Проблемы и пути решения местного самоуправления муниципального образования

в городских и сельских поселениях с населением до 50 тыс. человек - выборное собрание представителей и выборный глава местного самоуправления (глава администрации);

в городах и других поселениях с населением свыше 50 тыс. человек - выборное собрание представителей и назначаемый сверху либо избираемый населением глава местного самоуправления;

в сельских районах - глава местного самоуправления (глава администрации) без указания на то, избирается он или назначается; может быть образован также орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления городских и сельских поселений;

на территории сельсоветов - глава местного самоуправления (глава администрации), тоже без указания на то, избирается он или назначается; может быть образован орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления сельских поселений.

Хотя российский и зарубежный опыт наглядно свидетельствовал, что структура государственной власти может быть эффективной и устойчивой лишь тогда, когда ее подкрепляет закон, но и после принятия Федерального закона «Об основах местного самоуправления» местное самоуправление не стало эффективным, реально функционирующим в соответствии с установленными принципами и данными правами. Ведь почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе проходят через местные органы. Люди оценивают государственную политику, прежде всего через призму удовлетворения своих жизненных нужд: через состояние продовольственного рынка, жилищных условий, наличие тепла, электроэнергии в домах, общественного порядка на улицах, благоустройства и т.д. Именно на местном уровне население чувствует прямую ответственность за решение насущных вопросов жизни, здесь формируются основы понимания собственной ответственности граждан за свою судьбу.

Таким образом, исторические предпосылки развития местного самоуправления в России находились в постоянной трансформации. Разные исторические периоды оказывали своё влияние на развитие местного самоуправления в России, что имело необратимый характер.

2. Анализ путей развития местного самоуправления г. Георгиевска

2.1 Развитие местного самоуправления в г. Георгиевске

Развитие муниципальных образований России, особенно поселенческого типа, происходит в сложных условиях переходного периода. Обострились неизжитые пороки наследия предшествующих лет, обозначились новые проблемы, обусловленные несовершенством законодательной базы и слишком быстрой сменой общественно-политической формации.

Периферийные городские и сельские муниципалитеты сталкиваются с проблемой неопределенности ориентиров их будущего развития. Сегодняшняя ситуация требует своевременно учитывать меняющиеся экономические условия, выдерживать сплошное банкротство коллективных сельхозпредприятий, конкурентную борьбу за рынки и инвестиционные ресурсы. Администрациям региональных городских и сельских населённых пунктов приходится самостоятельно добиваться повышения качества жизни и улучшения перспективы развития своих территорий. Для этого должны произойти существенные изменения во всех подсистемах, от муниципального менеджмента и финансов до распределения власти между различными местными элитами и способов коммуникации в региональном городском и сельском сообществе.

Многое в решении местных социально-экономических проблем зависит непосредственно от самих городов и сел, которые при условии отказа от иждивенческих настроений, развитии собственной инициативы и предпринимательства в состоянии добиться развития территории. Важнейшее место в этом процессе занимает стратегическое планирование, с помощью которого реализуется главная цель местного экономического развития - достижение процветания сообщества в целом. Увеличение видов деятельности и, следовательно, расширение налогооблагаемой базы, способствуют экономическому развитию, позволяют местным властям предлагать жителям больше услуг без повышения налогов или снижать стоимость предоставляемых услуг в расчете на душу населения, что приводит к общему росту благосостояния жителей. Большее число рабочих мест ведет к активизации движения наличных денег. В этом отношении экономические успехи и благосостояние муниципального образования связаны напрямую. Следовательно, экономическое развитие является средством для достижения этого результата. Власти, участвуя в этом процессе, наряду с экономической выгодой, получают также социальные и политические результаты.

Ни одна местная территория не может успешно развиваться только за счет экономической стратегии, осуществляемой в общенациональном масштабе. Во многих случаях общенациональные интересы и интересы фирм могут не совпадать с потребностями местного сообщества, поэтому муниципальные территории должны эффективно использовать все свои ресурсы для формирования самообеспечивающейся системы, что означает мобилизацию всех экономических ресурсов территории (независимо от формы собственности) для оказания муниципальных услуг. От их объема, качества и стоимости зависит настроение людей, их отношение к власти, социальная стабильность в обществе. Деятельность органов местного самоуправления в этом направлении составляет суть муниципальной экономической политики, которую можно проследить на примере г. Георгиевска.

Следовательно, необходимо выделить этапы разработки данного направления:

Формирование методических подходов к стратегическому планированию и выявление приоритетных направлений развития населённого пункта - муниципального образования (МО) г. Георгиевска; проведены опросы населения и специалистов, а также углубленные интервью с руководителями предприятий и организаций, представителями малого бизнеса об основных проблемах и приоритетах в развитии МО; проведена конференция, на которой были обсуждены основные подходы и организационные вопросы разработки стратегического плана.

Формирование организационных структур стратегического плана и проведение аналитических работ по диагностике и постановке целей развития; анализ состояния населения, финансов, недвижимости, рынка труда, основных фондов предприятий, законодательства. Была проанализирована динамика социальных и экономических процессов.

Отбор и оценка проектов и других мер, наиболее эффективно решающих задачи, определенные «деревом целей» по каждому из направлений плана; подготовка частных стратегий; формирование системы задач и мер стратегического плана.

Обсуждение плана с участием населения, администрации, представителями Законодательного собрания, представителями малого бизнеса, общественных организаций, профсоюзов; подготовка «Плана действий администрации по реализации стратегического плана» и «Плана законодательной деятельности по обеспечению реализации мер Стратегического плана».

Публикация текста стратегического плана; формирование рабочих групп, ответственных за реализацию отдельных мер стратегического плана.

Основной целью мониторинга является обеспечение реализации и поддержание актуальности стратегического плана. Мониторинг стратегического плана включает в себя три составные части. Мониторинг внешней среды базируется на исследовательской работе по изучению ситуации в отраслях, имеющих стратегическое значение для г. Георгиевска.

Мониторинг общих результатов реализации стратегического плана базируется на анализе статистики и отобранных интегральных показателей. Мониторинг распадается на: а) мониторинг достижения главной цели; б) мониторинг продвижения по стратегическим направлениям; в) мониторинг достижения целей. Мониторинг осуществляется аналитиком. Итоги мониторинга подводятся раз в полгода в аналитическом отчете с выводами о степени достижения целей и необходимой корректировке стратегического плана.

Мониторинг процесса реализации мер (мониторинг усилий и частных результатов) осуществляется на базе создания постоянно обновляющихся информационных карт мер стратегического плана. В картах содержится описание мер, планы работы, состав участников (включая администрацию), показатели оценки эффективности и оценки требуемых затрат (в том числе из местного бюджета). Итоги мониторинга отражаются в базе данных и отчете, где фиксируются оценки актуальности мер, списки приоритетных мер, оценки потребности в бюджетном финансировании. Успех стратегического плана г. Георгиевска определили следующие факторы:

Нацеленность на главные направления муниципального развития, концентрация на ключевых, наиболее перспективных направлениях, выявленных на основе анализа потенциала, сильных и слабых сторон геополитического положения, возможных сценариев развития города и края в целом.

Стратегический план содержит ориентиры для бизнеса, потенциальных инвесторов, властей и населения муниципального образования, помогая принимать оперативные решения с учетом перспективы. Он является планом действий, тщательно отобранных на основе одобренных муниципальным сообществом системы целей. Каждый проект или мера, попавшие в план (инвестиционного, организационного, юридического или информационного характера), содержит индикаторы, позволяющие вести мониторинг и оценить успешность реализации и эффект (воздействие на уровень и качество жизни населения).

Партнерство при разработке и реализации стратегического плана.

Стратегический план с самого начала не рассматривался как чисто административный документ. Он стал договором общественного согласия, в соответствии с которым власти, предприятия и общественные организации принимают на себя определенные обязательства. План разрабатывался и реализуется всеми участниками, влияющими на развитие г. Георгиевска, с учетом интересов и при участии населения. Процесс стратегического планирования был направлен на поиск общественного консенсуса, на вовлечение в принятие решений - а значит и их реализацию - широких кругов активной части местного сообщества. В процессе планирования сформировался механизм стратегического партнерства в городе - механизм поиска стратегических ориентиров и обеспечения согласованных действий по их достижению.

Сочетание долгосрочных целей и конкретности немедленных действий.

В стратегическом плане г. Георгиевска определены не только долгосрочные ориентиры и перспективные направления, но и конкретные действия. Он является долгосрочным по глубине прогноза и длительности последствий намеченных действий, но среднесрочным по характеру включаемых в него мер.

Постоянство работы над планом.

Работа над планом не заканчивается с его принятием и публикацией. Ведется мониторинг его выполнения, сохраняются созданные организационные структуры, ежегодно происходит оценка хода реализации и, при необходимости, корректировка плана.

Стратегический план станет механизмом партнерства, средством укрепления диалога между администрацией муниципального образования, реальным сектором и населением. Предприятия и организации, включившиеся в процесс разработки и реализации стратегического плана, получили возможность аргументировать приоритетность представляемых ими сфер и соответственно координировать свою деятельность с администрацией муниципального образования. Кроме того, разработка и реализация стратегического плана стала для предприятий и малого бизнеса средством диалога со своими ближайшими деловыми партнерами и конкурентами.

В свою очередь, для администрации и других властных структур стратегический план явился механизмом регулярного открытого взаимодействия с бизнесом и общественностью, механизмом обратной связи, позволяющим ориентировать действия властей на достижение общественно признанных целей.

Население, общественность, непосредственно участвующие в разработке стратегического плана в рамках системы профессионального и общественного обсуждения, влияют на определение приоритетов развития муниципального образования и выбор мер по их реализации.

Наименование муниципального образования в соответствии с Уставом муниципального образования - г. Георгиевск.

Муниципальное образование г. Георгиевск расположен на юге Ставропольского края.

В Ставропольском крае правительство края попыталось разъяснить жителям Георгиевска суть реформы местного самоуправления. Для этого было проведено собрание жителей города, в котором приняли участие 370 человек, в том числе представители 6 советов территориального общественного самоуправления, депутаты совета депутатов, представители Совета директоров, а также члены рабочей группы правительства Ставропольского края. В ходе собрания состоялся диалог общественности с представителями власти, в ходе которого последние проинформировали горожан о ходе реализации Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления». По новому закону г. Георгиевску будет придан статус городского поселения, но он нисколько не умалит прав граждан, считают в правительстве края.

Границы муниципального образования установлены Законом Ставропольского края от 9.07.2004 г. Губернатор А. Л. Черногоров внес в Государственную Думу Ставропольского края проект закона «Об установлении границ муниципальных районов Ставропольского края» (с включением самостоятельных МО - городов Георгиевска и Буденновска в состав муниципальных районов в качестве поселений). А 27.07.2004 года губернатор внес поправки к внесенному ранее законопроекту “Об установлении границ муниципальных районов Ставропольского края”, предусматривающие наделение статусом городских округов и городов Буденновска и Георгиевска. Эти два города краевого подчинения, которые одновременно являются районными центрами со сложившейся инфраструктурой, промышленностью, и т.д.

Город Георгиевск по классификации относится к средним городам (численность населения 51 - 100 тыс. человек). Город основан как крепость Святого Георгия (№ 4) Азово-Моздокской оборонительной линии в 1777 году. С 1786 имеет статус города, до 1860 года - уездный центр. Расположен на равнине в нижнем течении р. Подкумок при впадении в р. Куму. Старый купеческий город, в прошлом - место проведения на Северном Кавказе крупнейших ярмарок. Известен тем, что в 1783 году в нем был подписан «Георгиевский трактат» - договор о дружбе между Россией и Грузией.

Город Георгиевск имеет развитую пищевую промышленность. Растет его значение в качестве транспортного узла. Самый восточный город из городов группы Кавказских Минеральных Вод.

Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом. В соответствии с Гражданским кодексом органы местного самоуправления вправе создавать муниципальные предприятия и учреждения.

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). К собственным доходам местного бюджета могут относиться: средства самообложения граждан; доходы от местных налогов и сборов; доходы от региональных налогов и сборов; доходы от федеральных налогов и сборов; безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований; доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности; часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей; штрафы, установление которых отнесено к компетенции органов местного самоуправления; добровольные пожертвования; субвенции на решение вопросов местного значения межмуниципального характера (для некоторых муниципальных районов); иные законные поступления.

Закон устанавливает возможность выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений, муниципальных районов и городских округов путем предоставления дотаций из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований и (или) районных фондов финансовой поддержки поселений.

Органы местного самоуправления и уполномоченные ими муниципальные учреждения могут выступать заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий (муниципальный заказ). Муниципальные образования вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг (муниципальный заем).

Муниципальный бюджет в основном формируется от налоговых поступлений. Так как сельское производство зависит от природно- климатических факторов, то возникает риск недополучить значительную часть запланированных поступлений при неблагоприятном развитии ситуации.

Доходы местного бюджета в г. Георгиевске состоят из налоговых и неналоговых поступлений (налог на прибыль, налог на имущество, государственные пошлины и сборы, доход от использования имущества государственной и муниципальной собственности, платежи при использовании природных ресурсов, штрафы, санкции и др. поступления), безвозмездных поступлений (безвозмездные поступления, дотации, субвенции, субсидии от других бюджетов РФ) и доходов от предпринимательской деятельности.

Так доходы местного бюджета г. Георгиевска представлены на рис. 1.

Рисунок 1 - Состав доходов бюджета г. Георгиевска (тыс. рублей)

Как видно из рисунка с каждым годом, несмотря на рост собственных доходов с 142820 тыс. рублей в 2015 году до 258243,62 тыс. рублей в 2014 году растет и доля безвозмездных поступлений с 39800 тыс. рублей в 2015 г. до 432466,7 тыс. рублей в 2015 году.

В целом необходимо отметить, что город не в состоянии самостоятельно обеспечить рентабельное функционирование экономики. Бюджет города который год является дефицитным, чем и объясняется огромное количество средств, относящихся к безвозмездным поступлениям.

Аналогично предыдущему примеру. Несмотря на рост доходной части бюджета города с 382267 тыс. руб. в 2013 г. до 743974,8 тыс. руб. в 2014 г., пропорционально растет его расходная часть, причем с тенденцией к увеличению с 390054 тыс. руб. в 2013 г. до 760621,54 тыс. руб. в 2015 году. Дефицит бюджета вырос более чем на 8 млн. рублей. Дефицит бюджета можно проследить по следующей диаграмме (рис.2).



Рисунок 2 - Исполнение бюджета г. Георгиевска за 2013 - 2015 гг. (тыс. руб.)

В структуре доходов городского бюджета (таб. 1) преобладают субвенции из краевого бюджета, собственные налоговые и неналоговые доходы, дотации из краевого бюджета и т.д. (рис. 3)

Таблица 1 - Структура доходов городского бюджета (тыс. рублей)

	2013г.	2014г.	2015г
налоговые и неналоговые доходы	105383	164646	248555,02
субвенции из краевого бюджета	115055	229935,7	279503,86
дотации из краевого бюджета	84581	26862	12902,8
субсидии из краевого бюджета	33408	36164,8	137698,04
доходы от предпринимательской деятельности	34940	43975	62953,08

Из таблицы видно, субвенции из краевого бюджета за последние 3 года являются основной доходной частью бюджета города. С каждым годом количество таких поступлений возрастает с 115055 тыс. рублей в 2013 году до 279503,86 тыс. рублей в 2015 году. Исходя из этого можно предположить, что доля поступлений в муниципальный бюджет данных источников будет только увеличиваться, если не предпринять соответствующих мер.



Рисунок - 3 Структура доходов городского бюджета (тыс. рублей)

Расходная часть бюджета также меняется, как и доходная (рис. 2). Расходы городского бюджета возросли с 390054 тыс. рублей в 2013 г.до 760621,54 тыс. рублей в 2015 году. Основными статьями расходов в городе являются: транспорт, ЖКХ, образование, здравоохранение и спорт, социальное обеспечение, обеспечение безопасности и др.

Таким образом, на основе проведенного анализа установлено, что муниципальному образованию необходимо разработать новые направления деятельности и осуществить поиск источников их финансового обеспечения. Как показывает практика, именно в таких ситуациях особенно необходим стратегический план развития. Он позволяет объединить усилия местной власти и всего сельского населения по решению имеющихся проблем. Понимая это, администрация г. Георгиевска инициировала разработку стратегического плана, который стал одним из способов внедрения новых эффективных методов и инструментов управления, адекватных новым условиям.

2.2 Оценка современного состояния местного самоуправления в России

С учетом сложившейся в стране ситуации, вопрос «Есть ли в России институт местного самоуправления»? на первый взгляд может показаться неуместным. Между тем этот вопрос, как и прежде, сегодня крайне актуален для нашей страны. Дело в том, что данного института власти пока в России фактически нет. Чтобы убедиться в этом приведем несколько аргументов.

Несмотря на многообразие определений, под местным самоуправлением большинством авторов понимается система регулирования и развития в поселениях социально-экономических и иных отношений по решению вопросов местного характера на основе самоорганизации, на базе, преимущественно, собственных ресурсов. Но собственные ресурсы - это, прежде всего, собственные доходы. В подавляющем большинстве сельских администраций их доля колеблется в пределах 5-7 %, то есть ничтожна.

Опыт же показывает, что для обеспечения организационной и финансовой самостоятельности органов местной власти (которая закреплена ст. 12 Конституции РФ (2) и Европейской хартией местного самоуправления (6), ратифицированной Россией в 1996 году) доля этих доходов должна составлять порядка 75 %. В сельских поселениях России этот показатель в 12-15 раз ниже данного общепризнанного норматива. Таким образом, в сложившихся условиях невозможно решение местных вопросов «преимущественно, собственными ресурсами».

Не лучше обстоят дела и на районном уровне, необоснованно отнесенного к системе местного самоуправления. К примеру, в г. Георгиевске в 2008 году наблюдался рост доходов с 435563 тыс. руб. до 562230.36 тыс. руб. При этом предполагалось заметное увеличение расходов города - с 443680 тыс. руб. до 547365.19 тыс. руб. С учетом инфляции, ожидается общее снижение доходов и расходов города не менее чем на 15 %. Таким образом, новый закон не только не способствует решению социальных проблем, но и создает предпосылки для ухудшения состояния социальной сферы в г. Георгиевске. Как показывает анализ, подобная ситуация складывается во многих городах и районах России. Из этого следует, что районные администрации, как и сельские, в основном, реализуют программы, доведенные сверху, выполняя делегированные полномочии. В результате, простор для собственной инициативы самих районов также сведен к минимуму. Это означает, что закон № 131 не создает условия для эффективной работы ни поселенческих, ни районных властей.

Мониторинг, проведенный в 2014 году Минфином РФ, показал, что уровнем самостоятельности, соответствующим общемировым стандартам, в России обладают лишь 2 % муниципальных образований. Кстати, к аналогичному выводу пришли и эксперты Счетной палаты России.

Для обеспечения необходимой самостоятельности органов местной власти важное значение имеет доля местных бюджетов в консолидированном бюджете страны. Практика показывает, что она не должна быть ниже 20 % (по развитым странам в среднем она составляет 22,6 %). По официальным данным в России, даже с учетом районных бюджетов, направленных на выполнение функций государственного управления, но механически отнесенных к системе местного самоуправления, данный показатель в 2 раза ниже. На самом деле его значение еще меньше.

Изложенные аргументы убедительно свидетельствуют, что в России реально функционирующего института местного самоуправления нет. Как следствие, остается незадействованной целая ветвь управления, быстрыми темпами идет оголение сельских территорий. В этом плане негативное влияние неразвитости указанного института значительно сильнее, чем политика неперспективных деревень.

Как следствие, идет огромное давление на города, особенно Москву, из- за массового притока населения из других регионов, остается неиспользованным колоссальный созидательный потенциал нации, который по своим масштабам (как показывает зарубежный опыт) не меньше того, который заключен в нефтегазовом комплексе страны.

Если учесть, что уровень развития местного самоуправления является главным показателем степени демократизации социально-экономической жизни общества, то следует весьма неутешительный вывод: сформированная в России в результате реформ система общественно-экономических отношений не имеет ничего общего с демократией. Поэтому, пока эти отношения не будут изменены в необходимом направлении, сельские территории России не будут развиваться, а бюджетная обеспеченность сельских поселений останется на низком уровне.

Иначе говоря, если нет дееспособного института местного самоуправления, то нет реальной демократии, то есть условий для формирования гражданского общества, развития территорий, решения многих иных актуальных проблем российского села и общества в целом.

В связи с вышеизложенным возникает вопрос «Понимает ли руководство России, насколько важно для страны наличие самостоятельной системы местного самоуправления»? Несомненно. Об этом свидетельствует то, что с начала реформ в России принято 3 закона о местном самоуправлении (в 1991, 1995 и 2003 гг.). Случай беспрецедентный. Причем, все они принимались в канун президентских выборов и преподносились как огромный шаг в развитии демократии в стране.

В действительности же эти законы не внесли никакого вклада в развитие местного самоуправления, значит и демократии в России.

В ходе исследования нами проводился анализ действующей нормативно-правовой базы местного самоуправления в России, в том числе ФЗ № 131. Его итоги показали, что недостатки принятой модели местного самоуправления (дело не только в ФЗ № 131, но и в межбюджетных отношениях) носят не тактический характер, а истекают из ошибочности самой идеологии, заложенной в ее основу. Объясняется это тем, что данная модель, предполагает «дележку бюджетного пирога», а не преумножение богатств сельских территорий и страны. Иначе говоря, указанная модель не содержит потенциал развития, поэтому не может быть эффективной.

Формально руководством России осуществлено немало мероприятий, направленных на развитие сельских территорий: в Министерстве экономического развития РФ создан Департамент развития территорий, созданы Министерство регионального развития РФ и Министерство здравоохранения и социального развития РФ, за Министерством сельского хозяйства РФ закреплены функции по развитию сельских территорий, реализуется ФЦП «Социальное развитие села до 2020 года», принят ФЗ № 131 о местном самоуправлении, подготовлена Концепция устойчивого развития сельских территорий и т.д.

Однако нерешенной остается главная проблема - развитие местного самоуправления. Сложность ее решения заключается в том, что это предполагает перераспределение власти и ресурсов в пользу низового звена системы управления - органов власти в поселениях. Но ведущие чиновники, прежде всего федеральные, желая сохранить монополию на власть и ресурсы, тормозят развитие местного самоуправления. Тем самым, в России сама власть стала главным препятствием на пути развития территорий и страны.

Иначе говоря, механизмы преодоления кризиса и развития сельских территорий и государства в целом известны, но в силу причин субъективного характера они остаются не задействованными. В результате, проблема развития местного самоуправления в России из политической и социально- экономической все больше превращается в этическую. Как с точки зрения развития общества, так и в плане соблюдения прав человека, препятствование развитию данного института в 21 веке не только экономически и политически нецелесообразно и накладно, но и неприлично.

Примечательно, что во второй половине 19 века, несмотря на недавнюю отмену крепостного права, в области развития местного самоуправления российская монархия сделала значительно больше, чем нынешние власти в России, продекларировавшие себя демократическими.

Мы изучили доводы противников местного самоуправления в России (народ не готов, на селе нет кадров, денег на всех не хватает, за рубежом к этому шли 200 лет, в России утерян генетический потенциал, начнутся массовые хищения, развитие местного самоуправления является угрозой для целостности страны) и пришли к выводу, что они несостоятельны. К примеру, одним из наиболее распространенных является аргумент «на селе нет кадров». Но это не причина, а следствие отсутствия дееспособной системы местной власти. Доказательством этому служит то, что в г. Москве кадров вполне достаточно, но по данным Госкомстата РФ по уровню развития местного самоуправления столица находится на последнем месте среди субъектов федерации. Так что дело не в кадрах и прочих благих намерениях.

Во многих случаях решения, принимаемые федеральными и региональными органами власти в области местного самоуправления, не поддаются разумному объяснению. Иногда же дело доходит и до прямых подлогов. Так, в Бюджетном кодексе РФ искажено понятие «собственные доходы», отнеся к ним почти все трансферты. Тем самым, за счет госбюджета искусственно увеличиваются местные бюджеты, что создает иллюзию развития местного самоуправления в России.

Кроме того, бюджеты районных администраций, выполняющих государственные функции, также отнесены к местным бюджетам. Из новой редакции Бюджетного кодекса РФ исключено понятие «минимальные социальные стандарты». Например, в Свердловской области полностью исчезли сельские поселения: в регионе осталось всего 74 муниципальных образований на 5 млн. человек, то есть вся область преобразована в систему городских округов. В Домодедовском районе Московской области несколько десятков деревень, ранее входивших в сельские поселения, присоединены к городскому округу. В ряде других районов Московской области за счет укрупнения количество сельских поселений сократилось в 5 раз и более по сравнению с советским периодом. В Ставропольском крае часть территории с. Татарка отнесена к г. Ставрополю. Подобных примеров в каждом регионе десятки.

Несмотря на кажущуюся хаотичность перечисленных и иных недочетов и неудачных решений в области местного самоуправления, все они имеют четкую направленность - сохранение, дальнейшее усиление централизации власти и ресурсов, а значит, препятствуют демократизации политической и социально-экономической жизни российского общества и, тем самым, тормозят развитие сельских территорий и страны в целом.

Проблемы становления на инновационный путь развития, реализации реформы местного самоуправления, реформирования межбюджетных отношений должны решаться путем слаженной совместной работы исполнительных и законодательных органов власти. Чтобы преступить к нарезанию округов и новых границ муниципальных образований, необходимо принять ряд совместных решений, чтобы выработать единый подход к этой проблеме и не допустить ошибок. Кроме того, «должна быть открытость всей финансовой политики» (43).

Таким образом, автор дипломной работы отмечает, что необходимо комплексно решать задачи реформы местного самоуправления, поскольку она затрагивает интересы многих людей. Необходимо работать, привлекая к совместной деятельности и глав муниципальных образований, ведь проводимые реформы в первую очередь затрагивают интересы жителей каждого населенного пункта.



3. Перспективы развития местного самоуправления в России

3.1 Меры по развитию местного самоуправления

Учеными и практиками предлагаются различные пути развития местного самоуправления в России. Все они предполагают увеличение поступлений в местные бюджеты от тех или иных налогов. Не оспаривая правомочность таких подходов, мы считаем, что для России целесообразна модель местного самоуправления, в которой заложены более рациональные принципы формирования систем управления, направленные на гармонизацию интересов в системе отношений «население - государство - бизнес», пополнение бюджетов всех уровней, решение иных актуальных проблем России. Рекомендуемые пути развития местного самоуправления изложены в таблице 2.

Таблица 2 - Рекомендуемые меры по развитию местного самоуправления в России

№	Аргументы
1	Совмещение вектора интересов всех уровней управления (организация МСУ на принципах территориального хозрасчета)
2	Демократизация межбюджетных отношений
3	Совершенствование (упрощение) налоговой системы
4	Совершенствование механизма бюджетного выравнивания
5	Выбор рационального варианта систематизации функций МСУ
6	Совершенствование структуры органов МСУ
7	Концентрация функций МСУ в рамках 1-го министерства (сейчас - в 4-х)
8	Создание вертикали МСУ
9	Возврат к одноуровневому МСУ
10	Оптимизация сроков избрания и продолжительности нахождения в должности руководителей органов МСУ

Рассмотрим краткое обоснование по каждому из указанных в таблице направлений развития местного самоуправления.

Совмещение вектора интересов всех уровней управления.

Действующая в России модель власти разобщает интересы различных уровней управления. Связано это с тем, что налоги разделены на федеральные, региональные и местные. Причем, чем выше уровень управления, тем надежнее источники налоговых поступлений. За поселениями же закреплены наименее собираемые налоги с малым потенциалом сборов. В результате игнорируется принцип демократизации межбюджетных отношений, без чего невозможна децентрализация управления.

Повышению эффективности межбюджетных отношений будет способствовать объединение налоговых интересов всех уровней власти, т.е. организация управления на принципах территориального хозрасчета. Подобное совмещение вектора интересов приведет к тому, что вышестоящие органы власти будут заинтересованы в успехе нижестоящих и наоборот. В итоге, это усилит систему власти в стране, без чего невозможно развитие демократии в России.

Для реализации предложенного подхода распределение всей налоговой массы, формируемой на территории сельского поселения, рекомендуется осуществлять по принципу: «все физические и юридические лица, зарабатывающие на территории поселения, распределяют налоговую массу по уровням управления в определенной пропорции»: поселению - 60 %, району - 20 %, региону - 10 %, федерации - 10 % (сохраняя при этом существующие трансферты). Ориентация на данную пропорцию необходима для приближения доли собственных доходов сельских поселений к общепризнанным стандартам.

Особо следует отметить, что сумма затрат, необходимых для реализации данного предложения, составляет лишь 1,2 % от консолидированного бюджета РФ Если учесть, что данная мера будет способствовать выходу из кризиса 2/3 территории страны, на которой проживает 39 млн. чел. или 27 % населения страны, то следует признать: данные издержки незначительны, т.е., оказывается, не так уж много нужно для решения социальных проблем села, как кажется на первый взгляд.

По нашему мнению, чтобы окупить эти затраты потребуется 2-3 года, но не более 5 лет. Учитывая это, а также ожидаемый социальный и экономический эффект от этих вложений, их следует рассматривать как выгодное инвестирование в развитие сельских территорий и страны.

Демократизация межбюджетных отношений.

В большинстве сельских поселений 85-95 % бюджетов расходуется на зарплату, коммунальные услуги и ЖКХ. Из этого следует, что местные бюджеты «проедаются», не ориентированы на развитие территорий.

Как уже отмечалось, передовой опыт свидетельствует, что доля местных (поселенческих) бюджетов в консолидированном бюджете РФ должна составлять 20 %. При этом доходы местных бюджетов на 75 % должны формироваться за счет собственных источников.

Совершенствование налоговой системы.

Налоговая система должна быть либеральной, стимулирующей развитие, простой, понятной, прозрачной и стабильной. Рассмотрев возможные варианты, рекомендуется заменить НДС, налог на прибыль организаций и налоги на совокупный доход, включая единый сельхозналог, на налог на выручку от реализации продукции, услуг, имущества и имущественных прав (сохраняя при этом существующую налоговую массу). Целесообразность этого предложения продиктована следующими соображениями:

НДС является весьма неудобным для предприятий налогом, к тому же допускающим возможность крупных злоупотреблений.

Прибыль - главный показатель устойчивости экономики предприятия. Но налог на прибыль предприятиями скрывается, из-за чего государство не в состоянии объективно диагностировать «здоровье экономики», а значит, разрабатывать эффективные программы ее развития.

Реализация рекомендуемой меры позволит повысить прозрачность экономики, качество бизнес-планирования в предприятиях, а также эффективность государственных программ развития экономики. При этом налог с выручки для большинства хозяйствующих субъектов в сельских поселениях будет находиться в пределах 3-15 %, что вполне приемлемо.

Имеются основания полагать, что указанное упрощение налоговой системы является эффективной мерой либерализации экономики.

Совершенствование механизма бюджетного выравнивания.

Действующий механизм выравнивания бюджетной обеспеченности предполагает перечисление отрицательных трансфертов из поселений в региональный центр, минуя район. Трансферты в поселения с низкой бюджетной обеспеченностью идут из регионального центра, что усложняет механизм выравнивания, усиливает централизацию власти и ресурсов на уровне региона.

В связи с этим предполагается сначала выравнивание проводить в районе, затем - перечислять отрицательные трансферты из района в регион, что упростит механизм выравнивания.

Выбор рационального варианта систематизации функций местной власти.

Необходимо совершенствование структуры органов местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления на районном уровне сложна, что мешает эффективной деятельности их работников.

На основе систематизации функций по содержательному признаку Адуков Р. Х.(д.э.н.) разработал модель структуры управления районной администрации, которая, как представляется, позволит лучше организовать работу его персонала. Данную модель можно применить и к Администрации г. Георгиевска. Ниже приведены фактическая структура управления(рис. 4) и проектная структура (рис. 5).



Рисунок 4 - Структура управления Администрации г. Георгиевска (факт)

Концентрация функций местной власти в рамках одного министерства.

В России за развитие сельских территорий несут ответственность 4 министерства: Минэкономразвития РФ, Минрегионразвития РФ, Минздрав и соцразвития РФ и Минсельхоз РФ. Согласно правилам формирования систем управления, подобное распыление функций и размытие ответственности неоправданно. В связи с этим, считаем целесообразным сосредоточение функций местного характера в одном органе - Министерстве по вопросам местного самоуправления РФ, в которое может быть трансформировано Министерство регионального развития РФ.



Рисунок 5 - Структура управления Администрации г. Георгиевска (проект)

Создание вертикали местного самоуправления.

Опыт развитых стран показывает целесообразность создания в России вертикали местного самоуправления, охватывающей все уровни управления (в Великобритании - Министерство жилищного хозяйства и местного управления, в Японии - Министерство по делам местной автономии и т.д.).

Вертикаль местного самоуправления рекомендуется создать на базе выявленных четырех групп функций, сделав их сквозными (рис. 6).



Рисунок 6 - Вертикаль местного самоуправления (проект)

Возврат к одноуровневому местному самоуправлению.

ФЗ № 131 ввел двухуровневое местное самоуправление, чего раньше в России не было никогда. Практика показывает, что чем дальше от селян отделена власть территориально, тем меньше у них возможность влияния на нее.

Районная администрация малодоступна для сельского населения, к тому же выполняет функции государственного управления, в связи с чем ее рекомендуется вернуть в систему государственного управления.

Необходимо также учесть, что система государственного управления должна «просматривать все снизу доверху». Обрыв данной системы на уровне региона, как это предусмотрено ФЗ № 131, нецелесообразен.

Оптимизация сроков избрания и продолжительности нахождения в должности руководителей органов местного самоуправления.

Согласно новому закону, органы местного самоуправления могут быть избраны на срок от 2 до 5 лет. На практике в подавляющем большинстве эти органы выбираются на 5 лет.

Опыт свидетельствует, что сроки избрания должны зависеть от уровня управления. На основе анализа данной проблемы, нами рекомендуется 2-х летний срок выборности сельских администраций. Такой срок избрания в органы местной власти практиковался в России в период рассвета земств. Он обеспечивает высокую активность и прозрачность работы органа власти поселения. Его достаточно и для того, чтобы население смогло объективно оценить деятельность органа местного самоуправления.

Опыт также показывает целесообразность более частой смены руководителей (по данному поводу существует вполне справедливое выражение: «власть должна работать бегом»). Рекомендуемый срок продолжительности пребывания в должности руководителя сельской администрации - 10 лет. Связано это с тем, что после такого срока работы у большинства руководителей снижается деловая активность, они становятся менее восприимчивыми к новшествам.

На основе оценки мы попытались определить возможную эффективность от внедрения рекомендуемой модели местного самоуправления. Результаты этой оценки следующие:

Рациональное распределение полномочий и ответственности по уровням власти.

Объединение интересов уровней управления и усиление системы власти в стране.

Повышение активности и эффективности работы органов власти.

Улучшение условий для развития бизнеса.

Активизация деятельности, рост занятости и доходов населения.

Реализация потенциала органов местного самоуправления и населения.

Гармонизация отношений между населением, государством и бизнесом.

Формирование гражданского общества.

Активное развитие территорий.

Снижение противоречий между сельскими и районными администрациями, а также главами регионов и мэрами региональных центров.

Рост прозрачности экономики, снижение коррупции.

Снижение социальной напряженности.

Рост бюджетов всех уровней управления.

Снижение оттока кадров из села, притока сельского населения в города.

Повышение качества бизнес-планирования в предприятиях.

Повышение эффективности государственных программ развития экономики.

Уменьшение «головных болей» у органов власти по поводу проблем деревни.

Создание условий для реформы ЖКХ.

Воспитание у населения уважения к законам и к чужой собственности.

Таким образом, рекомендуемая модель местного самоуправления является одной из немногих прорывных социально-экономических технологий, в которых Россия нуждается как никогда. Поэтому мы убеждены в том, что формирование системы местной власти на базе перечисленных принципов обеспечит ускоренное развитие сельских территорий и страны в целом.

3.2 Пути развития местного самоуправления

Говоря в принципе о возможных путях развития местного самоуправления, можно идентифицировать три идеально-типические модели организации деятельности местных органов власти по проведению в жизнь соответствующей политики в контексте либерально-демократических норм:

организация через иерархию;

использование рыночных и квази-рыночных механизмов;

координирование усилий сети различных социальных, политических и экономических интересов.

Иерархическая модель характеризуется разделением задания на множество субпроцессов и установление систем контроля для обеспечения выполнения подчиненными своих функций таким образом, чтобы задание в целом было выполнено. Она включает цепь команд с системой контроля и подчинения. Каждый элемент имеет четко определенную роль или специальное задание. Каждый имеет определенную автономию в организации. Или управлении своим заданием. Контроль осуществляется через систему правил и процедур, а не по произвольной прихоти людей, его проводящих. В сложных иерархиях существуют генерализирующие роли, которые действуют как фокусы принятия решений. Они являются теми точками, где встречается информация, касающаяся политики сверху и контроля снизу.

Во многих отношениях иерархия была ключевым принципом организации в послевоенных органах местного самоуправления во многих западноевропейских странах и остается таким в современной России. Местные органы власти действовали как проводники определенной центром политики государства и организовывали свою работу через специфические функциональные, иерархически контролируемые департаменты.

Ситуация в Западной Европе стала меняться в середине 70-х годов, когда в ряде стран был отмечен рост напряженности и конфликтов. Местные власти стали оспаривать авторитет центра. Характер влияния центрального правительства изменился от законного контроля к произвольному вмешательству. Общественность стала приходить к выводу, что иерархически контролируемые службы отделены от нее и не могут чутко реагировать на ее потребности. Вот почему сегодня в определенной мере можно констатировать, что иерархия ведущий принцип прошлого для многих государств развитой демократии. Однако там, где существует должность избираемого мэра, он по-прежнему нередко является доминирующим, поскольку в этом случае удается в определенной степени преодолеть недостаточно быструю реакцию иерархической модели в сфере местной подотчетности, предоставления услуг и принятия стратегических решений. Мэр играет важную роль, действуя в качестве фокуса местной подотчетности, стимула эффективного и отвечающего потребностям жителей предоставления услуг, лидера, способного быть инициатором стратегических инициатив и заданий. Такая генерализирующая фигура в рамках иерархической системы обеспечивает канал консультирования для центрального правительства и механизм координации деятельности на местном уровне.

С другой стороны, следует отметить, что ключевые моменты, вокруг которых ведется дискуссия в процессе подготовки и осуществления реформы местного самоуправления, вполне могут быть рассмотрены в контексте иерархического принципа. В отношении финансирования права центра определять уровни расходов будут уважаться местными органами управления в том случае, если реалистичные уровни фондирования со стороны центрального правительства будут определены таким образом, чтобы отвечать потребностям обеспечения услуг. С точки зрения структуры и размера оптимальным решением с позиций иерархической модели будет создание унитарной системы, при которой местные органы власти будут иметь четкую, ясно различимую идентичность и нести ответственность за выполнение четко определенных функций. Взаимоотношения между центральными и местными властями будут возвращены на позиции уважения каждой из сторон сферы прерогатив другой. Законное право центрального правительства определять лимиты расходов будут уважаться и в свою очередь местные власти не будут объектом произвольного вмешательства.

Иерархический принцип несомненно будет поддерживать традиционные формы демократической местной подотчетности, при которой избиратель голосует за членов советов, которые в свою очередь определяют политику, но предоставляют чиновникам свободу реализации этой политики и решения административно-управленческих задач. Роль граждан заключается в том, что они являются избирателями и клиентами, получающими услуги. Не будет делаться акцент на необходимости более активной роли непосредственного участия граждан в процессе местного самоуправления. При иерархической модели нет необходимости в серьезном реструктурировании системы предоставления услуг. Вместо этого будут подчеркиваться достоинства этой системы в терминах обеспечения предоставления спектра услуг во всеобъемлющем и безличностном виде. Наконец, при такой системе не будет подчеркиваться стратегическая роль органов местного самоуправления.

Рыночная модель представляет собой другой путь возможного претворения в жизнь определенной политики. В отношении общественного сектора этот подход включает создание рыночных суррогатов, аналогичных рыночной динамике частного сектора. Основными моментами в этом случае являются:

Создание конкуренции среди производителей услуг, создание рыночного пространства для тех. кто обеспечивает предоставление услуг.

Создание механизмов, благодаря которым потребители могут выражать свои предпочтения и делать выбор среди предлагаемых услуг.

Использование контрактов для определения и управления отношениями в общественном секторе.

Обеспечение лучшего понимания зависимости между оплатой за услугу и получением ее.

Рассматривая эту модель с точки зрения будущей перспективы, можно сделать вывод, что если она будет принята за основу, то ответ на ключевые проблемы будет следующим.

В плане финансирования ключевыми будут реформы по развитию подотчетности, в смысле сильной зависимости между платой и получением услуг. С точки зрения структуры будет наблюдаться тенденция к созданию более мелких органов управления, которые могли бы конкурировать между собой в стоимости и качестве услуг.

Преимущество таких органов власти заключается также в том, что индивидуумы с близкими проблемами могут группироваться вместе и через свой местный совет ясно и недвусмысленно выражать свои заботы и требования. Наличие разнородной группы местных властей с тщательно очерченными границами максимизирует шансы, на то, что отдельный гражданин найдет совет, который выражает его или ее предпочтения.

С точки зрения отношений центра и органов местного самоуправления рыночная модель предполагает смещение акцентов в управлении на контракты. Местные органы власти будут рассматриваться как заключившие контракт с центральным правительством, получающие субсидии от него в ответ на четко определенное обеспечение услуг или функций. Контракты будут заключаться на конкурсной основе между местными властями и другими невыборными агентствами. Центр будет иметь возможность выбирать, где тратить деньги.

При рыночной модели нет большой заинтересованности в местном демократическом процессе, поскольку в данном случае эти политические механизмы рассматриваются как вторичные по сравнению с квази-рыночным давлением. То же самое можно сказать и о расширении роли местных властей в борьбе за решение более широких стратегических вопросов экономического развития или защиты окружающей среды, поскольку ее сторонники слабо верят в способность избранных членов советов или чиновников эффективно вмешиваться в процессы, протекающие в этих сферах.

Рыночная модель рассматривает взаимоотношения между общественностью и местными органами власти как находящиеся под доминированием двух сил. С одной стороны, общественность рассматривается как своего рода акционер с правом рассчитывать на эффективное использование вложенных им денег, с другой - она является потребителем, который должен иметь возможность выбора между услугами и осуществлять определенный контроль за качеством и формой предоставления услуг.

...