Конституционно-правовые основы национальной политики Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Выпускная квалификационная (дипломная) работа

на тему: «Конституционно-правовые основы национальной политики Российской Федерации»

Содержание

Введение

1. Правовое регулирование национальных отношений Российской Федерации в постсоветский период: этапы и содержание

1.1 Особенности правового регулирования национальных отношений в Российской Федерации в начале 90-х годов ХХ в.

1.2 Содержание II этапа правового регулирования национальных отношений в Российской Федерации (с 1996 г. ХХ в. - по настоящее время)

1.3 Эволюция подходов к принципам осуществления государственной национальной политики в законодательстве Российской Федерации

2. Основные направления национальной политики Российской Федерации (на примере Северного Кавказа)

2.1 Исторические особенности и современная этнополитическая ситуация на Северном Кавказе

2.2 Проблемы национальных отношений на Северном Кавказе и пути их разрешения

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Россия является многонациональным государством. «Мы, многонациональный народ Российской Федерации...» записано в Конституции Российской Федерации. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года // Российская газета. 25.12.1993.

По данным последней переписи населения в части этнодемографических и этнолингвистических процессов в России 172 самоназвания народов. Этнических групп стало на 45 больше, чем было по переписи 1989 года, что свидетельствует о росте национального самосознания народов России. В стране представлены пять мировых цивилизаций и практически все религиозные конфессии. Пояснительная записка к проекту федерального закона «Об основах государственной национальной политики Российской Федерации» № 369190-3 // http://smirnovask.ru.

Следовательно, необходимость иметь государственную стратегию в сфере межнациональных отношений продиктована объективным положением вещей - полиэтничностью и поликультурностью нашего государства.

Государственная национальная политика включает стратегические задачи жизнедеятельности государства и является политикой осуществления интересов всей нации. Именно так это принято понимать во всем мире.

Государственная национальная политика в Российской Федерации рассматривается как система мер, осуществляемых государством и направленных на учет и реализацию национальных интересов каждого проживающего на ее территории народа.

В Российской Федерации государственная национальная политика является актуальной практической проблемой современности. Документы, установившие в середине 90-х годов ХХ века конституционно-правовые основы национальной политики Российской Федерации, в настоящее время требуют пересмотра. В связи с этим возникла необходимость в глубоком изучении национальной политики нашего государства. Исследование проблемы формирования государственной национальной политики в полиэтническом государстве является одной из актуальных.

Актуальность рассматриваемой в настоящей дипломной работе темы не вызывает сомнений, поскольку существующая в настоящее время неурегулированность на законодательном уровне отношений в сфере построения государственной национальной политики порождает неопределенность и конфликтность, а порой и произвол.

Проблемы в области формирования и совершенствования государственной национальной политики требуют постоянного уточнения стратегических задач в связи с меняющейся ситуацией в стране и мире, актуализации и обновления форм и методов ее проведения в жизнь. Национальная политика государства должна выступать мощным консолидирующим фактором в многонациональном и поликонфессиональном российском обществе.

В условиях полиэтнического российского государства общественное жизнеустройство немыслимо без четких, научно взвешенных механизмов согласования, разрешения и соединения национальных интересов представителей разных национальностей, особенно в национально-территориальных субъектах Федерации.

Изучению вопросов государственной национальной политики посвящено немало научных исследований. Авторы советского периода, среди которых И.И. Грошев Е.И. Шурыгин М.И. Куличенко и др., изображали национальную политику в СССР с 1917 г. и почти до конца 80-х годов ХХ века как планомерную реализацию и постоянное торжество «ленинской национальной политики» с ее исключительно благородными принципами интернационализма, свободы национального самоопределения, равенства, братской солидарности и постоянной взаимопомощи народов СССР. Современный анализ национальной политики этого периода представлен в научных трудах А.И. Вдовина Вдовин А.И. Национальный вопрос и национальная политика в СССР в годы Великой Отечественной войны: мифы и реалии // Вестник Московского университета. Сер. 8. История. 2003. № 5; Вдовин А.И., Зорин В.Ю., Никонов А.В. Русский народ в национальной политике. ХХ век. - М., 1998..

Проблемы национальной политики Российской Федерации на современном этапе наиболее подробно рассматриваются и обобщаются в трудах Председателя Совета Ассамблеи народов России Р.Г. Абдулатипова Абдулатипов Р. Г. Национальная политика России на Кавказе: концептуальное видение // Власть.1998. № 1; Абдулатипов Р. Г. Национальная политика - это политика собирания нашего Отечества // http://www.abdulatipov.ru; Абдулатипов Р.Г. О Концепции федеративных отношений // http://www.abdulatipov.ru; . Абдулатипов Р.Г. О Федеральной и национальной политике РФ на современном этапе // http://www.abdulatipov.ru; Абдулатипов Р.Г., Михайлов В.А., Игнатов В.Г. и др. Реализация принципов федерализма (на примере Северного Кавказа). - Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС. 1997. , бывшего первого заместителя министра национальной политики Российской Федерации В.А. Печенева Печенев В.А. Многонациональная цивилизация Россия // Журнал российского права. 2003. № 8; Печенев В.А. О правовых основах статуса и развития русского народа в системе федеративных отношений Российского государства // Журнал российского права. 2001. № 6., а также ученых В.Ю. Зорина Зорин В.Ю., Аманжолова Д.А., Кулешов С.В. Национальный вопрос в Государственных думах России. - М., 1999; Хабриева Т.Я., Зорин В.Ю. Государственная национальная политика Российской Федерации: проблемы реализации и совершенствования // Журнал российского права. 2003. № 8; Вдовин А.И., Зорин В.Ю., Никонов А.В. Русский народ в национальной политике. ХХ век. - М., 1998. , Ю.А. Петровой Петрова Ю.А. Комментарий к Федеральному закону от 17.06.1996 № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» // Справочная правовая система «ГАРАНТ», 2007. Петрова Ю.А. Народы Севера: власть и политика. - М., 1997; Петрова Ю.А. Малочисленные народы Севера: государственная политика и региональная политика. - М., 1998. и др.

Рассматриваемая проблема поднимается и в трудах зарубежных ученых. Так, глубокие документальные исследования национальной политики России проведены североамериканскими историками Терри Мартином Мартин Т. Империя позитивного действия: нации и национализм в Советском Союзе, 1923-1939 / Новикова Л.Г. Советская национальная политика в оценках трех западных историков // Отечественная история. 2006. № 4. , Фрэнсином Херш Хёрш Ф. Империя наций: этнографическое знание и создание Советского Союза/ Новикова Л.Г. Советская национальная политика в оценках трех западных историков // Отечественная история. 2006. № 4. и Дэвидом Бранденбергером Бранденбергер Д. Национал-большевизм: сталинская массовая культура и формирование современной русской национальной идентичности, 1931-1956 / Новикова Л.Г. Советская национальная политика в оценках трех западных историков // Отечественная история. 2006. № 4. . В этих работах роль влияния населения и различных его групп на формирование государственной национальной политики ставится на первое место, а органам государственной власти в этом процессе выделена второстепенная роль.

Следует отметить также современное фундаментальное исследование национально-культурной автономии, проведенное Т.Я. Хабриевой Хабриева Т.Я. Национально-культурная автономия в Российской Федерации. - М.: Юридический Дом «Юстицинформ», 2003; Хабриева Т.А. Правовые и организационные основы национально-культурной автономии в РФ // Журнал российского права. 2003. № 7; Хабриева Т.Я. Национально-культурная автономия: современные проблемы правового регулирования // Журнал российского права. 2002. № 2; Хабриева Т.Я. Национальные интересы и законодательные приоритеты России // Журнал российского права. 2005. № 12.. В своих трудах автор внимательно прослеживает историю и развитие национально-культурной автономии, ее современные правовые и организационные основы, проблемы правового регулирования, а также значимость данных проблем применительно к формированию государственной национальной политики.

Объектом настоящего исследования выступает государственная национальная политика как комплексное государственно-правовое явление, неотъемлемый атрибут полиэтничного государства. Предметом выступают ее основные характеристики и проблемы, возникающие в практике национальных отношений.

Целью данной работы является изучение такого государственно-правового явления, как государственная национальная политика Российской Федерации, ее основных направлений и проблем реализации.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

- провести поэтапное исследование правового регулирования национальных отношений Российской Федерации в постсоветский период;

- изучить эволюцию содержания государственной национальной политики;

- исследовать реализацию конституционных принципов осуществления государственной национальной политики;

- проанализировать основные позиции исследователей относительно необходимости изменения конституционно-правовых основ национальной политики Российской Федерации путем внесения соответствующих изменений в законодательство;

- выявить существующие проблемы государственной национальной политики на примере Северного Кавказа;

- определить наиболее приемлемые пути решения проблем национальных отношений на Северном Кавказе.

Для решения поставленных задач при написании настоящей работы использовались логические методы (анализ, синтез и обобщение), формально-юридический и сравнительно-правовой методы.

В настоящей работе исследована следующая нормативно-правовая база: Конституция Российской Федерации, установившая основы межэтнической политики России; Указ Президента Российской Федерации от 15 июня 1996 г. № 909 «Об утверждении Концепции государственной национальной политики Российской Федерации», представивший систему взглядов, принципов и приоритетов в деятельности органов государственной власти в сфере национальных отношений с учетом необходимости обеспечения единства и целостности России, согласования общегосударственных интересов и интересов всех населяющих ее народов, налаживания их всестороннего сотрудничества, развития национальных языков и культур; Федеральный закон «О национально-культурной автономии», определяющий правовые основы национально-культурной автономии в Российской Федерации и создающий правовые условия взаимодействия государства и общества для защиты национальных интересов граждан Российской Федерации в процессе выбора ими путей и форм своего национально-культурного развития; Федеральный закон от 30.04.1999 № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», установивший правовые основы гарантий самобытного социально-экономического и культурного развития коренных малочисленных народов Российской Федерации, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов; Постановление Правительства Российской Федерации от 27.07.2001 № 564 «Об утверждении федеральной целевой программы «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2011 года», направленная на создание условий для перехода коренных народов к устойчивому развитию на принципах самообеспечения на основе комплексного развития традиционных отраслей хозяйствования, духовного и национально-культурного развития, повышения уровня образования, профессиональной подготовки, обеспечения здоровья коренных народов; другие нормативные правовые акты.

1. Правовое регулирование национальных отношений Российской Федерации в постсоветский период: этапы и содержание

1.1 Особенности правового регулирования национальных отношений в Российской Федерации в начале 90-х годов ХХ в.

Внутриполитическая ситуация Российской Федерации в начале 90-х годов ХХ в. характеризовалась усилением сепаратистских тенденций, дорогу которым открыли демократические реформы того периода. Распад Союза Советских Социалистических Республик стал толчком к развитию центробежных устремлений регионов, прежде всего национальных республик, стремление к экономической самостоятельности вылилось в претензии на политическую самостоятельность.

Отсутствие продуманной национальной и региональной политики центра в ходе нарастания суверенизации регионов в совокупности с повсеместным ухудшением социально-экономического положения в стране сказалось на действиях руководства республик, выразившихся, в том числе, в разрабатывании национальной политики, основанной на использовании компонентов этнократических доктрин с целью поддержания сепаратистской практики. Ухудшение экономического положения отразилось на остроте межнациональных отношений, что использовалось для достижения конкретных политических целей. Каликина Л.Ю. Региональная национальная политика и местное самоуправление в современной России // Этнос и власть: проблемы гармонизации межнациональных отношений Ч II / Под науч. ред.
СИ. Замогильного, Р.Е. Пашяна. - Саратов: Изд-во Поволжской академии государственной службы, 1999. С. 36.

В данный период такая политика уступала место государственной политике, политике, направленной на диалог и мирное решение существующих проблем.

Отсутствие выработанной профессионалами национальной политики на фоне обострения межнациональных отношений еще больше усугубили ситуацию. По словам С.С. Восканяна «Министрами по делам национальностей сначала были Шахрай и Егоров, которые никогда не значились среди специалистов по межнациональным проблемам. И чеченская война стала итогом правления этих непрофессионалов. Она наглядно показала, что может случиться в государстве, когда государством правят дилетанты. Она показала, к чему может привести отсутствие государственной национальной политики, политики, учитывающей, на основе компромисса, интересы и центра, и регионов, интересы всех народов страны». Восканян С.С. Развитие национальной политики в России в XX в. // Этнос и власть: проблемы гармонизации межнациональных отношений. Ч 1/ Под науч. ред. С.И. Замогильного, Р.Е. Пашяна. - Саратов: Изд-во Поволжской академии государственной службы 1999. С. 97.

Проводимая в начале 90-х годов в российских республиках национальная политика была ориентирована прежде всего на удовлетворение стремлений к самостоятельной государственности титульных народов. При анализе действующих в тот период нормативных правовых актов (Указ Президента РФ от 25.02.1993 № 280 «О неотложных мерах по государственной поддержке становления и социально-экономического развития Ингушской Республики» Указ Президента РФ от 25.02.1993 № 280 «О неотложных мерах по государственной поддержке становления и социально-экономического развития Ингушской Республики» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 9. Ст. 737.; Постановление Президиума Верховного Совета РФ от 29.06.1992 № 3137-I «О социально-экономическом положении в Республике Бурятии» Постановление Президиума Верховного Совета РФ от 29.06.1992 № 3137-I «О социально-экономическом положении в Республике Бурятии» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 28.; Указ Президента РФ от 24.08.1992 № 917 «О мерах по государственной поддержке социально-экономического развития Республики Марий Эл» Указ Президента РФ от 24.08.1992 № 917 «О мерах по государственной поддержке социально-экономического развития Республики Марий Эл» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации от 31.08.1992. № 9. Ст. 595.; Указ Президента РФ от 05.06.1992 № 555 «О мерах по государственной поддержке социально-экономического развития Республики Дагестан» Указ Президента РФ от 05.06.1992 № 555 «О мерах по государственной поддержке социально-экономического развития Республики Дагестан» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 24. Ст. 1330.; Указ Президента РФ от 27.02.1992 № 197 «О неотложных мерах по стабилизации экономики, развитию социальной сферы и охране окружающей среды Республики Башкортостан» Указ Президента РФ от 27.02.1992 № 197 «О неотложных мерах по стабилизации экономики, развитию социальной сферы и охране окружающей среды Республики Башкортостан» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 10. Ст. 517. и др.) становится ясно, что целью принимаемых законов и программ становилось поддержание национального менталитета. Представители большинства других народов практически были лишены поддержки республиканских властей в плане национально-культурного развития.

В российских республиках, где традиционно были сильны позиции национальных элит, преследующих преимущественно политические цели и использующих для этого различные способы манипулирования национальным сознанием, национальная региональная политика косвенно была направлена на вовлечение широких слоев населения в борьбу за суверенитет. Так, в июле - ноябре 1990 г. большинством автономных республик были приняты декларации о государственном суверенитете. Республики по существу отказывались от статуса автономных и провозглашали себя автономными государствами. Принятые в данный период на основе деклараций конституции автономных республик не увязывались с действующей Конституцией России. Республики оформлялись как суверенные государства с собственным видением конституционного устройства.

Процессы суверенизации республик оказали влияние и на развитие государственности на уровне других составных частей Российской Федерации. Возникла угроза, что процесс распада Союза Советских Социалистических Республик перекинется и на Россию. Кульминацией данного периода стал референдум о независимости в Татарстане, который привел к серьезнейшему конфликту между федеральными властями и крупнейшей по экономической мощи и многочисленной по населению республикой в составе Российской Федерации. Тепс Д. Концептуальные основы федерализма. - СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2002. С.106.

На этом фоне важным событием в становлении федеративного государства в России явилось подписание Федеративного договора с 87 субъектами Федерации (за исключением Татарстана и Чечни). 31 марта 1992 года был подписан Федеративный договор, вошедший в Конституцию РСФСР в качестве ее составной части. Федеративный договор положил начало новому этапу развития Российского федеративного государства, закрепив принцип возрождения и развития государственности республик, осуществления ими права на защиту своей собственности, государственно-территориальной целостности и интересов своих народов.

Характеризуя национальную политику в России первой половины 90-х годов, можно назвать ее не государственной, учитывающей интересы государства, а частной, учитывающей интересы должностных лиц, ответственных за данную политику. С.С. Восканян так характеризовал национальную политику России данного периода: «Эта политика основывалась на приставке «анти» - «против». Против некоренного населения или национальных меньшинств. Хотя в любом нормальном государстве, независимо даже от политического режима, эта политика должна базироваться на приставке «за», т. к. именно данная приставка позволяет учитывать интересы всех народов и этнических групп, способствовать их сближению и тем самым снимать напряженность в межнациональных отношениях и гарантировать стабильность в государстве». Восканян С.С. Указ. соч. С. 97.

Политику центральных властей против определенных народов переняли и субъекты федерации, но только уже по отношению к своим национальным меньшинствам или представителям некоренных народов. И если, например, в Москве и русских субъектах федерации звучала антикавказская, античеченская и др. пропаганда и проводилась соответствующая политика, то в национальных субъектах федерации, в первую очередь, проводилась антирусская политика. Некоторые официальные издания субъектов федерации были на грани фашиствующей прессы. Национальная принадлежность стала главным критерием при приеме на работу или при получении всевозможных социальных благ. В условиях экономического кризиса и безработицы это еще больше усиливало социальную напряженность в обществе. Гражданин России на территории России становился чуть ли не изгоем, человеком второго, третьего и т. д. сорта, если оказывался проживающим не в своем регионе. Каликина Л.Ю. Указ. соч. С. 38.

12 декабря 1993 года была принята Конституция Российской Федерации, которая явилась принципиальным шагом на пути оформления российского федерализма, базирующаяся на двух началах: национальном и территориальном.

В Конституции Российской Федерации слово «народ» употребляется десять раз. В сочетании с прилагательным «многонациональный» Конституция Российской Федерации определяет народ в качестве субъекта конституционного нормотворчества (преамбула), носителя суверенитета и единственного источника власти (статья 3). В соответствии с частью 1 статьи 82 Президент Российской Федерации приносит присягу именно народу и обязуется верно служить ему (в данном случае прилагательное «многонациональный» не употребляется). Наконец, сравнительно часто в Конституции Российской Федерации данный термин используется во множественном числе: это упоминание о принципе равноправия и самоопределения народов (преамбула, часть 3 статьи 5), конституирование природных ресурсов в качестве основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (часть 1 статьи 9), фиксация права народов на сохранение родного языка и создание условий для его изучения и развития (часть 3 статьи 68), указание на обязанность государства гарантировать права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, а также международными договорами (статья 69).

Системное толкование приведенных конституционных положений позволяет заметить, что в этом документе исследуемый термин употребляется по крайней мере в двух значениях. Народ в широком смысле (просто народ или многонациональный народ) - это совокупность людей, объединенных общим интересом и организованно взаимодействующих друг с другом. Здесь, несомненно, требуется какой-то критерий, который позволял бы отграничить данную общность от других общностей (гражданство, оседлость, единство исторической судьбы), однако в Конституции Российской Федерации имеются прямые указания на то, что национальный признак в данном случае не имеет юридического значения. В отличие от этого народ в узком смысле (народы) нечто - имеющее свой родней язык, равные права с другими народами, право на самоопределение и проживающие на части территории Российской Федерации. Для нормативного определения данного понятия со всей очевидности напрашивается национально-культурный критерий. Астафичев П.А. Народный суверенитет: понятие, содержание, конституционные формы выражения // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 4. С. 2

Принятие Конституции 1993 г., подписание соответствующих договоров о разграничении полномочий, проведение выборов в субъектах Российской Федерации завершили первый, очень важный этап в строительстве российского федерализма и построения национальной политики нашего государства.

1.2 Содержание II этапа правового регулирования национальных отношений в Российской Федерации (с 1996 г. ХХ в. - по настоящее время)

национальный политика законодательство кавказ

К середине 90-х годов ХХ века в ряде регионов Российской Федерации уже возникли и проявились очаги межнационального напряжения и конфликтов. Это в первую очередь:

- районы взаимных территориальных претензий;

- места, непосредственно прилегающие к границе с государствами, где происходят гражданские и межэтнические конфликты;

- территории проживания народов, которые вследствие распада Союза Советских Социалистических Республик оказались разделенными государственными рубежами;

- места сосредоточения и расселения беженцев и вынужденных мигрантов;

- зоны экологического бедствия, где возникает угроза разрушения жизненной среды обитания народов;

- мегаполисы, крупные промышленные центры с полиэтничным населением;

- регионы с особо сложной криминогенной ситуацией. Абдулатипов Р.Г., Михайлов В.А., Игнатов В.Г. и др. Реализация принципов федерализма (на примере Северного Кавказа) - Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 1997. С. 16

Большинство межнациональных проблем было сконцентрировано на Северном Кавказе. Факторами нестабильности в этом регионе являются:

- сложность социально-экономической обстановки;

- избыточность трудовых ресурсов и массовая безработица, приобретающие этническую окраску в условиях многонациональности региона;

- малоземелье при ориентировании основной массы населения на сельскохозяйственный труд;

- наличие многочисленных взаимных территориальных претензий субъектов Федерации, особенно обострившихся в результате массовых депортаций народов. Там же. С. 17.

Анализ различных аспектов произошедшего осложнения межнациональных отношений и перспектив дальнейшего развития всех народов России показывает полиэтничность и высокий уровень смешанности населения, глубокую исторически сложившуюся социально-экономическую и этнокультурную взаимосвязь и взаимозависимость регионов страны. Всякое обособление и разделение частей государства на замкнутые анклавы, а тем более разделение территорий по этническому признаку - это тупиковый путь для каждого народа. Дзидоев В.Д. Национальная политика: уроки опыта. Владикавказ, 1994 // Известия вузов. Сев.Кавк. регион. 1995. № 1. С. 80.

После принятия в 1993 году новой Конституции Российской Федерации, подписания ряда договоров между федеральными органами власти и органами власти республик в составе Российской Федерации о разграничении полномочий центробежные тенденции в стране ослабли. Но в силу медлительности в осуществлении назревших и осознанных обществом мер по децентрализации управления и реформированию федеративных отношений полностью они не исчезли.

На государственном уровне в рассматриваемый период еще не утвердился системный, взвешенный, свободный от прежних стереотипов взгляд на национальную сферу. Не стало нормой при проведении государственной национальной политики опираться на научный анализ и прогноз, учитывать общественное мнение. Реакция властных структур на коллизии в межнациональных отношениях не всегда учитывает все последствия принимаемых решений. Нередко они принимаются без учета их влияния на этнополитическую ситуацию в соответствующих регионах и в стране в целом.

15 июня 1996 года Указом Президента Российской Федерации была утверждена Концепция государственной национальной политики Российской Федерации Указ Президента Российской Федерации от 15.06.1996 № 909 «Об утверждении Концепции государственной национальной политики Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996.

№ 25. Ст. 3010. (далее - Концепция). Это явилась важным событием в политической и общественной жизни страны. После распада Союза Советских Социалистических Республик был сделан первый шаг на пути формирования осознанной, взвешенной национальной политики. Впервые в истории нашего государства официально были сформулированы демократические принципы стратегии государственной деятельности в сфере национальных отношений, основанные на нормах Конституции Российской Федерации и нормах международного права.

В Концепции нашла отражение система современных взглядов, принципов и приоритетов, которым должны руководствоваться в своей деятельности в сфере национальных отношений органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, национальные общественные объединения, национально-культурные автономии и граждане. Концепция учитывала необходимость обеспечения единства и целостности России в новых исторических условиях развития российской государственности, согласования общегосударственных интересов всех населяющих ее народов, налаживания их всестороннего сотрудничества, развития национальных языков и культур.

При этом Концепция исходила из того, что государственная стратегия в сфере регулирования межнациональных отношений должна основываться на принципах Конституции Российской Федерации, общепризнанных нормах международного права и находить свое выражение в законодательных актах страны, а также в законодательстве субъектов российской Федерации. Пояснительная записка к проекту федерального закона «Об основах государственной национальной политики Российской Федерации» // http://smirnovask.ru.

По мнению Ю.М. Антоняна и М.Д. Давитадзе, принципиально новым и чрезвычайно ответственным теоретическим и практическим положением этого документа явился вывод о необходимости введения в стране института национально-культурной автономии, что открывает пути национально-культурного самоопределения народов России и решения проблем развития национальных языков, культур, образования с учетом дисперсного проживания этносов на территории страны, без ломки административных границ и создания замкнутых этнических анклавов. Антонян Ю.М., Давитадзе М.Д. Этнорелигиозные конфликты: проблемы, решения. Учебное пособие. - М.: Издательство «Щит-М», 2004. С. 362. Это означает свободное саморазвитие этносов, но при сохранении известной регулирующей роли государства, которое обеспечивает, с одной стороны, содействие такому саморазвитию, а с другой, гармонизации интересов национальных групп, живущих на одной территории. Абдулатипов Р.Г., Михайлов В.А., Игнатов В.Г. и др. Указ. соч. С. 18.

Концепция предложила реальные механизмы предупреждения межнациональных конфликтов, основанные на постоянном отслеживании и научном прогнозе этнополитических процессов, формировании специальных процедур и инструментов для обеспечения диалога национальных общностей между собой и с органами государственной власти как на местах, так и в федеральном центре. Антонян Ю.М., Давитадзе М.Д. Указ. соч. С. 364.

Представительным форумом для организации такого диалога и одновременно легитимным общественным органом для участия представителей этносов России в законотворческом процессе и в осуществлении миротворческой деятельности стала Ассамблея народов Российской Федерации, созданная в 1998 году и за годы своей организаторской и информационной, просветительской и научно-прикладной деятельности превратившаяся в один из крупных и значимых институтов гражданского общества России. Основными направлениями своей деятельности Ассамблея народов Российской Федерации объявила:

1. Совершенствование и развитие законодательной основы национальной политики через взаимодействие с комитетами Государственной Думы, Совета Федерации, а также органами власти различных уровней субъектов Федерации.

2. Защита граждан от дискриминации по национальному признаку в любых ее проявлениях.

3. Содействие решению социально-экономических проблем народов России, связанных с их этническими особенностями.

4. Содействие развитию культур и языков народов Российской Федерации, сохранению прогрессивного исторического наследия и дальнейшее обогащение опыта взаимодействия народов страны в рамках единого общероссийского цивилизованного пространства.

5. Сотрудничество с Министерством национальной и региональной политики Российской Федерации с целью координации работы по реализации Концепции государственной национальной политики Российской Федерации.

Созданная на многонациональной основе, Ассамблея народов Российской Федерации объединила представителей более 160 народов страны, имея свои отделения почти во всех субъектах Федерации. Коллективными членами Ассамблеи стали все федеральные и многие региональные национально-культурные автономии, конгрессы и объединения, разделяющие ее основные цели и задачи. Абдулатипов Р. Г. Многонациональный потенциал народов России - источник развития и процветания единого Отечества // http://www.anr-org.ru.

Ассамблея народов России, ее региональные отделения и коллективные члены явились в конце 90-х годов важными консолидирующими центрами по согласованию интересов российских этносов и организаторами их конструктивного диалога и совместной деятельности с органами государственной власти и местного самоуправления.

По словам Р.Г. Абдулатипова, Концепция, которая прошла достаточно сложный путь обсуждения и согласования, не смогла стать панацеей от всех бед, связанных с противоречиями в сфере межнациональных отношений. Являясь документом переходного периода, Концепция не была рассчитана на многие годы. Сегодня можно говорить о ее жизненности, реалистичности, крайней необходимости на тот период. Она не осталась пустой декларацией, а обрела живую плоть, в первую очередь, в действиях субъектов Федерации. Абдулатипов Р.Г., Михайлов В.А., Игнатов В.Г. и др. Указ. соч. С. 19.

С утверждением Концепции государственной национальной политики федеральный центр получил возможность проводить согласованную с субъектами Федерации национальную политику в интересах всех народов, населяющих Российскую Федерацию. Как известно, многие субъекты приняли свои Концепции.

В 1997 г. Министерство национальной политики Российской Федерации, выполняя поручение Правительства Российской Федерации, совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, а также органами исполнительной власти субъектов Федерации, научными учреждениями, выработало План первоочередных мероприятий по реализации Концепции государственной национальной политики. Во всех субъектах Российской Федерации сама Концепция и План первоочередных мер по ее реализации были восприняты весьма позитивно в качестве руководства к действию как органами государственной власти, так и национальными общностями, их общественными формированиями. Постановление Правительства Российской Федерации от 22.02.1997 № 217 «О мерах по реализации Концепции государственной национальной политики Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №10. Ст. 1171.

В конце 90-х годов в соответствии с Планом первоочередных мероприятий по реализации Концепции государственной национальной политики начали осуществляться соответствующие программы в Ставропольском крае, в Башкортостане, Удмуртской Республике, в Республике Карелия, в Республике Марий Эл, а также в Оренбургской, Самарской, Калининградской областях и других регионах. Доклад Председателя Комитета Государственной Думы по делам национальностей В.И. Никитина на семинаре-совещании председателей законодательных (представительных) и руководителей исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации на тему «Государственная национальная политика: итоги и ожидания», 29-30 сентября 2003 года, г. Сочи (Дагомыс) // http://www.duma.gov.ru. Начавшаяся реализация предлагаемых Концепцией мер, направленных в первую очередь на удовлетворение национальных потребностей в области образования, языка, развития средств массовой информации, взаимный обмен духовными ценностями, дала ощутимые результаты в снижении национальной напряженности, в создании атмосферы взаимопонимания между различными народами и представителями конфессий.

Несмотря на всю сложность финансового положения в регионах нашлись средства на поддержку национальных культур: издание учебников, художественной литературы, периодической печати, организацию теле- и радиовещания на национальных языках, обеспечение театров, музеев, культурных центров. В федеральном бюджете 1996 г. на финансирование соответствующих мероприятий были заложены ассигнования в сумме около 25, 2 млрд. рублей, но на счет Фонда национально-культурного возрождения народов России поступило на 10 декабря всего 11, 9 % от запланированной суммы. Абдулатипов Р.Г., Михайлов В.А., Игнатов В.Г. и др. Указ. соч. С. 20. Этих средств, разумеется, было недостаточно для решения накопившихся национально-культурных проблем народов России. Становилось совершенно понятно, что решаться они должны не путем капельных вливаний в то или иное отдельно взятое мероприятие, а посредством реализации конкретных программ, о которых идет речь и в Концепции и в Плане первоочередных мер по ее реализации.

Как событие исключительной политической значимости следует рассматривать принятие в 1996 году Федерального закона «О национально-культурной автономии» Федеральный закон от 17.06.96 № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 25. Ст. 2965., разработанного Министерством по делам национальности и федеративных отношений по поручению Правительства. Принятие такого федерального закона обусловлено как особенностями населения нашей страны, так и требованиями Конституции Российской Федерации, в первой строке текста которой зафиксировано, что народ нашей страны многонационален. На территории России проживает более ста народов, как больших, так и малых, причем каждый из них обладает уникальными особенностями культуры и каждый сыграл определенную роль в формировании российской государственности. Наряду с этим для всех проживающих на территории Российской Федерации народов характерна духовная общность, явившаяся результатом длительного и дружеского сосуществования в едином государстве.

Закон «О национально-культурной автономии» явился по существу первым федеральным законом, определяющим правовые основы национально-культурной автономии в Российской Федерации и создающим правовые условия взаимодействия государства и общества для защиты национальных интересов граждан Российской Федерации в процессе выбора ими путей и форм своего национально-культурного развития. Статья 1 данного закона определяет национально-культурную автономию как форму национально-культурного самоопределения, представляющую собой общественное объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры.

Закон «О национально-культурной автономии» урегулировал важнейшие вопросы национально-культурной автономии, в результате чего сыграл значительную роль в национально-культурном самоопределении этнических групп в Российской Федерации, в развитии системы национального самоуправления.

Используя его положения, многие субъекты Российской Федерации приняли свои подобные законы или включили положения о национально-культурных автономиях в другие законодательные акты. Анализ показывает, что законодательство субъектов Российской Федерации сегодня играет ведущую роль в конкретизации положений Конституции РФ и Закона «О национально-культурной автономии». Петрова Ю.А. Комментарий к Федеральному закону от 17.06.1996 № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» // Справочная правовая система «ГАРАНТ», 2007.

Принятие этого закона получило положительный резонанс как среди национальных общественных организации Российской Федерации, так и в международных организациях, в частности в Совете Европы.

В 1996 году по поручению Правительства Российской Федерации во исполнение статьи 7 закона «О национально-культурной автономии» был создан Консультативный совет по делам национально-культурных автономий при Правительстве Российской Федерации. Постановление Правительства Российской Федерации от 18.12.1996 № 1517 «О Консультативном совете по делам национально-культурных автономий при Правительстве Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 1. Ст. 160. (Утратило силу). Деятельность Консультативного совета позволила не только содействовать становлению института национально-культурных автономий в России, но и в значительной мере способствовала укреплению связей между национальными общностями и органами власти, нейтрализуя чрезмерный этноцентризм, этнокультурную замкнутость.

В целях создания законодательной базы, всесторонне обеспечивающей реализацию государственной национальной политики Российской Федерации в отношении всех народов, были разработаны и приняты также Федеральный закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» Федеральный закон от 30.04.1999 № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 18. Ст. 2208. и Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации Постановление Правительства Российской Федерации от 24.03.2000 № 255 «О Едином перечне коренных малочисленных народов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2000. № 14. Ст. 1493., что позволило предотвратить негативные тенденции в развитии малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока и даст возможность сохранить их образ жизни, язык, уникальную культуру.

В конце 90-х годов выявилась необходимость тщательной разработки блока законов, связанных с развитием федеративных отношений. В этой связи одной из главных задач государственной национальной политики явилась подготовка и принятие законодательных актов, призванных обеспечить проведение в жизнь провозглашенных Конституцией Российской Федерации принципов федерализма, не допуская, чтобы необходимая децентрализация власти приводила к обособлению субъектов Федерации и развалу самой Федерации как таковой.

В тот период очень важно было на деле обеспечить верховенство федерального законодательства на всей территории страны при одновременном расширении прав и повышении самостоятельности субъектов Федерации, а также соблюдение конституционной нормы о равноправии субъектов Российской Федерации в отношениях с федеральным центром. Решение этих задач потребовало конкретизации полномочий федерального центра, определяющих содержание и пределы его контрольных функций. Правовая основа для таких решений была заложена в 1999 году Федеральным законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24.06.1999 № 119-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1999. № 26. Ст. 3176. (Утратил силу)..

Одним из ключевых звеньев государственной национальной политики является решение проблем соотечественников, проживающих за пределами Российской Федерации. Острота данной проблемы во второй половине 90-х годов была обусловлена нарастающим притоком иммигрантов из стран ближнего зарубежья в Россию и тем, что в результате распада Советского Союза и образования новых независимых государств миллионы соотечественников оказались отделенными от Российской Федерации государственными границами, а также тем, что российская диаспора за рубежом составляет социальную опору интересов Российской Федерации в новых государствах, возникших на территории бывшего Союза Советских Социалистических Республик. Выполняя постановление Правительства Российской Федерации от 17 мая 1996 г. «О Программе мер по поддержке соотечественников за рубежом» Постановление Правительства РФ от 17.05.1996 № 590 «О Программе мер по поддержке соотечественников за рубежом» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 21. Ст. 2516., Министерство национальной политики Российской Федерации осуществляло целевые мероприятия, направленные на поддержку русских школ, сохранение очагов российской культуры, средств массовой информации, содействовало становлению и развитию общественных организаций соотечественников, создавало благоприятные условия для тех соотечественников, которые намерены вернуться в Россию.

Одним из наиболее острых вопросов национальных отношений во второй половине 90-х годов разрешение вооруженных конфликтов, возникших на территории Северной Осетии (Алании) и Чеченской Республики.

Для снятия напряженности национальных отношений в Северной Осетии - Алании был подписан трехсторонний договор об урегулировании отношений и о сотрудничестве между Ингушетией и Северной Осетией, финансировании строительно-восстановительных работ. Но стороны не во всем следовали подписанным документам. В этот период Р.Г. Абдулатипов писал: «Тысячи милиционеров, расквартированных в Пригородном районе, оказываются неспособными установить порядок, защитить людей от провокаторов и экстремистов. Даже в действиях представителей органов власти проявляются интересы национальной ограниченности. Обеспечение безусловного выполнения подписанных двух- и трехсторонних документов и объединение общественных сил, работающих на выход из кризиса, - вот что приведет к выходу из ингушско-осетинского кризиса. Другого не дано». Абдулатипов Р. Г. Национальная политика России на Кавказе: концептуальное видение // Власть.1998. № 1. С. 27.

С окончанием активных вооруженных действий в Чечне этнополитическая напряженность в самой республике и вокруг нее не снизилась, а только нарастала. Главная причина - беспрецедентное усиление самостоятельности этнократии, ее стремление любым способом показать России и всему миру полную независимость своих действий. По словам Р.Г. Абдулатипова: «Чеченская Республика остается главным «центром силы» и источником дестабилизации ситуации на Северном Кавказе в том числе и потому, что именно здесь в наибольшей степени был использован разрушительный эффект негативной исторической памяти: XIX век - война с Россией, начало XX века - война с казаками, середина века - депортация... Чечня идеологически и организационно стала базой для объединения в регионе антироссийских, экстремистских, разрушительных сил независимо от Масхадова. Диссонансом разговорам о мире и интеграции в Москве звучат воинственные крики о победе и независимости в Грозном.» Абдулатипов Р. Г. Национальная политика России на Кавказе: концептуальное видение // Власть.1998. № 1. С. 6.

В рассматриваемый период обращает на себя внимание проблема межнационального общения людей. О неуважении к языку, культуре, обычаям и традициям народов, как о причине формирования межнациональной напряженности, говорят в различных регионах от 10 до 30 и более процентов опрошенных. Васильева Л.Н. Конституция Российской Федерации о сохранении и развитии родных языков народов России // Журнал российского права. 2004. № 6. С. 44.

В то же время в стране сохраняется значительный потенциал сдерживания межэтнической конфликтности. Большинство людей всех национальностей, позитивно оценивая свою этническую группу, в то же время не считают людей иной национальности своими недругами, не стремятся к этническому доминированию, а тем более к агрессивным способам разрешения возникающих противоречий. Миротворческая, согласительная инициатива руководства страны, лидеров республик, краев и областей, представителей национальных общественных организаций и конфессий получила широкую поддержку основной массы населения, в том числе и в регионах, где существовала напряженная ситуация и даже конфликты.

Изучение и прогнозирование этнополитической ситуации в стране является важнейшей задачей. Недостаточность работы в этом направлении со стороны различных государственных структур сейчас более чем очевидна: органы государственной власти в центре и на местах не смогли своевременно предупредить и нейтрализовать те нездоровые тенденции в развитии национальных процессов, которые привели к возникновению так окончательно и не урегулированного до сих пор осетино-ингушского конфликта, крупномасштабных вооруженных действий в Чечне. Осипов А. Концептуальные подходы к этнической политике и перспективы противодействия дискриминации // http://www.hro.org.

Для реализации Концепции государственной национальной политики во второй половине 90-х годов требовалась постоянная координация деятельности федеральных органов власти. Концепция стала действенным ориентиром для органов государственной власти в решении этнополитических проблем. В данный период федеральной власти в какой-то мере удалось предотвратить разрастание этнического сепаратизма, локализовать его и создать условия для спада этнического экстремизма. Ответственность за эту работу была возложена на Министерство национальной политики Российской Федерации, целью всех усилий которого являлось формирование действенной национальной политики государства, реально направленной на учет национальных интересов и потребностей народов Российской Федерации, проникнутой уважением к национальному достоинству каждого этноса России, заботой о сохранении межнационального мира, о налаживании всестороннего сотрудничества народов страны, их объединении вокруг общенациональных целей и задач.

С 1999 года начался период стабилизации национальных отношений. Существенно возросли роль и значимость государственной национальной политики в построении правового федеративного российского государства, проявилась обеспокоенность состоянием государственного управления этнополитическими процессами, вызванными трудно предсказуемыми последствиями эйфории суверенизации, желаниями сузить извечный национальный вопрос этнокультурными проблемами или воспитательно-образовательными программами толерантности. Доклад Председателя Комитета Государственной Думы по делам национальностей В.И. Никитина на семинаре-совещании председателей законодательных (представительных) и руководителей исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации на тему «Государственная национальная политика: итоги и ожидания», 29-30 сентября 2003 года, г. Сочи (Дагомыс) // http://www.duma.gov.ru.