Государственный суверенитет и право наций на самоопределение

Государственный суверенитет вторичен по отношению к суверенитету народа в том смысле, что источником власти является народ. Однако в определенном контексте правомерно и обратное утверждение, поскольку народ есть совокупность граждан, а гражданство - устойчивая политико-правовая связь индивида с государством, а не с народом.

Отметим и такую негативную тенденцию, как стремление ряда авторов к расширению границ суверенитета за счет пополнения круга субъектов, якобы являющихся его носителями.

Так, Н.В. Щербакова высказала мысль, что, «будучи представителем народа (избирателей), действуя от имени народа, по принципу свободного мандата, парламентарий обладает не только государственным, но и народным суверенитетом» Щербакова Н.В. Неприкосновенность парламентария // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. 2003. С. 294..

В действительности парламентарии не обладают никаким суверенитетом, поскольку суверенитет неотчуждаем и принадлежит конкретно государству, народу или нации.

Проведенный обзор точек зрения и их анализ позволяют сделать следующий вывод по исследуемому вопросу.

Во-первых, народный суверенитет есть категория историческая в том смысле, что не каждый народ и не на каждом этапе своего исторического развития достоин суверенитета.

Во-вторых, народный суверенитет неотчуждаем, он не передается и не делегируется органам народного представительства, не принадлежит каким-либо органам публичной власти, депутатам, должностным лицам, а тем более - отдельным гражданам и их объединениям.

В-третьих, народный суверенитет ограничен правом в широком (объективном) смысле этого слова. Концепция неограниченного народного суверенитета может привести к весьма негативным политико-правовым последствиям (нарушение прав человека, народоправство, войны, беспорядки, смуты).

В-четвертых, народный суверенитет выражаем через адекватные конституционно-правовые формы, каковыми являются: прямое народное волеизъявление (референдум, выборы, отзыв); система народного представительства (формирование, деятельность, ответственность представительных органов) и различные неимперативные формы участия граждан в политической жизни (собрания, сходы, жалобы, заявления, предложения, правотворческая инициатива, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования).

Понятие национального суверенитета тесно связано с понятием государственного суверенитета. Национальный суверенитет означает право наций на самоопределение вплоть до отделения и образования самостоятельного государства. Хропанюк В.Н. Указ. соч. С. 61.

В многонациональных государствах, образованных путем добровольного объединения наций, суверенитет, осуществляемый данным сложным государством, естественно, не может быть суверенитетом одной лишь нации.

В зависимости от того, каким способом объединившиеся нации осуществили свое право на самоопределение путем объединения в союзное государство или путем федерации на базе автономии или конфедерации, - государственный суверенитет, осуществляемый данным многонациональным государством, должен гарантировать суверенитет каждой из объединившихся наций.

В первом случае это достигается путем обеспечения суверенных прав субъектов союза, уступивших часть своих прав многонациональному государству (например, охрану общих государственных границ, осуществление обшей финансовой, налоговой и оборонной политики).

Во втором случае суверенитет наций обеспечивается путем охраны автономии национальных государств. Но в обоих случаях многонациональное государство в лице своих высших органов является носителем суверенитета не какой-либо отдельной нации, а суверенитета, принадлежащего именно данному многонациональному государству, выражающему как общие интересы всех объединившихся наций, так и специфические интересы каждой из них. Главное состоит в том, чтобы многонациональное государство в любых его разновидностях обеспечивало реальный суверенитет каждой из наций, входящей в его состав.

2.3 Право наций и народов на самоопределение

Краеугольным камнем государственно-правовой политики России в сфере национальных отношений начиная с 1917 г. был и остается принцип права на самоопределение. Этот принцип родился как один из принципов национальной политики правящей коммунистической партии и звучал тогда как право наций на самоопределение.

После Второй мировой войны он претерпел модернизацию в Уставе ООН и других международно-правовых документах и до настоящего времени является одной из конституционных основ российского государства.

Когда мы говорим о праве народов и наций на самоопределение, то должны иметь в виду, что речь идет обо всех народах, проживающих на данной территории, а не только о титульной нации.

Говоря о содержании современного права наций и народов на самоопределение, нужно иметь в виду, прежде всего, возможность развития данной нации и данного народа. То есть если данный народ пользуется всеми возможностями для собственного развития, то вопрос о самоопределении фактически решен. Если данный народ не пользуется всеми возможностями для собственного развития, встает вопрос о праве народов и наций на самоопределение. Стешенко Л.А. Многонациональная Россия: государственно-правовое развитие X-XXI вв. М.: Издательство НОРМА, 2002. С. 152.

Таким образом, при ближайшем рассмотрении право народов и наций на самоопределение - это право на развитие каждого народа и каждой нации.

Проблема самоопределения - это, прежде всего, проблема развития, и если нация и народ развиваются благополучно, мы должны говорить о том, что они пользуются правом народов на самоопределение вне связи с тем, является ли эта нация независимой или народ независимым, т. е. находящимся в составе другого государства.

Понятие «самоопределение» означает, что каждый народ мирным путем может изменить, в том числе, и территориальную целостность любого государства. При этом необходимо иметь в виду, что принцип территориальной целостности предусматривает мирные, ненасильственные изменения государственности, в том числе и выход из состава государства. Стешенко Л.А. Указ. соч. С.153.

Проблема заключается в том, чтобы каждый представитель данного народа, представитель населения, живущего на данной территории, имел возможность высказать свою волю.

Как это сделать - вопрос политический, а не юридический. Это вопрос усилий политиков, правительств, местных и центральных властей. Это вопрос, который выходит за рамки международных проблем, но, тем не менее, задача заключается в том, чтобы обеспечить свободное волеизъявление каждого человека на данной территории. Он должен принять участие в этом волеизъявлении, а власти должны это обеспечить.

Нельзя осуществлять право на самоопределение за счет другого народа, поскольку это противоречит положениям международного права. Когда мы говорим о праве народов и наций на самоопределение, то должны иметь в виду, что речь идет о самоопределении народов не за счет других народов и без ущерба принципам международного права.

В международных документах, в частности в двух основных пактах о правах человека Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16.12.1966 г. Вступил в силу в силу для СССР 03.01.1976г; Международный пакт о гражданских и политических правах от 16.12.1966 г. Вступил в силу в силу для СССР 03.01.1976г. // Справочная правовая система «Гарант»., право народов на самоопределение сформулировано очень лаконично, что допускает двойственное или множественное толкование. В связи с чем встает вопрос о дополнении, уточнении, коррекции толкования указанных документов.

В целях решения данного вопроса возможно принять специальную декларацию Генеральной Ассамблеи ООН о праве на развитие как форме самоопределения. И там, возможно, сформулировать коррективы. Надо сказать, что такая декларация уже принята, но право на развитие там толкуется не в контексте самоопределения, а только как право на развитие развивающихся стран. Почему-то развивающиеся страны имеют право развиваться, а развитые страны такого права не имеют.

Возможно и изменение самих пактов, хотя это достаточно долгий процесс, требующий получения согласия на такие изменения всех государств - участников пактов.

В Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 1970 г. № 2625 перечисляются возможные виды самоопределения и наряду с основанием суверенного независимого государства называются также свободная ассоциация, интеграция с другим государством. С точки зрения ООН, это такое же самоопределение, как и любое другое.

Каждый народ сам решает, что ему нужно для его развития, при этом в процедурах самоопределения участвует не только титульная группа, но и все население этой территории.

Если право на самоопределение провозглашается в виде фундаментального принципа, то нередко это провоцирует насильственные методы достижении этой цели. Как показывает история, примеры успешного самоопределения - это когда народ добивается того правового статуса, какого он хочет, политическим, дипломатическим путем, а потом мировое сообщество в той или иной форме соглашается легитимировать сложившуюся ситуацию.

Многие африканские государства получили независимость в результате референдумов. Даже в условиях распада Советского Союза все союзные республики получили политическую независимость без применения силы.

Самоопределение может иметь форму территориальной автономии. В пункте первом статьи первой международных пактов о правах человека приводится очень ясная формула, ясная в том смысле, что в ней записана идея правомерности односторонних действий от имени какой-то группы населения, именуемой народом, вне какого-либо правового или иного контекста, направленных на «свободное» определение ее статуса. Л.А.Стешенко Стешенко Л.А. Указ. соч. С. 160. указывает, что автономия - это результат конституционного или переговорного процесса, который никак не может носить односторонний характер. Автономия устанавливается правительством страны в результате каких-либо конституционных и политических процедур.

В пункте первом статьи первой Пакта о гражданских и политических правах сказано, что каждый народ имеет право на самоопределение, и там совершенно не ясно, что это такое. Но в этом конкретном случае мы сталкиваемся с ситуацией, когда речь идет о праве народов на самоопределение и об автономии, в частности, о том, что эту автономию можно установить разными способами. Она может устанавливаться конституцией, а может устанавливаться договором с каким-нибудь народом. При этом договор может быть частью конституции. Там же. С. 156.

Существует самоопределение личности, социальной группы, класса, наций. Каждый из этих субъектов имеет свои особенности в реализации воли к самоопределению, в актуализации своих групповых потребностей, в выборе методов, средств, способов, форм осуществления этих потребностей. Процесс самоопределения социального субъекта в своей основе имеет социально ориентированный характер Джунусов М.С. Суверенитет как социальный феномен. - М., 1994. С.16..

Каждая нация, как исторически сложившаяся и устойчивая социальная организация, накапливает опыт адаптации к определенной природной сфере, имеет свою систему рационального природопользования и ресурсообразования, свои трудовые навыки изготовления и использования предметов быта, питания, одежды, жилища, материальных и духовных ценностей.

Каждый народ имеет также свои особенности функционирования в определенной среде общечеловеческих ценностей, свою историческую память, которая хранит информацию о героических, драматических и трагических событиях и питает не только чувство национальной гордости, но и обиды.

Словом, все члены данной нации испытывают на себе влияние определенных объективных и субъективных факторов, которые, в конечном счете, и обусловливают формирование единой социальной общности. Внутри этого социального организма есть группы, которые по-разному воспринимают свое положение, неодинаково оценивают собственную историческую бытность, складывающуюся ситуацию, интересы и перспективы дальнейшего развития.

Но поскольку по своей природе все люди разные, с разным уровнем физического и интеллектуального развития, то совершенно естественно, что их позиции в трактовке проблем самоопределения народа могут быть очень разнообразными, иногда даже кардинально противоположными.

Так, профессор М. С. Джунусов Джунусов М.С. Национализм. М., 1998. С.117-118. рассматривает следующие варианты подхода к самоопределению нации: отношение к своей национальности, отношение к другой самоопределяющей нации и проблема субординации и национального самоопределения, приоритетности общегражданских ценностей.

В то же время М. С. Джунусов дает следующее понятие самоопределения нации: это «право каждой национальности свободно, без какого-либо принуждения выбирать государственную форму своего существования.

Право волеизъявления населения, самостоятельного решения вопросов организации общественной жизни, выбора социального строя, нахождения в составе унитарного, федерального и конфедеративного государства или образования обособленного отдельного государства». Там же. С.119.

Теория и практика национального самоопределения всегда находились в поле зрения многих мыслителей, государственных деятелей. Основательно этой проблемой занимался В.И.Ленин, написавший специальную работу «О праве наций на самоопределение» (1914 г.), а в 1916 г. статью «Итог дискуссии о самоопределении», в которой изложил свою программу по национальному вопросу.

В первой из вышеупомянутых работ он писал: «Мы требуем свободы самоопределения, т. е. независимости, т. е. свободы отделения угнетенных наций не потому, что мы мечтаем о хозяйственном раздроблении или об идеале мелких государств, а, наоборот, потому, что мы хотим крупных государств и сближения, даже слияния наций, но на истинно демократической, истинно интернациональной базе, немыслимой без свободы отделения. Отказ социалистов России от требования свободы самоопределения нации, в указанном нами смысле, является прямой изменой демократии, интернационализму и социализму». Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 27. С.28.

Следует обратить пристальное внимание на существенный элемент лозунга большевиков о праве наций на самоопределение - право угнетенных наций на самоопределение вплоть до отделения от нации угнетающей, которое нередко сознательно или по незнанию «забывается».

В первые годы строительства социалистического государства многие нации и национальности добровольно отделились, каждой нации была предоставлена возможность самоопределения. Многие народы этим воспользовались. Вышли из состава нашей страны Польша, Финляндия, Латвия, Литва, Эстония, Грузия.

Лозунг о праве наций на самоопределение большевики вскоре после утверждения своей власти сняли. Была исключена из Программы партии (1919г.) формула о самоопределении наций и национальностей. Отношение вождя революции и партии к национальному вопросу претерпело значительные изменения.

Так, В.И. Ленин писал: «Ни один марксист, не разрывая с основами марксизма вообще, не может отрицать, что интересы социализма стоят выше, чем интересы права нации на самоопределение» Там же. Т.7. С.239-240..

В советской литературе стали высказываться мнения о том, что лозунг о праве наций на самоопределение, провозглашенный до революции и имевший огромное значение при создании нового государства, как «главный», «важнейший», «центральный пункт», «краеугольный камень» всей национальной политики, ошибочен, неверен. Началось отступление от привлекательной для народов концепции. Отход от стержневого вопроса урегулирования межнациональных отношений не мог способствовать продвижению общества по цивилизованному пути.

Развитие общества идет по спирали. На новом историческом этапе мы сталкиваемся с аналогичной ситуацией. Провозглашенный в эйфории непродуманных перестроечных процессов «парад суверенитетов» некоторых настроил на выход из федерации.

В связи с чем в настоящее время с правом на самоопределение тесно связан вопрос о сецессии - выходе из состава государства какой-либо его части. Сецессия часто происходит на национально-этнической почве в связи с реализацией права на самоопределение проживающей компактно нации. Конституционное и международное право знает сецессию в порядке договора между всеми заинтересованными сторонами, т. е. по добровольному согласию и в соответствии с нормами международного права. К сецессии в одностороннем порядке международное и национальное конституционное право практически любого из современных государств относится резко отрицательно Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. М., 1998. С.422..

Правовой, политической, нравственной основой национальной независимости является суверенитет нации, который вкупе с общенародным и государственным суверенитетом является важнейшей ценностью демократии.

Суверенитет нации - одно из важнейших социальных качеств народов, национальности и государства. Суверенитет нации делает юридически равными народы, национальности и государства, не равные по своей мощи, численности населения, размерам территории.

Вместе с тем было бы ошибкой отождествлять юридическую независимость субъектов с их фактической зависимостью друг от друга. Юридическая независимость субъектов суверенитета функционирует среди массы явлений и фактов их реальной взаимозависимости друг от друга.

На наш взгляд, прав М. С. Джунусов, когда он утверждает: «Сущность суверенитета, его неделимость, постоянство состоит не в том, чтобы быть совершенно независимым в своих действиях, а в правоспособности самостоятельно определять, как разумно пользоваться своими правами. Суверенитет нации - это, кроме всего прочего, самоограничение, самообязывание, самопринуждение, самопокаяние по доброй воле» Джунусов М.С. Национализм. М., 1998. С.248..

В условиях, в которых мы живем, право на самоопределение народа вплоть до отделения, выхода из Российской Федерации само по себе не является просто общедемократическим принципом. Сегодня ни одна республика или регион не могут реализовать своего права выхода, не нарушив права и интересы другого народа.

Не может Татарстан выйти из состава Российской Федерации, не нарушив права русскоязычного населения республики. Это может привести к тому, что уже, по большому счету, и происходит в республиках Прибалтики (Эстонии, Латвии, Литве), Средней Азии (Казахстане, Киргизии и др.), находившихся в составе бывшего СССР, но решивших самоопределиться. Так это происходит и в других бывших республиках Советского Союза (Грузия, Азербайджан, Украина, Молдова).

Единение народа Российской Федерации, защита ее территориальной целостности должны стать высшим принципом национальной политики российского государства.

Объединение народов и республик должно происходить на основе федерации, которая даст возможность народам, с одной стороны, осуществить право на самоопределение и создание собственной государственности, а с другой - использовать преимущества, вытекающие из объединения всех сил, совместного развития.

Таким образом, необходимо подчеркнуть, что процесс самоопределения народов и развития государственности пока еще нельзя считать завершенным.

В современных условиях международно-правовые нормы о праве наций на самоопределение и территориальной целостности должны быть скорректированы.

В таком случае было бы более целесообразно создать легальные международно-правовые и конституционные условия, которые позволят решать все эти национальные проблемы демократическим, цивилизованным путем исходя из права народа на самоопределение.

Критерии национального самоопределения должны учитывать исторический выбор народа. Самоопределение может осуществляться и без отделения и образования самостоятельного государства путем федеративных отношений между народами, добровольно пожелавшими жить в одном государстве.

ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ СУВЕРЕНИТЕТА В СОЮЗНОМ ГОСУДАРСТВЕ

3.1 Основные позиции ученых во взглядах на суверенитет в федеративном государстве

Со времени Ж. Бодена суверенитет признавался обязательным признаком государственной власти, другими словами, всякая государственная власть рассматривалась как суверенная, верховная, не имеющая над собой никакой высшей власти.

В XVIII - XIX вв. предпринимаются попытки пересмотреть некоторые постулаты теории суверенитета. Потребовали специального юридического анализа факты создания сложных, союзных государств - Соединенных Штатов Америки (далее - США) и других федераций на Американском континенте (Канада, Мексика, Бразилия и др.), в Европе - Швейцарская конфедерация, Германская империя.

Первой серьезной попыткой понять юридическую природу суверенитета в федерации была теория разделения суверенитета между федеральной властью и властью отдельных штатов, которая возникла в XVIII веке в связи с образованием США. Она связана с именами Дж. Мэдисона, А.Гамильтона, А. Токвиля и господствовала почти до конца XIX века. При этом разделение суверенитета понималось ими в духе разделения компетенции между федерацией и ее субъектами.

Основатели США в значительной степени находились под влиянием Монтескье и его теории разделения властей. Федеративное государство, в их трактовке, - это своеобразная форма разделения суверенитета. Они исходили из того, что полномочия американского правительства простираются лишь на известное число определенных объектов и штатам предоставляется непререкаемый суверенитет над всеми другими объектами.

Популярности теории разделенного суверенитета как специфического признака федеративного государства во многом способствовали труды А. Токвиля. Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1992. С. 554. Он писал, что при создании США надо было поделить суверенитет, чтобы государства, составившие союз, продолжали иметь самоуправление во всем, что относится к их внутреннему благосостоянию, а нация в целом, представляемая союзом, не перестала бы при этом составлять одно органическое целое и удовлетворять свои общие потребности. Там же. С. 78.

По мнению А. Токвиля, существуют объекты управления, относящиеся к нации в целом, которые должны быть поручены только федеральным властям (военные дела, дипломатия); но есть и объекты (например, местный бюджет), относящиеся к определенным территориям, в силу чего управление ими должно осуществляться на местах.

Наконец, есть объекты смешанной природы, которые касаются всех лиц, составляющих нацию. Таковы, например, права, регулирующие гражданское и политическое состояние граждан. В этих правах одинаково заинтересованы все граждане, но регулироваться они могут на уровне как федерации, так и штатов. Решается этот вопрос по соглашению между центром и штатами.

В Германии теория делимости суверенитета пропагандировалась, прежде всего, Г. Вайцем, который так же, как и А. Токвиль, считал, что федеративное государство есть такое государство, в котором суверенитет не принадлежит в отдельности ни федерации, ни государствам - ее членам. Он принадлежит и федерации, и государствам-членам, каждому в своей сфере.

Права государств-членов и федерации необходимо дополняют друг друга. К компетенции центральной федеральной власти Г. Вайц относил внешние сношения, право войны и мира, союзов, договоров, дипломатического представительства, установление мер, весов, чеканку монеты, выдачу патентов; к компетенции штатов - заботу о праве, его развитии и поддержании, администрацию, церковь, науку. Тепс Д.Д. Указ. соч. С. 34.

Близкие взгляды высказывал Ю. Шталь, который писал: «Только там имеется федеративное государство, где суверенитет не принадлежит ни одному, ни другому, а обоим, и коллективному государству (центральной власти) и отдельному государству (власти отдельных государств), каждому в его сфере». Тепс Д.Д. Указ. соч. С. 34.

По существу такой же точки зрения придерживался О. Майер, полагавший, что в отличие от конфедерации, где существует только одна суверенная власть - власть объединившихся в союз государств, в федеративном государстве существует две суверенные власти, так как и союз, и союзные части суверенны. Янюк Е.Э. Государственный суверенитет и международное право // Вестник московского университета. Сер. 11. Право. 2004. № 5. С. 121.

Период конца XIX - начала XX века ознаменовался кризисом теории суверенитета именно в связи с попытками его применить к федеративным государствам. Боденовская теория суверенитета как неограниченной государственной власти не могла в полной мере объяснить природу суверенитета в федеративном государстве.

Преобразование Германского союза в Германскую империю с Конституцией 1871г. привело к объединению всех земель в единое государство, построенное на началах федерации. Это обстоятельство дало мощный толчок для развития теории федерализма.

При этом устоявшаяся парадигма суверенитета как единой, единственной, неделимой власти привела к тому, что далеко не сразу федеративный характер империи стал общепризнан. Некоторые известные юристы того времени настаивали на признании конфедеративного характера союза немецких государств.

Так, М. Зейдель отрицал вообще существование федеративных государств, объявив их, в силу договорного характера их образования, конфедерациями. Основной признак суверенитета - его неделимость и неограниченность.

Поэтому теория федерального государства, с его точки зрения, ложна. Те политические образования, которые называются федерациями, на деле должны быть признаны или унитарными государствами или конфедерациями государств. Так как и Швейцарская конфедерация, и Германская империя, и Соединенные Штаты Америки возникли на основе договора, то эти союзы суть конфедерации государств.

Основание конфедерации - договор. Поэтому суверенитет объединившихся государств остается непререкаемым. Союзная власть, т. е. та власть, которую сторонники осуществляют сообща, есть не высшая, а лишь коллективная власть правительств государств-членов. Киселева А.В., Нестеренко А.В. Указ. соч. С. 53.

На рубеже XIX и XX вв. стало утверждаться представление, признающее суверенной лишь одну федеративную власть и отрицающее суверенитет составных частей федерации, штатов, которые рассматривались как подчиненные, более или менее автономные части целого. Такие теории получили название унитарных.

Классическая унитарная теория была разработана П. Лабандом. Все государственные объединения, по этой теории, сводятся к двум видам: они или договорные (международно-правовые) или корпоративные (государственно-правовые). Юридическим основанием первых является договор, вторых - конституция, статут. В конфедерации воля союза есть выражение общей воли членов, даже и тогда, когда меньшинство сообразовало свою волю с волей большинства. Напротив, в федеральном государстве воля государства отличается от воли его членов: она не является суммой их воль. Это независимая от них воля, даже если они способствовали ее формированию.

Лабанд писал, что права федерального государства являются не правами членов-государств, а правами государства над членами. Cущественное различие между союзом государств (конфедерацией) и конституционно организованным, корпоративным федеральным государством по Лабанду состоит в том, что в первом суверенна власть отдельного государства-члена, а в последнем - центральная власть. Тепс Д.Д. Указ. соч. С. 37.

Каждое государство, входящее в федерацию, в отдельности не суверенно, но оно совместно с другими государствами-членами образует федеральный суверенитет. Субъекты федерации признаются государствами, несмотря на отсутствие суверенитета. Характерный признак государства Лабанд видел не в суверенитете, а в собственном праве властвования.

Близки к теории П. Лабанда взгляды Г. Еллинека. Государственная власть, по Еллинеку, - первоначальная господствующая власть, т. е. власть, господствующая в силу собственного своего могущества и собственного права.

Для Г.Еллинека конфедерация государств есть постоянное, основанное на договоре, объединение независимых государств, имеющее федеральную власть, но эта власть, управляющая делами союза, не есть государственная власть. Она не имеет imperium над государствами союза, так как в ее распоряжении нет государственно-правовых средств для осуществления своей воли.

Федеративное же государство есть образованное из нескольких государств суверенное государство, власть которого происходит от его отдельных членов, связанных в одно государственное единство. Федеральное государство есть государство, в котором суверенная государственная власть так конституционно разделяет совокупность входящих в ее сферу функций, что она сама сохраняет лишь определенное их количество, остальные же государственные функции передаются несуверенным государствам-членам. Конфедерация же государств основана на суверенитете членов союза, а федеральное государство - на суверенитете центральной власти. Еллинек Г. Право современного государства. М., 1908. С. 358. Цит. по: Тепс Д.Д. Указ. соч. С. 37.

Г. Еллинек отказывается от взгляда на суверенитет как на самую сущность государственной власти. Под суверенитетом он понимает лишь некоторое свойство или способность государственной власти. По его мнению, суверенитет есть не безграничность, а способность юридически не связанной внешними силами государственной власти к исключительному самоопределению, на основе которого деятельность государства приобретает правовой характер.

Суверенитет - это власть, связанная правом. Бытие государственной власти, по Г. Еллинеку, проявляется, прежде всего, в существовании самостоятельных органов, отправляющих ее функции. Собственная организация и связанное с ней разделение властей служит первым признаком, отличающим государство от негосударственного союза. Поэтому объединившиеся в Германский Союз государства следует признавать государствами. Они могут организовываться по своим собственным, основанным исключительно на их воле конституциях, которые являются их законами, а не законами империи.

Чтобы союз можно было признать государством, необходимо, чтобы его высший орган был самостоятелен, т. е. он не должен юридически совпадать с органом другого государства. Тождество органов с логической неизбежностью влечет за собой тождество государства. Например, Финляндия, с точки зрения Г. Еллинека, в то время не являлась государством, так как Великий князь финляндский был тождествен с русским Императором, а потому и это - единое государство, а не реальная уния.

Самостоятельная государственная власть, по Г. Еллинеку, характеризуется, прежде всего, тем, что организация ее основана исключительно на ее собственных законах. Государство может быть ограничено в объеме этих функции, в компетенции своих органов, но они должны иметься налицо, чтобы сохранить за ним характер государства.

Несуверенные государства имеют самостоятельную компетенцию во всех более или менее значительных областях государственного управления. Они могут в больших или меньших пределах вступать в сношения с другими государствами, иметь собственное судебное, финансовое и внутреннее управление, определенные права по отношению к выставляемым ими контингентам союзного войска. Еллинек Г. Указ. соч. С. 38.

Г.Еллинек активно возражал против теории делимости суверенитета. Он писал, что суверенитет не поддается раздроблению и терпит рядом с собой только однородные величины того же вида. Поэтому может существовать рядом друг с другом много суверенных государств, но не в качестве носителей одной и той же государственной власти. Г.Еллинек считал, что не существует раздельного суверенитета.

Еще больше к унитаризму тяготела концепция Г. Мейера, полагавшего, что не только в федеральных государствах, но и в конфедерациях имеется всего лишь один суверенитет - суверенитет союза, а не соединившихся частей. Отличаются конфедерации от федерации только по объему центральной власти. Центральная власть в конфедерации по объему меньше, чем в федерации, и распространяется она только на союзные государства, тогда как в федерации - и на граждан. Еллинек Г. С. 39.

Определенный интерес представляют и взгляды французского ученого Е.Бореля, который под федеральным государством понимал такое государство, где штатам предоставлялось известное участие в образовании суверенной воли. Благодаря этому участию штаты и отличаются от коммун и самоуправляющихся провинций унитарного государства.

По мнению Бореля, государства, федерируясь, являются как бы органами нации при создании нового государства, и это свойство национальных органов за ними сохраняется через участие их в осуществлении верховной федеральной власти. Но истинно государственный характер принадлежит одной центральной власти, единственно суверенной. Штаты, кантоны с точки зрения публичного права не имеют того верховного характера, который требуется для государства. Члены федерального государства отличаются от автономных провинций унитарного государства тем, что они не только разделяют с центральной властью осуществление суверенитета на своей территории, но и участвуют в качестве членов федерального государства в самой сущности (субстанции) суверенитета, в образовании воли федерального государства в целом. Тепс Д.Д. Указ. соч. С. 38.

Теория органического взаимодействия федерального государства и штатов, по которой суверенная власть принадлежит и федерации, и государствам-членам, была развита О. Гирке. Он полагал, что в федеративном государстве субъект государственной власти - не единая коллективная личность, как в унитарном государстве, а определенным образом составленное множество коллективных личностей в их органической связанности.

Федеральное государство и государства-члены образуют субъект, который является единой личностью. Эта органическая коллективность не представляет собой, однако, нового государственного лица, возвышающегося над составляющими его государствами. Но она также не может мыслиться как сумма самих по себе существующих государственных личностей - последние участвуют в этой коллективности только в определенной конституционной связанности, благодаря которой они находятся в длительной связи и зависимости друг от друга. Тепс Д.Д. Указ. соч. С. 39.

Таким образом, в западном государствоведении сформировались три основные позиции во взглядах на вопрос о суверенитете в федеративном государстве:

1) Теория разделенного суверенитета: центральная (союзная) власть делит суверенитет с составными частями федерации - с властями штатов, кантонов и т. д. (А. Токвиль, О. Майер, Ю. Шталь).

2) Теория единого суверенитета и единой государственности в федерации: суверенитет неделим, поэтому члены федерации, передав его центру, утрачивают не только суверенитет, но и государственность (М. Зейдель, Д. Кальгун, Л. Дюги).

3) Теория единого суверенитета федерации при сохранении государственности ее членов: в федеративном государстве суверенитет принадлежит только федерации. Штаты, кантоны, земли могут считаться государствами, не обладая суверенитетом, если они имеют право самостоятельного законодательствования (П. Лабанд, Г. Еллинек и др.).

В советском государствоведении все указанные выше точки зрения подвергались критике, прежде всего за то, что они свое внимание сосредоточивают главным образом на формально правовых отношениях между союзной властью и частями федерации и рассматривают эти отношения лишь в том виде, как они выражены в конституциях. На такую оценку, бесспорно, повлиял правовой нигилизм, характерный для нашей страны в 30-е годы XX столетия.

Первую группу юристов-государствоведов, полагавших, что союзная власть делит суверенитет с частями федерации, упрекали в том, что она лишь формально фиксирует то, что записано в конституциях, не разбираясь в социально-экономических условиях, толкавших буржуазию на создание союзного государства.

А условия эти были таковы, что, вопреки конституциям, они вызывали все более прогрессирующую централизацию власти, приближение федеральной власти к унитарной и почти монопольное господство центральной власти, выражающей интересы крупного капитала. Однако последующее развитие федеративных государств Запада не подтвердило такой прогноз. До сих пор принципы федерализма, зафиксированные, например, в Конституции США, остаются непоколебимыми.

Точка зрения второй группы юристов о принадлежности суверенитета только членам федерации и о передаче его ими федеральной власти на то время, в течение которого они считают выгодным для себя находиться в союзе, критиковалась за то, что она фактически отражает противоречивые интересы буржуазии различных штатов. Буржуазия стремится сохранить свой суверенитет в своем штате или кантоне с тем, чтобы противостоять буржуазии других штатов и кантонов.

Позиция юристов третьей группы, утверждавших, что суверенитет принадлежит только центру, признавалась несостоятельной, поскольку она направлена на защиту специфических взаимоотношений, сложившихся после 1871г. в Германском союзном государстве, в котором фактически гегемоном выступала Пруссия, тогда как другие государства (Бавария, Баден, Вюртемберг и др.) находились в неравноправном, в сравнении с Пруссией, положении. Однако никаких доказательств такой неравноправности не было.

3.2 Суверенитет Российской Федерации и ее субъектов

В теории юридической науки существовали различные концепции суверенитета. Среди них самыми известными стали унитарные (суверенитет принадлежит только федерации или только субъектам), сепаративные (суверенитет разделяется между субъектами и федерацией) и дуалистические теории (когда суверенитет осуществляется на равных федерацией и принадлежит некоему общему государству, или советское понимание суверенитета, в рамках которого существуют в единстве два равновеликих суверенитета - федерации и субъектов).

В связи с этим до настоящего времени одним из наиболее спорных вопросов является проблема принадлежности суверенитета федерации и (или) ее составным частям - субъектам.

В Российской Федерации с отказом от господствовавшей почти семьдесят лет концепции гармоничного сочетания суверенитетов СССР и союзных республик возникло множество гипотез относительно возможности разделения или ограничения суверенитета федерации в пользу ее субъектов.

В основном за последние годы были сделаны попытки теоретического обоснования так называемого «разделенного» суверенитета Российской Федерации и ее субъектов.

Можно определить четыре тезиса, на которых и строятся все модификации этой моноконцепции - делимого или разделенного суверенитета.

Первый. Сторонники теории деления суверенитета между федерацией и субъектами полагают доказательством того, что суверенитет делим - механизм разграничения предметов ведения, предполагающий наличие совместного веления федерации и субъектов и ряд иных прав, которые федерация осуществляет с согласия субъектов (изменение правового статуса с согласия субъекта, внесение поправок и федеральную конституцию, изменение границ субъектов Федерации и т.д.).

Наиболее уязвима для критики апелляция к разграничению полномочий между органами государственной власти федерации и субъектов. Как верно отмечалось в литературе - это не что иное, как подмена понятия (деление суверенитета отождествляется с делением полномочий государственных органов) Фарукшин М. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт. Казань, 1998. С. 43.. Вероятно, необходимо согласиться с точкой зрения И.А. Умновой, которая отмечала, что «государственный суверенитет не может быть разделенным, делятся лишь права федерации и се составных частей»¹⁶.

Второй. Еще одним аргументом в пользу суверенитета субъектов или ограниченного суверенитета федерации служит обращение к генезису субъектности члена федеративного государства. «Субъект федерации создает себя сам, провозглашает собственное существование и свои права с тем, правда, условием, что они заведомо ограничены правами союзного государства», пишет К.В. Арановский. По его мнению, «субъект Федерации есть обладатель не просто административных полномочий, но государственной власти, происхождение которой коренится и самом факте его существования, а не в правах, делегированных сверху». Арановский К.В. Суверенитет в системе федеративных отношений // Право и политика. 2000. № 1. С. 15.

Автор использует тезис, что член федерации правосубъектен постольку, поскольку он суверенен в силу факта существования. Иными словами, что суверенитет коренится в природе субъекта федерации именно как государства. Вряд ли можно согласиться с аргументом о генетическом наличии суверенитета у субъекта, поскольку субъект является государством.

Субъект федерации, по признанию большинства государствоведов, может претендовать только на титул «государственного образования», т.к. лишен важнейших признаков государственности (отсутствуют такие элементы статуса, как территориальное верховенство, исключительность юрисдикции, собственных вооруженных сил, права самостоятельного участия во внешних сношениях и т.д.).

Третий. Исторически теория делимости суверенитета опиралась на труды американских федералистов (Д. Мэдисона, А. Гамильтона, У. Джея), которые полагали, что власть может делиться между федерацией и штатами как по территориальному принципу, так и по предметам ведения. Согласно этой позиции, субъект федерации, обладая своей территориальной юрисдикцией, населением, проживающим в его пределах, самостоятельными органами власти, должен обладать и частью суверенитета. Примерно эти же доводы актуальны и сейчас - субъект федерации обладает своими органами власти, избираемыми населением, законодательством, финансовыми ресурсами (собственными) и даже своей символикой и гражданством - значит он тоже суверенен, пусть и частично.

Главный вопрос, на которым невозможно ответить, опираясь на этот тезис, - каким образом функционируют части суверенитета и в чем отличие федерации от союза государств (иначе - конфедерации), и почему многие государственные полномочия реализуются только федерацией без всякого участия субъектов (денежная система, оборона, внешние сношения с иностранными государствами и др.)?

Также неясно, в чем отличия статуса субъекта федерации, якобы имеющего часть суверенитета, от правового положения автономий (не обладающих суверенитетом), но де-факто имеющих в наличии сходные признаки (то же законодательство, исполнительную и законодательную власть, территориальную юрисдикцию).

Четвертый. Другим доводом в защиту разделенного суверенитета стал аргумент, заимствованный из трудов по международному праву: якобы нет абсолютного суверенитета и все государства ограничены международным правом, объективной взаимозависимостью друг от друга (входят в ООН, иные международные организации и делегируют им свою компетенцию) Карапетян Л.М. Федерализм и права народов (курс лекций). М., 1999. С. 92..

Но, во-первых, субъекты федерации не являются полноправными субъектами международного права, а государства-субъекты международного общения добровольно ограничивают себя не в суверенитете, а в отдельных правах.

Во-вторых, субъекты международного права в любом момент могут отказаться от участия в международном договоре или членстве в международной организации, в то время как член федерации таких прав и отношениях с федерацией изначально лишен.

В теории нередки попытки реанимировать и советскую концепцию «двух полных суверенитетов» применительно к новым условиям. В частности, Р.В. Енгибарян и Э.В. Тадевосян развивают идею о сопряженном, взаимосвязанном суверенитете федерации и субъектов, причем эти суверенитеты не частичные, не разделенные Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. О некоторых дискуссионных теоретико-методологических вопросах курса конституционного права // Государство и право. 2001. № 1. С. 19-20.. Они объясняют это тем, что разграничение предметов ведения прямо подтверждает правильность их позиции: субъекты федерации в пределах своих предметов ведения и полномочии сохраняют всю полноту государственной власти. Представляется, что концепция «сопряженных суверенитетов» имеет несколько очевидных недостатков.

Но даже если следовать авторской логике о полноте власти субъектов в пределах их предметов ведения, непонятно, почему федерация вправе в определенных обстоятельствах изъять предметы ведения у субъекта (например, Индия, Пакистан) или практически полностью ликвидировать самостоятельность субъекта в случаях чрезвычайного или особого положения (ФРГ, Бразилия). Кроме того, как уже отмечалось, органы власти субъекта федерации имеют определенные полномочия по реализации собственных предметов ведения, которые очерчены в федеральной конституции, но это не доказывает того, что субъект федерации имеет суверенитет.

Сфера этих полномочий фактически не расширяется, а федерация, наоборот, все новые полномочия относит к предметам собственного ведения или к совместному ведению. В США это явление названо «подразумеваемыми полномочиями» федерации, а в ФРГ «аннексированной компетенцией». Иными словами, федерация, в силу невозможности исчерпывающего описания своих полномочий и полномочий субъектов, а также из-за естественного развития науки, относит к своему ведению все новые сферы правового регулирования.

Нельзя не отметить, что в сфере совместного ведения именно федерации принадлежит бесспорный приоритет в решении вопросов о распределении конкретных полномочий между органами власти федерации и субъектов. Совершенно очевидно, что именно федеративное государство организует формы существования государственной власти субъектов, корректирует и видоизменяет их полномочия в различных областях осуществления функций государства.

Кроме того, в последнее время новый импульс в развитии получила и концепция «дуалистического суверенитета». В соответствии с данной теорией суверенитет един, им обладает некое совокупное государство (федерация и се субъекты), а сама федерация и члены осуществляют отдельные суверенные государственные полномочия, участвуя в образовании и реализации суверенитета Золотарева М.В. Указ. соч. С. 79-82.. Несмотря на кажущееся снятие противоречий теории двух суверенитетов и разделенного суверенитета, проблема «делимости» единого остается.

Пренебрегая требованиями правовой логики, когда вместо двух субъектов - федерации и ее членов, авторы концепции вводят третьего - некое «совокупное» государство, проще говоря, механическую сумму федерации и ее частей. Это «совокупное» государство - виртуальное образование, не имеющее ни единого материального признака.

Поэтому попытки не допустить деления суверенитета оборачиваются новыми противоречиями: если и федерации, и субъекты несуверенны, то, как суверенитет воплощается в «совокупном» государстве и как можно определить долю участия федерации и субъектов в осуществлении суверенитета?

Трудно понять и как могут быть разрешены конфликты в отношениях между федерацией и субъектами, если они одинаково участвуют в реализации суверенитета? Словом, вопросов больше, чем ответов, что не позволяет признать данную концепцию доказательной и обоснованной.

Еще одним доказательством отсутствия суверенитета у субъектов федерации может служить решение комиссии по международному праву Организации объединенных наций о том, что «федерация несет ответственность за нарушение ее членом международных обязательств, даже если они взяты им в рамках собственной международной правосубъектности» Пустогаров В.В. Члены федерации как субъекты международного права // Советское государство и право. 1992. № 1. С. 49.. Ведь как можно осуществлять суверенитет, когда субъект федерации не отвечает за свои действия, а ответственность несет за него федерация. В государственном праве сейчас уже не признается «опекунство» или выделение «мандата на управление», поэтому можно говорить об отсутствии независимости субъекта в международных отношениях, что не позволяет признать его суверенитет.

И.А.Умнова Умнова И.А.. Конституционные основы современного российского федерализма. М.: Дело, 2000. С. 104. также утверждает, что в современной российской конституционной модели достаточно четко обозначен принцип государственного суверенитета Российской Федерации как единого и неделимого, распространяемого на всю ее территорию (ст. 4 Конституции Российской Федерации).

Действующая Конституция России изъяла из оборота понятие «суверенные» в отношении республик в составе России, использованное в Федеративном договоре Федеративный договор от 31.03.1993г.. Инкорпорировав положения Федеративного договора, касающиеся разграничений предметов ведения Федерации и ее субъектов, российская Конституция продекларировала юридическое верховенство норм Конституции над положениями Федеративного и иных договоров. Тем самым новой федеральной конституционной моделью установлено: не может быть никакого делегирования суверенитета снизу вверх путем договора, так как все основные вопросы разделения государственной власти определены конституционно.

Таким образом, субъекты Российской Федерации не обладают государственным суверенитетом, как и любой другой член федеративного государства. Указанная позиция получила окончательное практическое разрешение в правовых позициях, сформулированных Конституционным судом Российской Федерации.

3.3 Решения Конституционного Суда Российской Федерации о государственном суверенитете Российской Федерации

Практика Конституционного Суда Российской Федерации внесла немало нового в отечественную доктрину государственного суверенитета.

Правовая возможность существования суверенитета субъектов Российской Федерации наряду и одновременно с суверенитетом федеративного государства отрицается Конституционным Судом РФ.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 г. № 10-П Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 07.06.2000 г. «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 25. Ст. 2728. . было констатировано, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию, а единственным носителем суверенитета и источником власти является многонациональный народ Российской Федерации (преамбула, ст. 3, 4 Конституции Российской Федерации), и Конституция Российской Федерации не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации.

...