Преступления террористической направленности: понятие и виды

В Законе «О борьбе с терроризмом» Президент как субъект противодействия терроризму специально не значился. Статья 6 этого Закона гласила, что основным субъектом руководства борьбе с терроризмом и обеспечения ее силами, средствами и ресурсами является Правительство России. В редакции ч. 1 ст. 5 нового Закона главная роль в этом отводится Президенту. Она особенно явственно и предметно подчеркивается указанием на то, что он определяет компетенцию непосредственно ему подчиненных федеральных органов власти (а это, прежде всего силовые ведомства), несущих основную тяжесть работы в рассматриваемой области. Таким образом, если ФСБ, МВД, Минобороны, ГРУ ГШ, СВР РФ функции борьбы с терроризмом выполняют неэффективно, ответственность за это перекладывается и на Президента России персонально.

По мнению автора, такое решение законодателя некорректно. Президент должен быть в этом случае «над схваткой», в роли третейского судьи, иначе он теряет моральное право призывать к ответу Правительство и его структуры за неуспешную работу по противодействию терроризму.

Обязанность Президента, которая обоснованно закреплена в Законе «О противодействии терроризму», - определять основные направления государственной политики в сфере противодействия терроризму. Это вытекает из политической природы института Президента как высшего должностного лица государства.

Закон «О противодействии терроризму» (ч. 2 ст. 5) установил, что Правительство Российской Федерации определяет компетенцию федеральных органов власти, руководство деятельностью которых оно осуществляет, в области противодействия терроризму. Но силовые структуры в лице их руководителей, подчиненных непосредственно Президенту, также входят в состав Правительства, чьи нормативные правовые акты являются правовой основой их деятельности по противодействию терроризму. Налицо образование «ножниц» - разрыва единства управления антитеррористическим процессом, негативно влияющего на преодоление терроризма.

Учитывая изложенное, целесообразно исключить п. 2 из ч. 1 ст.5 нового Закона и воспроизвести в п. 2 данной статьи положение о Правительстве как основном субъекте руководства борьбой с терроризмом, сформулированное в ч. 1 ст. 6 «Закона о борьбе с терроризмом». Что касается ответственности Президента за обеспечение готовности и эффективной деятельности силовых ведомств в чрезвычайных условиях, то она реализуется в контексте его статуса Верховного Главнокомандующего Вооруженными силами РФ.

Согласно п. 4 ч. 1 ст. 5 «Закона о противодействии терроризму» в целях обеспечения координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по противодействию терроризму по решению Президента России могут формироваться структуры в составе представителей федеральных органов власти, органов государственной власти субъектов РФ и иных лиц.

На основании данного положения Президент России издал Указ «О мерах по противодействию терроризму», развивающий и дополняющий государственную систему борьбы с терроризмом, который вступил в силу одновременно с Федеральным законом «О противодействии терроризму». В интересах совершенствования государственного управления в области противодействия терроризму Президент постановил в Указе образовать Национальный антитеррористический комитет, председателем которого по должности является директор ФСБ РФ.

Указом определен должностной состав Национального антитеррористического комитета. В него вошли: заместитель руководителя администрации Президента РФ - помощник Президента; министр внутренних дел России (заместитель председателя Комитета); заместитель директора ФСБ РФ (заместитель председателя Комитета - руководитель аппарата Национального антитеррористического комитета); заместитель Председателя Совета Федерации Федерального собрания РФ; заместитель Председателя Государственной Думы Федерального собрания РФ; руководитель аппарата Правительства РФ - министр РФ; министр РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствии; министр иностранных дел РФ; министр здравоохранения и социального развития РФ; министр информационных технологий и связи РФ; министр промышленности и энергетики РФ; министр транспорта РФ; министр юстиции РФ; директор СВР России; директор ФСО России; руководитель Росфинмониторинга; начальник Генерального штаба Вооруженных сил РФ - первый заместитель министра обороны РФ; заместитель Секретаря Совета безопасности РФ.

В соответствии с Положением о Национальном антитеррористическом комитете он является органом, обеспечивающим координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской федерации и органов местного самоуправления по противодействию терроризму. Основными задачами Комитета являются также подготовка предложений главе государства по формированию государственной политики и совершенствованию законодательства в области противодействия терроризму, разработка мер по борьбе с терроризмом, устранению способствующих ему причин и условий, в том числе мер по обеспечению защищенности потенциальных объектов посягательств со стороны террористов.

Кроме того, Комитет призван участвовать в международном сотрудничестве в сфере борьбы с терроризмом, включая подготовку соответствующих проектов международных договоров РФ. На Комитет возлагаются задачи разработки предложений по обеспечению социальной защиты лиц, осуществляющих борьбу с терроризмом и привлекаемых к ней лиц, а также социальной реабилитации пострадавших от террористических актов, решение иных задач по противодействию терроризму, предусмотренных законодательством РФ.

Нетрудно заметить, что состав Комитета и его задачи аналогичны тем, которые были присущи Федеральной антитеррористической комиссии, существовавшей на основании ст. 6 Федерального закона «О борьбе с терроризмом». Создание такой комиссии на федеральном уровне новым Законом и упомянутым Указом Президента России не предусмотрено.

В соответствии с Указом антитеррористические комиссии созданы в субъектах Российской Федерации. На них возложена координация деятельности территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного управления по профилактике терроризма, а также мимизации и ликвидации последствий его проявлений. Председателями антитеррористических комиссий по должности являются высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ.

Кроме председателя антитеррористической комиссии в субъекте Российской Федерации, в ее состав по должности входят: начальник территориального органа ФСБ России (заместитель председателя комиссии); представитель законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ; начальник территориального органа внутренних дел; начальник Главного управления МЧС России по субъекту РФ_; начальник Центра специальной связи и информации ФСО России в субъекте РФ.

Для организации планирования применения сил и средств федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов по борьбе с терроризмом, а также для управления контртеррористическими операциями в составе Комитета учрежден Федеральный оперативный штаб. Оперативные штабы в субъектах РФ, возглавляемые по должности руководителями территориальных органов ФСБ (если председателем Комитета не принято иное решение), создаются для управления контртеррористическими операциями, т. е. имеют более узкое предназначение.

По мнению автора, такое установление не совсем правильное: в регионах, как и на федеральном уровне, также требуется планирование применения сил и средств, обеспечение боевой слаженности сил и средств разной подведомственности, регулярные управленческие тренировки и учения в целях подготовки личного состава к действиям в экстремальных условиях, а также в составе группировки сил и средств, создаваемой для пресечения террористического акта. Это главные функции оперативных штабов в субъектах Российской Федерации в «межтеррористический» период.

Руководитель Федерального оперативного штаба назначается председателем Комитета. Оперативные штабы в субъектах РФ, как правило, возглавляют по должности руководители территориальных органов ФСБ (председатель Комитета вправе возложить руководство оперативным штабом в субъекте РФ на другое лицо).

Федеральный оперативный штаб и оперативные штабы в субъектах РФ формируются по преимуществу из числа руководителей так называемого силового блока, что вполне отвечает характеру и задачам штабов как федерального, так и регионального уровней.

До появления Закона «О противодействии терроризму» суествовал Межведомственный оперативный штаб во главе с министром внутренних дел РФ, созданный на основании Постановления Правительства от 15 сентября 1999 года № 1040 «О мерах по противодействию терроризму». Он предназначался для координации деятельности федеральных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по противодействию терроризму. Этим же Постановлением предписывалось создать временные оперативные штабы при органах исполнительной власти субъектов РФ и органах местного самоуправления крупных городов и других населенных пунктов для решения задач в сфере защиты населения, объектов особой важности и объектов, связанных с жизнеобеспечением населения, от проявлений терроризма.

Межведомственный оперативный штаб не входил в Федеральную антитеррористическую комиссию и работал, взаимодействуя с ней, параллельно. Координация деятельности субъектов борьбы с терроризмом ст. 6 Закона «О борьбе с терроризмом» возлагалась на Федеральную антитеррористическую комиссию, а п. 5 названного постановления Правительства - на Межведомственный оперативный штаб. Такая система порождала несогласованность и дублирование действий этих структур, ослабляя их потенциальные ресурсы, она оказалась громоздкой и обремененной излишней бюрократизацией антитеррористического процесса.

Временные оперативные штабы в большинстве своем функционировали как общественные организации. Они не обладали Должным профессиональным началом, поэтому, а также в силу временного характера существования, были малоэффективными.

Заметим, что в установленной системе управления контртеррористической операцией не нашли места правоохранительные и другие структуры в Федеральных округах Российской Федерации (Советы руководителей ФСБ по субъектам РФ, ГУВД по Федеральным округам и др.). Можно предположить, что такое решение связано с тем, что в представлении законодателей террористические акты могут совершаться только в Буденновске, Беслане или Москве и не произойдут скоординированно, по единому замыслу и руководству одномоментно или в разное время в нескольких субъектах Федерального округа.

Правоохранительные и другие силовые структуры в округ обладают определенными властными полномочиями в отношении соответствующих федеральных органов и подразделений в субъектах РФ. Они наделены ответственностью за координацию работы по борьбе с преступлениями межрегионального характера за ее эффективность на территории Федерального округа. Следовательно, указанные структуры являются субъектами противодействия террористическим актам межрегионального характера и при возникновении таковых на территории округа управление контртеррористической операцией по определению осуществляется структурой ФСБ по Федеральному округу. На практике именно так поставлена работа по борьбе с терроризмом в Федеральных округах РФ.

По мнению автора, Указ Президента РФ «О мерах по противодействию терроризму» необходимо дополнить положениями, восполняющими очевидный пробел в этом нормативном правовом акте. В частности, имеет смысл предусмотреть создание оперативных штабов в Федеральных округах РФ (фактически существующих), предназначенных для управления операциями по пресечению террористических актов межрегионального характера, определить состав этих штабов по должностям включенных в них представителей (по аналогии с составом оперативных штабов в субъектах РФ).

Организационно-техническое обеспечение работы Федеральной антитеррористической комиссии осуществляла ФСБ России, а Межведомственного оперативного штаба - МВД России. Наконец, с самого начала была обречена на банкротство регламентация управления контртеррористическими операциями, установленная ст. 10 Закона «О борьбе с терроризмом». Часть 1 этой статьи предписывала, что для непосредственного управления такой операцией в соответствии с решением Правительства РФ создается оперативный штаб, «возглавляемый представителем Федеральной службы безопасности Российской Федерации или Министерства внутренних дел Российской Федерации в зависимости от того, компетенция какого федерального органа исполнительной власти будет преобладающей в проведении конкретной контртеррористической операции». И далее в ч. 3 ст. 10 сказано: «В случае изменения характера террористической акции руководитель контртеррористической операции может быть заменен в соответствии с решением председателя соответствующей межведомственной антитеррористической комиссии».

Захватив 17 заложников и вертолет в Ростове-на-Дону, преступники потребовали 10 млн. долларов и обеспечение беспрепятственного вылета в Иран. Как показало расследование, на самом деле покидать страну они не собирались. Но в начале спецоперации по обезвреживанию преступников и освобождению заложников истинные намерения террористов (завладеть деньгами) не были ясны. Решить вопрос о том, что преобладает в подобных случаях - компетенция МВД или ФСБ, весьма проблематично. Закон здесь делает уместным «торг» между ведомствами. Представить себе последствия обоснованных споров на этот счет не составляет труда.

Терроризм как общественно опасное явление уже давно перестал быть локальным внутрироссийским событием. Он достиг масштабов и форм проявлений, которые представляют угрозу национальной безопасности, исходящую как изнутри России, так и извне страны как часть международного террористического процесса, сравнимого с военной агрессией.

В этих условиях государственная система противодействия терроризму, построенная на основе Закона «О борьбе с терроризмом», оказалась неадекватной характеру современных угроз террористической опасности. Логика трансформации терроризма подвела законодателя к необходимости реорганизации государственной системы борьбы с ним таким образом, чтобы во главе системы стояла Федеральная служба, предназначенная обеспечивать внутреннюю и внешнюю безопасность государства, наделенная полномочиями объединять возможности и усилия военной организации, правоохранительных и других органов государственной власти всех уровней, а также экономические ресурсы страны в интересах противодействия терроризму.

Организационное и материально-техническое обеспечение деятельности Комитета, Федерального оперативного штаба и оперативных штабов в субъектах РФ осуществляют соответственно аппарат Национального антитеррористического комитета, созданный в составе ФСБ России, и аппараты оперативных штабов. Структура этих аппаратов, их штатная численность и порядок комплектования определяются директором ФСБ РФ. Важно подчеркнуть, что указанные аппараты комплектуются не только кадрами ФСБ, но и прикомандированными военнослужащими и сотрудниками других федеральных органов исполнительной власти, что отражает межведомственный и межотраслевой характер Комитета и штабов.

Организационное и материально-техническое обеспечение работы антитеррористических комиссий в субъектах РФ возлагается на их высших должностных лиц (президентов республик губернаторов, глав администраций субъектов РФ).

Для реализации своих задач Комитет имеет право:

принимать решения, касающиеся организации, координации, совершенствования и оценки эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти по противодействию терроризму, а также осуществлять контроль за их исполнением;

запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы и информацию от федеральных органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций и должностных лиц;

создавать рабочие органы для изучения вопросов, касающихся противодействия терроризму, а также для подготовки проектов соответствующих решений Комитета;

привлекать для участия в работе Комитета должностных лиц и специалистов органов государственной власти всех уровней, органов местного самоуправления, а также представителей общественных объединений и организаций (с их согласия);

вносить в установленном порядке предложения по вопросам, требующим решения Президента или Правительства РФ.

Решение Комитета оформляется протоколом, который подписывается председателем Комитета. Федеральные органы исполнительной власти, представители которых входят в состав Комитета, принимают акты (совместные акты) для реализации решений Комитета.

Решения Комитета, Федерального оперативного штаба и оперативных штабов в субъектах РФ, принятые в соответствии с компетенцией, обязательны для всех государственных органов, представители которых входят в состав соответственно Комитета и указанных штабов.

Подобно ч. 2 ст. 6 Закона «О борьбе с терроризмом», новый Закон установил, что федеральные органы исполнительной власти, органы Государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления осуществляют противодействие терроризму в пределах своих полномочий. Но если в первом законодательном акте его ст. 7 формулировала компетенцию субъектов, осуществляющих борьбу с терроризмом, то согласно второму - компетенцию субъектов в данной области определяют Президент и Правительство РФ. Это означает, что субъектам противодействия терроризму глава государства и Правительство России могут предоставить более широкие полномочия по сравнению с указанными в ст. 7 Закона «О борьбе с терроризмом». Тем не менее, компетенция силовых министерств и ведомств в этой сфере в условиях действия нового Закона в основном сохраняется, за исключением полномочий Министерства обороны РФ, которые радикально изменены в сторону расширения.

Как федеральный орган исполнительной власти, ФСБ и ее территориальные органы в субъектах РФ осуществляют борьбу с терроризмом посредством предупреждения, выявления и пресечения преступлений, преследующих политические цели, а также посредством предупреждения, выявления и пресечения международной террористической деятельности. В соответствии с уголовно-процессуальным законодательством они же проводят предварительное расследование по уголовным делам о преступлениях террористического характера.

В ФЗ «О противодействии терроризму» Пограничная служба ФСБ РФ как самостоятельный субъект борьбы с терроризмом не указана. Но она является важным звеном ФСБ РФ, осуществляющим борьбу с терроризмом посредством предупреждения, выявления и пресечения попыток пересечения террористами Государственной границы РФ, а также незаконного перемещения через ее оружия, взрывчатых, отравляющих, радиоактивных веществ иных предметов, которые могут быть использованы в качестве -средств совершения преступлений террористического характера. Она участвует в обеспечении безопасности национального морского судоходства в пределах территориальных вод, исключительной экономической зоны РФ и в проведении контртеррористических операций.

МВД Российской Федерации осуществляет борьбу с терроризмом посредством предупреждения, выявления и пресечения преступлений террористического характера, преследующих корыстные цели.

В организационную структуру органов внутренних дел по борьбе с преступлениями террористического характера корыстной направленности входят департаменты по противодействию терроризма и экстремизма, уголовного розыска, экономической безопасности, департаменты обеспечения общественной безопасности и охраны общественного порядка, обеспечения правопорядка на закрытых территориях и режимных объектах, на транспорте, обеспечения безопасности дорожного движения и другие службы, а также главные управления МВД РФ по федеральным округам, МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ, горрайлинорганы внутренних дел, Следственный комитет при МВД РФ и его подразделения. Организует и координирует их работу по борьбе с терроризмом Оперативный штаб МВД РФ по осуществлению антитеррористической деятельности. Оперативные штабы такого назначения создаются в МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, а также в ГУВД МВД РФ по федеральным округам.

Генеральная прокуратура Российской Федерации в рамках своей компетенции осуществляет надзор за законностью и качеством сбора оперативной информации о фактах терроризма, расследованием дел о терроризме.

Служба внешней разведки РФ осуществляет борьбу с терроризмом посредством обеспечения безопасности учреждений Российской Федерации, находящихся за пределами страны, их сотрудников и членов семей указанных сотрудников, а также осуществляет сбор информации о деятельности иностранных и международных террористических организаций.

Федеральная служба охраны Российской Федерации осуществляет борьбу с терроризмом посредством обеспечения безопасности объектов государственной охраны и защиты охраняемых объектов.

Компетенция Министерства обороны Российской Федерации в Законе «О борьбе с терроризмом» излагалась весьма лаконично: обеспечение защиты находящихся на вооружении оружия массового поражения, ракетного и стрелкового оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ, защита военных объектов, а также участие в обеспечении безопасности национального морского судоходства, воздушного пространства РФ и в проведении контртеррористических операций.

В Законе «О противодействии терроризму» задачи и функции военной организации получили принципиально новую регламентацию, воплотившую в себе современный характер террористических угроз и форм их проявления, а также международный и собственный опыт борьбы с терроризмом. В новом Законе речь идет о применении в борьбе с терроризмом Вооруженных сил РФ, т.е. сил и средств не только Министерства обороны, но и иной подчиненности.

Применение Вооруженных сил для целей борьбы с терроризмом вытекает из ст. 10 Федерального закона «Об обороне», определяющей, что они предназначены для вооруженной защиты целостности и неприкосновенности территории России.

Часть 1 ст. 6 Закона «О противодействии терроризму» указывает строго определенные основания применения Вооруженных сил:

1) пресечение полетов воздушных судов, используемых для совершения террористического акта либо захваченных террористами;

2) пресечение террористических актов во внутренних водах и в территориальном море Российской Федерации, на объектах морской производственной деятельности, расположенных на континентальном шельфе Российской Федерации, а также для обеспечения безопасности национального морского судоходства;

3) участие в проведении контртеррористических операций в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом;

4) пресечение международной террористической деятельности за пределами территории Российской Федерации.

Пресечение террористических актов в воздушной среде, во внутренних водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и при обеспечении безопасности национального морского судоходства, а также международной террористической деятельности за пределами территории России осуществляется путем применения оружия и боевой техники либо использования формирований Вооруженных сил в порядке, установленном нормативными правовыми актами РФ. Порядок действий Вооруженных Сил по пресечению террористических актов внутри страны и международной террористической деятельности за рубежом регламентирован ст.ст. 7, 8 и 10 Закона «О противодействии терроризму».

Часть 2 ст. 7 предписывает: если воздушное судно не реагирует на радиокоманды наземных пунктов управления прекратить нарушение правил использования воздушного пространства Российской Федерации и (или) на радиокоманды и визуальные сигналы поднятых на его перехват летательных аппаратов Вооруженных Сил отказывается подчиниться радиокомандам и визуальным сигналам без объяснения причин, Вооруженные силы применяют оружие и боевую технику для пресечения полета указанного воздушного судна путем принуждения его к посадке. Если воздушное судно не подчиняется требованиям о посадке и существует реальная опасность гибели людей либо наступления экологической катастрофы, оружие и боевая техника применяются для пресечения полета указанного воздушного судна путем его уничтожения.

Оружие и боевая техника применяются для уничтожения воздушного судна и в том случае, если в отношении него имеется достоверная информация о возможном использовании для совeршения террористического акта или о его захвате и при этом были исчерпаны все обусловленные сложившимися обстоятельствами меры, необходимые для посадки такого судна, и существует реальная опасность гибели людей либо наступления экологической катастрофы (ч. 3 ст. 7).

Аналогичный алгоритм предусмотрен ст. 8 для пресечения террористических актов во внутренних водах, в территориальном море, на континентальном шельфе РФ и при обеспечении безопасности национального морского судоходства. Если морские или речные суда и корабли (плавсредства) не реагируют на команды и (или) сигналы прекратить нарушение правил использования водного пространства России (подводной среды) либо отказываются подчиниться требованиям об остановке, оружие военных кораблей (летательных аппаратов) Вооруженных сил применяется для принуждения к остановке плавательного средства в целях устранения угрозы террористического акта. Если плавательное средство не подчиняется требованиям об остановке и (или) невозможно принудить его к остановке и при этом были исчерпаны все обусловленные сложившимися обстоятельствами меры, необходимые для его остановки, и существует реальная опасность гибели людей либо наступления экологической катастрофы, оружие военных кораблей (лета тельных аппаратов) Вооруженных сил применяется для пресечен движения плавательного средства путем его уничтожения.

Приведенные нормы о применении Вооруженных сил России в борьбе с терроризмом, похоже, явились плодом осмысления законодателями событий 11 сентября 2001 г. в США и осознания в возможности их повторения в нашей стране. По сообщению американской частной разведывательной организации «Стратегическое прогнозирование», обладающей репутацией поставщика информации, которую невозможно получить из других источников, нападение боевиков на столицу Кабардино-Балкарии город Нальчик носило характер отвлекающей операции. Главная цель этой акции был местный аэропорт и захват самолета с последующей атакой Кремля, Балаковской АЭС или Волжской гидроэлектростанции. Однако ФСБ, силы МВД и Министерства обороны РФ предотвратили замысел террористов, уничтожили боевиков. После этого в ходе оперативно-розыскных мероприятий был обнаружен тайник, в котором хранилось полтонны взрывчатки, ее-то бандиты и намеревались загрузить в самолет, если бы он оказался в их руках. Главная цель террористов была другая, о чем сказано выше. Но сопутствующая задача, о которой сообщил американский источник, террористами могла преследоваться.

Уничтожить захваченные террористами самолет или корабль с людьми - шаг в высшей степени ответственный для правоприменителя, т. е. должностного лица, отдающего приказ об открытии огня на поражение.

Условием правомерности такого решения является прежде всего наличие реальной опасности гибели людей. Каких людей-пассажиров и экипажей или тех, кто намечен в качестве жертв на земле? И как быть, если число людей в захваченном судне больше, чем на объекте воздушной или морской атаки террористов? На эти вопросы ст.ст. 7 и 8 ясных ответов не дают. По своей направленности эти статьи предполагают защиту наземных объектов, но законодатели сформулировали их двусмысленно и тем самым обрекли данные нормы на бездействие.

Те, кто должен применять их на практике, едва ли забудут, что пострадавшие в Беслане требуют привлечь к уголовной ответственности за гибель детей и близких не только террористов, но и начальника управления ФСБ, руководившего контртеррористической операцией по пресечению террористического акта, руководителей ФСБ и МВД России, чьи подчиненные оказались, по мнению бесланских матерей, не подготовленными к выполнению служебных обязанностей в чрезвычайных условиях, и в первую очередь президента Северной Осетии - Алании А.Дзасохова, отказавшегося «по совету товарищей» пойти на переговоры с террористами, настаивавшими на встрече с ним.

Когда происходят события, подобные атаке небоскребов в Нью-Йорке и здания Пентагона в США, должностное лицо, принимающее решение об уничтожении летательного аппарата (торпеды) в целях предотвращения трагических последствий террористического акта, не должно ощущать себя заложником юридических хитросплетений в конструкции правовой нормы, призванной защищать как жертв на земле, саму землю и объекты на ней, так и руководителя, отдающего приказ об открытии огня на поражение самолета (морского судна). И если уничтожение летательного аппарата или плавсредства фактически повлечет более тяжкие последствия, чем предотвращенные таким путем на земле, этот руководитель, - если он в своем решении опирался на информацию, свидетельствующую о реальной опасности гибели людей на земле либо наступлении экологической катастрофы, - ответственности не несет.

Российские военачальники неоднократно декларировали готовность нанести удары по базам и другим объектам террористов, расположенным за пределами территории РФ. В частности, это касалось чеченских боевиков, которые обосновались в Панкисском ущелье Грузии при попустительстве руководителей этого государства и оттуда совершали террористические «набеги». В прессе сообщалось о налете на эти базы и ракетном ударе по ним, произведенных самолетами без опознавательных знаков.

Однако для такого рода контртеррористических операций Федеральный закон «О борьбе с терроризмом» правовых оснований не предусматривал. Закон «О противодействии терроризму» восполнил этот пробел. Статья 10 нового Закона посвящена выполнению Вооруженными силами РФ задач по пресечению международной террористической деятельности за пределами территории РФ.

Правовой основой для пресечения Вооруженными силами России международной террористической деятельности являются также международные договоры РФ и другие федеральные законы. Пресечение международного терроризма за рубежом не является полицейской операцией, поскольку оно осуществляется Вооруженными силами с применением оружия и боевой техники, а значит направлено на устранение (обезвреживание) угрозы, имеющей характер военной опасности для страны. Признание таковой природы международной террористической деятельности в отношении Российской Федерации, по нашему мнению, должно быть закреплено в ст. 6 Закона «О противодействии терроризму». Это усилило бы обоснование необходимости появления в нем ст. 10.

Часть 1 данной статьи перечисляет правовые основания пресечения Вооруженными силами России международной террористической деятельности за рубежом. Возникает вопрос: правомерно ли использование для этого военной организации на основании лишь национального законодательства, или оно предполагает одновременное наличие также соответствующего международного договора?

Установленная ст. 10 процедура принятия решения о применении Вооруженных сил России против террористов и (или) их баз за ее пределами свидетельствует о том, что этот акт может осуществляться на основании Федерального закона «О противодействии терроризму» и других федеральных законов при отсутствии соответствующего международного договора, являющегося самостоятельным источником права.

Пресечение международной террористической деятельности за рубежом осуществляется посредством:

1) применения вооружения с территории России против находящихся за ее пределами террористов и (или) их баз;

2) использования (направления) российских воинских формирований и подразделений специального назначения для выполнения задач по пресечению международной деятельности за пределами территории Российской Федерации.

В связи с дополнением ч. 1 ст. 5 Закона «О противодействии терроризму» п. 3 о полномочиях Президента РФ крайне важно уточнить, что право применения вооружения с территории России и использования воинских формирований и подразделений специального назначения за ее пределами распространяется не на все виды и формы международной террористической деятельности за Рубежом, а лишь для борьбы с террористической деятельностью, осуществляемой против Российской Федерации либо ее граждан или лиц без гражданства, постоянно проживающих в России.

Решение о применении вооружения с территории России против террористов и (или) их баз, находящихся за ее пределами, принимает Президент РФ; о направлении воинских формирований и подразделений специального назначения за рубеж для выполнения задач по пресечению международной террористической деятельности, угрожающей безопасности Российской Федерации, - Президент на основании соответствующего постановления Совета Федерации Федерального собрания РФ. При этом глава государства вправе не сообщать верхней палате парламента о численности воинского контингента и подразделений специального назначения, месте выполнения ими контртеррористической операции и времени пребывания их за рубежом. Общая численность военных формирований и подразделений специального на значения, районы их действий, задачи, срок пребывания войск и данных подразделений за пределами территории России, порядок его продления, а также замены этих формирований определяются Президентом.

Президенту предоставлено право использовать за пределами России в интересах контртеррористических задач силы и средства всех спецслужб, в том числе ФСБ РФ, военной контрразведки Генерального штаба Вооруженных сил РФ и СВР РФ.

Решение об отзыве войск и спецподразделений принимается Президентом России, если они выполнили поставленные задачи по пресечению террористической деятельности, угрожающей безопасности России и ее граждан, а также лиц, не имеющих российского гражданства, но постоянно проживающих в России, или будет признано нецелесообразным их дальнейшее пребывание за пределами территории страны. Об отзыве войск и спецподразделений Президент информирует Совет Федерации.

Формирования Вооруженных сил и подразделений спецназначения, направленные за пределы страны, комплектуются на добровольной основе военнослужащими, проходящими военную службу по контракту и прошедшими специальную подготовку. Для обеспечения деятельности воинских формирований за рубежом направляется на добровольной основе и гражданский персонал. Решение о его командировании принимает, по поручению Президента, Правительство России, которое определяет районы действий, задачи, срок пребывания за рубежом, порядок замен этого персонала, а также решает вопросы его обеспечения. Отзыв гражданского персонала из-за границы производится одновременно с отзывом формирований Вооруженных сил по решению Президента или (на основании его поручения) Правительства РФ.

Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие борьбу с терроризмом, и их территориальные органы в субъектах РФ участвуют в борьбе с терроризмом посредством разработки и реализации профилактических, режимных, организационных, воспитательных мер предупреждения, выявления пресечения террористической деятельности, создания и поддержания в необходимой готовности ведомственных систем противодействия преступлениям террористического характера, предоставления материально-технических и финансовых средств, информации, транспортных средств и средств связи, медицинского оборудования и медикаментов, а также в иных формах, исходя из потребностей борьбы с терроризмом. Порядок предоставления материально-технических и финансовых средств, информации, транспортных средств и средств связи, медицинского оборудования и медикаментов устанавливается Правительством РФ.

Учитывая масштабы и опасность террористической деятельности бандформирований на Северном Кавказе, ведущих боевые действия против законной власти и сил правопорядка, руководством страны было принято решение о создании системы управления контртеррористической операцией, адекватной обстановке в Чеченской и других республиках этого региона. Указом Президента Российской Федерации от 22 января 2001 г. № 61 «О мерах по борьбе с терроризмом на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации» создан Оперативный штаб по управлению контртеррористическими операциями на территории Северо-Кавказского региона. Руководителем Оперативного штаба с 2003 г. назначен министр внутренних дел РФ, членами Оперативного штаба по должности - полномочный представитель Президента России в Южном федеральном округе, руководитель ФСБ РФ, начальник Генерального штаба Вооруженных сил РФ - первый заместитель министра обороны России, руководитель Пограничной службы ФСБ, начальник ГРУ Генерального штаба Вооруженных сил Российской Федерации, министр по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министр юстиции РФ, руководители других силовых ведомств.

Оперативный штаб по управлению контртеррористическими операциями на территории Северо-Кавказского региона осуществляет руководство Объединенной группировкой войск (сил), выполняющих задачи по борьбе с террористическими актами на Северном Кавказе. Возглавляет ОГВ(с) представитель ГКВВ МВД РФ. Оперативному штабу подчинен Региональный оперативный штаб, созданный для непосредственного руководства специальными силами и средствами по обнаружению и пресечению деятельности террористических организаций и групп, их лидеров и лиц, участвующих в организации и осуществлении террористических актов на территории Северо-Кавказского региона.

Постоянные члены Регионального оперативного штаба: командующий Объединенной группировкой (заместитель руководителя Регионального оперативного штаба); заместитель министра внутренних дел РФ; заместитель командующего войсками Северо-Кавказского военного округа; заместитель командующего Объединенной группировкой; заместитель полномочного представителя Президента в Южном федеральном округе; начальник Управления ФСБ РФ по Чеченской Республике; заместитель руководителя Департамента по защите конституционного строя и борьбе с терроризмом ФСБ РФ.

Члены Регионального оперативного штаба: заместитель командующего войсками Северо-Кавказского военного округа по чрезвычайным ситуациям; начальник ГУВД МВД РФ по Южному федеральному округу; начальник Северо-Кавказского регионального управления пограничной службы ФСБ РФ; руководители других структур силовых ведомств, а также высшие должностные лица исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, входящих в Южный федеральный округ.

На Региональный оперативный штаб возлагается руководство и управление специальными силами и средствами. Командующий Объединенной группировкой обязан выполнять указания Регионального оперативного штаба при решении возложенных на штаб задач и по его заявке выделять все необходимые силы и средства,в том числе средства материально-технического обеспечения.

Отмена режима контртеррористической операции на территории Чеченской Республики не привела к существенному изменению системы управления силами и средствами в Северо-Кавказском регионе.

Глава II. АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРОФИЛАКТИКИ ТЕРРОРИЗМА

2.1 Международный терроризм: причины, проблемы, подходы к противодействию

Федеральный закон «О противодействии терроризму» главным направлением этого процесса определил профилактику терроризма.

Бывший Директор ФСБ РФ Н. Патрушев - секретарь Совета безопасности России, отмечая новизну Закона, подчеркнул: «... в системе антитеррористических мер должен стать перенос центра тяжести с предотвращения и пресечения отдельных конкретных преступлений террористической направленности на возможно более раннее предупреждение возникновения и распространения терроризма как явления, как социально-политической угрозы обществу».

Проблемы профилактики терроризма в России не могут быть поняты с достаточной полнотой в отрыве от этого явления в общемировом пространстве, с которым российский терроризм причинно связан.

Терроризм в жизни обществ и государств существует с незапамятных времен. Путем террористических актов свергались монархи и иные властители, менялись правящие режимы и неугодные правительства, устранялись политические и экономические конкуренты, политические лидеры и общественные деятели, разрешались культурные, межнациональные, межклановые и религиозные противоречия, удерживались в повиновении целые народы, осуществлялись экономические интересы и задачи национально-освободительной борьбы и т. д.

Такая практика с течением времени не только не сужается, но, как мы видим, приобретает все больший размах.

О нарастании волны международного терроризма и его опасности свидетельствует хроника террористических актов. Вот лишь отдельные примеры разных лет.

1968 год. «Народный фронт освобождения Палестины» - Главное командование (Ливан) совершил захват авиалайнера израильской компании «ЭлАл» с целью освобождения из израильских лагерей 1000 палестинцев, а также израильского самолета в Цюрихе, который был взорван в Дамаске».

1975 год. «Организация вооруженной борьбы арабов» (Ливан) совершила вооруженное нападение на участников сессии ОПЕК в Вене. Операция проводилась при содействии западногерманской организации «Фракция Красной армии».

1983 год. «Хезболлах» («Партия аллаха», Ливан) совершила в Бейруте взрывы посольства США (48 чел. убиты и 120 чел. ранены), казарм морских пехотинцев США и военнослужащих Франции (убиты 243 американца и более 50 французов).

Жертвой террора стали Президент США Джон Кеннеди, убитый в Далласе более 40 лет назад, премьер-министр Иордании Вас-фи Эль-Тала и Италии Альдо Моро, Президент Египта Анвар Садат, высокопоставленные дипломатические деятели многих стран и др.

Огромное количество людей убито и ранено в последние годы террористами в Индонезии и на Филиппинах.

Мир потрясен террористическими актами в США 11 сентября 2001 г., когда были атакованы с воздуха здания Всемирного торгового центра в Нью-Йорке и Пентагона в Вашингтоне. При этом погибли три тысячи человек. В этом ряду стоят взрывы домов в Москве, Волгодонске, Каспийске, захваты многих сотен заложников в Театральном центре на Дубровке в Москве и Беслане, исход которых известен всему миру, взрывы поездов в московском и лондонском метро, железнодорожных поездов в столице Испании, взрыв в московском аэропорту Домодедово и другие происшествия подобного рода в различных регионах мира.

Три дня, с 26 по 29 ноября 2008 г. в г. Мумбаи - коммерческой столицы Индии звучали автоматные очереди и разрывы гранат. Боевики, проникшие в город, ворвались в два знаменитых отеля, разряжали стволы в посетителей модного кафе, пациентов больницы, захватили заложников в центре еврейской культуры. Погибли 170 человек, около 400 ранено. Организатор операции, чьи следы ведут в Пакистан, по заявлению Премьер-министра Индии, ставили целью помешать превращению Индии мощную экономическую державу.

Ежегодно совершается от 300 до 600 и более международных террористических актов, а число жертв и разрушений от них подчас сопоставимо с потерями в современных войнах.

По оценкам специалистов, в мире существует более 500 террористических организаций с бюджетом, превышающим 20 млрд. долларов США.

Между тем многие годы влияние терроризма на развитие глобальных мировых процессов было минимальным, он оставался по преимуществу локальным явлением, присущим социально-политическому пейзажу отдельных государств и частей мира.

Учрежденная Конгрессом США 24 ноября 2002 г. Национальная комиссия по расследованию террористических нападений на Соединенные Штаты Америки пришла к выводу, что «борьба с терроризмом не была безусловным приоритетом американского правительства ни при президенте Клинтоне, ни (до 11 сентября 2001 г.) при Джордже Буше».

Между тем Россия предупреждала мир о всеобщей угрозе терроризма и призывала другие государства к согласованному противодействию этой опасности. В концепции национальной безопасности РФ отмечалось: «Во многих странах, в том числе в Российской Федерации, резко обострилась проблема терроризма, имеющего транснациональный характер, что обусловливает необходимость объединения усилий всего международного сообщества, повышения эффективности имеющихся форм и методов борьбы с этой угрозой, принятие безотлагательных мер по ее нейтрализации» (в ред. Указа Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24).

Этот курс подтвержден в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., принятой 12 мая 2009 г., в п.18 которой сказано, что в качестве приоритета в выстраивании стратегического партнерства с США останется наращивание антитеррористического сотрудничества, а в п. 38 одним из главных Правлений государственной политики определено совершенствование правового регулирования предупреждения и борьбы с терроризмом и экстремизмом.

Беспрецедентные в истории мировой цивилизации террористские акты, совершенные 11 сентября 2001 г., масштабность проявившегося замысла террористов и характер предпринятых ими разрушительных действий в отношении США радикально изменили восприятие терроризма в мировой политике. Не без оснований некоторые авторы это событие рассматривают как начало нового этапа мировой политической истории, видят в нем принципиально новое обличье терроризма третьего тысячелетия.

Президент Д. Буш указал: «Чудовищные и злонамеренные действия против нашей страны нечто большее, чем простые террористические акты, это военные действия».

События 11 сентября 2001 г. стали знаковыми и переломными, прежде всего по своим последствиям. Стало очевидным, что даже самая мощная в экономическом и военном отношении держава не в состоянии лишь своими возможностями гарантированно защитить себя от террористической угрозы.

Извлекая уроки из постигшей страну трагедии, США основательно переосмыслили и выстроили новую систему антитеррористической безопасности, на которую брошены огромные интеллектуальные, финансовые и материальные ресурсы.

В Конгрессе США образована «Национальная комиссия по терроризму», задача которой - разработка предложений по совершенствованию законодательства и практики федеральных ведомств в области борьбы с угрозами внутренней безопасности США. Принят Закон «О внутренней безопасности», в соответствии с которым создано министерство внутренней безопасности со штатной численностью 170 тысяч человек на базе 20 федеральных ведомств.

В мае 2004 г. принят Закон «О реформировании разведки и предотвращении терроризма». Этот документ внес изменения в разведывательную систему США, а также управление контртеррористическим анализом и операциями, кроме того, ввел должность директора национальной разведки.

В октябре 2001 г. учреждена должность помощника президента США по внутренней безопасности, а летом 2005 г. в структуре ФБР создана служба национальной безопасности с возложением на нее задач как расследования, так и предотвращения (пресечения) террористических актов.

В системе антитеррористической безопасности правительство США важное значение придает гражданскому обществу. В 2002 г. на укрепление взаимодействия с его институтами в борьбе с терроризмом выделено 230 млн. долл. Реализуется программа «Следи за соседом», стимулирующая инициативы граждан в деле формирования полицейских структур о соседях, чьи действия вызывают подозрения.

В марте 2002 г. внедрена пятибалльная шкала вероятности совершения террористических актов.

5 октября 2001 г. в США объявлен список 28 террористических организаций, в который с 2002 г. вносятся соответствующие изменения.

На конец 2002 г. было заблокировано 68 млн. долл. 168 организаций и частных лиц США, Европы и других регионов, подозреваемых в связях с террористами и оказании им финансовой помощи. Госдепартамент США составленный им список «стран, спонсирующих терроризм», подчинил сугубо политическому критерию. Дружественных к США стран в нем не оказалось, хотя не все они с этой точки зрения безупречны. Пакистан является одной из таких стран. Дело в том, что организации исламистов в свое время закрепились в Пакистане при поддержке официальных властей - режима генерала Зия уль-Хака и западных спецслужб в интересах ведения войны Афганистана против СССР.

Последнее обстоятельство - дело прошлого. Но наследие его живет: продолжается финансирование террористических и экстремистских организаций, идут потоки финансов и боевиков из стран Ближнего Востока, Центральной Азии в пакистанское приграничье и в Афганистан в те же самые талибские отряды.

После рокового дня сентября 2001 г. в Конгресс и другие организации США стали поступать посылки и конверты, содержимое которых воспринималось как биологическая опасность для людей. В связи с этим власти США увеличили финансовые расходы на борьбу с биологическим терроризмом, включающую в себя подготовку госпиталей для оказания медицинской помощи пострадавшим, создание соответствующих диагностических систем, вакцин и их запасов. Создана система «Бионаблюдение», рассчитанная на оповещение о биологической или химической атаке любого района не позднее 24 часов после начала террористического нападения.

Борьбу с международным терроризмом власти США осуществляют на основе четырех принципов, а именно:

отказ от любых уступок террористам;

решимость применять всю силу законов;

помощь дружественным странам в наращивании ресурсов по борьбе с терроризмом;

непрерывный нажим на государства, поощряющие терроризм, а также на самих террористов.

В интересах борьбы с терроризмом США предложили странам Евросоюза ввести для авиапассажиров документы с биометрическими данными и обеспечить ускорение передачи властям США необходимой информации о вылетающих в эту страну лицах. Эти предложения, как известно, получили поддержку и реализуются Журавель В.П., Король Н.С., Полуев A.И. США и Россия после теракта 11 сентября 2001 года: итоги противодействия терроризму (политико-правовой анализ) // Право и безопасность. 2006. № 3-4. С. 82-85..

Оценивая антитеррористическую систему США, следует сказать, что она и составляющие ее элементы целесообразны. Многие авторы считают ее весьма эффективной на том основании, что после 11 сентября 2001 г. на территории США террористические акты не происходили. Это не может не впечатлять. И, тем не менее, о надежности этой системы судить преждевременно.