Проблемы и пути решения местного самоуправления муниципального образования

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

местный самоуправление муниципальный образование

Введение

1. Теоретические основы становления местного самоуправления в России

1.1 Понятие местного самоуправления

1.2 Исторические предпосылки развития местного самоуправления в России

2. Анализ путей развития местного самоуправления г. Георгиевска

2.1 Развитие местного самоуправления в г. Георгиевске

2.2 Оценка современного состояния местного самоуправления в России

3. Перспективы развития местного самоуправления в России

3.1 Меры по развитию местного самоуправления

3.2 Пути развития местного самоуправления

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Организация местного самоуправления входит в круг важных проблем, функционирования демократического общества и государства. Процессы реформирования всех сторон общественной жизни в современной России проходят в условиях, когда демократические формы организации жизни общества сталкиваются с консервативными устремлениями к упрощенному пониманию отношения человека и общества, гражданина и государства.

Особую актуальность данной проблемы на современном этапе придают следующие обстоятельства:

необходимость преодоления существующей политической напряженности в обществе, возникающей все чаще на почве противоречий между политикой центра и интересами регионов, на почве неэффективности существующей системы политической власти, в рамках которой крайне принижена роль местных управленческих структур. Сильные органы местного самоуправления послужат гарантом от разрушительных потрясений в обозримом будущем, позволят создать стабильную демократическую общественно-политическую ситуацию в обществе;

потребность в развитой региональной политике. Этого требует и быстрый рост экономического влияния регионов, и острая необходимость решения многих региональных проблем, и важность эффективных межрегиональных связей. Разработка и осуществление такой политики возможны только при широких полномочиях муниципальных органов власти;

острота проблемы укрепления российской государственности, важной частью которой является формирование новой законообеспеченной структуры органов местного самоуправления. Демократическая система власти способна сохранить централизованное государство такой сложной структуры, какую имеет Россия, лишь при наличии в своем фундаменте близких к населению территориальных структур управления;

отсутствие концепции местного самоуправления для современных российских условий, без которой невозможна системная работа по созданию структур местной власти.

Специалисты справедливо отмечают, что проектирование системы местного самоуправления необходимо осуществлять с учетом региональных особенностей. В северных районах страны наиболее значимыми из них являются суровые природно-климатические условия, огромные незаселенные пространства, отсутствие дорожной сети, крайне низкая плотность населения. Вместе с тем, как представляется, имеются определенные универсальные научно-методические положения, на которых должна базироваться система местного самоуправления, независимо от региональных особенностей.

Объектом исследования является местное самоуправление г. Георгиевска.

Предметом исследования выступают проблемы и пути решения местного самоуправления муниципального образования.

Цель дипломной работы состоит в исследовании проблем и путей решения местного самоуправления, а также проанализировать на примере Георгиевской администрации, возможности становления и реализации современной модели организации местного самоуправления.

В соответствии с указанной целью необходимо решить следующие задачи:

рассмотреть теоретические основы становления местного самоуправления в России;

проанализировать пути развития местного самоуправления;

исследовать перспективы развития местного самоуправления в России в целом и в муниципальных образованиях в частности.

Степень изученности. Разные трактовки местного самоуправления были представлены в работах М. М. Ковалевского, С. А. Муромцева, В. П. Безобразова, А. Д. Градовского, И. И. Лазаревского, а также в материалах конференций (Местное самоуправление: трудности и решения. Материалы интернационального симпозиума. М., 1995; Местное самоуправление: русский путь. Саратов, 1999; Местное самоуправление на Юге России и в республиках Северного Кавказа. Ростов - на - Дону, 1997).

В конце XX - начале XXI века ситуация с исследованием местного самоуправления кардинально поменялась. В центре внимания научной общественности оказалось исследование разных качеств истории местного самоуправления. Существенно расширилась тема исследований, обогатилась источниковая база за счет публикации новейших сборников документов и материалов, введения в научный оборот ранее недоступных архивных материалов. Историография темы развивается в рамках региональных и межрегиональных конференций, научных статей. Издаются сборники, в которых рассматривается деятельность органов местного самоуправления (Беликов Г. А. Ставрополь - врата Кавказа. Ставрополь: Кн. Изд - во, 1997; Невская Т. А. Столыпинская реформа на Северном Кавказе. СПб., 1997; Прокофьева Т. Г. Вопросы местного самоуправления в программах и тактике политических партий России в начале XX века. М. 1997).

На современном этапе большой энтузиазм в области становления системы местного самоуправления представляют работы Г.Н. Малаховой. В них особенное внимание уделено процессу становления административного устройства на Северном Кавказе.

Развитие местного самоуправления и реформирования местного самоуправления исследовалось в трудах таких авторов как Н. Лазаревский, Г. Еллинек, И. Редлих, Л. Велихов, однако следует отметить, что данное направление недостаточно исследовано.

Структура работы. Дипломная работа состоит из введения, трёх глав, восьми параграфов, заключения, и списка использованных информационных источников. К работе приложены документы органов местного самоуправления г. Георгиевска.

В первой главе «Теоретические основы становления местного самоуправления в России» раскрыто понятие местного самоуправления, описаны исторические предпосылки развития местного самоуправления в России, а также, этапы реформирования местного самоуправления.

Во второй главе «Анализ путей развития местного самоуправления г. Георгиевска» характеризуется оценка современного состояния местного самоуправления в России. Описано развитие местного самоуправления в г. Георгиевске.

В третьей главе «Перспективы развития местного самоуправления в России» предложены рекомендации по улучшению развития местного самоуправления, в том числе меры и пути развития местного самоуправления. А также предложены критерии контроля и ответственности в деятельности органов местного самоуправления

В заключении обобщены основные результаты работы и сформулированы выводы и предложения. К приложению прикреплены решения Думы города Георгиевска «Об исполнении бюджета города Георгиевска» за 2013 - 2015 гг.

1. Теоретические основы становления местного самоуправления в России

1.1 Понятие местного самоуправления

Признание местного самоуправления в качестве одного из важнейших элементов федеративного демократического государства, закрепление в Конституции Российской Федерации тезиса о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, явилось сильным толчком для оживления дискуссии вокруг вопросов, связанных с местом и ролью этого института в системе общественных отношений.

Общепризнано, что местное самоуправление - одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который наряду с принципом разделения властей определяет систему управлениям. Во всем мире вопросам местного самоуправления отводится значительная роль, оно рассматривается как низший уровень управления, неотъемлемый признак демократического государства.

Однако, несмотря на то, что местное самоуправление признается в качестве неотъемлемого атрибута демократического общества, содержание этого понятия до сих пор не имеет вполне точного научного определения. Для того, чтобы определить, что же такое местное самоуправление, чем оно отличается от других, близких к нему по содержанию и терминологии общественных институтов, кaкова историческая судьба этого понятая, необходимо найти ответы на эти вопросы, обратимся к истории общественной мысли.

Впервые достаточно полное и широкое толкование этого понятия (selfgovernment) встречается в английской литературе XVII в., оно было заимствовано учеными и государственными деятелями Германии и России. Вместе с тем, например, во Франции (как и в ряде других стран) с давних пор при описании соответствующих отношений, а также процессов по расширению самостоятельности низшего звена в системе территориального управления государства используются такие термины, как «местные сообщества», «муниципальная власть», «децентрализация». Однако это никоим образом не является преградой для существования в стране разветвленной системы соответствующих институтов.

Истории известно множество определений и толкований местного самоуправления. Так, например, известный германский государствовед Г. Еллинек определял местное самоуправление как «государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, управление, которое в противоположность государственно-бюрократическому есть управление через посредство заинтересованных лиц» (40).

Н. Лазаревский рассматривал местное самоуправление как «децентрализованное государственное управление, где самостоятельность органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и текущую связь органов местного государственного управления с дайною местностью и ее населением».

Английский исследователь И. Редлих определял местное самоуправление как «осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательной властью или которые принадлежат им по общему праву».

Следовательно на фоне подобных определений сформировались взгляды одного из основоположников российской теории местного самоуправления Л. Велихова. По его определению, местное самоуправление - это «государственное управление каким-либо кругом дел на местах, образуемое посредством избрания уполномоченных на то лиц от господствующего класса местного населения» (35).

На основе того или иного толкования сущности местного самоуправления сформировались различные теории рассматриваемого института. По этому вопросу в последнее время появилось много публикаций, представляющих несколько теоретических направлений (65).

В качестве первого направления можно выделить теорию свободной (естественной) общины. Названная теория возникла в середине XIX в. в Бельгии и Франции в рамках школы естественного права и получила развитие в трудах германских, а затем и русских ученых. Ее сторонники (Гербср, Аренс) считали, что право общины на заведование своими делами является таким же естественным и неотчуждаемым, как права человека, что община является первичной по отношению к государству, поэтому государство должно уважать и гарантировать свободу общинного самоуправления (49). По словам Л. Велихова, «община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее» (34).

В своих работах В. Н. Лешков выделял несколько форм русской общины: сельскую, городскую, уездную, областную (губернскую). В совокупности эти формы и составляли земскую общину. Ученый рассматривал проблему взаимоотношений земства и государственных органов власти и управления и выступал за независимость органов местного самоуправления от государства (33). По его мнению, земские учреждения - это учреждения народа и должны быть ответственны именно перед народом, хотя и под контролем государства.

В развитие этого направления возникла так называемая хозяйственная теория. Ее сторонники (Р. Моль, А. Васильчиков) делали упор не столько на самоуправляющейся сущности общины в качестве самостоятельного субъекта права, сколько на содержании и анализе коммунальной деятельности. За местным самоуправлением закреплялась особая сфера хозяйственной деятельности. Интересным представляется тот факт, что уже в то время, изучив опыт организации местного самоуправления в Англии и Франции, А. Васильчиков пришел к выводу о том, что ни одна из существующих моделей не может быть перенесена в российскую действительность. Под самоуправлением он понимал такой порядок внутреннего управления, при котором «местные дела и должности заведываются и замещаются местными жителями - земскими обывателями».

Несмотря на имеющиеся различия в рассмотренных точках зрения, обе они являются двумя разновидностями общественной теории. В рамках юридического направления в исследовании местного самоуправления можно отметить работы Г. Еллинека, Е. Майера, Н. Коркунова, Б. Чичерина. В данном направлении органы местного самоуправления хотя и не являются органами государства, но государство уступает им ряд правительственных прав и функций в полном объеме, признавая тем самым их независимость и самостоятельность. В частности, Б. Чичерин отмечал наличие в местном управлении двоякого начала - правительственного (т.е. государственного) и общественного (17). Правительственное, или политическое, начало находит, по его словам, воплощение в бюрократическом аппарате, общественное - в местном представительстве. Б.Н. Чичерин полагал, что в условиях самодержавия выборные местные учреждения, наделенные широкими правами, особенно нужны. Он считал, что обретение социальной базы за счет предоставления простора общественным силам позволит этому способу правления удовлетворять потребности государственного и общественного развития.

Иногда выделяют политическую теорию, сторонники которой противопоставляют царским чиновникам-профессионалам и бюрократам выборных от местного населения (69). Параллельно с выделенными направлениями и в определенной степени в борьбе с ними появилась и стала развиваться государственная теория местного самоуправления. Ее основными представителями были Л. Штейн, Р. Гнейст, а в России - Н. Лазаревский, А. Градовский, Б Безобразов. Наибольшее распространение эта теория получила в середине 70-х г. XIX в. В рамках этой теории местное самоуправление рассматривалось как элемент государства, так как всякое управление публичного характера было делом государственным. С такой точки зрения наблюдается не обособление местного сообщества, а привлечение местных жителей на службу государственным интересам и целям. Считая местное самоуправление понятием политическим, А.Д. Градовский писал: «Если системой самоуправления может быть названа такая система внутреннего управления, при которой государство передает некоторые из своих задач в руки местного населения, то из этого следует, что они должны действовать на правах государственных властей» (19). Речь шла о том, чтобы органы местного самоуправления имели возможность в определенных пределах осуществлять «акт власти». Если же последнему всегда должно предшествовать обращение к центральному правительству и местной власти, то это не есть самоуправление.

Академик В.П. Безобразов определял сущность самоуправления как управление «по законам и чрез законы» противопоставляя его приказному порядку управления. Органы местного самоуправления он считал органами государственного организма, так же как и бюрократические учреждения. Те и другие рассматривались им как разные формы одной и той же власти. Главным же пороком Положения о земствах 1864 г. В.П. Безобразов считал то, что земские учреждения не были введены в общую систему государственного управления и были «поставлены подле нее как отдельные государственно-общественные тела, не имеющие никаких органических связей с этой системой ».

Как можно заметить, уже в древнерусской истории в существующих теориях местного самоуправления можно отметить многие моменты и подходы, основополагающие противоречия, которые сегодня получили развитие и новое звучание не только в России, но и во многих странах мирового сообщества в период проведения реформ, направленных на децентрализацию территориального управления. Речь идет, в частности, о попытках выделения принципов разграничения государственных и негосударственных форм управления (самоуправления), принципа субсидиарности, определения предметов ведения местного самоуправления и делегирования государственных функций органам местной власти.

Характерным является то, что уже в период осуществления земских реформ ставился вопрос о взаимосвязанности становления и развития института местного самоуправления с демократической, в частности конституционно-правовой, направленностью развития общества в целом. Известный государственник С. Ю. Витте писал: «Если Вы хотите для России конституционного строя, создавайте и выращивайте в ней земские учреждения: они все для него подготовят и к нему приведут. Если же конституции Вы не хотите и считаете ее «великой ложью», то не создавайте и земств, с развитием которых Вы непременно будете бороться» (39).

В городах Киевской Руси до XIII в. вечевой уклад был общегосударственным явлением. Управление городами прошло длительный путь - от призвания князей на городское правление и заключения с ним договора (ряда) об условиях осуществления ими функций главы исполнительной власти до формирования городского сословного самоуправления. В отличие от большинства стран Западной Европы феодалы на Руси не были вассалами князя. Юридическое уравнивание старой феодальной знати и служилого сословия - дворянства привело к формированию единого сословия земельных собственников, которые при существовании сельской (соседской) общины и различных городских податных сословий осуществляли децентрализованное управление.

Серьезному изменению подверглось местное самоуправление в период завершения процесса формирования Русского централизованного государства. К середине XVI в. в России сложились условия для оформления сословно-представительной монархии, в которой каждый человек принадлежал к определенному сословию, исполнявшему свои обязанности - службу или тягло. Совокупность этих сословий и составила понятие «вся земля». Объединение земель в составе Московского Великого княжества предопределило не только начало развития законодательства в общегосударственном масштабе, но и превращение местного права в общегосударственное. Начало упорядочиваться территориальное деление Русского государства. Волость стала главной административно- хозяйственной единицей в сельской местности, где была сформирована поместная система владения землей служилым сословием. Царь Иван IV (Грозный) упразднил «кормление» как форму местного самоуправления. Своим Указом «Приговор царской о кормлении и о службах» он провел в жизнь важнейший принцип своего правления - возвел самоуправление в статус царской службы, основанной на идее «безо лжи и без греха вправду» службы, делегированной на места верховной властью. Таким образом, земская власть стала одновременно и «государевой службой», и управлением на местах.

Как и многие термины в общественных науках, местное самоуправление не имеет законченного и единого научного толкования. В разных странах, в разное время и различными авторами самоуправление понималось по- разному. В литературе предлагается более тридцати определений местного самоуправления. Так, например, в определении местного самоуправления, принятое Советом Европы в Европейской Хартии под местным самоуправлением понимается «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» (2).

Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (12) устанавливает, что местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций (8). Данное определение базируется на нормах Конституции РФ, элементы формулировок которых заключаются в том, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. «Местное самоуправление в пределах своих полномочий действует самостоятельно» (ст. 12), «местное самоуправление осуществляется гражданами путём референдума, выборов, других форм волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления» (ч. 2 ст. 130), «местное самоуправление осуществляется с учётом исторических и иных местных традиций» (ч. I ст. 131).

По Конституции РФ местное самоуправление - это одновременно и публично-властное учреждение, т.е. корпорация публичного права, осуществляющая публичную власть в пределах конкретной территории городских, сельских и иных видов поселений, и корпорация, являющаяся субъектом гражданско-правовых отношений, посредством которых она решает многие вопросы местного значения. Развивая конституционные нормы о муниципальной собственности, Гражданский кодекс РФ (ст. 215 ) закрепляет ее как имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям (1). Таким образом, местное население, как и другие субъекты права муниципальной собственности, может участвовать в гражданско-правовых отношениях. И в этом смысле оно обладает правоспособностью. Субъекты права муниципальной собственности могут заключать различные гражданско-правовые сделки, контракты, быть истцом и ответчиком в судебных спорах. Кроме того, население определяет форму управления муниципальной собственностью в уставе муниципального образования или в иных нормативных актах, принимаемых на местных референдумах и в других формах прямой (непосредственной) демократии.

Необходимо отметить, что определения, изложенные в Федеральном законе от 2003 г. преемственны определению, данному в предшествовавшем ему Федеральном законе от 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и более раннем Законе «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991 г.) (4). Но в новом определении отсутствует понятие «система». Согласно ранее действовавшему закону, устанавливалась единообразная организация местного самоуправления по всей России. Федеральные законы 1995 г. и 2003 г. исходят из возможности многообразия форм местного самоуправления.

В Федеральном законе 2003 г. дается нормативное определение местного самоуправления. Эта норма-дефиниция имеет принципиальное значение для правильного понимания рассматриваемого явления и представляет собой ключевое определение как для данного Федерального закона и всех его статей, так и для других законов РФ и ее субъектов, а равно иных правовых актов, так или иначе связанных с местным самоуправлением. Вместе с тем, в законах субъектов РФ, касающихся местного самоуправления, даются нередко другие определения местного самоуправления.

Публично-правовая и гражданско-правовая природа местного самоуправления неразрывно связана с организацией народовластия в государстве. Государство, будучи выразителем общего интереса народа, выражает его, прежде всего в форме закона, который уже в силу этого обязателен для всех, кому он адресован (20). Исполнение законов осуществляется на местах, в пределах соответствующих территорий, не правительственными органами, а местным населением и образуемыми им соответствующими органами местного самоуправления городов, районов и других поселений. На этом уровне организации публичной власти происходит диалектическое соединение воли законодателя с конкретными интересами местного населения, которое становится основным субъектом управленческих, административно-правовых отношений, что является одной из характерных черт местного самоуправления.

Вторая характерная черта муниципального управления, которую нужно отметить, вытекает из первой. Государственно-правовая природа местного самоуправления определяется не только необходимостью децентрализации публичной власти, но и более значимой проблемой организации государственной власти вообще. Административные органы местного самоуправления формируются с учетом обеспечения их тесной функциональной связи с органами государственного управления. Местное самоуправление как форма народовластия получает свои полномочия от Конституции РФ, конституций входящих в нее республик, уставов остальных субъектов Федерации, различных федеральных и региональных законов. Причем установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления является предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов (п. «н» ч. 1 ст.72 Конституции РФ) (6).

Необходимо отметить, что в настоящее время понятие местного самоуправления раскрывается в следующих основных аспектах:

а) местное самоуправление - одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации современного демократического общества;

б) местное самоуправление представляет собой целостную систему общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего, без вмешательства извне каких-либо иных властных структур, вопросы местного значения;

в) местное самоуправление - специфическая форма реализации власти народа, вопросы устройства и функционирования которой определяются местным сообществом самостоятельно на основе федерального законодательства и законодательства субъектов РФ.

Наряду с термином «местный » в отечественном законодательстве для характеристики как городского, так и сельского самоуправления с 1991 г. применяется термин «муниципальный», «муниципалитет» (от латинского «municipium»: «munis» - тяжесть, тягота, бремя, а «capio», «recipio» - беру, принимаю).

В Федеральном законе 1995г. в ст. 1, п. 2 отмечено, что термины «муниципальный» и «местный» и словосочетания с этими терминами применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления». Из этой формулировки следует, что термин «муниципальный» и «местный» не следует применять в правовых актах для характеристики объектов и отношений, не связанных с осуществлением местного самоуправления. Они могут употребляться в качестве синонимов только на уровне местного самоуправления. В качестве объекта местного самоуправления выступает часть общественных дел, вопросы местного значения, которые имеют локально-территориальный характер, и возникают на муниципальном уровне в процессе осуществления своей деятельности населением городских, сельских поселений и других муниципальных образований. Вопросы местного значения носят комплексный характер, так как представляют собой совокупность производственных отношений, возникающих при реализации территориальных экономических интересов граждан отдельного сообщества во всех сферах местной жизни: экономической, финансово-бюджетной, социально-культурной и т.п.

Рассматриваемые производственные отношения отражают собственную совместную деятельность сообщества и по эффективному управлению, т.е. организации и координации действий граждан и хозяйствующих субъектов для обеспечения комплексного социально-экономического развития территорий, удовлетворения социально-культурных потребностей населения, улучшения экологической ситуации и др. В соответствии с правом на организацию местного самоуправления, на формирование собственного управленческого аппарата местное сообщество имеет возможность выбирать и контролировать власть.

Субъектом местного самоуправления является население, проживающее на территории соответствующего муниципального образования и реализующее своё право осуществления местного самоуправления (23). Общие интересы и запросы жителей местного сообщества субъективируются в самостоятельной деятельности отдельных граждан, физических и юридических лиц, в том числе предприятий, учреждений, организаций, органов власти, других непосредственно изъявляющих свою волю субъектов. Следовательно, местное самоуправление можно характеризовать как комплексную учебную дисциплину, в которой дается целостное представление о сложной, многосторонней деятельности местного сообщества по решению собственных и иных стоящих перед ним вопросов на основе принципов самоорганизации с целью улучшения качества и повышения уровня жизни населения соответствующего муниципального образования. Так как местное самоуправление - это новое междисциплинарное поле внутри системы общественных наук. Его внимание сосредоточено на особенностях человеческой деятельности в пределах местных сообществ, так называемых муниципальных образованиях, тесно связанных и взаимопереплетающихся с такими сложными и сопряженными дисциплинами, как муниципальный менеджмент, муниципальное право, муниципальная экономика, региональная экономика, каждая из которых имеет собственные характерные отношения к процессам, происходящим в пространстве местного сообщества (27). Между ними существует определенное разделение труда, хотя некоторое перекрытие и взаимное проникновение приносят большую пользу, внося в развитие этих дисциплин синтез явлений и процессов.

В связи с этим местное самоуправление представляет собой отнюдь не государственническое (в узком смысле этого слова), а общественное явление, продуцируемое социальной средой, хотя в классовом обществе местное самоуправление вплетено в ткань политико-административных и социально- экономических отношений и процессов, происходящих в государстве. По своим сущностным признакам - генетическим, субстанциальным, динамическим - оно качественно отличается от государства.

Поэтому, можно выделить основные признаки, которые характеризуют местное самоуправление и отличают его от центральной управленческой власти:

во-первых, это различие в характере власти. Если центральная управленческая власть есть власть суверенная, верховная, могущая сама себя реформировать, то местное самоуправление - власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью, т.е. законом. Более того, государственные структуры призваны оберегать и гарантировать организационную и функциональную самостоятельность органов местного самоуправления, в решении вопросов местного значения, обеспечивать им условия, достаточные для успеха (например, право местного нормотворчества в установленных законом пределах, известная бюджетно- финансовая самостоятельность, наличие муниципальной собственности и т.п.);

во-вторых, это разграничение сфер компетенции властей центральных, региональных и местного самоуправления, т.е. ограничение круга дел, вверяемых местному самоуправлению. Обычно к ведомству местного самоуправления относят дела местного хозяйства, местные вопросы, которые связаны с повседневными нуждами жителей, а также некоторые общегосударственные дела, которые возлагает на него государство;

в-третьих, следует указать на принцип локально-территориальной ограниченности, который всегда сопутствует самоуправлению. Система самоуправления функционирует и развивается на законодательно оформленных нижних и верхних территориальных уровнях (например, город, село, волость, уезд, район, округ и т.п.). Это пространство, отличающееся определённой целостностью, обозначается административными, географическими, экономическими, информационными и иными границами;

в-четвертых, местное самоуправление, выступающее в качестве системы организации жизнедеятельности населения на соответствующей территории, представляет собой совокупность выборных и иных органов и институтов власти. Эта совокупность функционирует как единый целостный механизм и обеспечивает организационную обособленность, автономность местного самоуправления. Местное самоуправление осуществляется эффективно, если внутри территориального сообщества имеются горизонтальные взаимосвязи и взаимодействия, которые формируются, закрепляются и соседскими связями, и сетями дружеских отношений, и усилиями политических партий и общественных движений;

в-пятых, местное самоуправление организуется и функционирует как структура, учитывающая историческую, национальную, этническую, культурную и иную общность соответствующего населения. Местная специфика, причём не только природно-географическая, но и традиции, уклад жизни, культура оказывают значительное влияние на формирование институтов самоуправления, характер их взаимодействия, определяют управленческую активность граждан, правила и процедуры принятия управленческих решений. Это позволяет строить местное самоуправление и его деятельность с максимальным разнообразием;

в-шестых, местное самоуправление предполагает единство самостоятельности и ответственности при решении всех вопросов местного значения: экономических, социальных, культурных и иных. При этом под самостоятельностью понимается не только право населения муниципального образования непосредственно или через своих представителей без вмешательства каких-либо других властных структур определять круг вопросов местного значения, принимаемых к своему ведению, но и необходимость решать их, действуя в соответствии с законами и нормативными актами муниципального образования, опираясь при этом только или преимущественно на собственные ресурсы, материальные, финансовые и иные средства. Деятельность под свою ответственность предполагает, что бремя последствий за решения местных вопросов ложится в полной мере на местное самоуправление;

в-седьмых, местное самоуправление, самостоятельно решая вопросы местного значения, в своей деятельности исходят из интересов населения соответствующей территории. Они выявляются, анализируются и учитываются, например, при подготовке местного бюджета, целевых программ, при построении структур местного самоуправления, при оценке деятельности депутатов и должностных лиц;

в-восьмых, местное самоуправление опирается на правовую базу. Ее составляют, прежде всего, Конституция РФ, федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации. Правовые акты федеральных органов и органов власти субъектов РФ дополняются и конкретизируются в уставах о местном самоуправлении;

в-девятых, местное самоуправление - сложно организованный объект социальной действительности с общими характеристиками систем. Его отличает территориальная, организационно-структурная и социально- экономическая целостность составляющих его элементов, находящихся во внутреннем взаимодействия, в результате чего оно отделяется от других организационно-управленческих структур (региональных, общенациональных).

Таким образом, две стороны общественного управления - самоуправленческие и государственнические начала - следуют в общем русле изменений социально-экономических и политических процессов, переплетаясь и синтезируясь в единый институционально-нормативный комплекс публичной власти. Но при этом механизм управления страной в целом, ее региональными и местными (территориальными) самоуправляющимися единицами постоянно меняется, склоняясь в сторону то централизации, то децентрализации власти.

Сегодня Российское государство, взяв курс на децентрализацию, принимает соответствующие законы, указы и постановления. Реальное местное самоуправление невозможно без определенных гарантий и активной государственной поддержки, без программно-целевого управления реформированием местного самоуправления органами государственной власти разных уровней.

1.2 Исторические предпосылки развития местного самоуправления в России

Становление и развитие местного самоуправления в России обусловливает необходимость теоретического осмысления данных процессов в правовом аспекте, используя анализ исторического прошлого, зарубежного опыта и современных тенденций (70). Создается российская система местного самоуправления, о которой можно говорить, как о модели организации местного самоуправления. Мы считаем, что понятие реальной перспективы развития модели организации местного самоуправления в России возможно только через обращение к историческому и зарубежному опыту организации местного самоуправления.

В истории России выделяются периоды ослабления и укрепления основ местного самоуправления. Существование ранней модели самоуправления, которая складывалась на территориально-хозяйственной общности и наличии родственных связей, было характерно еще для древнерусского государства. Местное самоуправление проявлялось в форме производственных и территориальных общин. Форма осуществления местного самоуправления была сначала родовая, а затем непосредственная представительная демократия, которая проявлялась в вечевом управлении. Компетенция общин осуществлялась через Вече и избираемые им органы. В древнерусском государстве местное самоуправление имело все необходимые признаки: экономическую и юридическую самостоятельность, осуществление на уровне старших городов и местных Вече.

С приходом татаро-монгол вечевая власть была существенно подорвана на два с лишним века. К XVI веку образовались новые формы народовластия крестьянская община и казачье самоуправление. Присущее славянским племенам общинное управление являло собой истинную модель местного самоуправления - имело экономическую основу и народовластие. Судебник 1550 года усилил государственную власть и привел к возникновению крепостного права, а Иван IV отделил местное самоуправление от государства.

Начало XVII века положило начало бюрократизации местного самоуправления. Существовали две формы местного самоуправления: губернские и земские учреждения и воеводская система управления. Городские реформы Петра I несли в себе элементы зарождения земской модели местного самоуправления, однако, при сохранении сильного государственного вмешательства Екатерина II провозгласила принцип сословности и самостоятельности в местном самоуправлении, издала несколько актов, которые и определили систему местного самоуправления вплоть до введения Александром II земских учреждений.

Наиболее значимыми в историко-правовом аспекте были две реформы местного самоуправления: земская 1864 года и городская 1870 года. Система земства основывалась на все сословности, но критерием выдвинут, был имущественный ценз. Земство имело хозяйственную самостоятельность. Не являясь государственной структурой, земства наделялись правом издавать для населения постановления, облагать его разного рода сборами. Однако, создав земское самоуправление, правительство ограничило его самостоятельность, издавая различные законы и разъяснения, усиливающие зависимость земств от бюрократии. Временное правительство сделало ставку на земства и заявило о намерении провести выборы земств всеобщим прямым, равным тайным голосованием, положив, таким образом, в их основу демократический принцип. Им был принят «Закон о земской реформе», однако Октябрьская революция принесла с собой ликвидацию земства и становление новой модели местного самоуправления - советской.

После Февральской революции 1917 года, Временное правительство расширило полномочия земских органов власти. Временное правительство стремилось сделать их своими опорными пунктами на местном уровне, но в это время в крупных промышленных центрах стали создаваться более энергичные органы - городские Советы, которые наделялись более широкими властными полномочиями (36).

Ликвидировано земское самоуправление было очень быстро. Заменой земствам должны были стать новые органы самоуправления, которыми и явились Советы. Окончательно и законодательно переход всей власти к Советам подтвердил II съезд Советов. Ликвидация земских органов самоуправления проводилась на основе циркуляра Наркомата внутренних дел от 6 февраля 1918 года, в соответствии, с которым подлежали роспуску городские и земские органы самоуправления, которые, в свою очередь, выступали против Советской власти. Остальные же органы самоуправления входили в аппарат местных Советов. Это проводилось для того, чтобы не было двух однородных органов, заведующих одной и той же работой. Таким образом, власть перешла в руки городских Советов, которые распространили свои полномочия на территорию соответствующих губерний и уездов.

В основу организации власти на местах был заложен принцип единства системы Советов, как органов государственной власти, где местные Советы и их исполкомы выступали как местные органы государственной власти и управления, являясь при этом структурной частью единого централизованного аппарата управления. Следовательно, образовалась единая государственная советская система управления.

В первые годы советской власти еще сохранялось административно- территориальное деление страны на губернии, уезды, волости. Высшим органом местной власти являлись съезды Советов (областной, губернский, уездный, волостной), а также городские и сельские Советы. Они являлись свободными неформальными собраниями без ясно выраженных функций. Задачи местных Советов состояли в реализации постановлений высших органов власти; решение вопросов, касающихся местного значения;

координации деятельности Советов в пределах данной территории; проведении мероприятий по хозяйственному, культурному развитию территорий.

Прямыми были выборы в сельские и городские Советы. Эти Советы избирались непосредственно населением. Сельский Совет состоял из председателя и секретаря, и избирался жителями села, и редко, но мог назначаться волостным исполкомом. Городские же Советы формировались на производственной основе, то есть путем выборов на заводах, фабриках, либо через профсоюзы из одного депутата от одной тысячи человек населения, что составляло не менее пятидесяти и не более тысячи членов. Если брать крупные города, то в них создавались районные Советы. Выборы в областные органы являли собой многоступенчатую систему. Данная система была построена следующим образом. Представители сельских Советов выбирались на волостной съезд Советов, а их представители - на уездные съезды Советов. Уездные съезды и городские Советы посылали своих представителей на губернские съезды Советов. Губернские и областные съезды выбирали делегатов на Всероссийский съезд Советов. Тем самым можно констатировать тот факт, что съезды Советов формировались на основе многоступенчатых выборов.

Текущую работу выполняли исполнительные комитеты (исполкомы), являвшиеся исполнительно-распорядительными органами. Исполкомы являлись высшими органами власти, которые удерживали в своих руках управление всеми сторонами жизни общества. Исполкомы, в свою очередь, подразделялись на отделы и управления. Исходя из необходимости, могли создаваться подотделы, комитеты, комиссии.

На начавшийся процесс формирования демократических форм управления наложили свой отпечаток годы гражданской войны. В данных условиях сформировалась жесткая централизованная административно- полицейская система управления, которая позволила большевикам выжить в военных условиях. После гражданской войны постепенно стало восстанавливаться право трудящихся на участие в управлении. Допущение в период НЭПа частной собственности и вызванный этим процесс усложнения форм хозяйственной деятельности требовал изменения местных органов власти (23). В 1925 году принимается Положение «О городском Совете», по которому городской Совет является высшим органом власти на территории города в пределах своей компетенции. Таким образом, предоставление местной власти в этот период относительной самостоятельности в решении вопросов местной жизни одновременно с допущением частного капитала решило задачу наиболее быстрого восстановления страны после гражданской войны.

К началу 30-х годов становится ясно, что местная власть не соответствует центральной системе власти, а также восстановленной государственной собственности, и поэтому, в 1933 году принимается новое положение «О горсовете». В нем городские Советы приобретают роль органа пролетарской диктатуры, с проведением политики центра на местах. Именно этот период ознаменовал собой окончательное огосударствление местной власти. В этот период также происходит усиление общественных форм самоуправления домкомов, уличкомов и др. В годы Отечественной войны продолжали функционировать местные органы власти и управления наряду с высшими и центральными. В этот период в них происходили структурные изменения, которые были направлены на максимальную централизацию политического, хозяйственного и военного руководства.

В советском государстве периода смерти И.В. Сталина и после него каких-либо существенных изменений в организации управления не произошло, а в период правления Н.С. Хрущева ознаменовав собой разделение Советов структурно на промышленные (городские) и сельские (47). Централизованный контроль за колхозно-совхозной системой в этот период ослаб, происходила реорганизация управления. Данная реорганизация способствовала улучшению специализации и кооперации регионов, развитию местных предприятий. Конституция 1977 года закрепила положение «О развитом социализме» в преамбуле и открыто утвердила власть партийно-бюрократического аппарата. Согласно данной Конституции, основу местной власти и управления составили Советы депутатов трудящихся. Формой работы Советов являлись сессии. В своей работе Советы опирались на постоянные и временные комиссии (28). Непосредственное управление осуществлялось исполнительными комитетами. Исполкомы через отделы и управления руководили отраслями и сферами местной жизни.

Следствием этого организационным принципом построения и функционирования местных органов являлся демократический централизм, в соответствии с которым вышестоящие Советы осуществляли руководство деятельностью нижестоящих Советов. Реальная власть на местах находилась в руках партийных органов, а их волю, как известно, выполняли Советы. Местные Советы находились в зависимости от исполнительных органов, поэтому можно сделать вывод о несовершенстве системы Советов (21).

Конец 80-х - 90-х гг. ознаменовал собой период возрождения общественно-территориальных форм местного самоуправления. Первым практическим шагом реформирования местного управления, внедрения нового для современной России (но давно распространенного в цивилизованных странах) подхода к нему как к местному самоуправлению стали принятие 9 апреля 1990 г. и реализация Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (5). Данный закон определил основные направления деятельности местных органов власти, принципы их формирования и деятельности, как органов самоуправления. С понятием данного закона были сделаны первые шаги на пути утверждения принципиально новых начал организации управления на местах в отличие от тех, которые были ранее. Конституционное закрепление местного самоуправления как управления, отделенного от государственной власти, в российском законодательстве происходило постепенно.

С реформой 24 мая 1991 г. на смену исполкомам местных Советов пришло понятие «местная администрация». Она была подотчетна местным Советам и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам. Но принципиальное новшество состояло в том, что местная администрация уже не являлась органом соответствующего местного Совета, в отличие от прежних исполкомов, которые хотя и были фактически независимы от Советов, но юридически считались их исполнительными и распорядительными органами.

Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» включил местную администрацию в систему местного самоуправления и называл их представительными органами власти без слова «государственной» (ст. 1, ч. 1).

Закон предусматривал разграничение функций между представительными и исполнительными органами. Местный Совет определялся как орган власти, а местная администрация - как орган управления. При этом усиливалась самостоятельность последней. И вместо исполнительного комитета местного Совета как коллегиального органа, подчиненного и подотчетного Совету, учреждалась местная администрация под единоначальным руководством главы администрации, избираемым населением. Устанавливалась собственная компетенция администрации, которая ослабляла ее ответственность перед вышестоящими исполнительно- распорядительными органами и местным Советом. Местный Совет провозглашался как главный орган местного самоуправления, у него появлялось немало возможностей влиять на администрацию (в особых случая даже отстранять главу администрации от должности), но фактически администрация получала значительную самостоятельность. По мнению А. Н. Широкова и С. Н. Юрковой, термин «администрация» был более уместен, чем использовавшийся длительное время термин «исполнительный орган». Ведь администрация не являлась в чистом виде исполнительным органом в системе местного самоуправления: т.к. наделялась отдельными государственными полномочиями, а также приобретала собственные полномочия, закрепленные за ней уставами городов и районов.

Формирование и становление местного самоуправления востребовало объединения усилий новых муниципальных образований в целях создания благоприятных условий для их функционирования и развития. В этот период возникают региональные и федеральные объединения, союзы, ассоциации органов местного самоуправления. Одним из первых 13 марта 1991 г. был учрежден Союз российских городов и региональных образований (СРГ).

Указом «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» № 1760 от 26 октября 1993 г. была прекращена деятельность районных и городских Советов. Одновременно было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы.

Попытка введения местного самоуправления, не реформируя прежнюю систему управления, не дала положительных результатов. По сути, местное самоуправление было декларировано, но не было обеспечено ни в организационном, ни в материальном, ни в правовом отношении. И только лишь Конституция Российской Федерации 1993 года признала местное самоуправление, выступив в качестве важнейшей правовой основы становления и развития новой модели местного самоуправления.

Указом от 26 октября 1993 г. было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. Оно предусматривало такую систему местного самоуправления:

в городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс. человек - собрания, сходы граждан и выборный глава местного самоуправления;