Федеративное государственное устройство: теоретические подходы к моделированию

Положение автономий имеет в сравнении с другими субъектами Федерации правовую особенность, которая, как гласит статья 66 Конституции Российской Федерации, состоит в том, что «по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе». К тому же, если автономный округ входит в состав края или области, то «отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области».

Конституция Российской Федерации (ч.4 ст.5) провозглашает равноправие всех субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Данными предписаниями Конституция Российской Федерации устанавливает, казалось бы, одинаковый правовой статус всех субъектов Федерации. Однако, на наш взгляд, наряду с этим конституционные нормы предписывают и иное. В частности, ч.5 ст.66 Конституции Российской Федерации предоставляет право на изменение статуса субъекта по взаимному согласию самой Федерации и ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом. В этой связи закономерен вопрос: если все субъекты Федерации реально (конституционно и фактически) обладают равным правовым статусом, то может ли возникнуть объективная необходимость его изменения? Добрынин Н.М. Новый российский федерализм и конституционная реформа как неизбежность перемен // Журнал российского права, № 3. 2004. С 15.

Вне сомнения, подобное конституционное предписание в противовес ч.1 ст.5 Конституции Российской Федерации указывает на то, что для субъектов Федерации характерна разностатусность правового положения. Более того, с нашей точки зрения, само конституционное выделение видов субъектов Федерации (республика, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ) также подчеркивает, что их статус далеко не одинаков. Н.М. Добрыниным и его единомышленниками разработан проект федерального конституционного закона «О статусе субъекта Российской Федерации» Добрынин Н.М. Новый российский федерализм: Модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск: Сибирская издательская фирма «Наука» РАН. 2003. С. 85-95. как вариант разрешения данной коллизии, вполне способный устранить такие противоречия.

Авторы вышеуказанного проекта предлагают без какого-либо ущерба для государственного устройства страны придать всем субъектам действительно равный конституционно-правовой статус и значительно сократить количество их видов. В качестве наименований субъектов Федерации предлагается использовать сложившиеся, в том числе исторически, названия: республика и губерния. Из перечня субъектов Российской Федерации можно также исключить город федерального значения, имея в виду, что, по сути, такой субъект - особое муниципальное образование, статус которого может быть установлен специальным федеральным законом, то есть особой необходимости выделять указанный вид субъектов Федерации нет. Разработчикам законопроекта представляется также, что вариант объединения Москвы и Санкт-Петербурга соответственно с Московской и Ленинградской областями заслуживает всестороннего внимания. Это позволит данным регионам стать «нормальными» субъектами Федерации и разрешит к тому же часть накопившихся противоречий в отношениях субъектов между собой и с федеральной властью.

Таким образом, найден, на наш взгляд, наиболее оптимальный вариант, при котором конструкция базовой модели будущего государственного устройства Российской Федерации будет состоять из республик и губерний.

Правильность избранного подхода подтверждается и детальным рассмотрением конституционно-правового статуса субъектов Федерации. Республика как субъект «высшего порядка» имеет свою конституцию, в то время как другие субъекты - устав (ч.2 и 3 ст.5 Конституции Российской Федерации); республика вправе устанавливать свой государственный язык (ч.2 ст.68 Конституции Российской Федерации), иным субъектам Федерации такое право не предоставлено. Подобными предписаниями как бы принижается статус остальных субъектов Российской Федерации по сравнению с республиками в противовес принципу равноправия. Вишняков В.Г. О методологических основах правового регулирования проблем безопасности Российской Федерации // Журнал российского права. № 9. 2005. С. 47.

Отсюда следует, что нормы Конституции Российской Федерации, закрепляющие статус субъектов Федерации, не способствуют практическому достижению их равноправия. С одной стороны, Основной закон закладывает потенциальный механизм выравнивания статуса субъектов, что позволяет рассматривать их как равноправных членов Федерации, а с другой -устанавливает основу для их неодинакового правового положения. Яркий пример тому - признание автономного округа равноправным субъектом Федерации и одновременное установление его вхождения в состав края или области (ч.4 ст.66 Конституции Российской Федерации). При этом данное предписание исключается конституционной нормой, устанавливающей, что никакие другие положения Конституции Российской Федерации не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации (ч.2 ст.16 Конституции Российской Федерации).

В.Е. Чиркин совершенно справедливо замечает: «Уже одно то, что один субъект Федерации входит в другой, представляет собой юридический нонсенс, неизвестный мировой практике» Чиркин В.Е. О некоторых проблемах реформы российской Конституции // Государство и право. 2000. № 6. С.6.. Н.М. Добрынин также пишет: «По нашему мнению, вхождение автономного округа в состав края или области противоречит ст.5 Конституции, закрепляющей основы конституционного строя. Автономный округ, как и другие субъекты, должен непосредственно, а не опосредованно входить в состав Федерации» Добрынин Н.М. Указ. соч. С. 61.. Таким образом, действующая Конституция России является, как это ни парадоксально, основным препятствием в становлении и развитии нового российского федерализма.

Следует отметить среди возможных путей дальнейшего развития федерализма такой, как упразднение автономных округов, находящихся на территории края, области, что особенно актуально для Красноярского края, где активно обсуждается такая идея. Большинство автономных округов (за исключением Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского) не могут существовать как самостоятельные государственные образования, так как не обладают собственным кадровым потенциалом, развитой системой здравоохранения, образования, транспортной инфраструктурой и соответствующей социально-культурной средой. В большинстве своем это глубоко дотационные регионы, целиком зависящие от так называемого северного завоза (элементарных продуктов и топлива), население которых живет в основном за счет натурального хозяйства. Та цель, которая ставилась большевиками при создании округов, - поднятие политического, экономического и культурного уровня народов Крайнего Севера, оказалась, как показала практика, недостижимой.

В контексте возможного приобретения в будущем субъектами Федерации единого правового статуса некоторые исследователи не без основания предлагают их укрупнить и сформировать, в частности, такие субъекты, как Западная и Восточная Сибирь, Северо-Запад, Черноземье, Большая Волга, Центральная Россия, Поморье, Урал, Дальний Восток и т.д. Умнова И.А. Эволюция правового статуса края, области как субъекта Российской Федерации // Государство и право. 1994. № 8-9. С.43-51. На наш взгляд, подобного рода предложения в принципе оправданы. Чрезмерное дробление страны негативно отражается на эффективности централизованного управления. Известным шагом на пути преодоления этого недостатка является создание семи федеральных округов.

В общем и целом субъектов Федерации должно быть гораздо меньше. Неважно, как они будут называться, - губерниями, землями или как-либо иначе. Главное, что это будут субъекты Федерации, а не государства. Этот проект, как нам представляется, имеет неплохие перспективы с точки зрения развития российского федерализма.

А.В. Безруков, А.А. Кондрашев, А.В. Усс пишут, что «следует четко разграничить идеальную перспективу российского федерализма и оптимальную, из которой мы и исходим и которая представляет комплекс наиболее реально достижимых целей, максимально приближенных к идеальным. Разумеется, лучшим вариантом развития России, с точки зрения снятия «формального» неравенства субъектов и ликвидации национальной доминанты в российской федеративной модели, следовало бы признать идею «губернизации», укрупнения регионов на базе созданных ассоциаций экономического взаимодействия, например, таких как «Большой Урал», «Сибирское соглашение». Усс А.В., Безруков А.В., Кондрашев А.А. Указ соч. С. 21. Но необходимо отметить, что к такой процедуре нужно подходить последовательно и осторожно, чтобы не нарушить системное единство существующей федеративной модели, а попытаться преобразовать сложившиеся связи в федеративных отношениях.

Следует обратить внимание еще на один характерный аспект. Интересные, на наш взгляд, исследования правового статуса субъектов Федерации и анализ ситуации последних лет, провел Н.М. Добрынин. Он сделал вывод, что «Федерации не нужны субъекты с высокой степенью самодостаточности в решении экономических и социальных проблем, самостоятельной политикой в этих и иных сферах в пределах даже согласованной с центром компетенции. Такое отношение к пониманию роли и места субъектов Федерации в государственном устройстве России не приведет в ближайшей перспективе к установлению по-настоящему (с правовой, политической и экономической точек зрения) равного их статуса в отношениях как с федеральным центром, так и между собой. Наоборот, оно усиливает предположения об устремлениях к созданию унитарного государства с авторитарным режимом правления» Добрынин Н.М. Новый российский федерализм и конституционная реформа как неизбежность перемен // Журнал российского права, № 3. 2004. С 17..

Таким образом, оценивая развитие и возможности совершенствования федеративных отношений, следует отметить, что оптимальным и реальным вариантом на краткосрочную перспективу следует признать сохранение национально-территориального устройства России с формальным различием в статусе субъектов Российской Федерации, с постепенной подготовкой конституционной реформы, устраняющей очевидное неравноправие субъектов. Для дальнейшей реформации государственного устройства Российской Федерации и построение нового российского федерализма необходимо разработать Концепцию развития российского федерализма, сформировать цели и задачи на ближайшую и отдаленную перспективу, установить приоритеты и этапы реформ.

Заключение

При исследовании сущности федерализма важным моментом является уяснение принципа разграничения понятий «федерализм» и «федерация», поскольку в ряде современных научных трудов различие между этими терминами не проводится. Тем не менее, такое разграничение необходимо, поскольку федерализм представляет собой идеологию, системное явление, принцип государственно-территориального устройства, лежащий в основе любой федерации. Это означает, что невозможно выделить модели федерализма, но вполне можно проводить моделирование федераций. Под федерацией принято понимать форму политико-территориального и (или) национально-государственного устройства, при этом в различных государствах федерация может иметь свое содержание, а, значит, свои различные модели.

Перспектива развития возможностей моделирования федераций связана с научно разработанными теориями и концепциями (например, концепции национальной и территориальной федерации), а также мерами, предлагаемыми учеными для их обеспечения. Развитие процессов интеграции научно-теоретических и научно-практических разработок позволит в будущем, при создании условий существования той или иной модели федерации, реализовать в жизнь соответствующую модель, избежав при этом многих проблем и сократив сроки реформирования.

В настоящей работе проанализированы подходы к моделированию по территориальному и национальному принципу образования субъектов федерации. Проведенное сравнение территориальных и национальных федераций позволяет сказать следующее.

Выбор государством той или иной модели обусловлен в каждом конкретном случае факторами традиций и должен зависеть от теоретико-юридических представлений о федерализме, сложившихся в стране, а также от оценки коренных политических перспектив федеративного государства.

Федерации, основанные на выделении своих субъектов на основе этнических и лингвистических общностей в составе народа федеративного государства являются национальными. Территориальные федерации основаны на структурировании субъектов без учета национальной либо лингвистической дифференциации их населения.

Национальная федерация строится на принципе добровольного объединения составляющих ее субъектов. Она служит одним из важнейших факторов осуществления нациями права на самоопределение. Независимо от экономического потенциала, размера территории, численности населения все субъекты национальной федерации пользуются одинаковыми правами и обладают одинаковой возможностью влиять на решение задач общества и государства. Национальная федерация зачастую рассматривается в науке как форма самоопределения соответствующих наций, приведших к образованию данной федерации из разрозненных национальных государств или, наоборот, из единого многонационального унитарного государства.

Однако политическая практика построения федераций по национальному признаку свидетельствует о значительной нестабильности подобных федераций. Часть национальных федераций к настоящему моменту распались либо были преобразованы в унитарные государства, а существующие испытывают на себе в той или иной мере неблагоприятное воздействие факторов национального самосознания, выражающееся в постоянной проблеме национального сепаратизма, вплоть до нарушения самого принципа целостности государства.

Между тем, вышесказанное не означает принципиальной невозможности построения федеративного государства по национальному принципу. Такая организация федерации возможна, а в некоторых случаях является даже предпочтительной (например, при угрозе распада государства или установления анархии).

Территориальная федерация характеризуется значительным ограничением государственного суверенитета субъектов федерации, поскольку, государственные образования, составляющие территориальную федерацию, не являются суверенными государствами, и их деятельность в сфере внутренних и внешних отношений зависит от властных полномочий общефедеральных (союзных) государственных органов. Юридическое и фактическое разграничение компетенции между союзом и его субъектами определяется конституционными нормами.

В настоящее время подавляющее большинство федеративных государств построены по территориальному принципу. Территориальная федерация представляется предпочтительнее национальной ввиду того, что в первых конституционное законодательство не предусматривает, а иногда и запрещает односторонний выход из союза, делая тем самым государство более стабильным.

Россия имеет уникальное государственное устройство, где органически сочетаются признаки и территориальной, и национальной федерации. Специфика территориально-национальной федерации состоит в том, что такое государство должно не только интегрировать, но и дифференцировать интересы всех ее субъектов, как национальных, так и территориальных.

Сочетание территориального и национального признаков при структурировании федерации вполне допустимо. Важно при этом, чтобы его применение не разрушало государственность, не нарушало права и свободы человека и гражданина, равноправие народов и их право на самоопределение, не стимулировало развитие национализма. Одним из условий, защищающих государственность от таких последствий, является формирование федерации на основе принципа равноправия субъектов федерации, их однородности по государственно-правовой природе и равенства по статусу независимо от того, построены ли они по национальному (этническому) или территориальному принципу.

В соответствии с Конституцией Российская Федерация состоит из равноправных субъектов Российской Федерации (ст. 5, п. 1). Однако общеизвестно, что на деле явно выражена их асимметрия. Для действительного уравнивания статуса субъектов необходимо, в первую очередь провести их укрупнение и, как следствие, сокращение количества. И неважно, как они будут называться, - губерниями, землями или как-либо иначе, главное, что это будут субъекты Федерации, а не государства. Такой проект, как нам представляется, имеет неплохие перспективы с точки зрения развития российского федерализма.

Коренная реконструкция государственного устройства России и построение новой модели российского федерализма невозможны без проведения радикальной конституционной реформы. Пересмотр Конституции Российской Федерации, на наш взгляд, неизбежен в обозримом будущем. В настоящее время необходимо с учетом всей полноты отечественного и мирового опыта государственного строительства разработать Концепцию дальнейшего развития российского федерализма, образования регионов нового типа как его базовых элементов, сформировать цели и задачи на ближайшую и отдаленную перспективу, установить приоритеты, этапы реформ.

В заключение следует отметить, что в случае принятия сформулированных в настоящей работе предложений, федеративное устройство страны претерпит весьма существенные изменения. В силу важности, сложности и, вместе с тем, особой деликатности из-за непосредственной связи с национальным вопросом, необходимо подходить к разрешению проблем государственного устройства постепенно, с чрезвычайной осторожностью и взвешенностью.

Поэтому, оценивая развитие и возможности совершенствования федеративных отношений, отметим, что оптимальным и реальным вариантом на краткосрочную перспективу следует признать сохранение национально-территориального устройства России с формальным различием в статусе субъектов Российской Федерации и с постепенной подготовкой конституционной реформы.

Список использованной литературы

Нормативные акты

1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года // Российская газета. 25.12.1993.

2. Федеративный договор от 31.03.1992 «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации» // Справочная правовая система КонсультантПлюс.

3. Федеративный договор от 31.03.1992 «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации» // Справочная правовая система КонсультантПлюс.

4. Федеративный договор от 31.03.1992 «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации» // Справочная правовая система КонсультантПлюс.

5. Декларация Съезда народных депутатов Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 12.06.1990 № 22-1 «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 2. Ст. 22.

6. Устав Организации Объединенных Наций. Принят в г. Сан-Франциско 26.06.1945 // Справочная правовая система КонсультантПлюс.

7. Всеобщая декларация прав человека. Принята 10.12.1948 Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных наций // Российская газета. 05.04.1995.

8. Международный пакт о гражданских и политических правах от 16.12.1966г. Вступил в силу в силу для СССР 03.01.1976г.// Справочная правовая система КонсультантПлюс.

9. Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций. Принята 24.10.1970 Резолюцией 2625 (XXV) на 1883-ем пленарном заседании Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций // Справочная правовая система КонсультантПлюс.

10. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27.06.2000г. № 92-О «По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания, Республики Татарстан» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 29. Ст. 3117.

Специальная литература

11. Аринин А.Н., Марченко Г.В. Уроки и проблемы становления российского федерализма. М., 1999. 320 с.

12. Афанасьев В.Г. Общество, системность, познание и управление. М., 1981. 368 с.

13. Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских. М., 1999. 1340 с.

14. Вишняков В.Г. О методологических основах правового регулирования проблем безопасности Российской Федерации // Журнал российского права. 2005. № 9.

15. Добрынин Н.М. Новый российский федерализм и конституционная реформа как неизбежность перемен // Журнал российского права, 2004. № 3.

16. Добрынин Н.М. Новый федерализм: Модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск: Наука, 2003. 342 с.

17. Золотарева М.В. Федерация в России: проблемы и перспективы. М.: Пробел, 1999. 210 с.

18. Иванов В.В. Вопросы теории государственного устройства // Журнал российского права. 2002. № 1.

19. Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. М., 2001. 350 с.

20. Карманов А.Ю. Дом на песке, или несколько мыслей об основах российского федерализма // Журнал российского права. 2001. № 4.

21. Киселева А.В., Нестеренко А.В. Теория федерализма. - М.: Изд-во Моск. ун-та, 2002. 304 с.

22. Кинг П. Классификация федераций // Полис, 2000. № 5.

23. Лепешкин А.И. Советский федерализм: теория и практика. М., 1977. 198 с.

24. Митюков М.А. О правовом статусе автономных областей в составе АССР // Конституционное законодательство и вопросы государственного управления / Под ред. В.Ф. Воловича, А.И. Кима. Томск, 1987. 318 с.

25. Михалева Н.А. Правовые аспекты современного федерализма: Обзор // Федеративное устройство России: история и современность. М., 1995. 240 с.

26. Народы России. Энциклопедия. - М.: Большая Российская Энциклопедия. 1994. 910 с.

27. Основы национальных и федеративных отношений / Под ред. Р.Г. Абдулатипова. М., 2001. 144 с.

28. Особенности этнополитических отношений и формирование новой государственности в России: (Исторический и концептуальный анализ). М., 1993. 164 с.

29. Политология: энциклопедический словарь / Общий редактор и составитель Ю.И. Аверьянов. М., 1993. 674 с.

30. Пономарева И.П. Проблемы методологии науки конституционного права // Журнал российского права. 2004. № 3.

31. Скурко Е.В. Метод социально-правового моделирования в решении задач правотворчества // Государство и право. 2003. № 1.

32. Тадевосян Э.В. К вопросу о характере государственной власти субъекта федерации // Государство и право. 2002. № 3.

33. Тепс Д.Д. Концептуальные основы федерализма. - СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2002. 204 с.

34. Трифонов А.Г., Межуев Б.В. Генерал-губернаторство в российской системе территориального управления. Опыт исторической реминисценции // Полис. 2000. №5. С. 22.

35. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. - М.: Дело, 2000. 304 с.

36. Умнова И.А. Эволюция правового статуса края, области как субъекта Российской Федерации // Государство и право. 1994. № 8-9.

37. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М., 2003. 622 с.

38. Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России. В 3-х томах. Том 1. М., 2001. 450 с.

39. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник. В. 4-х томах. Том 1-2. / Отв. ред. Б.А. Страшун. М., 1995. 720 с.

40. Хропанюк В.Н. Теория государства и права. Учебник для вузов. М., 2000. 380 с.

41. Усс А.В., Безруков А.В., Кондрашев А.А. Проблемы образования субъектов Российской Федерации и изменения их конституционно-правового статуса в контексте перспектив российского федерализма // Журнал российского права, № 7. 2004.

42. Федерализм. Энциклопедический словарь. М., 1997. 1214 с.

43. Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Под ред. Б.Н. Топорнина. М., 2001. 202 с.

44. Федерализм: теория и практика развития (сравнительно-правовой анализ) / Отв. ред. М.Н. Марченко. М., 2000. 342 с.

45. Федеративный договор: Документы. Комментарий. М.: «Республика», 1994. 238 с.

46. Черепанов В.А. Теория российского федерализма. Учебное пособие. М.: МЗ-ПРЕСС, 2005. 320 с.

47. Чертков А.Н. Возможности совершенствования субъектного состава Российской Федерации: правовые аспекты // Журнал российского права. 2005. № 11.

48. Чиркин В.Е. Государствоведение. М., 1999. 360 с.

49. Чиркин В.Е. Государственная власть субъекта Федерации // Государство и право. 2000. № 10.

50. Чиркин В.Е. О некоторых проблемах реформы российской Конституции // Государство и право. 2000. № 6.

51. Элазар Д. Сравнительный федерализм // Полис. 1995. № 5.

52. Юридический энциклопедический словарь / Гл. ред. А.Я. Сухарев. М., 1984. 970 с.

53. Юридический энциклопедический словарь / Под общ. ред. В.Е. Крутских. М., 2003. 1020 с.

Размещено на Allbest.ru