За последние годы в социально-политической и экономической жизни страны произошли большие изменения. Принят ряд законов и других нормативно-правовых актов, изменивших компетенцию органов государственной власти, отношения собственности, содержание прав и обязанностей, непосредственно связанных со сферой охраны общественного порядка и безопасности. Положения Конституции Российской Федерации принципиально по-новому определяют место и роль личности в обществе, ставят в разряд государственной политики эффективную защиту основных прав и свобод граждан как высшей ценности.

Органы внутренних дел занимают одно из ведущих мест в системе государственных надзорных органов, поскольку имеют свой самостоятельный объект надзора - общественный порядок и общественную безопасность. Участвуя в данных общественных отношениях в качестве субъекта функциональной власти, органы внутренних дел, к сожалению, недостаточно эффективно влияют на оперативную обстановку, не в полной мере реализуют имеющиеся полномочия ввиду наличия правовых и организационных проблем. Тем самым, оправданно, что административный надзор в юридической литературе традиционно рассматривается в его соотношении с правоохранительной деятельностью.

Следовательно, тема "Контроль и надзор административной деятельности ОВД" представляет большой интерес не только с теоретической точки зрения, но и с практической точки зрения тоже.

Актуальность темы обуславливают и сами задачи охраны общественного порядка, как и обеспечение общественной безопасности на территории Российской Федерации, которые возложены законодателем на полицию (милицию), тем самым объективно предопределила необходимость поиска новых форм и методов работы ее органов в современных условиях. Это вызывает потребность их всестороннего теоретического исследования, либо переход государства в новое качественное состояние настоятельно требует не только поиска новых форм и методов в социальном обслуживании общества со стороны полиции (милиции), но и новой интерпретации оправданных практикой форм и методов деятельности полиции (милиции). К одной из таких форм деятельности полиции (милиции) и относится административный надзор, осуществляемый органами полиции (милиции).

Таким образом, исследование административного надзора в государственном управлении в целом и в сфере общественного порядка в частности вызывается насущными социально - экономическими, правовыми и политическими потребностями. Применительно к деятельности полиции (милиции) эта проблема приобретает еще более четко выраженные очертания.

Предметом исследования выступает организация и правовое регулирование контрольной и надзорной деятельности полиции (милиции).

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в контрольно-надзорной деятельности полиции (милиции).

Целью исследования является исследование организационно-правовых вопросов контрольно-надзорной деятельности полиции (милиции) и формулирование на его основе предложений по совершенствованию правового регулирования и практики реализации надзорных полномочий полиции (милиции).

Предмет, объект и цель определили следующие задачи:

Проблематика понятий и соотношения контроля и надзора в административной деятельности ближе всего тяготеет к вопросу о методах государственного управления, т.е. к вопросу о том, каким образом наиболее эффективно и с точки зрения закона наиболее правильно решаются управленческие дела.

Рассмотрение вопроса о понятии контроля и надзора в административной деятельности органов внутренних дел предполагает обращение к "классической" административно-правовой проблеме о соотношении контроля и надзора в государственном управлении.

С точки зрения П.И. Кононова, административный надзор - это специальный вид государственного контроля, осуществляемый компетентными административными органами в отношении не подчиненных им организационно физических и юридических лиц посредством наблюдения, проведения проверок, применения мер административного принуждения в целях обеспечения исполнения этими лицами действующего законодательства, установленных им специальных правил и требований, определяющих в совокупности надлежащий режим законности, безопасности государства и общества Кононов П.И. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного регулирования: Монография. - Киров, 2011.С. 163. .

Логичен ответ ученого на вопрос о том, имеется ли необходимость разграничивать указанные понятия в законодательстве. Исходя из того, что административный надзор представляет собой специальный вид контроля, а именно, внешнего надведомственного контроля административных органов за соблюдением не подчиненными им организационно физическими и юридическими лицами действующих правовых и технико-юридических норм, по мнению П.И. Кононова, нет необходимости проводить в законодательстве специальное разграничение данных понятий. Вместе с тем в целях единообразного понимания содержания административного надзора в правоохранительной деятельности различных административных органов необходимо сформулировать в нормативном акте, определяющем общие начала административно-процессуального законодательства, единое понятие административного надзора как специального вида государственного контроля, установить основные правила контрольно-надзорного производства. "Только в этом случае будет исключаться возможность вольной трактовки терминов "контроль" и "надзор", используемых в нормативных актах, регулирующих различные специальные виды внешней контрольной деятельности административных органов" Кононов П.И. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного регулирования: Монография. - Киров, 2011.С. 203. .

Административные надзор и контроль реализуются в различных организационных и правовых формах, порой смешиваются. Так, административный надзор может сопровождаться проверкой (т.е., по сути, контролем) знаний правил дорожного движения водителями, правил обращения со служебным огнестрельным оружием лиц, занимающихся частной охранной деятельностью. Надзору полиции в сферах обеспечения безопасности дорожного движения, охраны общественного порядка и других также сопутствуют разнообразные "индивидуализированные" и "неиндивидуализированные" контрольно-проверочные мероприятия. Правовые формы осуществления административного надзора и контроля органов внутренних дел, ФМС России отличаются большой спецификой. В частности, они могут быть связаны с оформлением и предоставлением физическим и юридическим лицам различных разрешений, лицензий, других необходимых документов (например, заграничных паспортов, согласований разрешений на распространение наружной рекламы, размещение объектов дорожного сервиса и иных объектов в пределах дорог и улиц, в полосах отвода и придорожных полосах дорог, заключений о возможности открытия маршрутов регулярного движения общественного транспорта Наставление по службе дорожной инспекции и организации движения Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации (п. п. 16-19), утвержденное приказом МВД России от 8 июня 1999 г. № 410 // БНА ФОИВ. 1999. №39. и т.п.), совершением административно-правовых действий, позволяющим им реализовать свои полномочия в той или иной сфере государственного управления. В то же время очевидно, что для административного надзора основными методами являются постоянное непосредственное наблюдение за соответствующими объектами, проверки по заявлениям и жалобам, а также по собственной инициативе.

Рассмотрим некоторые законы, нормирующие проведение органами внутренних дел (милицией) тех или иных видов контроля и надзора.

Федеральный закон от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ "Об оружии", оперируя термином "контроль за оборотом оружия" (ст.28), исходит из его широкого понимания. Среди субъектов контроля, помимо органов внутренних дел, называются органы, уполномоченные Правительством РФ выдавать лицензии на производство гражданского и служебного оружия, а также органы государственного надзора за соблюдением государственных стандартов Российской Федерации. Таким образом, в организационно-правовом смысле надзор охватывается понятием "контроль" и является составной частью (сегментом) последнего.

В то же время анализ прав должностных лиц органов, уполномоченных осуществлять такой контроль (осмотр оружия в местах его производства, торговли им, его хранения; изъятия и уничтожения оружия в установленном порядке; требовать от юридических лиц и граждан представления документов, письменной или устной информации; при выявлении нарушений давать обязательные для исполнения предписания об устранении этих нарушений), с достаточной степенью ясности характеризует его как систематически осуществляемый специально организованный надзор.

Закон РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" употребляет термины "контроль" и "надзор" в контексте их распространения на частную детективную и охранную деятельность (ст. 20). В то же время, говоря о соответствующих полномочиях МВД России, других министерств и ведомств, подчиненных им органов и подразделений, должностных лиц данный закон оперирует понятиями "контроль", "контрольные функции". Слово "надзор" употребляется здесь лишь в смысле наблюдения за исполнением закона со стороны Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров.

В Федеральном законе от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" используется понятие "государственный надзор и контроль в области обеспечения безопасности дорожного движения", но его "наполнение" никак не объясняется. Из текста нормы следует, что правовая основа данных видов деятельности является двухуровневой, поскольку они "организуются и осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации".

Что касается содержания терминов, то законодатель в этом, как и во многих других случаях ограничивается лишь целеуказанием: "государственный надзор и контроль осуществляются в целях обеспечения соблюдения законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в части, относящейся к обеспечению безопасности дорожного движения" (ст.30).

Очевидно, что значимость административного надзора в современный период становления рыночных отношений значительно возросла, что нашло свое отражение в преобразованиях, связанных с административной реформой, и, соответственно, в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" и в Указе Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти". Контрольно-надзорную деятельность регламентируют сразу несколько положений данных указов. Кроме того, признано, что наиболее важным преобразованием системы органов исполнительной власти явилось создание практически при каждом министерстве служб, наделенных полномочиями в сфере контрольно-надзорной деятельности. Формально-юридический анализ названных нормативных актов позволяет сделать вывод, что в системе МВД России наиболее ярко выраженными полномочиями в сфере контроля и надзора обладает подведомственная ему Федеральная миграционная служба России. Действительно, в соответствии с Указом Президента РФ°т 19 июля 2004 г. №928 "Вопросы Федеральной миграционной службы" ФМС России, в частности, осуществляет следующие полномочия по осуществлению контроля и надзора:

за соблюдением гражданами Российской Федерации и должностными лицами правил регистрации и снятия с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации;

за соблюдением иммиграционных правил иностранными гражданами и лицами без гражданства;

за соблюдением правил привлечения работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использования их труда. При этом установлено, что ФМС России в целях реализации своих полномочий имеет право организовывать проведение необходимых исследований, испытаний, экспертиз, анализа и оценок, а также научных исследований по вопросам осуществления контроля и надзора в установленной сфере деятельности.

Очевидно, что в данном случае использована терминология нормативных документов административной реформы. Так, в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р "О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах" необходимо разграничить функции по контролю и надзору и унифицировать в этой части терминологию законодательных и других нормативных актов, "это позволит надзор сосредоточить в государственных органах, а контроль рассматривать в качестве функции по проведению испытаний, измерений, экспертиз, осуществляемых субъектами рынка, аккредитованными в органах исполнительной власти в установленном порядке. Для этого после принятия соответствующих нормативных правовых актов предстоит выделить из действующих надзорных органов лаборатории, исследовательские и испытательные центры, сократить численность государственных служащих".

Подобная трактовка рассматриваемых понятий Правительством РФ позволяет выделить следующий закрепленный в нормативных правовых актах подход к разграничению рассматриваемых понятий: надзор есть контрольная функция государственных органов, а контроль - функция по проведению испытаний, измерений, экспертиз, осуществляемая субъектами рынка, аккредитованными в органах исполнительной власти в установленном порядке.

Как видно из приведенного анализа, понятия "контроль" и "надзор" прочно вошли в нашу жизнь, но до настоящего времени четко не разграничены.

Суммируя сказанное, можно сделать общий вывод о том, что надзор - это специально организованное систематическое наблюдение за кем-либо или чем-либо, за соблюдением каких-либо правил. Но (что очень важно с точки зрения его юридической характеристики как метода административной деятельности органов внутренних дел) наблюдение не отстраненное, а заинтересованное, именно с целью контроля; не отдаленное, а приближенное к его объекту. Важно также отметить, что конкретный орган (служба, подразделение) или должностное лицо органов внутренних дел, осуществляющие надзор, несут ответственность за состояние дел, охватываемых его предметом. Надзирать - означает заниматься наблюдением, присмотром, неся за это ответственность. При этом объем такой ответственности существенно выше, чем при контроле. Если надзирающий орган (должностное лицо) отвечает за состояние поднадзорного объекта (субъекта), во всяком случае, за его многие аспекты, то контролирующий - лишь за качество контроля, т.е. своей собственной деятельности.

Надзор как метод административной деятельности органов внутренних дел является основным организационно-правовым средством государственного контроля (понимаемого в широком смысле) в сфере общественного порядка и безопасности. Его наиболее существенная задача - добиваться правильности поднадзорной деятельности с точки зрения соблюдения всеми субъектами установленных правовыми актами норм, стандартов, правил, обязанностей, ограничений, требований, направленных на регламентацию общественных отношений в указанной сфере.

Надзор характеризуется концентрацией внимания органов внутренних дел на конкретной деятельности определенных лиц и, в свою очередь, сопровождается проведением разнообразных контрольно-проверочных мероприятий. Его проведение отражается в документации, также подлежащей контролю.

1.2 Понятие, виды и методы административного надзора полиции