Анализ государственного контроля как контрольной деятельности государства

Размещено на http://www.allbest.ru/

ВВЕДЕНИЕ

В рыночных условиях, характеризующихся высокой неопределенностью и нестабильностью внешней среды, эффективное управление организацией предполагает гораздо больший спектр планов, гораздо больший объем плановой работы, а соответственно, и контрольной работы, чем при плановой экономике.

Поэтому в современных условиях контроль в российских организациях приобретает характер основы, присутствующей на всех уровнях управления. В более широком смысле в конкурентной среде рыночных отношений эффективный управленческий контроль, при прочих равных условиях, является гарантией успешной деятельности организации. Основным содержанием деятельности органов государственного и муниципального управления является руководство хозяйственным и социальным развитием на соответствующей территории. Такое руководство орган управления осуществляет посредством принимаемых управленческих решений.

Но даже после того как решение окончательно введено в действие, процесс принятия решений не может считаться полностью завершенным, так как необходимо еще убедиться, оправдывает ли оно себя. Этой цели служит контроль.

Сегодня страна остро нуждается в эффективном государственном контроле за исполнением решений государственной власти. В связи с этим необходимо организовать работу контрольных органов, так, чтобы восстановить управляемость в системе исполнительной власти на всех уровнях: федеральном, субъектов Федерации и местного самоуправления.

Решения, принятые на всех этих уровнях, должны неукоснительно исполняться соответствующими органами власти должностными лицами. При этом все решения вышестоящих органов, принятые в пределах их компетенции, обязательны для исполнения нижестоящими. Не должно быть бесконтрольных должностных лиц.

В сущности контроль как бы автоматически следует за процессом учета, выявляя с его помощью состояние параметров системы, тем самым осуществляется и первичный контроль этих параметров.

Никакие, даже действенные, меры нельзя полностью осуществить, если постоянно не следить, насколько сделанное соответствует поставленным задачам.

Контроль исполнения решений - не самоцель, он диктуется жизненными проблемами, обусловленными законодательством и принятием постановлений.

Контроль исполнения решений - одна из важнейших функций государственного и муниципального управления. От систематичности и целенаправленности контроля за исполнением управленческих решений (распорядительных документов) зависит своевременное и качественное выполнение решений вышестоящих органов государственной власти, решений представительного органа территориального образования, а также собственных решений органа государственного и муниципального управления.

Контроль, является, едва ли не важнейший элемент системы управления, под каким бы углом и в каких бы структурных срезах (функциональных, процедурных, организационных, технологических) он бы не рассматривался. Стоит отметить, что в практике зарубежных высших органов управления, как властного, так и хозяйственного уровня контроль все чаще рассматривается как метод совершенствования управления на всех уровнях.

Таким образом, актуальность работы обусловлена необходимостью изучения контроля, как одного из методов государственного управления, поскольку грамотная контрольно ? надзорная деятельность обеспечивает стабильность государства, его плодотворное функционирование.

Современная теория управления утверждает, что только посредством применения систем контроля организация способна обеспечить достижение своих целей. Ослабление контроля означает снижение ответственности за порученное дело.

В последние годы вопросы контроля рассматриваются на серьезном научно-теоретическом уровне эта тема затрагивалась либо косвенно, либо обзорно. Проблеме контроля исполнения решений в органах государственной власти уделяли внимание в своих работах и внесли существенный вклад в эту область знаний Акопов Л.В., Атаманчук Г.В., Кочерин Е.А., Радченко А.И.

В литературе по теории современного управления достаточно подробно описана роль функции контроля, но контроль в государственном аппарате, представляя собой важную, многогранную проблему, сравнительно слабо разработан в научном отношении.

Но меняющаяся внешняя среда, в которой функционируют органы государственной власти, требует совершенствования их деятельности как в сфере контроля исполнения распорядительных документов, так и в целом.

В связи с этим целью выпускной квалификационной работы является теоретический анализ государственного контроля как контрольной деятельности государства, механизма его осуществления, а также выработка рекомендаций по совершенствованию контроля исполнения распорядительных документов.

Для достижения поставленной цели необходимо выполнить ряд задач:

изучить теоретические основы контроля, как элемента управления;

рассмотреть систему государственных органов контроля за исполнением нормативно-правовых документов;

- определить организационно-правовые формы в сфере реализации государственного контроля.

Методологическую основу исследования составляет обработка и анализ научной учебной литературы, в области государственного контроля.

Объектом исследования является общественные отношения возникающие в процессе осуществления государственного контроля.

Предметом исследования является организация и нормативно правовое регулирование, в рамках государственного контроля.

Информационной основы базой исследования послужили труды отечественных и зарубежных исследователей, законодательные и нормативные акты.



1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ КОНТРОЛЯ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

1.1 Место, роль и виды контроля в системе государственного управления

Слово «контроль» происходит от французского «controle», что в буквальном переводе означает вторичная запись с целью проверки первой. Первоначально это слово использовалось преимущественно в бухгалтерском учете. Однако английское слово «control» имеет другой смысл: «господство», «власть», «насилие». Поэтому термин «контроль» вызывает отрицательные эмоции. Для многих он ассоциируется с насилием, командованием, со словами «поймать», «уличить», «схватить». Такое представление о контроле уводит в сторону от его истинного предназначения.

На самом деле контроль - это не опека и не насилие. Эффективный контроль - это, прежде всего совет, помощь, своевременная подсказка, поощрение, одобрение и т.д. Контроль не несет в себе возмездия за упущения. Контроль - это не чрезвычайная мера, он не является вопросом доверия к сотрудникам, а представляет неотъемлемую часть управленческой деятельности, его функцию. [48, С. 193]

Академик В.Г. Афанасьев рассматривал контроль как труд «по наблюдению и проверке соответствия процесса функционирования объекта, принятым управленческим законам, планам, нормам, стандартам, правилам, приказам и т.д.; выявлению результатов воздействия субъекта на объект, функциональных отклонений от требований управленческих решений, от принятых принципов организации и регулирования. Выявляя отклонения и их причины, работники контроля определяют пути корректирования организации объекта управления, способов воздействия на объект с целью преодоления отклонений, устранения препятствий на пути оптимального функционирования системы». [13, С. 125]

Контроль - это процесс, обеспечивающий достижение целей организации.

Контролировать - вовсе не значит только вскрывать недостатки: необходимо анализировать любые отклонения - как в сторону ухудшения, так и в сторону улучшения показателей, надо выявлять и положительный опыт, с тем, чтобы своевременно поддерживать новое, прогрессивное, создать возможности для его широкого распространения. Сила контроля состоит именно в том, что он помогает аккумулировать передовой опыт, находит наиболее эффективные методы и пути улучшения деятельности социальных систем. [26, С. 119]

Контроль - это скорее способ взаимного согласования действий, чем инструмент директивного воздействия на подчиненных. В этой связи интересно пояснение английского специалиста по управлению - Джеффри Викерса: «Контроль не означает власти А над В. В самом деле, там, где в этом нуждались, контроль неэффективен. Чем лучше работает организация, тем меньше требуется такого вторжения власти. В идеале контроль опосредуется не властью, а информацией, и эта информация поднимается, опускается и уходит в сторону внутри хорошо работающей организации, и эффект ее зависит от уместности, а не источника. Обязанности структурированы, но контроль взаимен». [27, С. 120]

Цель контроля ? информационная прозрачность объекта управления для возможности принятия эффективных решений. При этом в понятии информационной прозрачности объекта управления отражено представление о степени управляемости данного объекта, т.е. о том, в какой степени в результате управления обеспечивается (обеспечивалось или будет обеспечиваться) поддержание требуемого состояния или действия объекта управления в соответствующий момент (период) времени. Вполне очевидно, что без предельной информационной прозрачности объекта управления адекватное его восприятие невозможно, управленческое воздействие не будет давать желаемый результат, и управленческая связь с объектом теряется, что и обуславливает особую важность контроля в процессе управления.

В общем процессе управления контроль выступает как элемент обратной связи, так как по его данным производится корректировка ранее принятых решений, планов, а также норм и нормативов. Поэтому контроль выступает одним из главных инструментов выработки политики и принятия решений, обеспечивающих нормальное функционирование системы и достижение ею намеченных целей. [9, С. 9]

Очевидно, что с изменением условий хозяйствования контроль приобретает характер основы, присутствующей на всех уровнях управления организацией, и обеспечивает оптимальный ход процесса управления на всех других его стадиях (планирование, организация, мотивация, контроль и учет). При этом особенность контроля заключается в его двойственной роли в процессе управления. В результате глубокой интеграции контроля и других элементов процесса управления на практике невозможно определить круг деятельности для работника таким образом, чтобы он относился только к какому-либо одному элементу управления без его взаимосвязи и взаимодействия с контролем. Любая управленческая функция (функция планирования, учета и т.п.) обязательно интегрирована с контрольной. Поэтому правомерно утверждать, что контроль организации является:

неотъемлемым элементом каждой стадии процесса управления;

«обособленной» стадией, обеспечивающей информационную прозрачность на предмет качества хода процесса управления на всех другихстадиях.

Организационные формы и методы контроля задаются структурой и процессом системы управления, а его возможности определяются, прежде всего, тем, насколько четко определены полномочия и ответственность подразделений и работников аппарата управления.

Таким образом, контроль наиболее успешен тогда, когда он адекватен природе и требованиям, уровню организации и характеру деятельности контролируемого объекта.

Помимо общих для всех систем черт контроль имеет немало особенностей применительно к разным системам управления и к разным видам управленческой деятельности. В этой связи представляется, на наш взгляд, целесообразным выделить следующие основные аспекты контроля:

способы осуществления, включая методы сбора и оценки аналитической информации;

субъекты контрольной деятельности;

объекты контроля. [28, С. 120]

В случае трудностей с осуществлением постоянного контроля за всей деятельностью системы управления большое значение приобретает выбор объектов контроля. При этом необходимо тщательно вычленить период, охватываемый контролем; произвести оценки различных вариантов выбора объектов контроля; определить значимость избранного

объекта контроля для деятельности всей системы в целом.

Важно, чтобы контроль был систематическим и динамичным, охватывал все сферы общественной деятельности. Не может сопровождаться сколько-нибудь ощутимым эффектом контроль, проводимый эпизодически, только при обнаружении каких-либо недостатков. В этом случае неизбежно ограничивается регулирующее воздействие контрольных действий, снижается их предупредительное значение в укреплении дисциплины, воспитании у работников чувства ответственности за результаты своей работы. Конечно, всякого рода «сигналы» о неблагополучии могут служить поводом для контрольных действий, однако гораздо больше пользы приносит систематический контроль.

Польский специалист в области управления Ковалевский выделяет такие понятия как стратегический контроль и контроль всех видов деятельности. Сущность данной концепции состоит в следующем: чтобы полностью ориентироваться в том, что делается в контролируемом объекте, все ли его функции осуществляются должным образом, не нужно контролировать каждую функцию или каждого работника.

Достаточно охватить контролем определенные стратегические пункты. Их контроль должен дать картину всей деятельности и выявить возможные недостатки. Контроль стратегических пунктов позволяет ориентироваться комплексно и значительно быстрее, чем контроль каждого отдельного вопроса. Контроль всех функций более трудоемок, не оставляет свободного времени для самоконтроля, позволяет контролируемым давать неточные данные и т.п. Практический вывод может быть в следующем: везде, где это возможно и где руководитель может разработать стратегическую сетку, традиционный контроль всех функций должен быть заменен стратегическим контролем. [15,С. 230]

Выделяют три, отличающиеся по структуре деятельности и целям, основных вида контроля: предварительный, текущий и заключительный.

Все эти виды контроля схожи по форме осуществления, так как имеют одну и ту же цель: способствовать тому, чтобы фактически получаемые результаты были как можно ближе к требуемым. Различаются они только временем осуществления.

Предварительный (опережающий) контроль осуществляется до фактического начала исполнения распоряжений. Этот вид контроля позволяет компенсировать инерционность системы и базируется на предвидении.

Предварительный контроль представляет собой планирование и создание организационных структур, их взаимодействие и координацию в осуществлении контроля исполнения постановлений и распоряжений.

Учитывая, что эффективность контроля исполнения распорядительных документов во многом зависит от качества проверочных мероприятий, на стадии их подготовки заблаговременно анализируется соответствие документов нормативным и статистическим материалам, определяются основные вопросы и порядок изучения, формы и методы их разработки и реализации. Такой подход позволяет скоординировать действия и сосредоточить усилия на крупных злободневных проблемах, выработать необходимые меры и предложения. [18, С. 130]

Предварительный контроль должен ответить на следующие вопросы: 1.Достаточно ли знаний и навыков у сотрудников подразделений, которые будут исполнять распоряжения?

2. Достаточно ли материальных и финансовых ресурсов для выполнения распоряжений?

Использование предварительного контроля предполагает контроль над вводными переменными и прогноз развития ситуации. Сложность состоит в том, чтобы правильно определить эти переменные, построить модель процесса, отразить в этой модели динамику, организовать отбор данных о вводных переменных, осуществить оценку вводных данных в контексте их контрольных значений, наметить и осуществить корректирующие мероприятия.

Одним из важнейших этапов предварительного контроля является установление стандартов выполнения, то есть показателей эффективности, на основании которых происходит оценка работы подразделений по исполнению документов.

Предварительный контроль исполнения осуществляется в период подготовки постановлений и распоряжений и последующей постановки утвержденных документов на контроль. Кэтой работе должны привлекаться все заинтересованные структурные подразделения, которые в дальнейшем будут реализовывать распорядительные документы на практике. Также необходима информация об исполнении подобных распоряжений в прошлом и анализ существовавших отклонений с предложением путей их преодоления. Все это позволяет обеспечить актуальность принимаемых решений и уже на стадии подготовки предусмотреть неукоснительное их исполнение. Использование предварительного контроля предполагает контроль над вводными переменными и прогноз развития ситуации. Сложность состоит в том, чтобы правильно определить эти переменные, построить модель процесса, отразить в этой модели динамику, организовывать отбор данных в контексте их контрольных значений, наметить и осуществить корректирующие мероприятия.

Основными средствами осуществления предварительного контроля является реализация (не создание, а именно реализация) определенных правил, процедур и линий поведения. Поскольку правила и линии поведения вырабатываются для обеспечения выполнения распорядительных документов, то их строгое соблюдение ? это способ убедиться, что работа развивается в заданном направлении.

Поэтому на практике необходимо определить правила делопроизводства в контрольной области, которые должны быть едиными для всех подразделений, писать четкие, недвусмысленные должностные инструкции, эффективно доводить формулировки целей до подчиненных, набирать в административный аппарат управления квалифицированных людей, все это будет увеличивать вероятность того, что организационная структура будет работать на реальное исполнение документов.[35, С. 130]

Текущий контроль предполагает три этапа:

Установление нормативов, по которым определяется исполнение распорядительного документа.

Сопоставление фактической деятельности с нормативами.

Корректирование отклонений от цели, предусмотренной в документе, или от норматива.

Текущий контроль не проводится одновременно с выполнением самой работы. Скорее он базируется на измерении фактических результатов, полученных после проведения работы, направленной на выполнение распорядительного документа. [38, С. 91]

Для того, чтобы осуществлять текущий контроль таким образом, аппарату управления необходима обратная связь, т.е. данные о полученных результатах (рисунок 1).



Рисунок 1 - Контур обратной связи управленческого контроля

Реализация этого контура обратной связи в реальном масштабе времени обладает некоторой инерцией. За счет потерь и отсрочки корректирующих воздействий возможно усугубление положения, переход его в новое, подчас более грозное качество.

Простейшим примером обратной связи является сообщение контрольного органа руководителям подразделений о том, что их работа неудовлетворительна, если он видит, что они допускают определенные отклонения. Системы обратной связи позволяют руководству выявить множество непредвиденных проблем и скорректировать свою линию поведения так, чтобы избежать отклонения от наиболее эффективного пути исполнения документа.

Текущий контроль исполнения осуществляется непосредственно в ходе проведения работ. Чаще всего его объектом является выполнение сотрудниками администрации распорядительных документов, а сам он традиционно является прерогативой их непосредственного начальника и контрольных органов.

Регулярная проверка работы, обсуждение возникающих проблем и предложений по усовершенствованию работы позволит исключить отклонения от намеченных шагов по исполнению документа. Если же позволить этим отклонениям развиться, они могут перерасти в серьезные трудности. Таким образом, необходима постоянная обратная связь субъекта управления с объектом управления.

Заключительный контроль исполнения (контроль выполнения или результирующий контроль) ставит своей целью определение степени соответствия конечного результата после исполнения документа ожидаемому результату. Хотя воздействовать на результаты уже невозможно, он целесообразен и очень важен, так как на его основе возможны выводы, способствующие разработке мероприятий по совершенствованию исполнения распоряжений. В рамках заключительного контроля обратная связь используется после того, как работа выполнена. Либо сразу по завершению контролируемой деятельности, либо по истечении определенного заранее периода времени фактически полученные результаты сравнивают с требуемыми.

В практической деятельности итог заключительного контроля состоит не только в оценке деятельности конкретных подразделений, которые исполняли данный распорядительный документ, но и в выводах, в обобщенной форме вскрывающих причины отклонений, если таковые выявлены, а также в определении пути и механизмов устранения причин, их породивших. Как правило, делаются выводы о необходимости применения соответствующих санкций в отношении исполнителей или организаторов исполнения. В тех случаях, когда основное внимание результирующего контроля сосредоточено на выявлении и распространении положительного опыта, должно быть сделано заключение относительно условий и механизмов, позволивших достичь соответствующих результатов, а также относительно оценки и мер стимулирования исполнителей. [9 С. 102]

Осуществление ряда взаимосвязанных контрольных функций позволяет комплексно рассматривать контролирование как единый, непрерывный процесс, характерный для любых ситуаций. В этом процессе можно выделить три логических этапа.

Первый этап связан с установлением норм (стандартов) и критериев, по которым должен оцениваться итог деятельности. Второй этап состоит в сопоставлении полученных результатов с нормами, по которым нужно оценивать работу. Третий этап заключается в том, чтобы на основе полученных результатов принять управленческие решения по исправлению допущенных отклонений от норм, если достигнутые результаты существенно отличаются от них.

Нормы (стандарты) надо устанавливать прежде, чем можно будет сделать какую бы то ни было оценку. Если контроль задумывался как слежение (мониторинг) или регулирование плана, то должна быть заранее установлена цель, на которую направлены планируемые усилия. Оцениваемые результаты должны быть взяты в отношении к чему-либо (к цели) - или же они будут ничего незначащими статистическими данными. Невозможность выразить количественно показатель цели управления не должна служить причиной того, чтобы не устанавливать вообще контрольных стандартов. Даже субъективный показатель при условии, чтоосознается его ограниченность, лучше, чем ничего. [10, С. 89]

На этапе сопоставления полученных результатов с установленными нормами, определяется, насколько достигнутые результаты соответствуют ожиданиям, насколько допустимы или относительно безопасны отклонения от норм. Одна из отличительных черт хорошего стандарта системы контроля состоит в том, что в нем содержатся реалистичные допуски параметров цели (они должны соответствовать контролируемому объекту).

Руководство устанавливает масштаб допустимых отклонений, в пределах которого отклонение полученных результатов от намеченных не должно вызывать тревоги. Но, если масштаб взят слишком мелкий, то контрольные органы будут реагировать на очень небольшие отклонения, что весьма разорительно, и требует много времени.

Такая система контроля может парализовать и дезорганизовать работу организации и будет скорее препятствовать, чем помогать достижению целей, предусмотренных в распорядительных документах. В подобных ситуациях достигается высокая степень контроля, но процесс контроля превращается, наоборот, в тормоз. Многие государственные программы были признаны неэффективными именно потому, что большая часть денег тратилась на управление программой и на обеспечение надлежащего контроля за ней, а не на реализацию сути самой программы. В таких случаях объектом контроля являлся в основном срок исполнения, а не содержание и надлежащее качество исполнения.[11, С. 124]

На третьем этапе руководство должно выбрать одну из трех линий поведения: ничего не предпринимать, устранить отклонение или пересмотреть стандарт.

Основная цель контроля состоит в том, чтобы добиться такого положения, при котором процесс управления в администрации действительно заставлял бы ее функционировать в соответствии с целями, предусмотренными в постановлениях и распоряжениях. Если сопоставление фактических результатов со стандартами говорит о том, что цели, установленные в распорядительных документах достигаются, лучше всего ничего не предпринимать. В управлении нельзя, однако, рассчитывать на то, что случившиеся один раз, повторится снова. Если система контроля показала, что какое-то постановление или распоряжение исполняется хорошо, необходимо продолжать измерять результаты, повторяя цикл контроля.

Система контроля, которая не позволяет устранить серьезные отклонения прежде, чем они перерастут в крупные проблемы, бессмысленна. Естественно, что проводимая корректировка должна концентрироваться на устранении настоящей причины отклонения. Но поскольку, однако, большая часть работы по выполнению документов в администрации является результатом объединенных усилий групп людей, то абсолютно точно определить корни той или иной проблемы не всегда представляется возможным. Важно подчеркнуть, что причиной возникающих проблем может быть любая переменная величина и что вклад в отклонение полученных результатов от желаемых может давать сочетание различных факторов. Поэтому нельзя выбрать какое-то одно корректирующее действие только потому, что оно решает возникшую проблему. Прежде, чем выбирать корректирующее действие, необходимо взвесить все имеющие отношение к данной проблеме, внутренние переменные и их взаимосвязи. Поскольку все подразделения администрации, так или иначе, связаны между собой, любое крупное изменение в одном из них затронет и другие. Вот почему надо вначале убедиться, что предпринимаемое корректирующее действие не создаст дополнительных трудностей, но поможет их разрешить.

На заключительном этапе контроля оценивается его эффективность.

Система эффективного контроля - это такая система, которая дает нужную информацию до того, как разовьется кризис. Контроль, также как и планы, должен быть гибким и приспосабливаться к происходящим изменениям.

Наиболее эффективный контроль - это простейший контроль, с точки зрения тех целей, для которых он предназначен. Простейшие методы контроля требуют меньших усилий и более экономичны. Но самое важное состоит в том, что если система контроля слишком сложна и люди не понимают и не поддерживают ее, то такая система контроля не может быть эффективной.[12]

Если суммарные затраты на систему контроля превосходят создаваемые ею преимущества, организации лучше не использовать эту систему контроля.

Контроль должен быть экономичным. Затраты на систему контроля состоят из затрат времени, расходуемого на сбор, передачу и анализ информации, а также из затрат на все виды оборудования, используемого для осуществления контроля, и затрат на хранение, передачу и поиск информации, связанной с вопросами контроля. Один из способов возможного увеличения экономической эффективности контроля состоит в использовании метода управления по принципу исключения, который характеризуется тем, что система контроля срабатывает только при наличии существенных отклонений от стандартов. Например, система контроля администрации должна реагировать только тогда, когда большинство пунктов распорядительного документа не выполняется эффективно и в определенные сроки в силу известных причин.

Измерение результатов, позволяющих установить, насколько удалось соблюсти установленные стандарты, ? это самый трудный и самый дорогостоящий элемент контроля. Для того чтобы стать эффективной, система контроля должна соответствовать тому виду деятельности, который подвергается контролю. Так как контроль исполнения распорядительных документов охватывает все сферы деятельности администрации, то здесь нужны единые стандарты, такие как сроки поступления информации об исполнении, степень выполнения каждого пункта распоряжения или постановления и другие.

Выбор подходящей единицы измерения ? это зачастую наиболее легкая часть проведения контрольных измерений, обеспечивающих, в конечном счете, и весь контроль, достижение целей руководства администрации. Равно важно, чтобы скорость, частота и точность измерений тоже были согласованы с деятельностью, подлежащей контролю. Однако любая система сбора и обработки информации относительно дорога. Стоимость проведения измерений зачастую является наиболее крупным элементом затрат во всем процессе контроля.

Необходимым условием любой контрольной деятельности всегда являлась и будет являться своевременная и достоверная информация. Взаимодействие и координация органов государственного управления и контроля невозможна без обмена информацией между ними.[13 С. 98]

Распространение информации играет ключевую роль в обеспечении эффективности контроля. Для того чтобы система контроля действовала эффективно, необходимо обязательно доводить до сведения работников, выполняющих постановления и распоряжения как установленные стандарты, так и достигнутые результаты исполнения. Подобная информация должна быть точной, достоверной, поступать вовремя и доводиться до сведения ответственных за соответствующий участок работников в виде, легко позволяющем принять необходимые решения и действия, обязательно соблюдая установленные рамки конфи денциальности.

Заключительная стадия этапа сопоставления заключается в оценке информации о полученных результатах. Необходимо решить нужная ли информация получена и важна ли она. Важная информация ? это такая информация, которая адекватно описывает исследуемое явление и существенно необходима для принятия правильного решения. Часто оценка информации определяется политикой руководства администрации. Цель этой оценки состоит в том, чтобы принять решение ? необходимо ли действовать, и если да, то как.

Таким образом, контроль можно рассматривать и как совокупность взаимосвязанных этапов, с четко определенными процедурами на каждом из этапов. Выполнение этих процедур является необходимым условием эффективного контроля.

1.2 Специфика и система контроля в государственном управлении

Менеджмент традиционно связывают с коммерческими организациями. В то же время все основные закономерности общего менеджмента, рассматриваемые в классических учебниках и руководствах, проявляются и в управлении государственными организациями. Менеджмент в государственной службе имеет много общего с менеджментом в коммерческой фирме. Но в то же время менеджмент в государственной службе представляет собой один из видов специального менеджмента, который изучает особенные черты, специфику проявления функций, а также особые закономерности и тенденции, отличающие менеджмент в государственной службе от менеджмента в других сферах.[ 14]

Особенности менеджмента в государственной службе проявляются, прежде всего, в целях, методах оценки результатов, отчетности, процедурах контроля, ответственности и системах стимулов. Реализация каждой функции менеджмента в государственной службе обладает соответствующей спецификой:

планирование и прогноз в государственных учреждениях обычно исходят из целей, устанавливаемых вышестоящими органами, а, в конечном счете - народом на основе демократического выбора.

организация государственной службы, как правило, имеет более иерархическую структуру и соответствующие ей управленческие процедуры. Поэтому в рамках государственной службы складывается особый административно-бюрократический стиль управления, который, впрочем, имеет много общего со стилем управления в больших коммерческих организациях;

мотивация в государственной службе в меньшей степени основывается на денежном вознаграждении и большей мере на стимулах не денежного характера (престиж, стабильность и пр.);

контроль и оценка результатов в рамках государственной службы осуществляются вышестоящими структурными единицами и одновременно людьми как непосредственно, так и с помощью средств массовой информации и общественных организаций. Контроль на государственной службе носит более объемлющий характер, чем в коммерческой организации.[47, С. 138]

Специфика менеджмента в государственной службе часто обозначается емкими терминами «администрирование» и «бюрократия». Эти термины обычно обозначают тяготение менеджмента в государственной службе к автократической модели управления, в которой ключевыми характеристиками менеджмента являются:

следование инструкциям;

разделение на тех, кто выдает инструкции, и тех, кто их выполняет;

концентрация власти и политической воли;

ограничение свободы;

административный контроль;

авторитарный стиль управления.[19, С. 223]

Особенности контроля исполнения управленческих решений особенно четко проявляются в принципах и требованиях, предъявляемым к осуществлению контроля в органах государственного и муниципального управления.[20, С. 13]

Контроль базируется на общих и частных принципах контроля исполнения распорядительных документов органов государственного и муниципального управления. Из каждого принципа вытекает определенное требование, которым следует руководствоваться при осуществлении контроля в органах государственного и муниципального управления.

По мнению профессора А.И. Радченко, к общим принципам контроля в органах государственного и муниципального управления относится:

массовость контроля, из которого вытекает требование обеспечения в необходимых случаях привлечения к контролю органов государственного и муниципального управления широких слоев населения;

повсеместность контроля, означающего, что он имеет место везде, производится повсюду. Он формулирует требование обеспечения контроля органов государственного и муниципального управления во всех сферах их деятельности. Это такой контроль, которого «некуда будет деться»;

всесторонность контроля, предполагающая осуществление контроля органов управления с учетом всей полноты требований к ним. Он означает охват и проверку всех сторон, граней подконтрольного объекта управления. Такой контроль включает в себя возможность многоцелевого, разнообразного применения контроля. Этот принцип требует, чтобы наряду с освещением всех граней, обеспечивал возможность выявления резервов совершенствования управления подконтрольных объектов;

реальность контроля, предусматривающая требование осуществления действительного, а не мнимого контроля, базирующегося на фактах, а не домыслах, предположениях;

объективность контроля, требующая беспристрастной оценки результатов контроля органов управления, исключения трактования этих результатов в угоду кого-то или чего-то, не терпящая субъективизма в отношении к объекту контроля и связанных с ним лиц;

результативность контроля, определяющего необходимость получения конкретного итога от действий по контролю органов управления, выраженного в определенных количественных и качественных показателях, характеризующих уровень достижения целей и задач контролируемого объекта, без которого контроль становится бессмысленным;

гласность контроля, формирующая требование широкого информирования населения через средства массовой информации о результатах контроля органов управления и, при наличии недостатков в их деятельности, о принятых мерах по устранению этих недостатков, а также к должностным лицам, по вине которых эти недостатки были допущены.[17, С. 430]

Общие принципы контроля органов государственного и муниципального управления отражают социально-политическую сторону контроля.

К методам контроля в органах государственного и муниципального управления относятся:

анализ документов, характеризующих объект контроля: планы работы, отчеты об исполнении этих планов, принятые решения т.п.;

непосредственное изучение объекта контроля на месте, посредством бесед с должностными лицами и служащими;

заслушивание отчетов должностных лиц на заседаниях коллегии органа управления;

периодическая аттестация служащих на соответствие занимаемым должностям.[21, C. 224]

Контроль должен иметь стратегический характер, т.е. поддерживать цели и задачи той структуры, той организации, в интересах которых он существует. Одна из важнейших задач контроля в связи с этим состоит в обеспечении действенности принимаемых решений, реализации задуманных планов и нацеленности на практические результаты.

Таким образом, контроль исполнения решений - одна из главных функций управления. Система контроля - неотъемлемая часть любой управляющей организации. Нельзя не согласиться с представителями современного менеджмента в том, что только посредством применения систем контроля организация способна обеспечить достижение своих целей. Сущность контроля заключается в фиксировании адекватности целям решений направления, управленческих действий и результата этих действий. Контроль в конечном итоге устанавливает насколько изменение объекта доведено до его запланированного состояния.

Ход процесса исполнения решений во многом зависит от того, в какой мере управляющий орган ориентируется в ситуации, сопровождающий процесс, учитывает ли он происходящие изменения экономических, социально-политических и др. условий.

Контроль исполнения решений и есть тот механизм, который привлекает внимание руководства к возникающим противоречиям между поведением управляющих и изменившимися условиями их деятельности, стимулирует поиск новых приемов реализации управленческих функций.

Контроль должен иметь стратегический характер, т.е. поддерживать цели и задачи той структуры, той организации, в интересах которых он существует. Одна из важнейших задач контроля в связи с этим состоит в обеспечении действенности принимаемых решений, реализации задуманных планов и нацеленности на практические результаты. Администрация обязана обладать способностью вовремя фиксировать свои ошибки и исправлять их до того, как они повредят достижению целей. Когда она достигает желаемых целей и в состоянии сформулировать новые, мы можем сказать, что контроль здесь существует, что он эффективен.[25, С. 205]

Если рассматривать управление, в основном, как попытку обеспечить функционирование администрации в качестве открытой системы с эффективной обратной связью, т.е. как системы, обеспечивающей выходные характеристики на заданном уровне, несмотря на воздействие внешних и внутренних отклоняющих факторов, то понятно, что хорошее управление выходит далеко за рамки простого стремления обеспечить устойчивость системы и соответствующим образом реагировать на возникающие проблемы. Необходимо гибко реагировать на реальные условия и совершенствовать деятельность управления, изначально заняв активную позицию, для эффективной работы в долгосрочном плане.

Контроль, ориентированный на конечный результат, вместе с тем составляет часть всего процесса исполнения решения, так как начинается он с момента реализации проекта.

Контроль исполнения решений и есть тот механизм, который привлекает внимание руководства к возникающим противоречиям между поведением управляющих и изменившимися условиями их деятельности, стимулирует поиск новых приемов реализации управленческих функций.[33, С. 196]

Контроль, правильным образом организованный, выступает также как стимулирующий фактор. Систематическая информация о ходе деятельности и результатах способствует самоконтролю за работой, мотивирует ростколлективной ответственности за исполнение решений и заинтересованность в успехе.

Таким образом, контроль исполнения решений - одна из главных функций управления. Система контроля - неотъемлемая часть любой управляющей организации. Нельзя не согласиться с представлениями современного менеджмента в том, что только посредством применения систем контроля организация способна обеспечить достижение своих целей. Сущность контроля заключается в фиксировании адекватности целям решений направления, управленческих действий и результата этих действий. Контроль в конечном итоге устанавливает насколько изменение объекта доведено до его запланированного состояния. Иными словами, насколько достигнутый результат соответствует цели, выраженной в проекте.

Наиболее типичными субъектами реального контроля являются органы государственного управления федерального или регионального значения. Органы государственного контроля созданы и функционируют исходя из конституционного принципа разделения властей, федеративного устройства Российского государства, а также из законодательно установленной сферы деятельности по контролю и надзору.

Систему государственного контроля образуют следующие виды:

президентский контроль;

парламентский контроль;

контроль органов исполнительной власти(правительственный); 4)финансовый контроль;

судебный контроль.

Каждый из них имеет свой статус, свою сферу деятельности. Они отличаются также спецификой проведения контрольных мероприятий и содержанием контрольных функций, объемом полномочий субъектов контроля и средствами воздействия на объекты контроля и др. В организационном плане система государственного контроля имеет вертикальные и горизонтальные структуры(органы). К ним относятся:

государственные органы контроля федерального значения и их подразделения, созданные в федеральных округах и субъектах РФ;

государственные органы контроля регионального значения - комитеты, комиссии, управления и т.п., созданные в аппаратах руководителей исполнительной и представительной власти субъектов РФ.

Следовательно государственный контроль - это контроль, который осуществляется органами власти и направлен на достижение целей государственного строительства и развития. Полномочия государственных контролирующих органов распространяются в адекватном объеме не только на государственные, но и на различного рода негосударственные и частные структуры, а также на социальные институты и общественные формирования.

Важнейший элемент системы государственного контроля - президентский контроль. Ему присущ стратегический характер действий. Президентскому контролю подлежит деятельность всех министерств и ведомств, их структурных подразделений, органов исполнительной власти субъектов РФ, организация, их должностных лиц на предмет своевременности и эффективности исполнения федеральных законов, указов и распоряжений резидента РФ. Для президентского контроля характерна политическая составляющая. Это достаточно полно выразилось в деятельности института, полномочных представителей Президента в федеральных округах по укреплению вертикали исполнительной власти, а также по упорядочению законодательства субъектов РФ в части его согласования и устранения расхождений с федеральным законодательством.

Среди субъектов президентского контроля особо выделяют:

контрольные управления Президента Российской Федерации военная инспекция (Управление военной инспекции аппарата Совета Безопасности Российской Федерации) управление - окружные инспекции аппаратов полномочных представителей Президента в федеральных округах.

К субъектам президентского контроля относятся структурные подразделения Администрации Президента Российской Федерации, реализующие контрольную функцию наряду с основной, ради которой они созданы. К субъектам президентского контроля относятся также федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять контрольно-надзорные функции, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации. Среди них - Федеральная служба безопасности, Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству, Федеральная служба по оборонному заказу, Федеральная служба по техническому и экспортному контролю, Федеральная служба исполнения наказания, Федеральная служба судебных приставов, Федеральная миграционная служба и др.[5]

Главному контрольному управлению поручено, регулярно проводить проверки хода исполнения поручений Президента органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов, вносить представления о привлечении должностных лиц, виновных в несвоевременном или ненадлежащем исполнении либо неисполнении поручений главы государства, к дисциплинарной ответственности. Основные направления деятельности этого управления - обеспечение президентского контроля за деятельностью федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, в том числе внешнеэкономической деятельности; ходом экономических реформ и выполнением государственных программ; использованием государственных средств, выделенных целевым назначением. Особое внимание оно уделяет исполнению нормативных актов Президента и Правительства, имеющих социальную направленность. Важную роль в осуществлении президентского контроля играют полномочные представители Президента в регионах Российской Федерации. Другой функцией в сфере контроля над органами исполнительной власти Президента является полномочие назначать и освобождать от должности министров и иных руководителей федеральных ведомств, приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации (ст.85) и другими полномочиями, предоставленными ему Конституцией.

Главное контрольное управление президента является структурным подразделением Администрации Президента и подчинено Президенту. Контрольное управление и его территориальные органы (окружные инспекции) действуют как система, обеспечивающая реализацию полномочий Президента и по его поручению осуществляющая контроль за исполнением Конституции, Законов, Указов Президента органами государственной власти.

Федеральный закон от 7мая 2014г. №77-ФЗ «О парламентском контроле» показывает, что парламентский контроль так же осуществляют палаты Федерального Собрания РФ, их рабочие органы. Комитеты и комиссии участвуют, например, в организации и проведении парламентских расследований, в контроле за разработкой, принятием и реализацией федеральных законов и др.

Счетная палата является постоянно действующим парламентским органом финансового контроля. Региональные контрольно-счетные палаты созданы практически во всех субъектах РФ. Счетная палата контролирует современность исполнения доходных и расходных статей федерального бюджета и внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению, анализирует выявленные отклонения от установленных показателей, готовит предложения по их устранению и совершенствованию бюджетного процесса в целом, проводит финансовую экспертизу проектов законов и нормативных актов, предусматривающих расходы из федерального бюджета.

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы и их аппараты, на федеральные внебюджетные фонды. На органы местного самоуправления, предприятия, организации независимо от форм собственности, контрольные полномочия Счетной палаты распространяются, если они получают, используют средства из федерального бюджета или управляют федеральной собственностью, а также если они имеют предоставленные органами власти налоговые и иные льготы и преимущества.[10, С. 130]

По результатам проведенных контрольных мероприятий Счетная палата направляет органам власти, руководителям проверяемых предприятий представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений, а в ряде случаев и обязательные для исполнения предписания. При неоднократном неисполнении предписаний Счетной палаты ее коллегия может по согласованию с Государственной Думой принять решение о приостановлении всех видов финансовых платежей и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений, организацией. В случае необходимости материалы проверки Счетная палата направляет в органы прокуратуры.

Правительственный контроль есть контроль исполнительных органов государственной власти. Этот вид государственного контроля обладает широко разветвленной структурой контролирующих организацией федерального и регионального значения.

Правительство РФ как высший орган исполнительной власти на основании статьи 114 Конституции РФ осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан и иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами и указами Президента РФ. Кроме того, Правительство РФ осуществляет контроль над деятельностью органов исполнительной власти и урегулирование разногласий между этими органами.

В свете проводимой в Российской Федерации административной реформы Указом Президента РФ от 09 марта 2004г. №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»были впервые закреплены функции контроля и надзора за федеральными службами, а в целом определены четыре основные функции федеральных органов исполнительной власти. К ним отнесены: принятие нормативных правовых актов; контроль и надзор; управление государственным имуществом; оказание государственных услуг.

Министерство осуществляет отраслевой контроль, который проводиться органами одной отрасли или сферы в отношении подчиненных им органов и кадров по всем вопросам исполнительной и распорядительной деятельности.

Особое внимание необходимо обратить на контрольно-надзорные полномочия федеральных служб. Федеральные службы вправе проводить исследования, эксперименты, мониторинг, и т.д. [4]

Очевидно, нужно признать неотъемлемость существования контрольной функции в рамках государственного управления. Значение этой функции многогранно и охватывает почти все аспекты государственно-управленческой деятельности.

Представляется возможным выделить следующие отличительные черты контроля (надзора) как функции государственных органов:

Соответствующие органы реализует цели по обеспечению законности и целесообразности в сфере государственного управления. Объективно весьма разнообразные формы контрольной-надзорной деятельности имеют единую цель, которая заключается в установлении фактических данных и сборе информации о выполнении нормативных правовых актов по устанавливаемым вопросам;

Данные органы наделены административными полномочиями, том числе полномочиями на принятие решений, и допустимостью (при необходимости) оперативного вмешательства в деятельность подконтрольных физических и юридических лиц для нейтрализации и исправления выявленных недостатков и злоупотреблений: приостановление или отмена незаконных или нецелесообразных актов управления, применение административно-предупредительных, административно-восстановительных мер, а также принятие решений о привлечении к различным видам правовой ответственности;

Организационная обособленность контрольных надзорных органов в системе органов исполнительной власти России.

В соответствии с Указом Президента РФ от 09 марта 2004г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в систему федеральных органов исполнительной власти входит 20 федеральных министерств, 33 федеральных службы и 25 федеральных агентства(ред. от 22.06.2010). При этом определено, что федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, т.е. внешний контроль. Министерства РФ уполномочены вести контроль деятельности только находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств, т.е. осуществлять внутренний контроль. Федеральные службы по контролю и надзору, как правило, имеют федеральные территориальные органыподчиненные им на уровне субъектов Федерации, районов и городов. Все нижестоящие подразделения федеральных министерств и служб являются составной частью контролирующих органов федерального значения.

...