Конституционно-правовые основы национальной политики Российской Федерации

Несмотря на существующие трудности, улучшалась обстановка на юге России. Благодаря активной позиции руководства республик Ингушетия и Северная Осетия - Алания нормализовалась обстановка на Северном Кавказе. Решительные действия как федерального центра, так и органов власти на местах привели к положительным результатам состоявшегося в Чеченской Республике референдума. Его итоги открывали новые возможности для урегулирования ситуации в Чеченской Республике в целях свободного пользования гражданскими правами, эффективного функционирования органов власти на основе принятой республиканской Конституции.

Вместе с тем, как указывалось в докладе Председателя Комитета Государственной Думы по делам национальностей В.И. Никитина на семинаре-совещании председателей законодательных (представительных) и руководителей исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации на тему «Государственная национальная политика: итоги и ожидания», состоявшемся 29-30 сентября 2003 года в г. Сочи (Дагомыс) http://www.duma.gov.ru., по-прежнему непростым остается положение северных народов. В силу различных факторов (природных, исторических, социально-культурных, медико-биологических) их представители исторически подвергаются негативным воздействиям современной цивилизации. Для закрепления права этих народов на самобытное социально-экономическое и культурное развитие, защиту исконной среды их обитания, традиционного образа жизни и природопользования был принят целый ряд законодательных актов: Федеральные законы «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» Федеральный закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» от 30.04.1999 № 82-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1999. № 18. Ст. 2208. (1999 г.), «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» Федеральный закон «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» от 20.07.2000 № 104-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2000. № 30. Ст. 3122. (2000 г.), «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» Федеральный закон «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» от 07.05.2001 № 49-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2001. № 20. Ст. 1972. (2001 г.); а также федеральная целевая программа «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2011 года» Постановление Правительства Российской Федерации от 27.07.2001 № 564 «Об утверждении федеральной целевой программы «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2011 года» // Собрание законодательства РФ. 2001. № 32. Ст.3327.. Общий объем финансирования мероприятий данной программы предусмотрен в сумме 2 млрд. 274 млн. рублей, из них 33 процента составляют средства федерального бюджета. Хабриева Т.Я., Зорин В.Ю. Указ. соч. С. 55.

На прошедшем в 2000 году II съезде Ассамблеи народов России была принята Хартия «О гражданских правах народов Российской Федерации», в которой излагались в концентрированной и доступной форме основополагающие гражданские права и свободы человека, провозглашенные в Конституции Российской Федерации и международных правовых актах; изложены принципы самобытного и равноправного развития и сотрудничества народов и граждан всех национальностей России, их взаимной ответственности за демократические перспективы единой общности многонационального народа Российской Федерации.

В развитие положений Хартии в 2002 году Совет Ассамблеи народов России учредил институт Уполномоченного по гражданским правам народов Российской Федерации. Абдулатипов Р.Г. Многонациональный потенциал народов России - источник развития и процветания единого Отечества // http://www.anr-org.ru. Вместе с тем, следует отметить, что принятая Хартия не стимулировала законодательное закрепление указанных в ней норм и принципов в российской правовой системе, что обусловлено, в том числе, и некоторой недоработкой в этом направлении со стороны самой Ассамблеи.

По оценкам Совета Ассамблеи народов России состояние организационной, научно-консультативной и информационно-просветительской деятельности Ассамблеи, ее сотрудничества с органами государственной власти и общественными организациями, как на федеральном уровне, так и на местах пока не соответствует необходимому уровню, достаточному для обеспечения эффективного диалога между этническими общностями и властью. Резолюция III-го Съезда Общероссийской общественной организации «Ассамблея народов России», состоявшегося 1 марта 2004 г. в г. Москве // http://www.anr-org.ru.

В последнее десятилетие Россия активно участвует в деятельности Организации Объединенных Наций, Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, Совета Европы по вопросам национальностей. Поэтому реализация ратифицированной ею Рамочной Конвенции о защите прав национальных меньшинств Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств от 28.02.1996 г. Ратифицирована Государственной Думой Российской Федерации 05.06.1998 г. // Собрание законодательства РФ. 1999. № 11. Ст.1256. находится в центре постоянного внимания органов государственной власти.

Концепция государственной национальной политики Российской Федерации 1996 года и принятые в целях ее реализации нормативные правовые акты федерального и регионального уровней внесли свой вклад в дело национально-культурного развития российских этносов. Однако современные реалии требуют новых подходов к решению вопросов национальной политики.

В настоящее время идут острые дискуссии о необходимости внесения изменений в Концепцию.

За принятие новой редакции Концепции ратуют Т.Я. Хабриева, В.Ю. Зорин, считая, что со времени ее принятия в стране произошли заметные перемены - как в области межнациональных отношений, так и в области разграничения полномочий между государственными органами различного уровня, их взаимодействия с общественными объединениями. Следует учитывать новые тенденции экономического развития страны, имеющиеся достижения в становлении институтов гражданского общества. Хабриева Т.Я., Зорин В.Ю. Государственная национальная политика Российской Федерации: проблемы реализации и совершенствования // Журнал российского права. 2003. № 8. С. 28.

Т.Я. Хабриева и В.Ю. Зорин считают, что в новой редакции Концепции должна быть дана характеристика целей ее принятия, конституционных принципов государственной национальной политики, пересмотрена структура документа. Также они полагают, что в разделе, отражающем современное состояние и перспективы развития национальных отношений в Российской Федерации, было бы целесообразно осветить состояние национальных отношений, обусловленное современной социально-экономической и политической ситуацией; определить основные направления сохранения самобытности, развития национальных культур, родных языков.

В.А. Печенев также считает необходимым принятие новой редакции Концепции, которая устранит неопределенность правового положения самого многочисленного - русского народа в Российской Федерации, отметив необходимость принятия федерального закона о русском народе, а, может быть, и изложив его суть. Печенев В.А. Многонациональная цивилизация Россия // Журнал российского права. 2003. № 8. С. 44.

Заведующий отделом межнациональных отношений Института политического и военного анализа С. Маркедонов поддерживает мысль о принятии новой редакции Концепции. Он пишет: «Данный документ был принят в ельцинскую эпоху, когда создание нового российского государства лишь начиналось, когда государственное единство РФ обеспечивалось путем прямой или косвенной покупки лояльности региональных элит, когда этнизация политики была вынужденной ценой сохранения целостности России.» Маркедонов С. В основу нового варианта Концепции национальной политики РФ предлагается положить «российскую идею» // http://www.zakon.kz. С. Маркедонов также считает необходимым уделить в новой редакции Концепции больше внимания так называемому «русскому вопросу», поскольку русский народ, составляя большинство населения страны, является в России системообразующей нацией. От положения и национального самочувствия русских во многом зависит национальная безопасность государства в целом.

Представляется, что неопределенность правового положения русского народа в Российской Федерации, на которую обращают внимание В.А. Печенев, С. Маркедонов и ряд других исследователей, могла бы проясниться с принятием федерального закона о русском народе, проект которого давно подготовлен Комитетом по делам национальностей Государственной Думы Российской Федерации и неоднократно обсуждался на парламентских слушаниях.

Р.Г. Абдулатипов отмечает, что нет необходимости вновь писать очередную концепцию национальной политики. Он считает, что «попытки разработки какой-то новой концепции не целесообразны, поскольку проблема не в разработке и совершенствовании Концепции, а в ее практической реализации. Время концепций мы уже прошли. Теперь все будет зависеть от позиции и практических усилий Президента и всех органов власти в центре и на местах в сфере федеративных и национальных отношений». Абдулатипов Р.Г. О Федеральной и национальной политике Российской Федерации на современном этапе

http://www.abdulatipov.ru.

Полагаем, что внесение изменений в Концепцию крайне необходимо, поскольку со времени ее принятия прошло 11 лет, жизненные процессы, произошедшие за эти годы, свидетельствуют о значительном росте национального самосознания народов России, в связи с чем устарели технологии выстраивания национальных отношений. В Концепции 1996 года нашла отражение система взглядов, принципов и приоритетов национальной политики того времени, когда российская государственность в новых исторических условиях только развивалась. Кроме того, за указанный период ряд национальных проблем удалось решить принятием целого блока законов и подзаконных актов.

В 2003-2005 годах в Федеральный закон «О национально-культурной автономии» был внесен ряд существенных изменений, принятию которых предшествовали довольно жесткие дискуссии в Государственной Думе Российской Федерации. Законопроект был принят во втором чтении еще в сентябре 2002 года и прождал принятия в целом более года. Объясняется это тем, что в ходе второго чтения поправки, рекомендованные Комитетом по делам национальностей к принятию, были отклонены, а рекомендованные к отклонению, напротив, - приняты. Вопреки точке зрения профильного Комитета, сохранено положение о том, что национально-культурные автономии определенной этнической общности могут образовываться лишь «общностями», находящимися в «ситуации национального меньшинства» на соответствующей территории. Таким образом, возможность создания, например, русских автономий, остается разве что в Чеченской Республике, Ингушетии и Дагестане. О работе Государственной Думы в октябре 2003 года (7 - 17 октября). Правозащитный анализ. Выпуск 64 // http://www.er-duma.ru.

Принцип свободы деятельности общественных объединений предполагает право создания любых общественных образований по национальному признаку. Учитывая, что ведение официального учета граждан по признаку национальной принадлежности невозможно в силу статьи 26 Конституции, установление факта «национального большинства» или «национального меньшинства» возможно только по желанию граждан (например, принадлежащих к коренному малочисленному народу и заинтересованных в самоидентификации), но не по инициативе государства.

Существенные изменения внесены Федеральным законом от 10.11.2003 № 136-ФЗ Федеральный закон от 10.11.2003 № 136-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О национально-культурной автономии» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 46 (часть I). Ст. 4432. в ст. 16, которая определяет основные принципы финансирования национально-культурных автономий. Финансирование деятельности, связанной с реализацией прав национально-культурной автономии, теперь может осуществляться только за счет средств региональных бюджетов, а также национально-культурных автономий, их учреждений и организаций, частных лиц. Использование средств федерального и местных бюджетов более не предусмотрено.

В связи с изменениями, которые были внесены Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 35. Ст. 3607., отменена ч. 3 ст. 19 Федерального закона «О национально-культурных автономиях» о создании специальных федеральных и региональных фондов национального культурного развития. Так, созданный в 1994 году на федеральном уровне в целях содействия реализации государственной национальной политики Российской Федерации Фонд национально-культурного возрождения народов России, прекратил свое существование.

В марте 2004 года Конституционный суд Российской Федерации принял решение о том, что в каждой области, крае, республике национально-культурная автономия для каждой этнической общности может быть только одна. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 03.03.2004 № 5-П «По делу о проверке конституционности части третьей статьи 5 Федерального закона «О национально-культурной автономии» в связи с жалобой граждан А.Х.Дитца и О.А.Шумахер // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2004. № 2. В Федеральном законе «О национально-культурной автономии» количество автономий в одном субъекте федерации не прописано.

Поводом для обращения в Конституционный суд Российской Федерации группы жителей Алтайского края послужил отказ Алтайского управления юстиции регистрировать общественное объединение российских немцев Алтая «Возрождение»: в регионе подобная организация уже существует. В ответ заявители предположили, что отказ в регистрации нарушает конституционное право на объединение и противоречит принципу равенства всех общественных объединений.

«Создание одной региональной автономии не является ограничением прав граждан, находящихся в состоянии национального меньшинства и проживающих на территории того или иного субъекта, - пояснил Борис Эбзеев, судья Конституционного Суда Российской Федерации. - С одной стороны, автономия является носителем права этноса на сохранение самобытности и развития культуры, с другой - каждый индивидуум имеет конституционное право на объединение. Суд предложил гармоничное соотношение коллективного и частного… Решение Конституционного Суда Российской Федерации не влечет за собой поправки в закон «О национально-культурной автономии»... Конституционный суд дал точное истолкование нормы, - заявил Борис Эбзеев, - и любое другое истолкование не будет соответствовать Конституции». Автономия должна быть одна // http://www.kadis.ru..

Практика реализации Концепции в субъектах Российской Федерации показала острую необходимость закрепления на законодательном уровне основных направлений государственной национальной политики в целом, то есть перевод положений Концепции на язык закона.

Назрела необходимость создания четкого ориентира, правового и государственного механизма для повседневной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, национальных общественных объединений, национально-культурных автономий, граждан по формированию в российском обществе необходимого уровня и качества межнациональных отношений, предупреждения и предотвращения межнациональных конфликтов, обеспечения конституционных прав граждан и народов Российской Федерации на национально-культурное развитие. Доклад Председателя Комитета Государственной Думы по делам национальностей В.И. Никитина на семинаре-совещании председателей законодательных (представительных) и руководителей исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации на тему «Государственная национальная политика: итоги и ожидания», 29-30 сентября 2003 года, г. Сочи (Дагомыс) // http://www.duma.gov.ru.

Такую цель имеет проект федерального закона № 369190-3 «Об основах государственной национальной политики Российской Федерации» Проект федерального закона № 369190-3 «Об основах государственной национальной политики Российской Федерации» // http://www.duma.gov.ru., впервые внесенный на рассмотрение в Государственную Думу Российской Федерации в сентябре 2003 года. Законопроект представляет собой основополагающий документ, в котором государственная национальная политика предстает как целостная и важная отрасль государственного управления. Содержащиеся в нем нормы прописаны в соответствии с требованиями, предъявляемыми к законодательству, и одновременно опираются на исторические традиции содружества народов России.

Законопроект устанавливает принципы государственной национальной политики Российской Федерации, основы деятельности органов государственной власти Российской Федерации в целях обеспечения единства и целостности страны, согласования общегосударственных интересов и интересов многонационального народа Российской Федерации, создания условий для формирования общей идентичности - российской гражданской нации. На сегодняшний день законопроект поддержали 57 субъектов Федерации. «Состоялся «круглый стол» на тему: «О проекте федерального закона «Об основах государственной национальной политики Российской Федерации» // http://www.er-duma.ru.

Данный проект федерального закона был отклонен, в частности, Татарстаном, поскольку татарские эксперты сочли, что некоторые статьи законопроекта противоречат Конституции Российской Федерации и фактически закрепляют главенствующую роль русского народа, тем самым, нарушая один из ее фундаментальных принципов о многонациональности России.

Во время дискуссии Глава комитета Госсовета Татарстана Разил Валеев зачитал пояснительную записку к законопроекту, сделав акцент на то, что в качестве субъекта национальной политики проект ввел в правовое поле понятие «русский народ», который признавался в документе «государствообразующим народом, самоопределившимся на всей территории страны». Р. Валеев заявил: «Мы не отвергаем необходимость принятия такого закона, стране нужен такой закон. Но в нем должны быть учтены Основной закон России, нормы международного права и международных договоров России, касающихся национальной политики». Национальная политика // http://www.kasparov.ru.

Особое возражение Всемирного конгресса татар вызвала статья 18 законопроекта, согласно которой «вопросы реформирования или смены письменности, графики и орфографии государственных языков Российской Федерации, национальных (родных) языков народов Российской Федерации находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов». В свою очередь заместитель председателя комитета Туфан Миннуллин охарактеризовал его как «очень коварный законопроект, который, по сути, направлен против русского народа, который противопоставляется другим народам». По мнению депутата, принятие и реализация такого закона обязательно приведет к межнациональной розни. Рустамов А. Национальное «коварство». Татарские депутаты раскритиковали проект закона «Об основах государственной национальной политики РФ» // Коммерсантъ КАЗАНЬ, №38, 4 марта 2006 г. // http://www.kommersant.ru/region/kazan.

23 октября 2006 г. Комитет Госдумы РФ по делам национальностей под председательством Е.Н. Трофимова провел расширенное заседание, на котором был рассмотрен проект федерального закона «Об основах государственной национальной политики». Обновленная редакция законопроекта, разработанная на основе заключений законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, Комиссии Общественной палаты Российской Федерации по вопросам толерантности и свободы совести, круглых столов Государственного Собрания - Курултая - Республики Башкортостан, кафедры национальных федеративных и международных отношений Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, получила название «Об основах государственной политики в сфере межэтнических отношений» Комитет Госдумы РФ по делам национальностей обсудил проект закона «Об основах государственной национальной политики» // www.regions.ru..

В законопроекте представлен современный понятийный аппарат, прописаны цели и принципы государственной политики в сфере межэтнических отношений, впервые четко разграничены полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в реализации государственной политики в сфере межэтнических отношений, а также во взаимодействии с этнокультурными общественными объединениями граждан и национально-культурных автономий, включены статьи по разработке и финансированию целевых программ гражданской солидарности и этнокультурного развития, созданию Центра или иной государственной структуры по отслеживанию мониторинга состояния межэтнических отношений, нормы ответственности за нарушение законодательства в сфере межэтнических отношений. Севастьянов А.Н. Отзыв на законопроект «Об основах государственной национальной политики РФ» // http://www.rusidea.ru.

Внесена статья о введении процедуры ежегодного национального доклада Правительства в Государственную Думу Российской Федерации о ходе реализации государственной политики в сфере межэтнических отношений.

В обновленной редакции текста законопроекта сохранены статьи, корреспондирующиеся с Концепцией государственной национальной политики в вопросах дальнейшего этнокультурного развития многонационального народа России, сохранения самобытности этнических традиций, самоопределения и государственных гарантий равноправия народов России. Через концепцию равноправия народов закреплен правовой статус русского народа как самоопределившегося на всей территории Российской Федерации.

Данный федеральный закон видится как базисный закон, закладывающий современные правовые основы в сфере государственной национальной политики, из которого будут вытекать новые концепции будущих законопроектов, среди которых - «О национальных меньшинствах», «Об урегулировании этнополитических конфликтов в Российской Федерации», «Об этнокультурных общественных объединениях» и другие. «Состоялся «круглый стол» на тему: «О проекте федерального закона «Об основах государственной национальной политики Российской Федерации» // http://www.er-duma.ru.

Однако полагаем, что федеральный закон, регулирующий основы государственной национальной политики, нецелесообразно принимать, пока не выработаны основные принципы государственной национальной политики в Концепции.

22 марта 2007 года в Совете Федерации прошел семинар-совещание «О взаимодействии федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в реализации государственной национальной политики», на который съехались представители более 60 регионов. Выступая на заседании, глава комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике Рафгат Алтынбаев назвал ошибкой то, что «государство отдало субъектам Российской Федерации полномочия по реализации национальной политики». «Не надо выстраивать национальную политику в регионах, она должна быть единой», - заявил он, предложив восстановить госконтроль в данной сфере. Для этого, по его словам, следует в федеральном бюджете на 2008 год предусмотреть расходы на национальную политику и деятельность национально-культурных автономий. Соответствующие поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации комитет Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике уже направил в Государственную Думу. Городецкая Н. Совет федерации предлагает лишить регионы полномочий // Газета Коммерсантъ № 47
(№ 3623) от 23.03.2007 г.

Кроме того, для воспитания молодежи в духе российского интернационализма Р. Алтынбаев предложил ввести в школе новый предмет «Культура и традиции народов России», а на телеканале «Культура» - выделить время для программы о традициях и истории народов Российской Федерации. Как подчеркнул Р. Алтынбаев, на недавней встрече с Президентом Российской Федерации он поднимал эти вопросы и Владимир Путин с ним согласился.

Следует отметить, что сенаторы не впервые пытаются взять под свой контроль вопросы национальной политики. Летом 2006 года была создана Объединенная комиссия по национальной политике и взаимоотношениям государства и религиозных объединений, которую возглавил спикер Совета Федерации Сергей Миронов. Как заявил тогда спикер, «в отсутствие какого-либо органа власти, занимающегося национальной политикой», комиссии придется взять на себя законодательное обеспечение этих вопросов. В декабре 2006 года комиссия провела всероссийское совещание, на котором был создан координационный совет национальных общественных объединений Российской Федерации, председателем которого был избран Рафгат Алтынбаев. www.kommersant.ru.

Таким образом, в 90-х годах в целом государственная национальная политика носила, с одной стороны, реактивный характер, опаздывая реагировать на уже проявившиеся проблемы и конфликты; с другой стороны, была фрагментарной, направленной на решение лишь отдельных задач, вырванных из общеполитического контекста. Учитывая эти обстоятельства, современная государственная национальная политика России должна быть превентивной, предвидящей наиболее опасные этнополитические проблемы, и целостной, предусматривающей решение данных проблем в рамках единой программы.

Свое дальнейшее развитие государственная национальная политика получит после приятия новой редакции Концепции государственной национальной политики и разработанного не ее основе федерального закона «Об основах государственной политики в сфере межэтнических отношений», проект которого в настоящее время широко обсуждается. Являясь рамочным, данный федеральный закон будет способствовать принятию подобных законов в субъектах, формированию единого правового поля в сфере государственной национальной политики России.

1.3 Эволюция подходов к принципам осуществления государственной национальной политики в законодательстве Российской Федерации

В Российской Федерации национальной политикой считается система мер, направленных на обновление и дальнейшее эволюционное развитие национальной жизни всех народов России в рамках федеративного государства, а также на создание равноправных отношений между народами страны, формирование демократических механизмов разрешения национальных и межнациональных проблем http://www.glossary.ru..

Государственная национальная политика Российской Федерации основывается на конституционных принципах единства и целостности Российской Федерации, равноправия и этнического самоопределения всех народов Российской Федерации, построения и развития открытого гражданского общества и является составной частью политики по укреплению национальной безопасности Российской Федерации. Объектом государственной национальной политики являются все народы России.

Государственная национальная политика направлена на укрепление и совершенствование федеративных отношений и исходит из согласования общегосударственных интересов и интересов всех населяющих ее народов, всестороннего сотрудничества, развития и взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления между собой и с этнокультурными, национальными общественными объединениями, национально-культурными автономиями всех уровней на основе учета исторического опыта развития культур, национальных (родных) языков, традиций и вероисповеданий.

Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, граждане и общественные объединения, участвуя в реализации государственной национальной политики Российской Федерации, руководствуются Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, положениями Концепции государственной национальной политики, утвержденной Указом Президента Российской Федерации № 909 от 15.05.1996 г.

В настоящее время в Комитете по делам национальностей Государственной Думы Российской Федерации идет работа над проектом федерального закона «Об основах государственной национальной политики Российской Федерации».

На сегодняшний день законопроект поддержали 57 субъектов Российской Федерации. России нужен закон о нацполитике //http://www.regtime.ru.

В национальной политике наиболее часто выделяют два аспекта: политический и культурный. Политический аспект представлен через деятельность государственных, в том числе и местных, органов власти, например, через выделение соответствующих статей в бюджетах, законодательные акты, постановления по конкретным проблемам (например, о возвращении культовых зданий, открытии классов или национальных школ).

Культурный аспект - это непосредственная деятельность национально-культурных центров, ассоциаций, национальных школ, прессы и т.п. Так, национально-культурная автономия может рассматриваться как элемент гражданского общества. Это экстерриториальное образование не наделяется какими-то властными полномочиями, а ее деятельность осуществляется в области этнокультурных проблем.

Национальная политика в условиях демократии предполагает чуткое понимание политиками самобытности и самочувствия каждого народа, каждой культуры, каждого языка с их историей и традициями, бытом и психологией, ориентациями и социальным выбором. Национальная политика - это учет всех сложных переплетений самобытности в жизнедеятельности и общении народов в едином государстве, это стимулирование общегосударственных, взаимосохраняющих, взаиморазвивающих форм жизнедеятельности гражданского общества, государства.

Национальная политика, отвечающая за состояние и самочувствие народов, за обеспечение прав и свобод человека и гражданина единой страны, вкупе с соответствующей позицией и деятельностью органов власти в центре и на местах затрагивает глубинные основы состояния и перспектив развития наций и межнациональных отношений, государственной безопасности многонациональной России, безопасности духовного развития и социально-политического самочувствия народов, права и свободы российских граждан всех национальностей. Выработка и осуществление последовательно демократической национальной политики в Российской Федерации - это одна из коренных задач реформирования российской государственности, неотъемлемая часть работы по демократическому совершенствованию всех сфер жизни российского общества.

Когда речь заходит о государственной национальной политике России, надо всегда помнить, что Россия - не просто многонациональное государство, а многонациональная и многоконфессиональная цивилизация. И это не признак какой-то нашей исторической отсталости или недоразвитости по сравнению с так называемыми западными цивилизованными странами, как об этом любили говорить в начале 90-х годов ХХ века демократы «первой ельцинской волны». Это - важная, очень важная черта своеобразного, самобытного исторического пути развития России. Печенев В.А. Указ. соч. С. 40.

Действительно, у нас ни один этнос, доверивший (вольно или невольно) свою судьбу Российскому государству, не был уничтожен в отличие, скажем, от Соединенных Штатов Америки, где были фактически уничтожены европейскими переселенцами миллионы индейцев - коренного местного населения, да и в отличие от Германии, Франции, Испании, Италии, в которых полностью ассимилировались (чаще всего насильственным путем) многие уникальные народы, культуры, языки.

Основы построения в России национальных отношений заложены в Конституции Российской Федерации, которая в целом определяет принципы осуществления национальной политики:

- равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от его национальной принадлежности, языка и культуры;

- запрещение любых форм ограничения прав граждан по национальному признаку, а также действий, направленных на разжигание национальной розни;

- признание прав национальных меньшинств, в том числе права на защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни, в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации;

- свободное определение каждым своей национальной принадлежности;

- государственная поддержка развития национальных культур и языков.

Базовые принципы демократической национальной политики, ее основные цели и задачи на современном этапе, конкретные направления и механизмы реализации концептуально определены в Концепции государственной национальной политики, утвержденной Указом Президента Российской Федерации № 909 от 15.05.1996 г. Указ Президента Российской Федерации от 15.06.1996 № 909 «Об утверждении Концепции государственной национальной политики Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 25. Ст. 3010. Вышеуказанные принципы впоследствии нашли свое воплощение в нормативных правовых актах: Федеральном законе «О национально-культурной автономии» Федеральный закон от 17.06.1996 № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 25. Ст. 2965., Федеральном законе от 18.06.1998 № 84-ФЗ «О ратификации Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств» Федеральный закон от 18.06.1998 № 84-ФЗ «О ратификации Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств» // Бюллетень международных договоров. 1998. № 10., Федеральном законе от 30.04.1999 № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» Федеральный закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» от 30.04.1999 № 82-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1999. № 18. Ст. 2208., Федеральном законе от 24.05.1999 № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» Федеральный закон от 24.05.1999 № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 22. Ст. 2670., Указе Президента Российской Федерации от 16.09.1995 № 948 «О мерах по осуществлению территориальной реабилитации репрессированных народов» Указ Президента Российской Федерации от 16.09.1995 № 948 «О мерах по осуществлению территориальной реабилитации репрессированных народов» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 39. Ст. 3752., Постановлении Правительства РФ от 25.05.1994 № 535 «Об образовании Фонда национально-культурного возрождения народов России» Постановление Правительства РФ от 25.05.1994 № 535 «Об образовании Фонда национально-культурного возрождения народов России» // Собрание законодательства РФ. 1994. № 6. Ст. 608., Постановлении Правительства Российской Федерации от 27.07.2001 № 564 «О федеральной целевой программе «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2011 года» Постановление Правительства Российской Федерации от 27.07.2001 № 564 «Об утверждении федеральной целевой программы «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2011 года» // Собрание законодательства РФ. 2001. № 32. Ст.3327. и др.

В проекте федерального закона «Об основах государственной национальной политики Российской Федерации» Проект федерального закона «Об основах государственной национальной политики Российской Федерации» № 369190-3 // http://smirnovask.ru. выделяются следующие основные принципы государственной национальной политики:

- сохранение государственной целостности и федерального устройства Российской Федерации;

- равенство прав граждан и народов РФ на национальное развитие;

- признание единства российского общества;

- свободное определение каждым гражданином своей национальной принадлежности;

- соответствие законов и иных нормативных актов в сфере национальной политики, общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам РФ;

- неотвратимость наказания за разжигание межнациональной вражды, оскорбление чести и достоинства по этническому признаку;

- признание объединяющей роли русского народа, его языка и культуры;

- взаимодействие органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления с общественными объединениями, национально-культурными автономиями всех уровней, национальными этнокультурными общественными организациями, общинами.

Таким образом, основным принципом современной государственной национальной политики выступает равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от его расы, национальности, языка, отношения к религии, принадлежности к социальным группам и общественным движениям.

В проекте вышеуказанного федерального закона также выделяется пять основных блоков взаимосвязанных направлений государственной национальной политики. Это:

- содействие национально-культурному развитию народов;

- содействие формированию равноправия граждан и народов на национальное развитие;

- совершенствование федеративных отношений;

- предотвращение межэтнических, в том числе этнополитических и этнотерриториальных, конфликтов и кризисное управление этими конфликтами;

- поддержка соотечественников, проживающих за пределами Российской Федерации. Кокшаров Н.В. Современная национальная политика России // http://scitnce.libraru.by.

Однако главным ориентиром национальной политики Российской Федерации является формирование новой демократической системы национальных отношений, где каждый народ, независимо от его численности, и каждый гражданин, независимо от его национальной принадлежности, должны иметь равные права и равные возможности в своем национальном и личностном самоутверждении в обществе и в государстве, в своем достоинстве и самочувствии, увеличивая тем самым жизненные шансы своего этнонационального и гражданского самоутверждения, используя социальное, культурное и политическое пространства. На смену политике колонизации, ассимиляции, унификации и патронажа должна прийти политика паритета и партнерства как в отношениях друг с другом, так и в отношениях с властью.

Национальная политика только в том случае станет консолидирующим фактором, если будет отражать все многообразие интересов народов России, в том числе и этнокультурные интересы, как одни из самых главных. При реализации национальной политики в духовной сфере необходимо реализовать обществом и государством следующие задачи:

- формирование и распространение идей духовного единства, дружбы народов, межнационального согласия, культивирование российского патриотизма;

- распространение знаний об истории и культуре народов, населяющих Российскую Федерацию;

- сохранение исторического наследия, развитие национальной самобытности традиций взаимодействия славянских, тюркских, кавказских, финно-угорских и других народов России в российском евразийско-национально-культурном пространстве, создание в обществе атмосферы уважения к их культурным ценностям;

- обеспечение оптимальных условий для сохранения и развития языков всех народов России, использование русского языка как общегосударственного;

- укрепление и совершенствование национальной общеобразовательной школы как инструмента сохранения и развития культуры и языка каждого народа, наряду с воспитанием уважения к культуре, истории, языку других народов России, мировым культурным ценностям;

- учет взаимовлияния национальных обычаев, традиций и обрядов религии, поддержка усилий религиозных организаций в миротворческой деятельности. Акиева М.Х. Взаимодействие культур как фактор политической консолидации общества / Духовно-культурные процессы в современной России. - М., 1998.

Главной задачей государственной национальной политики является согласование интересов всех проживающих в стране народов, обеспечение правовой и материальной основы для их развития на основе их добровольного, равноправного и взаимовыгодного сотрудничества.

На современном этапе в сфере национальных отношений преобладают два крайних подхода: с одной стороны, обвинения в развале Советского Союза и кризисном состоянии российского общества и государства адресуются прежде всего нерусским народам, бывшим союзным и нынешним российским республикам и автономиям, этнонациональному фактору как таковому, а с другой - русская нация преподносится как нация «имперская», ответственная за все ошибки и преступления политических режимов в сфере национальных отношений. Соответственно, эти подходы с одной стороны усиливают настроения национал-сепаратизма, а с другой - национал-шовинизма. Интервенция исторического прошлого в современную жизнь народов нарушает природу нынешних национальных отношений так же, как и полное равнодушие к этому историческому прошлому накапливает негативный опыт в этой сфере. Поэтому в национальной политике принципиально важно сочетать опыт истории и сложившихся традиций с новыми, современными аспектами. Национальное начало многими по привычке рассматривается только как патриархальное и отсталое. Вместе с тем оно может быть и современным, перспективным. Нация и национальные отношения не могут и не должны развиваться отдельно от общества, государства и граждан, так как являются одной из форм их существовании и жизнедеятельности. Абдулатипов Р.Г. О Федеральной и национальной политике РФ на современном этапе // http://www.abdulatipov.ru.

Проблема сочетания в национальном традиционного и современного так же важна, как и гармоничное взаимодействие национального и интернационального. Это одна из главных методологических задач национальной политики.

Важным аспектом национальной политики является вопрос о власти. В системе власти ни одна нация или этническая группа не должны иметь никаких привилегий. Здесь должен действовать конституционный принцип равных прав и равных возможностей.

Национальные отношения являются объектом государственного управления. Для регулирования национальных отношений в стране разработана научно-обоснованная национальная политика, которая учитывает динамику процессов, способствовует преодолению противоречий в межнациональных отношениях, определению путей и средств достижения межнационального согласия и сотрудничества.

Каждый этнос должен быть представлен в структуре властных отношений в строгом соответствии со своим количественным составом и ролью в жизни области. Это значит, что национальный состав власти должен правильно отражать все разнообразие национальной действительности, а также численный состав национальных групп.

В этой связи необходимо, чтобы были созданы условия для делегирования национальными группами своих представителей в органы власти. Очевидно, что представители национальностей в структуре власти должны выражать и защищать в ней интересы своих национальных групп. Они должны быть связаны с жизнью национальностей, знать их реальное положение, потребности и стремления, идеалы, проблемы и трудности и оказывать им всемерную поддержку и содействие «сверху».

Все предложения национальных групп по проблеме участия этнических народов в системе органов представительных и исполнительных структур власти, а также в системе органов местного самоуправления должны найти определенное отражение в нормативных актах субъектов Российской Федерации.

Государственная национальная политика должна быть ориентирована на создание условий, позволяющих каждому народу сохранить национальное достоинство, самосознание, осуществлять свою национальную независимость и свободное развитие, определять свою судьбу. И в то же время, национальная политика должна быть фактором национальной консолидации народов России. Эта политика должна быть направлена на поддержание духа межнационального общения. Принцип самоидентификации народов и принцип их общения между собой, сотрудничества не должны вступать в противоречие друг с другом. Это позволит избежать межэтнической напряженности, конфликтов между народами, а также конфронтаций со структурами власти. Политика дружбы между народами и политика их свободы и независимости должны быть не разными политиками, а единой государственной национальной политикой России. Гармоничное соотношение двух факторов - этнического, национального, и интернационального, общечеловеческого, - должно составлять суть государственной национальной политики России в современных условиях.

Государственная национальная политика - система идеологических взглядов, принципов, приоритетов, а также политических, управленческих, социально-экономических решений и мер, конечной целью которых является формирование российской гражданской политической нации.

2. Основные направления национальной политики Российской Федерации (на примере Северного Кавказа)

2.1 Исторические особенности и современная этнополитическая ситуация на Северном Кавказе

Северный Кавказ - один из самых сложных и своеобразных регионов России с точки зрения истории, геостратегической значимости, социально-экономической и этнополитической ситуации.

Под Северным Кавказом понимается территория Российской Федерации, включающая в себя Республику Адыгея, Республику Дагестан, Республику Ингушетия, Кабардино-Балкарскую Республику, Республику Калмыкия, Карачаево-Черкесскую Республику, Республику Северная Осетия - Алания, Чеченскую Республику, Краснодарский край, Ставропольский край и Ростовскую область.

С древнейших времен народы Северного Кавказа прошли сложный исторический путь развития. Процесс интеграции Северного Кавказа с Россией проходил непросто и противоречиво, включая в себя и добровольное вхождение, и «насильственное присоединение», и жестокую вооруженную борьбу между мировыми державами за господство на Северном Кавказе.

Северный Кавказ отличается высокой степенью этнокультурного многообразия. Здесь живут представители таких мировых религий, как ислам, христианство, буддизм. Исторически Закавказье и Северный Кавказ всегда были естественным «мостом между Европой и Азией, зоной сосуществования исламской и христианской цивилизаций и в то же время - объектом столкновений интересов великих держав. И сегодня он является жизненно важным для России средоточием сухопутных, морских и воздушных коммуникаций, соединяющих два континента. Эти геополитические, культурно-конфессиональные, транспортно-коммуникационные факторы могут стать мощным стимулом для достижения межнационального и религиозного согласия на Северном Кавказе, стабильности в международных отношениях Российской Федерации со странами Причерноморья и Прикаспия, закрепления выгодных экономических и стратегических позиций России в зоне Каспийского и Черного морей.

Все это, а также высокая заинтересованность ряда иностранных держав в получении доступа к богатейшим источникам энергии, прежде всего нефти и газа, другим природным ресурсам, сосредоточенным в Черноморско-Каспийском регионе, придают Северному Кавказу особое политическое, экономическое и военно-стратегическое значение. Дзидоев В.Д. Указ. соч. С. 80. Стабильность Северного Кавказа играет важную роль в достижении мира и спокойствия на юге России, в обеспечении национальной безопасности государства.

В силу целого ряда причин, как уходящих в далекое прошлое, так и связанных с распадом Союза Советских Социалистических Республик, возникло новое геополитическое и геостратегическое положение Кавказа, в результате которого на Северном Кавказе сложилась необычная по сравнению с другими регионами Российской Федерации этнополитическая ситуация.

Затяжной экономический, социальный и экологический кризис, переживаемый Северным Кавказом, стал результатом общероссийского кризиса и дезинтеграции, разрыва хозяйственных связей, недостаточной эффективности проводимых в стране реформ. Печенев В.А. Указ. соч. С. 47.

Падение производства и, как следствие, снижение уровня жизни основной массы населения, большой разрыв в уровнях социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, расположенных на Северном Кавказе, являются существенными факторами обострения не только межэтнических отношений, но и отношений между субъектами Российской Федерации, расположенными на Северном Кавказе, и органами государственной власти Российской Федерации, порождают борьбу за ресурсы, финансы, доступ к ключевым постам в управлении экономикой, становятся питательной почвой для роста коррумпированности и криминализации общества, зачастую приобретающих этническую окраску. Восканян С.С Развитие национальной политики в России в XX в. // Этнос и власть: проблемы гармонизации межнациональных отношений. Ч 1/ Под ред. СИ. Замогильного, Р.Е. Пашяна. - Саратов: Изд-во Поволжской академии государственной службы 1999. С. 95.

Этнополитическая ситуация в 90-е гг. характеризуется вооруженными конфликтами и их последствиями как на Северном Кавказе, так и в Закавказье (чеченский, осетино-ингушский, грузино-абхазский, грузино-южноосетинский, карабахский), превратившими Кавказ в зону нестабильности. Это негативно сказывается на сопредельных районах России: человеческие жертвы, разрушения, захваты заложников, терроризм, насилие порождают морально-психологический синдром взаимного отчуждения, не свойственного нашим народам.