Федеративное государственное устройство: теоретические подходы к моделированию

2.3 Концепция территориальной федерации

Государство как территориальная корпорация или политико-территориальная общность имеет свою структуру и состоит из определенных сложившихся политико-территориальных общностей как своих составных частей. Такое внутреннее территориальное деление государства, соотношение государства в целом с его частями, как известно, называется государственным устройством. Нередко этот термин заменяется другими словосочетаниями, например, «государственно-территориальное устройство», «политико-территориальное устройство», «национально-государственное устройство», «территориальная» или «политико-территориальная» организация государства Карманов А.Ю. Указ. соч. С. 12. и т.п. Политико-территориальная организация государства может быть различной. Исходным для ее анализа выбрано понятие территориального образования. Концепция территориального образования, разработанная В.В. Ивановым, будет рассмотрена в следующем параграфе.

Субъект федерации, являясь государственным территориальным образованием, представляет собой обособленную составную часть государства, обладающую (по конституции, договору, закону) всей полнотой государственной власти вне пределов ведения государства. При этом правовой статус и территория государственного образования не могут быть изменены без его согласия.

Организация любого федеративного государства основана на тех или иных критериях выделения субъектов в его составе.

В настоящее время, подавляющее большинство федеративных государств построено по территориальному принципу, т.е. определение границ их субъектов проходило вне зависимости от этнического, лингвистического или религиозного состава проживающего в указанных государствах населения. К территориальным федерациям относятся Соединенные Штаты Америки (далее - США), Федеративная Республика Германия (далее - ФРГ), Австрия, Бразилия, Аргентина, Мексика и др.

Территориальная федерация характеризуется значительным ограничением государственного суверенитета субъектов федерации.

Во-первых, государственные образования, составляющие территориальную федерацию, не являются суверенными государствами, поскольку их деятельность в сфере внутренних и внешних отношений зависит от властных полномочий общефедеральных (союзных) государственных органов. Юридическое и фактическое разграничение компетенции между союзом и его субъектами определяется конституционными нормами: они устанавливают перечень вопросов, по которым только союз может издавать нормативно-правовые акты. Все остальные вопросы, не оговоренные конституцией, находятся в ведении законотворческих органов субъектов федерации. В США в исключительной компетенции союза находятся вопросы регулирования междуштатной и внешней торговли, чеканка монеты, установление стандартов и весов, объявление войны, набор и содержание армии, созыв милиции. Все остальные вопросы относятся к компетенции штатов. В частности, проведение выборов, регулирование внутриштатной торговли, установление органов местного управления, поддержание здравоохранения, общественного порядка и публичной морали, изменение конституций штатов, их органов власти и управления и другое. Конституция ФРГ устанавливает, что исключительная законодательная компетенция принадлежит федерации, земли же обладают правом законотворчества лишь тогда и постольку, когда и поскольку они специально управомочены на это федеральным законом. Конституция дает исчерпывающий перечень исключительной законодательной компетенции федерации. Это внешние сношения, оборона и защита гражданского населения, гражданство федерации, свобода передвижения, валюта, денежное обращение, чеканка монеты, железные дороги и воздушное сообщение, почта, телеграф, телефон и другое. Здесь же определяется, в каких областях может осуществляться законодательная деятельность земель. Если же земля не выполняет возложенные на нее федерацией обязанности, то последняя может принять меры к тому, чтобы принудить землю к их выполнению. Хропанюк В.Н. Теория государства и права. Учебник для вузов. М., 2000. С. 121-122.

Во-вторых, субъекты территориальной федерации конституционно лишены права прямого представительства в международных отношениях. В случае нарушения союзной конституции в этой сфере центральная власть имеет право применения принудительных мер к субъекту федерации (Индия). В ФРГ ведение внешних сношений с иностранными государствами принадлежит федерации, однако земли с согласия федеральных властей иногда могут заключать международные договоры.

В-третьих, в территориальных федерациях конституционное законодательство не предусматривает, а иногда и запрещает односторонний выход из союза. Это положение вытекает из смысла конституций США, ФРГ, Бразилии и других стран.

В-четвертых, управление вооруженными силами в территориальных федерациях непосредственно осуществляется союзными государственными органами. Главнокомандующим вооруженными силами является глава федерального государства. Субъектам федерации в мирное время запрещается содержать профессиональные вооруженные образования. Там же.

Исторический опыт свидетельствует о большом потенциале устойчивости и стабильности федеративных государств, построенных исключительно по территориальному признаку. Не случайно основатели США особенно подчеркивали необходимость единства американской нации вне зависимости от этнического и лингвистического происхождения составляющих ее переселенцев как залог стабильности американской государственности. Умнова И.А. Указ. соч. С. 142. Внеэтнический принцип в полной мере был реализован при построении федерации США.

С такой оценкой позитивного потенциала территориальной федерации согласно большинство исследователей федерализма. Так, Л.М Карапетян полагает, что «в аспекте объективной оценки соответствия провозглашенных федераций реальности совершенно очевидно, что двухсотлетняя практика федерации в США, а позднее в ФРГ и ряде других стран показала свою жизнеспособность и эффективное функционирование, а федерации Индии, Нигерии, Танзании, Эфиопии и других стран, отступающих от принципов классического федерализма, находятся в перманентном состоянии нестабильности и вынужденного реформирования» Карапетян Л.М. Указ. соч. С. 15..

И.А. Умнова также полагает, что «территориальный принцип, видимо, следует считать более предпочтительным для образования либо реструктурирования федерации, ибо при таком варианте федеративного устройства национальный фактор как источник возможных конфликтов между территориями отсутствует». Умнова И.А. Указ. соч. С. 42.

Основное различие между территориальной и национальной федерацией состоит в различной степени суверенности их субъектов. Центральная власть в территориальных федерациях обладает верховенством по отношению к высшим государственным органам членов (субъектов) федерации. Национальное государство ограничивается суверенитетом национальных государственных образований. Общенациональная государственная власть осуществляет лишь координацию интересов субъектов федерации, обеспечивая их наиболее оптимальную внутреннюю и внешнюю деятельность. Субъекты национальной федерации в сфере международных отношений могут устанавливать дипломатические отношения с любым государством мирового сообщества, заключать политические, экономические и другие договоры. Национальный признак придает федерации такие особенности, которые объективно не могут быть присущи территориальному федеральному государственному устройству.

2.4 Теоретические аспекты статуса территориальных образований в федеративном государстве

В отечественной теории права категория «статус субъекта права» обычно понимается как система, комплекс основных прав и обязанностей, установленных нормами права за субъектом права. Субъекты права традиционно делятся на две основные группы - индивидуальные и коллективные (комплексные) субъекты. Среди последних в обособленную подгруппу принято выделять территориальные образования. Иванов В.В. Вопросы теории государственного устройства // Журнал российского права. № 1. 2002. С. 52.

В зависимости от степени общности и характера прав и обязанностей следует различать общие, видовые и специальные статусы субъектов права. Некое количество субъектов права, принадлежащих к той или иной группе или подгруппе, может обладать идентичными правами и обязанностями в определенных сферах отношений, то есть видовыми статусами. Специальные статусы - это права и обязанности, дополняющие и (или) конкретизирующие общие права и обязанности отдельных субъектов, исходя из их особенностей. Один и тот же субъект права может обладать несколькими видовыми статусами и несколькими специальными статусами в рамках видовых статусов.

За отдельно взятым субъектом права также могут быть закреплены особые («эксклюзивные») права и обязанности, которыми более не обладает никто, образующие, соответственно, особый статус. Особый статус, в отличие от специального, не связан с видовым. Важно различать специальный и особый статусы, ведь в рамках некой подгруппы субъектов права («вида») также может быть только один носитель определенного специального статуса.

Отдельный видовой или особый статус может носить характер базового. Это предполагает, что права и обязанности, составляющие данный статус, имеют для субъекта приоритетный характер относительно других его прав и обязанностей, образующих другие его статусы; прямо или косвенно влияют на другие его статусы.

Права и обязанности субъекта права, образующие его статус, правомочно назвать элементами статуса. Элементы статуса отдельно взятого субъекта права могут быть основными (видовые и особые статусы) и дополнительными, факультативными (специальные статусы).

Статусы территориальных образований - это системы, комплексы их прав и обязанностей, закрепленные нормами права (в конституциях и законах или договорах). Это правовые нормы, установленные государствами, хотя во многих случаях необходимыми правотворческими полномочиями обладают и сами территориальные образования. Иванов В.В. Указ. соч. С. 52.

Статус территориального образования может быть:

1) видовым, если в составе государства имеется более одного территориального образования с идентичными правами и обязанностями:

а) территориальной единицы государства (административной, автономной единицы, колонии, протектората и т.д.;

б) территориальной части (единицы) другой территориальной единицы;

в) муниципальной единицы (территориальной единицы, в пределах которой осуществляется местное самоуправление);

2) специальным, охватывающим дополнительные и (или) конкретизированные права и обязанности отдельных образований (или их групп) в рамках видового статуса;

3) особым (если в составе государства есть только одно образование с такими правами и обязанностями).

Статус субъекта федерации - это базовый видовой статус территориальной единицы государства, включающий права и обязанности, вытекающие из самого нахождения в составе федерации (на осуществление власти на своей территории, принятие законов, на формирование собственных органов власти и т.д.), и права и обязанности в отношениях с федерацией (на законодательную инициативу, на обращение за защитой своих прав в специальный суд и т.п.).

В доктрине принято разделять федерации на симметричные и асимметричные. Симметричными являются те федерации, все территориальные единицы которых имеют только единый видовой статус субъектов федерации (кантоны в Швейцарии). К асимметричным относятся федеративные государства, в которых либо установлены два или более видовых статуса субъектов федерации (республики, края, области, города федерального значения, автономные область и округа Российской Федерации), либо носители статуса субъектов федерации имеют также специальные статусы (права на принятие собственной конституции и установление собственного гражданства у штата Джамму и Кашмир в Индии, различные квоты на представительство в федеральных парламентах земель ФРГ, эмиратов Объединенных Арабских Эмиратов и т.д.).

Территориальные образования в федерациях, помимо базового видового статуса субъектов федерации, могут иметь и другие видовые статусы. Они могут охватывать только часть образований, являющихся носителями статуса субъектов федерации. Например, в ФРГ земли (то есть территориальные единицы - субъекты федерации) Берлин, Бремен и Гамбург являются и общинами (то есть муниципальными единицами), и даже союзами общин. Берлин, будучи столицей ФРГ, имеет также особый статус.

Известны и прецеденты, когда статус субъекта федерации не являлся базовым. Так, с 1901г. австралийские колонии Британской империи - Квинсленд, Виктория, Тасмания, Новый Южный Уэльс - одновременно являлись субъектами Австралийского Союза. Базовым статусом этих образований тогда был статус британских колоний (то есть территориальных единиц империи), тем более что, в частности, на их территориях продолжали действовать имперские законы. Федерализм: теория и практика развития (сравнительно-правовой анализ) / Отв. ред. М.Н. Марченко. М., 2001. С. 240.

В общетеоретическом плане территориальные образования, в зависимости от объема, содержания и пределов своих прав и обязанностей, степени самостоятельности, разделяются на три вида: административные, автономные и государственные (государствоподобные).

Административное территориальное образование - обособленная составная часть государства, в пределах которой функционируют органы власти, подчиненные вышестоящим органам власти (и во многих случаях непосредственно им формируемые). В рамках конституционно и (или) законодательно определенной компетенции органы власти административного территориального образования принимают (издают) нормативные акты, действующие в пределах соответствующей территории. Создание, реорганизация, ликвидация и т.п. административных территориальных образований, как правило, находятся в компетенции вышестоящих органов власти.

Административные образования могут быть территориальными (административными) единицами как унитарных (воеводства в Польше), так и федеративных государств (федеральный округ Колумбия в США).

Автономное территориальное образование - обособленная составная часть государства, наделенная (по конституции и/или закону) правами самостоятельного формирования органов власти, принятия нормативных актов, регулирования отдельных сфер общественных отношений. Автономное образование создается решениями органов власти государства и в принципе может быть ими преобразовано или ликвидировано в одностороннем порядке. Чаще всего автономные образования создавались на национальной основе (в России, Китае, Вьетнаме), но известны прецеденты наделения автономией на основе учета географических и культурных (Италия), языковых (Никарагуа), религиозных (Филиппины) и т.п. факторов.

Объем и степень автономии территориальных образований могут быть различными. В отечественной доктрине принято выделять законодательную (политическую) и административную автономию. Иванов В.В. Указ. соч. С. 53. В первом случае носители автономии имеют право на собственное законодательство (и на законодательную инициативу на государственном уровне), во втором - нет.

Государственное территориальное образование - обособленная составная часть государства, обладающая (по конституции, договору, закону) всей полнотой государственной власти вне пределов ведения государства. Статус и территория государственного территориального образования не могут быть изменены без его согласия.

Государственность и автономия - качественно разные степени самостоятельности территориальных образований. В этой связи необходимо четко разграничивать такие элементы статуса, как государственность и права на государственные атрибуты.

Государственность применительно к территориальным образованиям предполагает принадлежность им всей полноты власти, а значит, всей полноты государственной власти вне пределов ведения государства, ограниченное территориальное верховенство, а также гарантии от произвольного изменения их статуса.

В современном мире в большинстве случаев государственными образованиями являются носители статуса субъектов федеративных государств. Однако известны примеры, когда государственные образования входят в состав федеративных государств, не будучи их субъектами (Пуэрто-Рико, ассоциированное с США), или даже в состав сложных унитарных государств (Виргинские острова, Монсеррат - владения Великобритании и др.).

Именование автономных и государственных территориальных образований «государствами» (англ. «state» может переводиться как «государство») также представляет собой государственный атрибут, причем сугубо формальный, связанный с соблюдением неких исторических традиций либо политической необходимостью. Территориальное образование, не имеющее суверенитета, государством в действительности не является.

Отличить административные территориальные образования от автономных и государственных не представляет особого труда. Применительно же к различению автономных и государственных территориальных образований между собой нередко возникают сложности.

В связи с существенными разногласиями в оценках теории советского федерализма и отечественного федеративного опыта в современной научной и учебной литературе отсутствует единство взглядов и подходов к характеристике различий между автономными и государственными образованиями. Многие ученые до сих пор исповедуют доктрину «автономной государственности» (то есть «государства без суверенитета»), что приводит их к противоречивым характеристикам и оценкам. Здесь мы полностью разделяем точку зрения В.Е. Чиркина, который пишет, что «утверждение о несуверенном государстве представляется юридическим нонсенсом» Чиркин В.Е. Государственная власть субъекта федерации // Государство и право. 2000. № 10. С. 9.. Суверенность, государственность и автономия есть качественно разные степени самостоятельности.

На наш взгляд, многих разногласий и противоречий можно было бы избежать, выработав уточненные критерии различия между видами территориальных образований. Для этого следует применить метод сравнительно-аналитического противопоставления. Так, Б.А. Страшун, разграничивая автономные образования и субъекты федерации, выводит следующие различия. Во-первых, распределение компетенции между властями центра и регионов в унитарных государствах, как правило, осуществляется в порядке обычного законодательства, в то время как в федеративных государствах - исключительно на уровне конституций, конституционных и органических законов. Во-вторых, если в унитарном государстве распределение компетенции между органами власти государства и органами власти автономных образований все же отражено в конституции (Испания), то она закрепляет только исключительную компетенцию государства и совместную - государства и автономных образований. В конституциях федеративных государств выделение собственной компетенции субъектов федерации - императивный признак, даже если она фиксируется как остаточная. В-третьих, автономное образование может быть наделено правом на принятие собственного устава (конституции), который утверждается парламентом государства, в то время как субъекты федерации самостоятельно принимают свои конституции (уставы), причем коллизии между федеральным и субфедеральным законодательством разрешаются специальными судебными органами - конституционными судами. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: В 4-х т. Том 1-2. / Отв. ред. Б.А. Страшун. М., 1995. С. 685-686.

Со всеми приведенными тезисами в целом можно согласиться, презюмируя при этом, что описанные «субъекты федерации» - это государственные образования. Вместе с тем известны примеры федераций, субъекты которых - именно автономные, а не государственные образования. Так, штаты в Индии создаются, упраздняются, реорганизуются законом, принимаемым Парламентом Союза без их согласия (мнение может быть запрошено, но для парламента оно не имеет обязательной силы). Изменение границ между штатами (и их названий) также производится без согласия штатов в законодательном порядке. Конституций и гражданства штаты (за исключением Джамму и Кашмира) не имеют. В союзной Конституции закреплен перечень предметов ведения, по которым законодательствуют штаты. Но эти предметы ведения нельзя отнести к исключительному ведению штатов, поскольку Парламент Союза также вправе в ряде случаев законодательствовать по ним. Более того, именно за ним закреплено исключительное право издавать законы по любому вопросу, не упомянутому в перечнях предметов ведения штатов и совместного ведения Союза и штатов. Это означает, что остаточная сфера компетенции принадлежит в Индии не штатам, а Союзу. Губернаторы штатов назначаются союзным Президентом и обладают немалыми правами, вплоть до права отлагательного вето на законы, принятые легислатурами штатов. Исполнительные и судебные органы Союза и штатов образуют единые системы. В ряде случаев в штатах может быть введено президентское правление.

Одним из постулатов классической теории федерализма считается сочетание в федеративном государстве двух уровней государственной власти. Получается, что если субъекты федерации не являются государственными образованиями, то второго уровня государственной власти не существует, а значит, нет и собственно федерации.

В этой связи выделим новую форму территориальной автономии - квазигосударственную автономию, сочетающую собственно автономию и квазигосударственность.

С традиционной точки зрения, провозглашая себя федерацией, государство должно сформировать второй уровень государственной власти - субфедеральный, для чего выделить в своем составе государственные образования. Но возможен другой вариант (пример Индии это подтверждает), когда государственные образования не создаются, а субъектами федерации объявляются фактические автономии. Иными словами, кроме официальных (ч.1 ст.1 Конституции Индии гласит, что «Индия, или, что то же, Бхарат, учреждается как союз штатов» Конституционное (государственное) право зарубежных стран: В 4-х т. Том 1-2. / Отв. ред. Б.А. Страшун. М., 1995. С. 701.) и доктринальных деклараций, нет никаких оснований считать штаты государственными образованиями, а не автономными. Такого рода декларации и сообщают автономиям квазигосударственность.

Квазигосударственная автономия вовсе не идентична «автономной государственности», поскольку является формой именно автономии. Носители квазигосударственной автономии не являются государственными образованиями.

Если не выделить новую форму автономии, придется, к примеру, считать Индию не просто централизованной Там же. С. 709. (то есть «унитаризированной»), а формальной (номинальной) федерацией Аринин А.Н., Марченко Г.В. Уроки и проблемы становления российского федерализма. М., 1999. С. 56..

По нашему мнению, существует четыре различия между автономными и государственными территориальными образованиями, безотносительно, являются они территориальными единицами унитарного либо субъектами федеративного государства.

Первое - статус, границы государственного образования не могут быть изменены без его согласия (согласие населения, выраженное на референдуме, согласие органов власти); статус, границы автономного образования, соответственно, в принципе могут быть изменены без его согласия (вместе с тем государство может ограничить свои права в отношении автономных образований).

Второе - сфера исключительного ведения государственного образования в составе государства определяется, даже если как остаточная, на конституционном или договорном уровне; у автономного образования сферы исключительного ведения быть не может.

Третье - конституция (устав) государственного образования не нуждается в утверждении и не может быть отменена органами власти государства (разумеется, если она не содержит нарушений общегосударственной конституции и законодательства).

Четвертое (применительно к разграничению автономных и государственных образований в качестве субъектов федерации) - у государственного образования могут быть относительно федерации учредительные права, а также право на сецессию; у автономного образования таких прав нет.

Следует отметить, что само слово «автономный» в официальном названии территориального образования вовсе не означает, что оно действительно автономное. Автономные округа в России в действительности до 1990 г. были административными образованиями, а после 1993 г. стали государственными образованиями. Государственными образованиями были и автономные края Воеводина и Косово в Социалистической Федеративной Республике Югославия (далее - СФРЮ). Согласно Конституции Союзной Республики Сербия 1974 г. автономные края имели право принимать законы по всем вопросам, кроме входящих в компетенцию республик, и право на «опережающее» правотворчество в случаях, если по последним республиканские законы не приняты (ст.293). Территории краев не могли изменяться без их согласия (ст.292). Иванов В.В. Указ. соч. С. 60.

Известны прецеденты, когда автономные образования входили в состав других территориальных образований: автономное образование в составе государственного образования (например, автономные советские социалистические республики (далее - АССР) в составе Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (далее - РСФСР) и других союзных республик СССР, автономное образование в составе другого носителя автономии - более высокого уровня (например, Каракалпакская автономная область в Казахской АССР, входившей в РСФСР, и Горно-Бадахшанская автономная область в Таджикской АССР, входившей в Узбекскую Советскую Социалистическую Республику), автономное образование в составе административного образования (например, автономные республики, автономные области, автономные округа в краях, областях РСФСР. Митюков М.А. О правовом статусе автономных областей в составе АССР // Конституционное законодательство и вопросы государственного управления / Под ред. В.Ф. Воловича, А.И. Кима. Томск, 1987. С. 89. Уместно вспомнить также об особом положении Хорватии (Кроации) в составе Венгерского королевства, в свою очередь входившего в Австро-Венгерскую империю. Все это сложносоставные (сложные) территориальные образования.

Две области РСФСР - Сахалинская и Нижне-Амурская - до 1956 г. входили в состав Хабаровского края. Эта сложная конструкция была составлена административными образованиями. Определенная «сложносоставность» наличествовала и в практике объединения губерний Российской империи в генерал-губернаторства.Трифонов А.Г., Межуев Б.В. Генерал-губернаторство в российской системе территориального управления. Опыт исторической реминисценции // Полис. 2000. №5. С. 22.

Сложные конструкции могут быть составлены и государственными образованиями. Так, Канада между принятием Акта о Британской Северной Америке в 1867 г. и подписанием Конституционного акта в 1982 г. (закрепившего передачу Канаде права самостоятельно вносить поправки в свою Конституцию) была государственным образованием, находившимся в составе Британской империи, а затем Великобритании (отдельные формальные элементы британской юрисдикции сохраняются до сих пор). В составе Канады были объединены британские колонии - Онтарио, Новая Шотландия, Квебек и др., получившие государственностьФедерализм: теория и практика развития. С. 79-107.. Аналогичным образом шло строительство Австралийского Союза и Южно-Африканского Союза.

«Вхождение» автономных краев Воеводины и Косово в Республику Сербию СФРЮ также образовывало конструкцию «государственное образование в составе государственного образования».

Обобщая подобную практику, следует выделить три способа создания сложносоставных образований. Первый - объединение территориальных образований в федеративное государственное образование (Канада, Австралия в начальные периоды своей истории). Второй - присоединение к существующему либо создаваемому территориальному образованию другого образования в качестве его составной части (в РСФСР периода 1920-30 гг. - автономные республики в составе краев, областей). Третий - предоставление определенной степени самостоятельности образованию, существующему либо создаваемому внутри другого образования (в СФРЮ - автономные края в составе республик). Иванов В.В. Указ. соч. С. 62.

Эти образования - носители базовых видовых статусов территориальных единиц государства. Как правило, это разные видовые статусы. Так, Канада и Австралия относились к доминионам, а их тот же Квебек или Тасмания до определенного периода - к имперским колониям. Разные видовые статусы в югославской федерации имели союзная республика и автономный край. Имели место и исключения - край и область в РСФСР обладали единым видовым статусом.

Что касается прав и обязанностей, связанных с «вхождением» и «включением», то они могут образовывать как видовой статус - если «входящих» и «включающих» единиц в государстве несколько, так и особый, если таковые существуют в единственном числе.

Таким образом, сложносоставное территориальное образование - это конструкция, состоящая из двух территориальных образований, имеющих статусы территориальных единиц государства, которая предполагает, что одно из них включает другое в качестве собственной территориальной единицы. Это определение нуждается в двух принципиальных уточнениях.

Во-первых, о сложносоставной конструкции можно говорить только тогда, когда образование, входящее в состав другого («входящее»), имеет определенную степень самостоятельности относительно образования, в состав которого оно входит («включающего»). Самостоятельность предопределяется тем, что оба образования имеют базовые статусы территориальных единиц государства.

Во-вторых, количество «входящих» потенциально не ограничено.

Понятие «сложносоставный» («сложнопостроенный», «сложноустроенный») часто используется в узком смысле - как синоним «включающего», хотя это не совсем корректно. В широком - оно характеризует всю конструкцию.

Статусы «входящих» и «включающих» территориальных единиц, во-первых, включают право или обязанность «вхождения» и, соответственно, право или обязанность «включения». Во-вторых, «входящая» единица имеет право на реализацию самостоятельности в пределах «включающей» единицы, а та, в свою очередь, обязана эту самостоятельность признавать. В-третьих, между «входящей» и «включающей» единицами должны выстраиваться определенные связи, отношения. Они могут быть основаны как на принципах партнерского сотрудничества, так и подчинения (субординации). В-четвертых, «входящая» единица может иметь право на выход из состава «включающей». Последняя - обязанность согласовывать выход.

В советской и российской практике государственного строительства были и есть прецеденты образования так называемых сложносоставных субъектов федерации: конструкций «носитель статуса субъекта федерации в составе другого носителя статуса субъекта федерации» (АССР в составе СССР в 1990-91 годах, автономные округа в составе краев, областей с 1992 года). В самом таком определении заложено противоречие, поскольку «входящее» и «включающее» образования составляют сложное образование не как субъекты федерации. Однако понятие «сложносоставные субъекты федерации» вполне устоявшееся и может употребляться, разумеется, с необходимыми оговорками.

С общетеоретической точки зрения здесь нужно обозначить следующее. Территориальные образования имеют базовый видовой статус субъектов федерации. Но при этом у них есть и другие видовые статусы, то есть комплексы прав и (или) обязанностей. Статус «входящей» единицы включает: а) право или обязанность «вхождения»; б) право на реализацию самостоятельности в пределах «включающей» единицы; в) обязанность установления отношений с «включающей» единицей; г) право на выход из состава «включающей» единицы. Статус «включающей» единицы образуют: а) право или обязанность «включения»; б) обязанность признавать самостоятельность «входящей» единицы; в) обязанность установления отношений с «входящей» единицей; г) обязанность согласовывать выход «входящей» единицы из своего состава.

Статус субъектов федерации - базовый статус, автоматически предполагающий предельную самостоятельность «входящих» от «включающих». Отношения между ними должны строиться на добровольных началах, какое-либо подчинение «входящего» возможно только при наличии его на то волеизъявления.

Таким образом, рассмотрев территориальную и национальную модели федерации, следует отметить, что государство, являясь территориальной корпорацией, имеющей свое внутреннее территориальное деление на субъекты федерации, должно определять границы своих субъектов по принципу территориальной, национальной либо смешанной модели федерации с учетом конкретной ситуации в данной стране.

В этой связи следует согласиться с В.Е. Чиркиным, что «ни территориальный, ни национально-территориальный подходы к созданию федераций нельзя абсолютизировать, каждый из них имеет свои плюсы и минусы» Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 179.. Указанную позицию поддерживает и И.А. Умнова, полагающая, что, несмотря на все преимущества территориального принципа построения федерации, «необходимость учета национального фактора может быть вызвана объективными обстоятельствами. Федерализм, основанный на территориальном принципе организации государственной власти по вертикали и использующий национальный принцип государственного устройства, оправдан лишь в случаях, если это обусловлено объективными факторами и если при этом не нарушаются права и свободы человека и гражданина, принципы равноправия субъектом федерации, равноправия и самоопределения народов». Умнова И.А. Указ. соч. С. 42-43.

Национальный принцип может способствовать интеграции частей распадающегося многонационального государства или их объединению вновь в виде федерации, экономическому и культурному прогрессу окраинных и иных регионов страны, населенных национальными меньшинствами. В то же время, этот принцип может породить сепаратистские тенденции.

Проведя теоретическое моделирование федерации путем мыслительного воспроизведения на моделях того или иного способа выделения субъектов при ее формировании, с учетом происходящих в реальности государственно-правовых явлений и сложившихся межнациональных отношений можно разработать наиболее подходящий данному государству принцип формирования федерации, позволяющий создать в стране благоприятную обстановку для дальнейшего развития федеративных отношений, экономического роста и иных положительных процессов, направленных на укрепление государства.

Глава 3. Федеративная модель российского государства

3.1 Национально-территориальное устройство Российской Федерации

Первые формы федерализма в России возникли в силу необходимости разрешения национального вопроса. В условиях политического кризиса начала 90-х годов основы российского федерализма были подвергнуты значительному реформированию. Являясь многонациональным (полиэтническим) государством, Российская Федерация сохранила национальную основу своей организации. Изначальными субъектами этой формы федерации являлись автономные государственные образования, созданные соответствующими нациями в пределах определенной территории. Следовательно, она была организована на национально-территориальной основе, свойственной характеру автономных единиц, которые были субъектами данной федерации. Этот факт получил свое подтверждение и в Декларации о государственном суверенитете РСФСР Декларация Съезда народных депутатов Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 12.06.1990 № 22-1 «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 2. Ст. 22., провозгласившей суверенитет во имя высших целей - обеспечения каждому человеку права на достойную жизнь и каждому народу - на самоопределение.

Национальные отношения в условиях федерального государства имеют два основных значения. Во-первых, они выполняют связующую роль между различными национальностями, народностями, составляющими федеративный государственный союз. Во-вторых, национальные отношения - это общественные связи нации с государством. Все это обусловливает появление в процессе правового регулирования межнациональных отношений двух основных тенденций в их развитии: государственного суверенитета и национального, народного суверенитета.

В Федеративном договоре 1992 г. Федеративный договор от 31.03.1992 (г. Москва) // Справочная правовая система КонсультантПлюс., а затем и в Конституции Российской Федерации 1993 г. был оформлен переход от исключительно национальной основы построения Российской Федерации (Союз российской нации с иными нациями) к смешанной национально-территориальной основе построения субъектов федерации. Субъектами обновленной федерации стали не только национально-территориальные единицы, но и территориальные регионы (области, края), которым придан статус территориально-государственных образований. Киселева А.В., Нестеренко А.В. Указ. соч. С. 189.

За отказ от абсолютизации национального фактора как основы федерации высказалась значительная часть ученых, причем, по мнению некоторых из них, речь идет о полном демонтаже доктрины национализма в политической практике. В сочетании с признанием национально-культурной автономии как формы реализации и сохранения этносами в составе Российской Федерации своей самобытности это означает значительную деэтатизацию сферы межнациональных отношений. Михалева Н.А. Правовые аспекты современного федерализма: Обзор // Федеративное устройство России: история и современность. М., 1995. С. 81-82.

Тем не менее, о полном отказе от национального принципа построения Российской Федерации речи пока не идет. Конституция Российской Федерации хотя и не закрепляет суверенитета национальных республик в ее составе, как это было сделано в Федеративном договоре, но все же сохраняет в себе элементы именно этнополитической организации федерации. Так, хотя преамбула и ст. 3 Конституции Российской Федерации говорят о том, что ее принимает единый многонациональный народ Российской Федерации, являющийся носителем единого суверенитета и единственным источником государственной власти, но все же подчеркивает, что республики являются государствами в составе Российской Федерации, имеющими собственную конституцию. Часть 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации закрепляет, что федеративное устройство нашего государства основано на принципе «самоопределения народов в Российской Федерации».

В научных кругах предлагалось считать, что народ национальных республик и народ территориальных субъектов - однопорядковые категории, ибо представляют собой не этническую общность (народ - этнос), а простую совокупность жителей соответствующей территории. В таком случае решается и противоречие между единым многонациональным народом Российской Федерации (в данном случае имеется в виду народ - политическая нация) и составляющими его народами (населением) субъектов Российской Федерации. Тепс Д.Д. Указ. соч. С. 151.

И.А. Умнова Умнова И.А. Указ. соч. С. 159-160. полагает правильным понимание термина «народы» в ст. 5 Конституции как населения субъектов Российской Федерации. Между тем, как правильно, на наш взгляд, отмечают А.В Киселева, А.В. Нестеренко, - политическое самоопределение части населения единого государства, не обладавшей (на момент подписания Федеративного договора 1992г.) ни собственной государственностью, ни даже этносоциальными особенностями, не только противоречит международному пониманию права на самоопределение, но даже и здравому смыслу. Киселева А.В., Нестеренко А.В. Указ. соч. С. 191.

Одновременно следует отметить, что в России проживает почти 150 народов, и все субъекты Федерации, в том числе все республики в составе России, многонациональны по своему составу. В этой связи трудно объяснить образование республик на национальной основе, когда в качестве титульной признается лишь одна национальность.

Модель «республика как форма самоопределения титульной нации» не срабатывает, если проанализировать в процентном отношении долю численности лиц так называемой титульной национальности, проживающих в республиках. Только в четырех республиках численность лиц титульной национальности превышает 50% от общей численности населения (Осетия, Тыва, Чечня, Чувашия). В трех республиках численность лиц титульной национальности составляет относительное большинство (Кабардино-Балкарская республика - 48,3%, Республика Калмыкия - 45,7%, Республика Татарстан -- 48,5%). В то же время в двенадцати республиках численность русского населения составляет абсолютное или относительное большинство Республика Адыгея - 67,96%; Республика Алтай - 60,36%; Республика Башкортостан - 39,27%; Республика Бурятия - 69,94%; Карачаево-Черкесская Республика - 42,40%; Республика Карелия - 73,60%; Республика Марий Эл - 47,51%; Республика Мордовия - 60,83%; Республика Саха (Якутия) - 50.30%; Удмуртская Республика - 53,87%; Республика Хакасия - 79,46%). Народы России. Энциклопедия. - М.: Большая Российская Энциклопедия. 1994. С. 433-435.

Приведенная статистика свидетельствует о том, что национальный фактор как основа образования республик в чистом виде касается лишь четырех республик. Кроме того, в большинстве национальных республик, почти всех автономиях и всех территориальных субъектах преобладает этнически русское население.

Придание статуса государств территориям, образованным на национальной основе, означает не только фактическое признание в России «первосортных» и «второсортных» субъектов Российской Федерации, но и особого пути развития государственности тех, кто признан титульной национальностью. Это дает основание титульным национальностям республик ориентироваться на задачи формирования нации, а, следовательно, в будущем - на полную суверенизацию, так как в случае признания за ними статуса нации, у них возникает право ставить вопрос о полном самоопределении. Иначе говоря, если мы признаем нацию как основу формирования республик, то тем самым допускаем перспективу формирования наций уже не только в этническом, но и в этатическом значении и, как следствие, их отделение в будущем. Умнова И.А. Указ. соч. С. 93.

Между тем говорить о национальном суверенитете республик в составе Российской Федерации не приходится по трем основаниям. Во-первых, современная Конституция Российской Федерации Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года // Российская газета. 25.12.1993. не предусматривает суверенитета республик, а закрепляет принцип единства государственного суверенитета, имеющего единый источник - многонациональный народ Российской Федерации (ст. 3, 4). Во-вторых, как отмечалось выше, субъектом права на самоопределение согласно международному праву может быть лишь народ как государственно-организованная общность, а не отдельный этнос или часть населения государства (кроме описанных случаен их политической дискриминации). Наконец, в-третьих, следует учитывать, что национальный фактор в построении республик и автономий в составе Российской Федерации не всегда выдерживается и является скорее данью истории и политическим традициям СССР.

Таким образом, следует признать, что хотя Конституция Российской Федерации и сохраняет смешанный национально-территориальный подход к выделению субъектов Российской Федерации, говорить о разной юридической природе субъектов в составе Российской Федерации не приходится.

Различное наименование субъектов, равно как различие в их атрибутивных признаках, отражает их исторические и этнические особенности, но не обозначает особого характера их юридической связи с Российской Федерацией Определение Конституционного суда Российской Федерации от 27.06.2000 г. № 92-О «По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций республик Адыгея, Башкортостан, Ингушетия, Коми и Татарстан» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. № 5. 2000.. Юридически это выражается в том, что:

1. Конституция Российской Федерации не предусматривает права выхода республик (как и иных субъектов) из состава Российской Федерации;

2. Конституция Российской Федерации не предусматривает суверенитета республик или иных субъектов в составе Российской Федерации;

3. Конституция Российской Федерации закрепляет принцип равноправия всех субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях как между собой, так и с федеральными органами исполнительной власти (пп. 1, 4 ст. 5 Конституции Российской Федерации);

4. Конституция Российской Федерации закрепляет единый правовой статус, единые предметы ведения и полномочия для всех субъектов Федерации;

5. Конституция Российской Федерации предусматривает возможность изменения статуса любых субъектов Российской Федерации, в том числе и трансформации иных субъектов в республики вне зависимости от их национального состава (п. 5 ст. 66 Конституции Российской Федерации). Киселева А.В., Нестеренко А.В. Указ. соч. С. 193.

Поэтому «чисто» национальный принцип даже применительно к национальным субъектам (республикам и автономиям) все более уступает свое место принципу безусловного соблюдения прав человека безотносительно к его национальной принадлежности, но в связи с проживанием на соответствующей территории.

И.А. Умнова высказывается за создание модели федерации, которая бы обеспечила постепенное формирование единой российской нации, выступает за «выращивание и культивирование» особой наднациональной в этническом смысле общности российского народа - российской нации как идейной основы обеспечения жизнеспособности российского государства, поддержания его целостности и стабильности, достижения национального согласия. Умнова И.А. Указ. соч. С. 94. Речь идет о формировании нации в этатическом значении, когда нация рассматривается как граждане государства (его население), независимо от их национальности составляющие в единстве общность людей, связанных принадлежностью к одному государству. Считаем такую позицию абсолютно верной и, наверное, единственной мерой предотвращения межнациональных распрей, а также для укрепления целостности государства.

Кроме того, следует признать правильность высказываний Л.М. Карапетяна Карапетян Л.М. Указ. соч. С. 104-125. о том, что перспективы постепенного, эволюционного усиления территориального фактора федеративной организации России, сочетающиеся с одновременной активизацией деятельности государства по обеспечению и гарантированию социальных и экономических прав всех этносов в составе Российской Федерации неполитическими средствами, являются наиболее конструктивными с точки зрения усиления единства России.

3.2 Проблема определения статуса субъектов Российской Федерации

Субъект федерации, согласно наиболее распространенным теоретическим воззрениям, - это государственное образование в составе федеративного государства, не обладающее суверенитетом. Общепризнано, что субъект федерации имеет конституцию, законодательство, территорию, собственность, символику. Кроме того, в подавляющем большинстве федераций мира субъекты наделены симметричными правами, а наличие льгот и привилегий является редким исключением из правил. Чертков А.Н. Возможности совершенствования субъектного состава Российской Федерации: правовые аспекты // Журнал российского права. № 11. 2005.

Субъектный состав Российской Федерации весьма разнообразен. Статья 5 Конституции Российской Федерации описывает видовой состав субъектов, подчеркивая при этом их равноправие во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч.4). Однако вполне определенно можно констатировать наличие шести видов субъектов Федерации, что является отличительной особенностью России в сравнении с другими федеративными государствами. Совокупность статусных прав, отличающих одни субъекты Федерации от других, невелика: право на принятие конституций и на установление своих государственных языков (ч. 2 ст. 68). Кроме того, республики признаются государствами, а другие субъекты Федерации таковыми не считаются (ч. 2 ст. 5).

Авторы научного труда, проведя сравнительно-правовое исследование федерализма, предлагают выделить три категории субъектов Федерации, отличающихся особенностями статуса. Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Под ред. Б.Н. Топорнина. М., 2001. С. 163.

1. Республики. Это государства в составе Федерации, обладающие всей полнотой государственной власти вне пределов компетенции Российской Федерации. Они являются формой национальной государственности и воплощают самоопределение соответствующих наций.

Статус республики определяется Конституцией Российской Федерации, конституцией республики и имеет следующие государственно-правовые признаки: конституцию, законодательство; систему органов государственной власти, устанавливаемую самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, закрепленными федеральным законом; территорию, которая может быть изменена только с согласия самой республики; гражданство; государственный язык; собственные символы.

2. Автономные округа и автономная область. Эти субъекты Федерации также созданы по национальному признаку, но их конституционно-правовой статус весьма отличается от статуса республик меньшим объемом прав. Кроме того, особый статус имеют автономные округа, находящиеся в составе края или областей. С другой стороны, Еврейская автономная область и Чукотский автономный округ, не входящие в состав других субъектов Федерации, обладают практически тем же статусом, что и нижеследующие субъекты.

3. Края, области, города федерального значения. Это территориальные образования, обладающие всей полнотой государственной власти вне пределов компетенции Российской Федерации. В качестве государственного языка используется только русский. Их статус определяется Конституцией Российской Федерации и уставом, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта. Для конституционно-правового статуса этих субъектов Федерации характерно наличие следующих элементов: устав, законодательство; система органов государственной власти, устанавливаемая самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, определенными федеральным законом; территория, границы которой могут быть изменены только с согласия субъекта Федерации.