В деятельности органов внутренних дел наиболее ярко проявляются основные черты административного надзора. Именно в этой системе отраслевого управления они получили наиболее четкое организационное обособление. Обособленность данного звена помогает лучше понять функции административного надзора.

Необходимо отметить, что для управления в деятельности органов внутренних дел характерно не только "физическое" сосредоточение объектов и субъектов административного надзора, но и то, что они различаются как по форме, так и по способу образования, финансирования, и прочего. Кроме того, субъекты административного надзора в системе органов внутренних дел обладают полным объемом форм и методов, присущих этой деятельности в настоящее время.

Деятельность органов внутренних дел исследовалась учеными-административистами во всевозможных аспектах, однако, в основном преобладали три направления: Зырянов С.М. Процессуальная форма осуществления административного надзора

1) управленческое (государственные и социальные аспекты);

2) правовое;

3) оценка эффективности деятельности отрасли как составной части правоохранительной системы.

Рассмотрение организационной структуры органов внутренних дел имеет несколько причин:

Во-первых, организационная структура органов внутренних дел, как и всех иных органов управления, должна соответствовать их функциональному содержанию. Достигнуть этого можно путем организационного размежевания внутри отрасли и оснащением каждого элемента структуры соответствующей компетенцией.

Следовательно, подвергая анализу организационную структуру органов внутренних дел, можно выделить те ее элементы, которые по своему целевому назначению и характеру деятельности являются субъектами административного надзора.

Во-вторых, организационная структура органов внутренних дел и выделение из нее надзорных звеньев позволит судить об удельном весе административного надзора в функциональной структуре отрасли вообще и в рамках административной деятельности, в частности.

Таким образом, этот подход дает возможность судить об органах внутренних дел как о системе, в которой наиболее заметна совокупность надзорных полномочий. Для одних элементов системы они являются основными в компетенции, для других - осуществляются наряду с полномочиями иного характера.

В-третьих, организационное обособление в структуре органов внутренних дел звеньев административного надзора дает возможность обоснованного подхода к оценке соотносимое объекта управления в области внутренних дел и объектов надзорной деятельности.

В-четвертых, выделение в организационной структуре органов внутренних дел интересующие нас элементы - структуры дает возможность оценить уровень специализации данного звена государственного аппарата, а, следовательно, и наметить возможные и целесообразные пути его организационного совершенствования.

Исходя из выше изложенного, органы внутренних дел, как отдельно взятая система, представляет собой совокупность составных частей, каждая из которых имеет свои задачи, силы и средства, обеспечивающие их выполнение. Специфика этих задач, формы и методы деятельности послужили с одной стороны разделение направлений деятельности, с другой стороны объединению внутри системы тех ее звеньев, задачи которых близки по своему содержанию, либо их деятельность имеет общий объект воздействия.

В настоящее время некоторые ученые-административисты, исследуя органы внутренних дел, подразделяют их на:

1) оперативные (противодействия общеуголовной преступности, экономической безопасности и противодействия коррупции, противодействия экстремизму, оперативно-разыскной информации, оперативно-поисковые, специальных технических мероприятий, собственной безопасности и государственной защиты);

2) специального назначения (ОМОН, ОМСН, авиации);

3) охраны общественного порядка (строевые подразделения патрульно-постовой службы, охраны дипломатических представительств и консульств иностранных государств, участковых уполномоченных полиции, по делам несовершеннолетних, временной изоляции для несовершеннолетних правонарушителей);

4) лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью Конин Н.М. Административное право России в вопросах и ответах Учебник / Под ред.А.П. Алехина. - М.: Зерцало-М, 2013. С.411.;

5) государственной охраны имущества;

6) обеспечения безопасности дорожного движения;

7) охранно-конвойной службы и исполнения административного законодательства (охраны и конвоирования подозреваемых и обвиняемых, центры исполнения административного законодательства);

8) экспертно-криминалистические;

9) службы предварительного расследования в форме дознания;

10) дежурные части;

11) отдельные подразделения управления и обеспечения по решению Министра внутренних дел Российской Федерации.

Кроме того, в состав полиции входят образовательные учреждения Министерства внутренних дел Российской Федерации, Национальное центральное бюро Интерпола при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и подразделения Национального центрального бюро Интерпола при территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации.

Каждая из указанных частей системы органов внутренних дел имеет не только свое внутреннее организационное построение, но и функциональную структуру. Последняя и дает возможность выделение тех звеньев, которые осуществляют административный надзор в сфере охраны общественного порядка.

Полиция является основной частью органов внутренних дел, через которую государство осуществляет управление общественным порядком. С этой позиции общественный порядок выступает как объект деятельности полиции. Такова общая оценка. Однако полиция представляет собой достаточно сложную по своему организационному и функциональному построению часть органов внутренних дел.

Ученые - административисты полицию разделяют на две категории на:

1) криминальную полицию;

2) полицию общественной безопасности.

В состав криминальной полиции входят: оперативно-розыскные, научно-технические и иные подразделения, необходимые для решения стоящих перед ней задач и оказания помощи, полиции общественной безопасности.

В состав полиции общественной безопасности входят: дежурные части, подразделения патрульно-постовой службы, охраны объектов по договорам, участковых инспекторов полиции, изоляторов для временного содержания задержанных и заключенных под стражу лиц и иные подразделения, необходимые для решения стоящих перед ней задач. Из всех вышеперечисленных подразделений полиции общественной безопасности административный надзор не осуществляют только изоляторы для временного содержания задержанных и заключенных под стражу лиц, а остальные подразделения в большей или меньшей степени осуществляют его.

В составе полиции общественной безопасности служба собственно обеспечения общественного порядка имеет специальные задачи, характеризующие ее деятельность как надзорную во всех установленных законом правовых формах и осуществляемую соответствующими методами. Именно в целях реализации задачи по осуществлению административного надзора в составе полиции и созданы ее строевые подразделения. Кроме того, как и всякая иная деятельность, административный надзор в сфере охраны общественного порядка слагается из нескольких этапов: Ткаченко М.В. Государственный контроль как функция государственного управления 2012

1) Подготовительный (организационный), где сама служба выступает как объект управления, осуществляемого соответствующими органами внутренних дел. Он включает в себя различные организационные мероприятия, так, например, начиная с инструктажа и заканчивая постановкой конкретных задач каждому исполнителю. Этот этап очень важен тем, что для того чтобы работа была эффективна, необходима хорошая организация и подготовка.

2) Систематическое наблюдение за состоянием общественного порядка в целях выяснения и пресечения противоправных посягательств на него. Этот этап по существу и характеризует содержание охранной деятельности, то есть ее смысл и назначение административного надзора. В процессе наблюдения за общественным порядком не только выявляются факты правонарушений, но и принимаются меры к прекращению противоправных действий, восстановлению должного порядка в общественных местах, созданию условий спокойствия и безопасности людей, сохранности материальных ценностей, также выясняются обстоятельства способствующие совершению правонарушений и многое другое. На характеристику данного этапа влияет еще и то, что служба обеспечения общественного порядка выполняет и большую организационную функцию в области рассматриваемых общественных отношений. Она вытекает из задач обеспечения должного общественного порядка, что диктует необходимость применения не только оперативных мер восстановительного характера, но и действий по сбору и обработке поступающей информации, а, следовательно, и оценки оперативной обстановки. Это в свою очередь служит основой для принятия рациональных управленческих решений. Такой видится главная связь "внутренней" и "внешней" деятельности службы охраны общественного порядка.

В этой связи необходимо обратить внимание на следующее. На первый взгляд может показаться, что применение, например, мер по восстановлению должного общественного порядка, в случае его нарушения, есть деятельность, находящаяся за пределами собственно административного надзора. Однако дело обстоит не так.

Наблюдение за состоянием охраны общественного порядка, пресечение любых попыток нарушить его, а также осуществление различных мероприятий по наведению должного порядка в общественных местах, соответствующего его правовому режиму - есть единый процесс, характеризующий административный надзор в сфере государственного управления вообще и в области охраны общественного порядка, в частности, как динамичную функцию органов управления. Поэтому применительно к общественному порядку, деятельность субъектов административного надзора следует оценивать как деятельность, организующую его функционирование. Следовательно, такая оценка возможна лишь по отношению специального объекта - общественного порядка.

3) Применение санкций к нарушителям и иных мер административного принуждения. Особенностью здесь является то, что личный состав службы обеспечения общественного порядка, непосредственно осуществляющий наблюдение за состоянием объекта, лишь проводит задержание правонарушителей (например, в случае совершения ими мелкого хулиганства или другого правонарушения) и доставляет их в дежурную часть. Здесь составляются необходимые документы (объяснение, протокол), на основании которых начальник органа внутренних дел, рассматривает дело об административном правонарушении и налагает административное взыскание, либо направляет материалы проверки судье для рассмотрения и принятия решения, либо направляет в тот орган или тому должностному лицу, который правомочен налагать административное взыскание за данное правонарушение.

Таким образом, служба обеспечения общественного порядка, выступая в качестве субъекта административного надзора, в своем арсенале мер административного принуждения имеет в основном те, которые связаны с прекращением противоправных действий, восстановлением должного порядка, задержанием правонарушителей, а в необходимых случаях и применением физической силы, специальных средств и оружия.

Кроме вышеперечисленных подразделений полиции к субъектам административного надзора можно отнести подразделения участковых инспекторов полиции и подразделения вневедомственной охраны при органах внутренних дел.

Отнесение подразделения участковых инспекторов полиции к субъектам административного надзора можно объяснить тем, что деятельность участковых инспекторов полиция носит многофункциональный характер. Так, например, участковые инспектора полиции решают самые различные аспекты полицейской работы, в том числе и те, для реализации которых предназначены специальные службы полиции (охрана общественного порядка, обеспечение безопасности дорожного движения и прочие) и то, что они наблюдают за соблюдением разнообразных специальных норм (правил дорожного движения, пожарной безопасности, охраны общественного порядка и прочие), относящиеся к сфере административного надзора.

Подразделения участковых инспекторов полиции в качестве отдельного структурного подразделения входит в состав полиции общественной безопасности. Организация их работы возложена на начальника отдела внутренних дел, его заместителя, руководителей подразделений по руководству участковыми инспекторами полиции. Организационно-методическое обеспечение деятельности участковых инспекторов полиции осуществляют соответствующие подразделения полиции общественной безопасности Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства внутренних дел республик в составе Российской Федерации, УВД (ГУВД) краев, областей, городов Москвы, Санкт-Петербурга и Ленинградской области, автономных образований в составе РФ. Структура подразделения участковых инспекторов полиции включает в себя: начальник отдела (отделения) по руководству участковыми инспекторами полиции, заместитель начальника, старший участковый инспектор, участковый инспектор, помощник участкового инспектора.

Основными задачами участкового инспектора полиции являются:

1) обеспечение личной и имущественной безопасности граждан;

2) охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности;

3) предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;

4) раскрытие преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия не обязательно, а также активное участие в раскрытии преступлений, по делам, о которых производство предварительного следствия обязательно;

5) оказание в пределах своей компетенции помощи гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям и объединениям в осуществлении их законных прав и интересов.

На подразделения участковых инспекторов полиции возложен комплекс соответствующих функций, основными из которых являются:

1) профилактика правонарушений;

2) индивидуальная профилактическая работа;

3) поддержание правопорядка в общественных местах на своем административном участке;

4) пресечение противоправных действий;

5) борьба с правонарушения несовершеннолетних;

6) поддержание тесных связей с населением и общественными формированиями;

7) обеспечение безопасности дорожного движения;

8) осуществление надзора за соблюдением правил лицензионно- разрешительной системы;

9) охрана собственности;

10) участие в раскрытие и расследовании преступлений.

Для того чтобы закончить характеристику субъектов административного надзора, необходимо рассмотреть такое подразделение как вневедомственная охрана при отделе внутренних дел или подразделение охраны объектов по договорам.

В систему вневедомственной охраны (подразделения охраны объектов по договорам) входит:

1) главное управление вневедомственной охраны МВД РФ;

2) управление (отделы) вневедомственной охраны при МВД республик в составе РФ, управление (главное управление) внутренних дел краев, областей, городов Москвы, Санкт-Петербурга и Лениниградской области, автономных областей и округов);

3) отделы (отделения) вневедомственной охраны при ОВД районов, городов.

Основными задачами вневедомственной охраны являются:

1) охрана имущества собственников на основе договоров;

2) участие в разработке и реализации государственных мер по упорядочению и совершенствованию охраны материальных ценностей;

3) проведение на территории Российской Федерации единой технической политики в области создания средств охранной сигнализации их промышленного освоения, контроля за качеством, тактики их применения, внедрение и эксплуатационного обслуживания.

Исходя из тех задач, которые возложены на вневедомственную охрану при отделе внутренних дел, она осуществляет ряд функций:

1) непосредственная охрана имущества предприятий, учреждений, организаций (не зависимо от форм собственности);

2) непосредственная охрана личного имущества граждан;

3) внедрение в охрану современных технических средств;

4) инспектирование ведомственной охраны;

5) обеспечение общественного порядка в зонах расположения охраняемых объектов.

В отношении последней функции хотелось бы остановиться поподробнее. Эту функцию осуществляют в основном полицейские подразделения вневедомственной охраны. Служебным нарядам вневедомственной охраны меняется обязанность предупреждение и пресечение преступлений и других правонарушений в районе постов и маршрутов патрулирования. И хотя эта функция является как бы "дополнительной", но в тоже время работники этой службы вносит огромный вклад в сфере охраны общественного порядка.

Организация патрульно-постовой службы подразделений полиции охраны по единой дислокации с другими силами полиции значительно увеличивает плотность полицейских нарядов и значительно расширяет возможность органа внутренних дел в борьбе с преступностью и охране общественного порядка.

Для более полного исследования субъектов административного надзора полиции необходимо рассмотреть организацию взаимодействия субъектов административного надзора между собой. Взаимодействие субъектов административного надзора очень важно, так как, если оно организовано правильно, то позволяет добиться положительных результатов в деятельности всех субъектов административного надзора.

Взаимодействие может быть организовано по единой дислокации, то есть по плану комплексного использования сил и средств полиции. По этому плану работают не все субъекты административного надзора, а лишь патрульно-постовая служба полиции, служба обеспечения общественного порядка, государственная инспекция безопасного дорожного движения, вневедомственная охрана и дежурная часть органа внутренних дел, которая осуществляет контроль за работой этих субъектов во время дежурных суток.

Также взаимодействие может осуществляться:

1) путем обмена информации;

2) совместного планирования и осуществления совместных мероприятий.

Здесь организацию взаимодействия лежит на начальнике органа внутренних дел и его заместителя начальника полиции общественной безопасности, при этом инициативу во взаимодействии должны проявлять и начальники отраслевых подразделений.

Взаимодействие может быть как двухстороннее (так, например, подразделение лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью и участковыми инспекторами полиции), так и многосторонние (например, государственная инспекция безопасности дорожного движения, служба обеспечения общественного порядка, участковые инспектора полиции и другие).

Главная задача взаимодействия, скоординировать усилия всех субъектов административного надзора для осуществления более качественного и надежного надзора за деятельностью поднадзорных объектов. При этом не должно быть перекладывание своих обязанностей от одного субъекта другому и здесь большую роль играет начальник органа внутренних дел.

Исходя из выше изложенного следует, что с целью надлежащего осуществления взаимодействия между субъектами административного надзора необходимо издать ведомственный акт Министерства внутренних дел РФ, который бы назывался "Инструкция об организации взаимодействия служб полиции общественной безопасности по осуществлению административного надзора в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности". В этой инструкции необходимо предусмотреть общие вопросы взаимодействия, какие конкретно субъекты взаимодействуют между собой, по каким вопросам и прочие. Кроме того, наличие этой инструкции не позволит перекладывать свои обязанности на другие субъекты, а также позволит поднять организацию взаимодействия на более высокий уровень. Такова общая характеристика субъектов административного надзора, составляющих особую группу служб в системе Российской полиции.

3.2 Надзорные полномочия служб полиции в сфере охраны общественного порядка