышении ожидаемой продолжительности жизни российского населения, наконец, сбудется, система окажется несбалансированной.

Выплата пенсий в полном размере работающим пенсионерам - еще одна социальная уступка государства пенсионерам. В течение 2001 г. запросы о восстановлении такого права неоднократно направлялись Думой в Совет Федерации и Президенту. Аргументация строилась на тезисе о социальной несправедливости в ограничении трудовой активности людей, уже заработавших право на пенсию. Сохранение этой нормы также обосновывалось потребностью экономики, испытывающей недостаток именно пожилых трудовых ресурсов - как квалифицированных, так и тех, кто готов трудиться на непопулярных среди молодежи местах. В результате, новое законодательство норму восстановило. Каковы последствия данного шага? С одной стороны, любые ограничения на занятость пенсионеров, включая лимитирование размера пенсии, снижают уровень трудовой активности пожилого населения. Это имеет негативные социальные и экономические последствия, связанные со снижением доходного и социального статусов пожилых людей после их выхода на пенсию. С другой, при существующих границах нормативного пенсионного возраста разрешение пенсионерам работать и получать пенсию в полном объеме неэффективно с точки зрения расходования средств пенсионной системы. Кроме того, эта норма ставит в заведомо неравные условия тех, кто еще способен трудиться, и тех, кто уже нет, например, по причине плохого состояния здоровья.

Наконец, предоставленная пенсионерам возможность работать, получая и пенсию, и зарплату в полном объеме, изменяет направление и силу воздействия норм, определяющих пенсионное поведение пожилого населения. В этих условиях меры, направленные на стимулирование более позднего оформления пенсии, будут, по-видимому, иметь очень ограниченное влияние на фактический возраст выхода на пенсию. Вероятно, стимулы, направленные на более позднее оформление накопительной пенсии и связанные с ее наследованием в случае смерти застрахованного до начала выплаты пенсии, будут более эффективны, однако вопрос выплаты этих пенсий относится к средне- и даже долгосрочной перспективе.

Реформирование профессиональных пенсий ("О профессиональных пенсионных системах в РФ").

В соответствии с нормами закона о трудовых пенсиях все категории так называемых льготных пенсионеров, т.е. тех, кто имеет право на досрочное оформление пенсии, делятся на две большие группы. Первую составляют те, кто сохраняет право на получение досрочной пенсии в рамках государственной системы трудовых пенсий. К ним относятся получатели пенсий на льготных основаниях (матери, воспитавшие 5 и более детей, инвалиды I группы по зрению и др.), в связи с радиационными авариями и катастрофами, за работу в районах Крайнего Севера и ряд пенсионеров за выслугу лет. Все остальные категории досрочных пенсионеров попали во вторую группу и с 1 января 2003 г. должны были перейти в систему профессиональных пенсий, финансируемых за счет дополнительных взносов работодателей. Основанием для перехода в профессиональные системы выступает выработка менее половины специального стажа на момент начала реформы. В структуре нынешних пенсионеров указанные категории примерно равны.

Инвестиционные условия и финансовые инструменты реализации накопительной реформы.

Основные аргументы против введения накопительного элемента сводились к указанию на недостаток финансовых инструментов, низкую емкость рынков, невысокую надежность российских финансовых институтов. Напротив, сторонники накопительной реформы говорили о том, что она выступает мощным стимулирующим фактором для развития финансовых рынков, а постепенный рост нагрузки, предусмотренный скоростью введения накопительного блока, будет способствовать общей стабилизации рынков с точки зрения доходности и рисков и стимулировать различные категории инвесторов, включая частных и иностранный капитал. Подтвердить справедливость той или иной аргументации могла, очевидно, лишь практическая реализация данного элемента реформы.

Направления инвестирования в соответствии с законопроектом включают следующие:

1) государственные ценные бумаги Российской Федерации;

2) государственные ценные бумаги субъектов Российской Федерации;

3) облигации российских эмитентов, помимо указанных в подпунктах 1-2 настоящего пункта;

4) акции российских эмитентов, созданных в форме открытых акционерных обществ;

5) государственные ценные бумаги иностранных государств;

6) облигации иностранных эмитентов, помимо указанных в подпункте 5 настоящего пункта;

7) акции иностранных эмитентов;

8) эмиссионные ипотечные ценные бумаги;

9) денежные средства в рублях на счетах в кредитных организациях, в том числе в депозитах;

10) иностранная валюта на счетах в кредитных организациях, в том числе в депозитах.

Представленный список включает в основном бумаги класса В. Учитывая негативный опыт дефолта по государственным обязательствам и падение котировок корпоративных ценных бумаг, привлекательным могло бы оказаться инвестирование в зарубежные ценные бумаги или, что еще лучше, индексы. Однако снятие ограничений на инвестирование в зарубежные активы противоречит долгосрочным интересам государства в пенсионной реформе. Большинство стран, проводящих накопительную реформу, начинают с установления очень жестких ограничений на инвестиции за рубеж. В России максимальная доля активов зарубежных эмитентов в инвестиционном портфеле ограничена 20%, но ее предельные значения на каждый год утверждаются постановлениями Правительства.

Перспективы инвестирования на внутреннем рынке осложняются низкой емкостью российского финансового рынка, в то время как темпы роста средств пенсионных накоплений постоянно растут. По данным утвержденного исполнения бюджета ПФ за 2003 г. на 1 января 2003 г. средства пенсионных накоплений составляли 39,0 млрд. руб., тогда как на 1 января 2004 г. уже 90,4 млрд. руб. По оценкам, приведенным в бюджете ПФ на 2005 г., средства пенсионных накоплений должны были составить по состоянию на 1 января 2005 г. 163,6 млрд. руб., а на 1 января 2006 г. - возрасти до 247,7 млрд. руб.

При этом государственный внутренний долг РФ, выраженный в государственных ценных бумагах (ГКО-ОФЗ) составил по состоянию на 1 мая 2005 г. 803,1 млрд руб., а капитализация рынка акций, обращающихся на ФБ ММВБ, достигла по итогам I квартала 2005 г. 162,9 млрд руб. Очевидно, что пока рынок корпоративных ценных бумаг еще не в состоянии "переварить" растущие средства пенсионных накоплений. Что касается государственных обязательств, то в условиях профицита бюджета их доходность, очевидно, не может быть высокой. Недостаточное развитие финансовых рынков и ограниченность инструментов для инвестирования стали, видимо, основной причиной достаточно неутешительных результатов финансовой деятельности управляющих компаний в 2004 г.

Перспективы участия населения в накопительной реформе.

Как уже отмечалось, полноправные участники накопительной системы - лица 1967 года рождения и младше. По оценкам МЭРТ 2002 г., доля их накопительной пенсии может достичь 50% общего объема пенсионных выплат. Потенциальные векторы позитивного влияния накопительной пенсионной реформы включают следующие направления:

* легализация доходов;

* повышение трудовой активности;

* при благоприятных тенденциях развития финансовых рынков - повышение благосостояния пенсионеров;

* создание рабочих мест в новых финансовых институтах.

Вместе с тем, положительный результат может быть достигнут лишь при сочетании определенных условий в проведении реформы, к которым, на наш взгляд, могут относиться следующие:

* сбалансированность структуры управления пенсионным обеспечением: ограничение монополии ПФ, повышение прозрачности его работы;

* повышение возможностей индивидуального выбора как в плане выбора НПФ, так и возможности более частой смены инвестиционного портфеля;

* создание понятных условий и правил, регламентирующих присоединение НПФ к участию в пенсионной реформе;

* расширение возможностей инвестирования средств в стабильные инструменты, каковыми являются зарубежные индексы (во всяком случае, в первые годы реформы);

* повышение заинтересованности участия высокодоходных групп в накопительной реформе, например, посредством установления потолка обязательных пенсионных отчислений и сверх него - некоторой доли заработка, который может освобождаться от налогообложения в случае направления его на цели добровольного накопительного пенсионного обеспечения;

* наконец, стабильность законодательства и правил участия в накопительной системе всех ее участников.

Именно последнее условие оказалось нарушенным в самом начале реформы. Значительная возрастная группа населения (1953/1957--1966 г. р.) законом 2002 г. была включена в накопительную систему, но затем в 2004 г. после долгих дебатов была исключена из нее. Такая непоследовательность вызвала раздражение не только у представителей данной возрастной группы. Главный негативный эффект - сигнал о возможности почти произвольных изменений "правил игры" был послан всему населению, включенному в пенсионную систему.

Кроме того, с точки зрения первых шагов реформы очевидно, что были допущены серьезные ошибки в отношении популяризации ее идей и механизмов среди населения. Просветительская работа по вопросам реформы в России явно была отодвинута на второй план. В течение года с некоторыми разъяснениями выступали лишь представители ПФ и участвующих в разработке реформы министерств, и только в конце года ряд средств массовой информации организовали публичное представление проекта реформы населению.

В итоге, как показали социологические исследования, замысел и содержание реформы для населения были малопонятными. Например, по данным специальных опросов Фонда общественное мнение (ФОМ) о готовящейся пенсионной реформе знали лишь 20% респондентов в начале 2001 г. и 30% в его конце, т.е. в сам канун реформы. Более того, в 2003 г., когда реформа осуществлялась полным ходом, об этом знало только 40% российского населения.

Эволюция пенсионных концепций в 1990--2000 гг.: краткие выводы.

В чем же реализованная пенсионная реформа принципиально отличается от предыдущих концепций? В чем ее достижения и в чем изъяны? Отвечает ли она тем вызовам, которые предъявляют демографические, экономические и социальные процессы национальной пенсионной системе?

Предыдущие варианты реформирования системы пенсионного обеспечения также предусматривали создание трех уровней в пенсионном обеспечении. Что нового предлагал пакет 2001 г.? В табл. 5 представлена сравнительная характеристика каждого уровня в зависимости от варианта концепции пенсионной реформы. По способам финансирования пенсий вариант пенсионной реформы, реализуемый в настоящее время, наиболее близок Программе 1998 г. Пенсии первого уровня и часть пенсий второго уровня финансируются из текущих поступлений (распределительный принцип), финансирование другой части пенсий второго уровня и пенсий третьего уровня предполагает предварительное резервирование средств (накопительный принцип). В чем же в конечном итоге принципиальные отличия новой пенсионной модели от своей предшественницы?

Старая система в основе своей являлась не столько распределительной, сколько перераспределительной - между группами с различным уровнем дохода. Новая модель, оставаясь распределительной, дополняется персонифицированным учетом и накоплением пенсионных прав гражданина и пенсионных обязательств государства.

Новая пенсионная модель в большей мере является страховой, и которой размер пенсии зависит от размера заработной платы. Новая система, так же как и старая, основана на принципе солидарности поколений. Но в отличие от последней она основана па персонифицированном учете обязательств государства перед будущим пенсионером. При этом па счетах каждого будут накапливаться не средства, а обязательства государства перед гражданами. Платежи за работающих будут поступать к Пенсионный фонд России и фиксироваться на лицевых счетах, но деньги, как и раньше, будут направляться на выплаты пенсий нынешним пенсионерам.

В новой пенсионной модели предложена принципиально новая схема индексации пенсий. В основе ее - прогноз темпов инфляции и роста заработной платы на планируемый год. По этим показателям и с учетом прогнозируемых доходов пенсионной системы и будет определяться размер индексации на год, утверждаемый в бюджете ПФ. Наконец, новая модель включила накопительный элемент, в рамках которого работники накапливают определенную часть своей заработной платы для самостоятельного финансирования своих будущих пенсий.

Нетрудно, однако, заметить, что новый вариант пенсионной реформы консервативнее программы 1998 г. и содержит больше социальных гарантий, В частности, на первом уровне пенсионной системы произошел возврат к идее универсальных базовых пенсий для всех, которая содержится в наложениях Концепции 1995г. Формирование распределительной пенсии и двух частей - фиксированной для большинства (базовой части) и дифференцированной по трудовому вкладу (страховой масти) - снижает дифференциацию пенсий по сравнению с вариантом 1998 г., в котором предусматривалось формирование всей распределительной пенсии в системе условно-накопительных счетов (УНС). Тем самым, удается достичь определенной экономии (или, точнее, меньших темпов роста) пенсионных расходов. Кроме того, мировой опыт свидетельствует о том, что пенсионные системы с универсальными пенсиями пользуются большей поддержкой у населения, чем системы, в которых социальные пенсии предоставляются на основе проверки нуждаемости, как это предусматривалось Программой 1998 г.

В новом варианте пенсионной реформы последовательно реализуется принцип разделения уровней по источникам финансирования. Первый уровень базовые части трудовых пенсий и пенсии в рамках государственного пенсионного обеспечения - финансируются федеральным бюджетом за счет ЕСН и других налогов. Источники финансирования пенсий второго уровня - обязательные отчисления работодателей (ЕСН) с фонда оплаты труда работников. Наконец, пенсии третьего уровня формируются за счет добровольных отчислений граждан и работодателей на пенсионные цели. Все средства, отчисляемые на финансирование страховой части трудовых пенсий, кон центрируются в ПФ. Все отчисления в рамках третьего уровня производятся в негосударственные пенсионные фонды. Отчисления на страховую и накопительную части пенсии дифференцированы по двум основаниям: величина годового фонда заработной платы работника и возраст. Чем старше работник, тем большая доля его отчислений направляется па финансирование страховой части пенсии. Для мужчин старше 50 лет и женщин старше 45 лет: отчисления в накопительную систему не предусмотрены.

Как следует из табл. 6. на протяжении десяти последних лет к необходимости пенсионной реформы подводило одновременное действие типичных причин - демографических и институциональных факторов, действовавших в течение нескольких десятилетий, и специфических экономических, социальных и политических факторов постреформенной России. В этот период боролись две политические тенденции: (1) попытка сохранить, хотя и в модернизированном виде, распределительную пенсионную систему и (2) сделать более радикальные шаги в пользу создания принципиальной иной пенсионной системы накопительного типа. Решающим фактором, заставившим правительство пойти на реформу, стали не объективные долгосрочные факторы, а кризисное финансовое состояние пенсионной сферы. На реформу решились лишь после осознания факта, что этот кризис носит не временный, а системный и долгосрочный характер. Наиболее активные поиски концепций и механизмов реформирования приходятся на 1997 г. - начало нового политико-делового цикла (ПДЦ) после парламентских и президентских выборов 1995-1996 гг.

Обратим внимание, что именно в период общего экономического кризиса и в преддверии валютно-финансового кризиса (1998 г.) высказывались наиболее радикальные пенсионной концепции реформы (1997 г.). Дальнейшие события показывают, что открытый и масштабный кризис 1998 г. отодвинул идею самой реформы и вынудил правительство сконцентрироваться на реализации "пожарных мер", никак не связанных с экономическим содержанием самой пенсионной системы. В этот период наиболее отчетливо проявляется противоречие, свойственное российской пенсионной системе: в конечном счете, реальный размер пенсии становится значимее ее структуры, экономического смысла и порядка начисления, а текущая задача борьбы с бедностью начинает превалировать над стратегической задачей создания национальной пенсионной системы. История пенсионной реформы в России показывает, что принятие решений по столь значимому вопросу невозможно без прямого вмешательства первого лица государства. Реформа была реализована именно в тот момент, когда факторы, диктующие ее необходимость, снизили свою остроту и действовали наименее выражено: экономика вступила в стадию экономического роста, доходы населения приобрели позитивную динамику, дефицит ПФ был преодолен, задолженность по выплате пенсий погашена. С точки зрения остроты ситуации в пенсионной сфере решение о начале реформы стало почти неожиданностью. Однако этому факту есть объяснение, если вспомнить, что 2001 год - начало ПДЦ. Реформы, прежде всего социальные, сопровождающиеся риском возрастания напряжения в обществе, тяготеют именно к началу ПДЦ (первые 2 года) и становятся социально опасными и политически неприемлемыми в его финальной стадии (последние 2 года).

Вместе с тем из этого следует еще один урок: на этапе экономического роста из возможных альтернатив были отвергнуты наиболее радикальные схемы и выбран модернизированный, но в конечном итоге осторожный вариант реформы. В очередной раз получило подтверждение правило, хорошо известное из мирового опыта: политическая воля к реформированию обратно пропорциональна темпам экономического роста.

3. Реализация пенсионной реформы

Новое пенсионное законодательство действует уже почти четыре года. Хотя этот срок относительно невелик, тем не менее, по основным параметрам можно оценить результаты первых шагов в направлении формирования новой национальной пенсионной системы.

Однако прежде чем обратиться к анализу ситуации в пенсионной сфере в 2002--2004 гг., отмечу некоторые существующие ограничения. К сожалению, приходится констатировать, что деятельность ПФ продолжает оставаться малопрозрачной. Даже численность пенсионеров по видам получаемых пенсий относилась к закрытой информации и была открыта лишь в 2004 г. Принципиальным моментом является отсутствие открытых данных по таким важнейшим параметрам пенсионной системы, как численность и структура застрахованных, дифференциация застрахованных по реальной ставке ЕСН, реального размера налоговой базы для формирования доходов ПФ и т.д. В этой связи анализ реальной ситуации в пенсионной сфере вообще и результатов первых лет реформы возможен на основе только опубликованных данных ПФ и Росстата.

3.1 Реальный охват населения пенсионной системой

Общая концепция пенсионной системы предусматривает существование двух принципиальных категорий населения - участников пенсионной системы: "пенсионеры" (пенсионеры всех видов и категорий, включая работающих) - реципиенты Пенсионного Фонда и "застрахованные" (занятое население в трудоспособном возрасте) - контрибъюторы Пенсионного Фонда. За пределами системы оказывается группа населения, которая не относится к названным выше: это не-пенсионеры и не-застрахованные (т.е. не пенсионеры, которые могут быть неактивными, безработными и т.д.).

В 2004 г. Независимый институт социальной политики (НИСП) провел беспрецедентное по масштабу и программе социологическое обследование населения по социально-демографическим и экономическим проблемам "Родители и дети, мужчины и женщины в семье и обществе" (далее РиДМиЖ). Обследование является частью панъевропейской программы "Поколения и тендер", в которой участвуют около 20 стран Европы. Обследование включало специальный блок, посвященный пенсионной системе. Обследование было проведено в июне-августе 2004 г. в 32 субъектах Федерации. В ходе опроса было получено 11 203 результативных интервью, в том числе на вопросы ответили 4216 мужчин (37,6%) и 6987 женщин (62,4%) в возрасте от 18 до 80 лет. Выборочное исследование является репрезентативным для всего населения страны в данной возрастной группе.

Численность и структура пенсионеров

В 2002-2004 гг. численность пенсионеров с незначительными колебаниями превышала 38 млн. человек (табл. 7) и в 2004 г. составляла более четверти населения страны - 26,5%. В структуре пенсионеров абсолютно большую часть (около 95%) составляют лица, получающие трудовые пенсии и, в основном, пенсии по старости, - их доля составляет около 80% среди получателей трудовых пенсий (табл. 8). Получатели пенсий по государственному пенсионному обеспечению составляют чуть менее 2 млн. человек или 5% от общего числа пенсионеров.

Специфической российской проблемой в социальной сфере вообще и пенсионной, в частности, является значительная доля инвалидов, численность которых в настоящее время приближается к 11 млн. человек, что составляет 7,3% от всего населения страны и почти 30% от общего числа получателей пенсий.

Другой особенностью российского пенсионного и трудового законодательства является возможность совмещения получения пенсий и продолжения работы. Каждый пятый российский пенсионер является работающим пенсионером. Общая их численность составляет почти 8 млн. человек.

Нормативный и фактический пенсионный возраст

Для российской пенсионной системы принципиальным является вопрос о фактическом возрасте выхода на пенсию и о масштабном распространении досрочного выхода на пенсию. Согласно данным РиДМиЖ, средний возраст оформления пенсии - 53,1 лет (табл. 9). Мужчины оформляют пенсию в среднем в 54,5 лет, а женщины в 52,6 лет. Фактический возраст выхода на пенсию, следовательно, почти на 2,5 года ниже общего у женщин и на 5,5 лет у мужчин.

По данным обследования РиДМиЖ, 27% мужчин и 11% женщин трудоспособных возрастов являются пенсионерами. На вопрос об основании для досрочного оформления пенсии ответили 18,3% всех пенсионеров. Массовое досрочное оформление пенсий начинается примерно за 15-10 лет до общего пенсионного возраста.

Каковы же наиболее распространенные основания для досрочного оформления пенсии среди пенсионеров? Если рассматривать все основания за исключением инвалидности, то 26% пенсионеров - "досрочников" заработали ранний выход на пенсию на подземных работах, в горячих цехах, в особо вредных и особо тяжелых условиях труда. Среди причин более раннего оформления пенсии, непосредственно связанных с производственной деятельностью, на долю этой категории приходится почти треть. Она лидирует у досрочных пенсионеров как трудоспособных, так и пенсионных возрастов. Работники исправительно-трудовых учреждений, противопожарных и аварийно-спасательных служб, а также Минюста, прокуратуры, МВД, МЧС, Минобороны и пр. составляют вторую по частоте упоминаний группу, но с двукратным отрывом от лидера (11,7%). Занятые на работах с тяжелыми условиями труда занимают третье место (11,4%), педагоги (11,0%) и занятые в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях (10,6%) - четвертое и пятое. Занятость на подземных работах, в горячих цехах и в особенно вредных условиях труда остается ведущей причиной досрочного оформления пенсий, как мужчин, так и женщин. Однако по вторым позициям наблюдаются различия: у мужчин значительное место занимает досрочное оформление пенсии в связи с работой в исправительно-трудовых учреждениях, Минюсте, МВД, МЧС, МО и др., а также досрочные пенсии в связи с военными травмами и т.п. У женщин вторая по распространенности причина досрочного оформления пенсии - педагогическая деятельность.

Очевидно, что проблемы низкого нормативного и особенно фактического возраста выхода на пенсию продолжают оставаться наиболее слабым звеном пенсионной системы, и начавшаяся реформа не смогла преломить эти негативные тенденции, усугубляющие проблемы финансового обеспечения пенсионной системы России. Безусловно, изменение границ пенсионного возраста имеет свои "за" и "против" и практически всегда негативно воспринимается населением. Но, обращение к этой проблеме под влиянием демографических факторов неизбежно.

Численность и структура застрахованных, легализация трудовых доходов

В соответствии со статьей 7 ФЗ № 167 "Об обязательном пенсионном страховании в РФ" застрахованными лицами являются граждане РФ, а также постоянно или временно проживающие на территории РФ иностранные граждане и лица без гражданства:

* работающие по трудовому договору или по договору гражданско-правового характера, предметом которого являются выполнение работ и оказание услуг, а также по авторскому и лицензионному договору;

* самостоятельно обеспечивающие себя работой (индивидуальные предприниматели, частные детективы, занимающиеся частной практикой нотариусы, адвокаты);

* являющиеся членами крестьянских (фермерских) хозяйств и некоторые другие.

Практически это означает, что под действие пенсионного страхования попадает все занятое население, включая как регулярно занятых, так и самозанятых, за исключением занятых в силовых ведомствах. Точная численность этой категории населения фиксируется в системе персонифицированного учета (СПУ), однако эти данные, как уже отмечалось, доступны для использования только ПФ. По косвенной оценке в 2004 г. общая численность застрахованных составляет 53 277 тыс. человек (табл. 10).

СПУ предусматривает обязательное открытие индивидуального счета каждого застрахованного лица с фиксацией всех предусмотренных законом страховых взносов работника, а также выдачу каждому застрахованному пенсионного удостоверения застрахованного лица. СПУ является необходимым административным элементом пенсионного страхования, и ее формирование заняло несколько лет. В итоге в стране была создана единая уникальная система, которая в принципе должна была охватить все население, занятое по трудовым договорам и договорам гражданско-правового характера.

Однако о наличии устных договоренностей с руководством по вопросам оплаты труда заявили 33% работающих не-пенсионеров. В сегменте формальной занятости наличие устных договоренностей об оплате труда назвали 39% не-пенсионеров. Соответственно, теневой занятостью охвачено 36% работающих не-пенсионеров.

Аналогично, доля рабочих мест с устно регулируемой заработной платой ниже на государственных предприятиях и убывает по мере увеличения размера предприятия, хотя численный порог здесь выше: на средних предприятиях теневые отношения в сфере оплаты труда еще весьма распространены. В целом получается, что доля вероятных плательщиков ЕСН составляет 63%, в том числе 38% - тех, кто не имеет устных договоренностей об оплате труда, то есть платят ЕСН в полном объеме.

С точки зрения финансовых интересов ПФ, существование неформальных и теневых отношений в оплате труда означает сужение налоговой базы для формирования его доходов. В то же время проигрывает и другой участник пенсионной системы - само население. Проигрыш нынешнего поколения пенсионеров, пенсии которых по-прежнему строятся на принципе солидарности поколений, очевиден.

Не участвующие в пенсионной системе

Формально, т.е. с точки зрения законодательства, в группу "незастрахованные или другие" входят не работавшие учащиеся очной формы, работники силовых ведомств, военнослужащие, а также домохозяйки, длительно занятые в личном подсобном хозяйстве. Обследование РиДМиЖ показывает, что вне рамок пенсионной системы оказываются студенты вузов, техникумов, колледжей и прочие учащиеся очной формы, которые после окончания школы продолжают свое образование. Так, в возрастах до 25 лет в классе "другие" находится 31,4% респондентов, а среди "застрахованных" - 10,6% или в три раза меньше. При этом данная группа более весома в сельских населенных пунктах по сравнению с городскими. 28,1% работает за плату или получает доходы от собственной деятельности, 29% - безработные, домашние хозяйки и занятые в ЛПХ - 20,6%, 17,3% - учащиеся, 1,8%--женщины, находящиеся в отпусках по беременности, родам и уходу за ребенком, 1,5% --длительно или постоянно нетрудоспособные (табл. 11). Принципиально важным здесь является тот факт, что значительная часть представителей этой группы (чуть менее трети) имеет заработки и тем самым могла бы участвовать в пенсионной системе, однако, но их занятость имеет неформальный характер и не фиксируется системой персонифицированного учета.

3.2 Финансовые результаты реформы. Финансовое положение Пенсионного фонда РФ в 2002--2005 гг.

В 2000--2001 гг., с началом экономического роста в российской экономике финансовое положение ПФ было относительно благополучным. Удалось преодолеть дефицит и погасить задолженность по выплате пенсий. 2002 год - первый год существования в новой системе - также удалось свести без дефицита, несмотря на то что суммарный тариф отчисления в ПФ снизился на 1% (с 29 до 28%) в результате того, что при введении в действие нового Налогового кодекса и Единого социального налога были отменены взносы, вносимые работником. Профицит ПФ в 2002 г. составил 25 855 млн. руб. В 2003 г. профицит составил 39 064 млн. руб., но, исключив доходы и расходы, связанные с накопительной частью, получен дефицит в размере 12 414 млн. руб. Это позволило ПФ провести серию индексаций пенсий (табл. 12). С 2005 г. тарифная политика в отношении пенсионной системы претерпела значительные изменения: снижение ЕСН резко сократило доходы, что существенно осложняет финансовое положение ПФ. Уже в середине 2004 г. при обсуждении изменений в Налоговый кодекс высказывались опасения, что пенсионная система станет главной жертвой снижения ЕСН. И хотя анализ финансовой ситуации в пенсионной сфере в 2005 г. пока невозможен, уже в течение года проблема стала обостряться и приобретать кризисные черты.

Уровень и динамика реального размера пенсий

Проанализируем вопрос о расходах ПФ в свете динамики реальных пенсионных выплат пенсионерам. Беспрецедентное падение реальной средней пенсии в 1999 г. почти на 40% вынудило правительство и ПФ пойти на существенные индексации, в результате которой в 2000 г. пенсии возросли почти на 30%. Высокий темп роста сохранялся в 2001-2002 гг. (на 21 и 16% соответственно). Далее в ходе реализации реформы в течение 2003-2004 гг. благодаря благополучному финансовому положению ПФ и серии проведенных индексаций размеру пенсий удалось придать устойчиво положительную динамику - 4,5% в 2003 г. и 5,5 в 2004 г. Если же обратиться к соотношению средней пенсии с прожиточным минимумом пенсионера (ПМП), то ситуация выглядит не столь оптимистично. В 2000 г. соотношение средней пенсии с ПМП после глубокого падения в 1999 г., когда средний размер пенсии снизился до критической черты и составлял всего 70% от ПМП, началось восстановление этого соотношения. В 2002 г. средний размер пенсии удалось сравнять с ПМП. Рост соотношения продолжается вплоть до 2004 г. В то же время следует обратить внимание, что даже спустя 6 лет после драматических событий 1998 г. это соотношение так и не вернулось к докризисному уровню.

Важнейшим параметром пенсионной системы выступает коэффициент замещения, рассчитываемый как соотношение среднего размера пенсии и средней заработной платы в экономике. Накануне дефолта он достигал почти 40%, затем последовало его резкое снижение - почти на 10 проц. пунктов, далее - легкое повышение, но с 2002 г., т.е. с начала реформы, его динамика, описав дугу, вернулась к уровню кризисного 1999 г.. Тем не менее, положительная динамика пенсионных выплат населению в последние годы не позволяет считать, что реформа может обеспечить российским пенсионерам достойный уровень жизни. Реальное материальное положение пенсионеров зависит не только от размера пенсии, но и от целого ряда других факторов - наличия других источников доходов, в первую очередь, работы, социальных пособий и льгот, структуры домохозяйства, в состав которых они входят, доходов других членов домохозяйства. В России преобладают домохозяйства смешанного типа, которых представлены многопоколенные семьи. Условно их можно разделить на три группы: