Анализ государственного контроля как контрольной деятельности государства

В 2015 году Счетной палатой осуществлена проверка использования средств краевого бюджета на реализацию 21 краевой целевой программы, 2 комплексных программ, 1 региональной адресной программы, а также 2 Законов Ставропольского края.

Во исполнение поручения Законодательного Собрания в 2015 году Счетной палатой проводилось экспертно-аналитическое мероприятие

«Анализ использования в 2013 и 2014 годах инвестиционной составляющей тарифов, утверждаемых Региональной энергетической комиссией Ставропольского края».

В связи с непредставлением уполномоченными органами материалов, необходимых для проведения анализа по 2013 году, коллегией Счетной палаты принято решение о продолжении указанного мероприятия в 2015 году и включением в него дополнительного периода 2015 года.

Отчеты и материалы всех контрольных мероприятий рассмотрены на заседаниях коллегии Счетной палаты с участием представителей объектов контроля, после чего направлены в установленном порядке Губернатору Ставропольского края. Всего в 2015 году проведено 31 заседание коллегии Счетной палаты, из которых на 16 заседаниях рассматривались итоги контрольных мероприятий.За 2015 год в работе коллегии Счетной палаты приняли участие депутаты Законодательного собрания ставропольского края при рассмотрении итогов 5 контрольных мероприятий и представители прокуратуры Ставропольского края. Отчеты по проведенным контрольным мероприятиям размещены на официальном сайте Счетной палаты.

При осуществлении внешнего государственного финансового контроля выявлено нарушений и недостатков в финансово-бюджетной сфере (без учета неэффективного использования средствкраевого бюджета) на сумму 568537,7 тыс. рублей, в том числе нецелевое использование средств областного бюджета на сумму 92762,6 тыс. рублей. (49% нецелевого использования бюджетных средств связано с оплатой фактически невыполненных работ, неоказанныхуслуг, непоставленных товаров).

Показатели выявленных нарушений при использовании бюджетных средств в динамике за 2013-2015 годы приведены в диаграмме 2. Общий объем выявленных нарушений в 2015 году уменьшился относительно 2014 года. Вместе с тем объем выявленного в 2015 году нецелевого использования бюджетных средств превысил аналогичный показатель 2014 года на 3%.

Основной причиной относительного снижения общего объема выявленных нарушений в 2015 году стало изменение методологии учета установленных нарушений. Классификатор нарушений, выявляемых в ходе внешнего государственного контроля, принятый в 2015 году Советом контрольно-счетных органов при Счетной палате Российской Федерации, предусматривает оценку процедурных нарушений не в стоимостном, а в количественном выражении. Кроме того, данный классификатор не учитывает нарушения, допущенные хозяйственными товариществами и обществами с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческих организаций с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах.

Диаграмма 2 ? Динамика выявленных Нарушений при использовании бюджетных средств за 2013-2015 гг.

2013 год		6534,3	75518,5	2390543,0		2472595,8
2014год		89854,3	378197,2	2262691,4		2730742,9
2015год		92762,6	10749,0	465026,1		568537,7

Учитывая изложенный методологический подход к оценке выявленных нарушений, при проведении контрольных мероприятий установлено 64 факта нарушений действующего федерального и краевого законодательства, нормативных правовых актов Ставропольского края и муниципальных образований, расположенных на территории Ставропольского края, без стоимостной оценки. В общем объеме выявленных Счетной палатой нарушений при использовании бюджетных средств иные нарушения, имеющие стоимостную оценку, составили 465026,1 тыс. рублей, или 82% от суммы всех выявленных нарушений. К иным отнесены следующие нарушения:

завышен объем компенсации выпадающих доходов открытого акционерного общества или неправильное применение территориальных единичных расценок, двойной учет материалов и работ, завышение физических объемов работ, завышение индексов стоимости строительно- монтажных работ, необоснованное применение повышающих коэффициентов при составлении проектно-сметной документации, как следствие, завышение цены договора и завышенная оплата работ в нарушение градостроительного законодательства (107544,3 тыс. руб.);

продление сроков выполнения работ по контрактам в нарушение Федерального закона № 94-ФЗ (35242,4 тыс.руб.).

Во многом причинами выявленных нарушений, в том числе имеющих процедурный характер, являются недостаточно квалифицированная деятельность государственных заказчиков, отсутствие надлежащего планирования государственных закупок и организации контроля деятельности подведомственных организаций со стороны органов государственной власти.

Установленные факты оплаты невыполненных работ, не поставленных товаров, неправильного применения расценок, нарушения качества и технологии работ также свидетельствуют о низком уровне организации внутреннего контроля в проверяемых объектах.

На диаграмме 3 представлены нарушения, выявленные в 2015 году, в разрезе категорий объектов контрольных мероприятий.

Наибольший объем нарушений (55%) установлен в прочих организациях (открытых акционерных обществах, иных коммерческих организациях, получивших субсидии из краевого бюджета). Наряду с выявленными нарушениями в финансово-бюджетной сфере Счетной палатой установлены факты неэффективного использования средств областного бюджета на общую сумму 3920660,3 тыс. рублей, что почти в четыре раза превышает показатели 2013-2014 годов (диаграмма 4).



Диаграмма 3 ? Нарушения, выявленные в 2015 году, в разрезе категорий объектов контрольных мероприятий

Диаграмма 4 ?Динамика выявленных фактов неэффективного использования бюджетных средств за 2013-2015 гг

2013 год	234602,9	489348,0	268554,5	992505,4
2014 год	688846,1	128073,1	177345,3	994264,5
2015 год	297027,1	3442232,8	181400,4	3920660,3

Неэффективное использование бюджетных средств обусловлено следующим:

отсутствием планируемого результата при произведенных расходах областного бюджета неиспользованием результата (продукта), полученного в результате использования бюджетных средств;

- прочими потерями краевого бюджета.

Счетной палатой в 2015 году вновь отмечена неэффективность претензионно-исковой работы, что явилось причиной непоступления в консолидированный бюджет Ставропольского края 181400,4 тыс. рублей.

Диаграмма 5 ? Неэффективные расходы, выявленные в 2015 году, в разрезе категорий объектов контрольных мероприятий

Результаты проведенных контрольных мероприятий свидетельствуют о том, что во многих случаях заказчики не пользуются своим правом взыскания неустойки за невыполнение обязательств по договорам, установленным пунктом 1 статьи 332 Гражданского кодекса Российской Федерации, пунктом 11 статьи 9 пунктом Закона № 94-ФЗ, условиями контрактов. Наиболее крупные суммы непредъявленных неустоек установлены:

в Министерстве здравоохранения Ставропольского края - 37219,5 тыс.руб.;

в отделение «Всероссийское общество охраны памятников истории и культуры»- 25437,7 тыс.руб.;

в ГУП «Управление капитального строительства Ставропольского края » - 14767,1 тыс.руб.

Таким образом, результаты работы Счетной палаты в 2015 году подтверждают важность работы по повышению эффективности бюджетных расходов.

Неэффективное использование бюджетных средств не является нарушением, не влечет реальной ответственности, зачастую является не устранимым, но во всех случаях вызывает негативные последствия.

Меры, принятые по итогам контрольных мероприятий

По итогам проведенных Счетной палатой контрольных мероприятий направлено 101 представление (в 1,3 раза больше, чем в 2014 году), из них: в адрес органов государственной власти - 24, органов местного самоуправления - 29, государственных учреждений - 20; государственных предприятий - 1, муниципальных учреждений - 16 и прочих организаций

- 11.

В 2015 году введена практика направления предписаний об устранении выявленных нарушений в адрес объектов контрольных мероприятий. Так, по итогам контрольных мероприятий в 2015 году направлено 44 предписания, в том числе: в адрес органов местного самоуправления - 15 предписаний, государственных учреждений - 24, муниципальных учреждений - 5. Кроме того, в адрес органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, прочих организаций направлено 26 информационных писем с предложениями о рассмотрении и устранении причин нарушений и недостатков, изменении нормативных правовых актов и т.д. Материалы 18 контрольных мероприятий направлены в правоохранительные органы: в прокуратуру Ставропольского края - 10, в ГУ МВД России по Ставропольскому краю-8. Материалы 6 контрольных мероприятий рассмотрены правоохранительными органами. По результатам рассмотрения прокуратурой Ставропольского края внесено 3 представления об устранении выявленных нарушений. ГУ МВД России по Ставропольскому краю возбуждено 3 уголовных дела по материалам следующих контрольных мероприятий: - проверка использования средств областного бюджета, выделенных в 2014 году (при необходимости - более ранние периоды) на финансирование объектов капитального строительства для бюджетных инвестиций в рамках областной целевой программы и т.д.

Федеральный закон от 23 июля 2014 года № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон № 252-ФЗ) наделил должностных лиц контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях по 23 составам, установленным Кодексом Российской Федерации об административных правонарушения (далее - КоАП). В рамках реализации возложенных полномочий должностными лицами в 2015 году составлено 26 протоколов об административных правонарушениях, в том числе 24 в отношении юридических лиц, 2 в отношении должностных лиц. Все протоколы в установленном порядке рассмотрены Министерством финансов Ставропольского края, к административной ответственности привлечены 13 юридических лиц и 1 должностное лицо. Общая сумма наложенных штрафов составила 181,4 тыс. рублей. Кроме того, в рамках реализации полномочий, установленных Законом № 252-ФЗ, должностными лицами Счетной палаты в 2015 году в отношении участников бюджетного процесса составлено 8 уведомлений о применении бюджетных мер принуждения. Все уведомления о применении бюджетных мер принуждения в установленном порядке рассмотрены Министерством финансов Ставропольского края. Общая сумма средств, подлежащих перечислению в областной бюджет, составила 8682,2 тыс. рублей.

По результатам рассмотрения объектами контрольных мероприятий представлений и предписаний Счетной палаты и принятым мерам в 2015 году устранено нарушений в финансово-бюджетной сфере на сумму 69534,2 тыс. рублей (что превышает показатель 2014 года более чем в 6 раз), в том числе возмещено денежными средствами - 22829,1 тыс. рублей (из них 12287,3 тыс. рублей в областной бюджет), выполнено работ и поставлено товаров - 40751,3 тыс. рублей. При этом в ходе проведения контрольных мероприятий устранено нарушений, в том числе нецелевого использования бюджетных средств, на сумму 31512,6 тыс. руб. Кроме того, по результатам контрольных мероприятий внесены изменения в нормативные правовые акты Ставропольского края , устраняющие причины нарушений и недостатков:

*в законы Ставропольского края: - 1;

*в постановления Правительства Ставропольского края - 9;

*в иные нормативные правовые акты органов исполнительной власти - 4.

По состоянию на 01 марта 2015 года 1 проект постановления Правительства Ставропольского края находится на рассмотрении. По итогам контрольных мероприятий проверяемыми органами и организациями предъявлено претензий на сумму 31957,5 тыс. рублей, из которых удовлетворено в добровольном порядке на сумму 11502,2 тыс. рублей, подано исковых заявлений на сумму 54738,4 тыс. рублей, из них удовлетворено судами на сумму 37210,6 тыс. рублей. По результатам рассмотрения объектами контрольных мероприятий представлений Счетной палаты 17 должностных лиц привлечено к дисциплинарной ответственности. Кроме того, одним из результатов деятельности Счетной палаты является включение в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации вновь выявленного (по результатам контрольного мероприятия) на сумму 3481,5 тыс. руб.



3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА

Тенденции развития, современные проблемы и перспективы контроля Актуальными направлениями развития практики в сфере контроля все более становятся усиление адаптивности контроля к изменениям во внешней и внутренней среде, переориентация целей и нормативов с промежуточных процессов и этапов на получение высоких конечных результатов.

При этом во внешней среде организаций наиболее значимыми становятся нарастающие вызовы в условиях глобализации, интернационализации и регионализации экономики, обусловленных ими социальных, научно-технических, экологических и организационных процессов.

Во внутренней среде организаций сохраняются, а в отдельных случаях нарастают, непредсказуемость и затрудненность контроля методами прямого (непосредственного) наблюдения. Основными причинами этого являются: многократно возросшее число субъектов экономической и социальной деятельности; высокая доля экономического оборота, продолжительное время находящегося «в тени» и т.п.

В результате этих и подобного рода причин все чаще приходится принимать управленческие решения на основе «слабых сигналов», что требует немалых интеллектуальных и организационных затрат и чревато ошибками и просчетами. В этих условиях расширяются контрольные функции посредством системы самоконтроля, увеличивается «наукоемкость» контроля, что сопряжено со специальной подготовкой кадров, созданием специализированных центров аудита. В последнее время расширились разработка и использование «новых поколений» систем контроля, в том числе автоматических способов подготовки решений и контроля их выполнения, основанных на использовании современных информационных технологий.

В перспективе потребуются особые меры по контролю (мониторингу и бенчмаркингу) в сфере наращивания и эффективного использования интеллектуального и инновационного потенциалов организаций. [25]

Контрольные функции, традиционно осуществляемые централизованно (в коммерческой фирме ? ее руководством, а в государстве ? центральными органами), постепенно перераспределяются между:

*верхними звеньями управления;

*сторонними организациями, специализирующимися на функциях контроля;

*потребителями продукции;

*низовыми звеньями управления.

Часть контрольных функций передается внешним организациям. Наиболее ярко эта тенденция проявляется в аудите, когда независимая аудиторская фирма проверяет правильность бухгалтерских и финансовых документов. Ряд контрольных функций осуществляется в процессе консультирования, когда внешний консультант проверяет соответствие тех или иных процессов стандартам, известным консультанту. Внешний контроль обладает рядом преимуществ: он свободен от привычных устоявшихся представлений, схем действий и способен предложить более эффективные корректирующие воздействия. Нередко он пользуется собственными стандартами, которые не всегда совпадают со стандартами внутреннего контроля.

В ряде случаев пользователь/потребитель становится главным контролером. Контроль при этом становится средством кастомизации (адаптации к нуждам потребителя) продукции и услуг. Так, в частности, в государственной службе на смену тотальному бюрократическому контролю приходит контроль со стороны потребителей услуг государственной службы, который осуществляется как непосредственно, так и при помощи общественных организаций и средств массовой информации.

Таким образом, верхние звенья управления частично передают функции контроля: рутинный текущий контроль делегируется на низшие уровни управления, вспомогательные, в том числе аналитические функции, передаются на сугубо контрактной основе профессиональным контролерам, ключевые параметры переходят под контроль потребителей, а стратегические аспекты контроля сохраняются за верхними звеньями.

Меняется содержание контроля и методы его осуществления. Так, в частности, от измерения затрат центр тяжести переносится на измерение результатов. Традиционные подходы в государственном управлении постоянно концентрируют внимание на том, сколько затрачено государственных средств, при этом измерение реального результата остается в тени. Новые подходы менеджмента к государственной службе основное внимание переносят на контроль и мониторинг результатов, которые получены в процессе тех или иных действий государственной службы.[45, С. 165]

Развиваются новые информационные системы, позволяющие в определенных аспектах автоматизировать процесс управления и контроля. Одновременно с развитием мощных информационных систем, использующих современные возможности вычислительной техники и телекоммуникационные технологии, меняется содержание информационных потоков, участвующих в процедуре контроля. В связи со смещением текущего контроля сверху вниз потоки информации от потребителя к производителю становятся более прямыми и не затрагивают высших эшелонов управления. В то же время общей тенденцией контроля во всех передовых организациях становится уменьшение числа контролируемых показателей с одновременным увеличением числа измерений и повышения эффективности каждой процедуры контроля.

Контроль в современной России испытывает немалые трудности. Проблемы контрольной деятельности в нашей стране многолики, но большинство из них так или иначе связано с явно недостаточно высоким статусом, а часто и негативным имиджем контроля в восприятии самых разных слоев населения, включая менеджеров предприятий, государственных и муниципальных чиновников и, что особенно тревожно, конкретных исполнителей.[43, С. 214]

В многочисленных предлагаемых вариантах реформы экономики на всех уровнях управления, как правило, отсутствуют подпрограммы контроля, механизм контроля за реализацией предлагаемых мер, а следовательно, нет важного инструмента гарантирования осуществления и действенности реформ.

Совершенствование практики государственного и иного контроля должно основывается на триедином подходе, одновременной работе по трем направлениям: развитию теории контроля; обучению кадров управления владением научными основами контроля; рационализацией всей системы контроля. Синтезом работы по этим трем направлениям будет результат, заключающийся в переходе от формального к реальному контролю.[7]

Таким образом, совершенствование контрольной деятельности государственных, общественных и хозяйственных органов должно заключаться прежде всего в том, чтобы они брали на себя такой объем контрольной деятельности, который они в состоянии реально выполнить. Там, где органы управления взяли на себя невыполнимый объем контроля, чреватый к тому же снижением его качества, он перестает быть эффективным.

3.1 Мероприятия по реализации государственного контроля и надзора

Административное законодательство в сфере реализации государственного контроля (надзора), действующее в настоящий период времени в виде норм, содержащихся в законах, положениях, инструкциях, приказах, правилах, можно охарактеризовать как сводное и требующее серьезных усилий как для ознакомления, так и для руководства им.

Ранее мероприятия по контролю определялись как совокупность действий должностных лиц органов государственного контроля (надзора), связанных с проведением проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований, осуществлением необходимых исследований (испытаний), экспертиз, оформлением результатов проверки и принятием мер по результатам проведения мероприятия по контролю.[24, С. 49]

Но в настоящее время данные мероприятия характеризуются в виде действия должностного лица или должностных лиц органа государственного контроля (надзора), либо органа муниципального контроля и привлекаемых в случае необходимости в установленном законом порядке к проведению проверок экспертов, экспертных организаций по рассмотрению документов юридического лица, индивидуального предпринимателя, по обследованию используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств и перевозимых указанными лицами грузов, по отбору образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной среды, по проведению их исследований, испытаний, а также по проведению экспертиз и расследований, направленных на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, с фактами причинения вреда.

В этой связи важно оценивать необходимость:

создания единого действующего органа, осуществляющего координацию деятельности контрольно-надзорного характера;

устранения противоречий и пробелов действующего законодательства Российской Федерации в сфере осуществления контроля (надзора);

свободного доступа к информации о реализации мероприятий контрольного (надзорного) характера;

консультационной поддержки заинтересованных лиц при проведении контроля (надзора) должностными лицами органов исполнительной власти;

формирования антикоррупционной политики в органах исполнительной власти при реализации контроля (надзора);

устранения административных барьеров и административного усмотрения как вопросов, связанных с коррупционными проявлениями.

При планировании, а также при непосредственной реализации мероприятий контрольного (надзорного) характера необходимо руководствоваться следующими принципами :

предметом контроля может быть только проверка обязательных требований, а также исполнения обязательных предписаний органов государственного и муниципального контроля;

запрет на взимание платы за контрольные мероприятия; 3)презумпция невиновности предпринимателя;

строгое соответствие предмета контрольного мероприятия компетенции уполномоченных органов;

недопустимость дублирования полномочий в сфере проведения контрольных мероприятий;

осуществление государственного и муниципального контроля только государственными и муниципальными служащими или лицами,

уполномоченными федеральными, региональными и местными законодательными актами.

Определение содержания и соотношения различных видов мероприятий контрольно-надзорного характера, например таких, как проверка, ревизия, аудит, наблюдение, обследование, анализ и т.д., имеет практическое значение.

Единый перечень мероприятий по контролю (надзору) законодательством не установлен, и такие мероприятия, как ревизия, аудит, оценка, анализ, в Федеральном законе № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» не упоминаются, а соответственно, исходя из его положения, можно предположить, что речь идет только о проверке, обследовании и наблюдении. Однако и наблюдение как мероприятие контрольного (надзорного) характера напрямую законодательством не предусматривается. Наблюдение предполагает общее ознакомление с состоянием деятельности объекта контроля (надзора), и можно определить, что поскольку проведение любой проверки и тем более ревизии непременно предполагает «ознакомление с деятельностью объекта контроля», «рассмотрение документов» и т.д., то законодатель счел излишним отдельно предусматривать такой вид мероприятия по контролю (надзору), как наблюдение.

Что касается обследования, то этот вариант мероприятия по контролю (надзору) связан скорее с экспертно-аналитической деятельностью, что полностью подтверждается указанным выше определением, сформулированным в Федеральном законе N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

В свою очередь, ревизия (от лат. revisio) в энциклопедическом словаре характеризуется как пересмотр и документальная проверка финансово-хозяйственной деятельности, при этом могут создаваться постоянно действующие ревизионные комиссии.[27]

Ревизия есть система обязательных контрольных действий по документальной и фактической проверке законности, целесообразности и эффективности совершенных с бюджетными средствами операций, финансово-хозяйственной деятельности подотчетного объекта, законности и правильности действий должностных лиц в финансовой сфере.[56, С.145] В нормативных правовых актах различие между ревизиями и проверками проводится не всегда. Есть достаточные основания полагать, что основным различием между такими двумя видами, как ревизия и проверка, выступает цель проводимого контрольного (надзорного) мероприятия. В том случае, если проверяется только соблюдение законодательства при осуществлении финансово-хозяйственной деятельности, имеет место проверка, а если помимо соблюдения законности проверяются еще целесообразность и эффективность финансово-хозяйственной деятельности (или отдельных операций), то ? ревизия.

Следовательно, с учетом обобщения можно прийти к выводам, что: 1)ревизия как форма финансового (банковского, налогового, таможенного и др.) контроля применима только в отдельных, строго определенных сферах;

существенным отличием ревизии от проверки является то, что при проведении последней контролируется соблюдение законодательства при осуществлении экономической деятельности, а при проведении ревизии наряду с законностью контролируются также целесообразность и эффективность экономической деятельности;

ревизия основана на специальных методах и приемах выявления отрицательных и обобщения положительных сторон деятельности организации, изучения, сбора и фиксации хозяйственных нарушений с целью установления эффективности и законности деятельности организации. При ревизии изучают только уже совершенные хозяйственные операции на базе зафиксированной информации.[32, С. 65]

В свою очередь, лицензирующий орган проводит проверку полноты и достоверности сведений о соискателе лицензии, содержащихся в представленных соискателем лицензии заявлении и документах, а также проверку возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий в порядке, предусмотренном статьей 12 Федерального закона № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».

В рамках строительного контроля, который осуществляется в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, в целях проверки соответствия выполняемых работ проектной документации, требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана земельного участка государственный строительный надзор ? это проверка: соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, проектной документации; наличия разрешения на строительство; выполнения требований действующего законодательства.[2]

Контроль и надзор за соблюдением требований технических регламентов выражается в виде проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем требований технических регламентов к продукции или к связанным с ней процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации и принятие мер по результатам проверки. Федеральный закон «О техническом регулировании» имеет головное значение в составе федеральных законов и иных нормативных правовых актов о техническом регулировании, следовательно, федеральные законы и иные нормативные правовые акты в сфере технического регулирования должны соответствовать этому нормативному правовому акту (пункт 1 статьи 4). Положения тематических федеральных законов и иных нормативных правовых актов, касающиеся сферы его применения, могут применяться только в части, не противоречащей Федеральному закону «О техническом регулировании», и именно ему отдается приоритет, если возникнет противоречие с иными нормативными правовыми актами.

На практике зачастую возникают проблемы при появлении противоречий между нормами различных нормативных правовых актов, и в результате неоднозначно решается вопрос о преимущественном применении положений того или иного нормативного правового акта. В этой связи важно ускорить работу над проектом Федерального закона «О нормативных правовых актах», который содержит главу под названием

«Виды и иерархия нормативных правовых актов», а в целом его нормы должны позволить разрешить существующие противоречия.

Хотелось бы отметить, что негативными аспектами относительно мероприятий контрольного надзорного характера выступают положения, предусмотренные действующим законодательством, которые не соответствуют задачам обеспечения безопасности продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, они являются обременительными. Кроме того, система требований избыточна, непрозрачна и противоречива: контрольные полномочия (проведение проверок, исследования, обследования, экспертиза, анализ первичной информации) соединены с надзорными полномочиями (проведение проверок, наложение взысканий, выдача разрешений, приостановление деятельности). А процедуры проверок не обеспечивают соблюдения законных прав проверяемых юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а тем более граждан, в сферах контроля и надзора, которые, в свою очередь, определены не оптимально.

Многие острые социально-экономические и финансовые проблемы - следствие не только кризисных явления, но и несвоевременно приятых мер по их предупреждению, недостаточно продуманных управленческих действий и решений, а также отсутствия эффективного контроля, надлежащего спроса с должностных лиц.[34, С. 124]

Современной теорией управления выработаны определенные принципы, процедуры контроля, выполнения которых является залогом эффективного контроля.

Действенный контроль - необходимое условие сильной власти, важнейший механизм повышения эффективности и результативности государственного управления во всех звеньях и на всех уровнях.

Одной из немаловажных причин, порождающих возникновение острейших социальных проблем в регионах и в стране в целом, стал неэффективный контроль за качеством управления, за исполнительской дисциплиной, соблюдением законов, других нормативных актов.

В связи с этим особую важность приобретает деятельность контрольных органов, как на уровне федерации, так и на уровне субъекта федерации. Эффективный контроль за исполнением нормативно-правовых документов необходимое условие эффективного управления. Следует наладить организационное и нормативное обеспечение взаимодействия различных контрольных и надзорных органов и координации их деятельности.

Государственное управление по средствам контроля - неотъемлемая часть в реализации проводимой политики современного государства, главной целью которого является обеспечение гражданам комфортного и достойного существования, что возможно лишь при серьезном и грамотном контроле за соблюдением норм законодательства во всех сферах жизнедеятельности общества, поскольку отсутствие такого влечет за собой значительный ущерб не позволяющий реализовать намеченные программы и реформы.[52, С. 218]

В Российской Федерации, в настоящий момент существует целая система органов, осуществляющих контрольно-надзорные функции. Эту систему составляют министерства, службы, агентства и др. Полномочия этих органов очень обширны и включают в себя широкий спектр задач по выявлению нарушений в различных сферах деятельности. Контроль и надзор непосредственно осуществляется в таких важных направлениях, для любого государства, как соблюдение законов и иных нормативно правовых актов, налоги и сборы и др.

И так, на современном этапе развития в Российской Федерации, сложилась достаточно устроенная система органов, носящих контрольно-надзорный характер. Однако эффективность этой системы в настоящее время еще не может использоваться в полной мере, поскольку существуют некие проблемы в законодательстве. Так в нормативно- правовых актах отсутствует четкое определение терминов контроля и надзора, в связи с этим нет конкретного отражения сути данных понятий и разграничения их функций, что снижает эффективную реализацию государственными органами тех полномочий, которые заключены в них. Также на законодательном уровне не достаточно разграничены сферы деятельности органов и их структурных подразделений, следствием чего является дублирование органами функций и полномочий друг друга.

Имеет место слабое кадровое обеспечение и компетенция должностных лиц, для которых не определены критерии ответственности за допущенные нарушения на службе.

Требуется совершенствование материально техническая база, для обеспечения более эффективной деятельности контрольно-надзорных органов. Все это оказывает отрицательное воздействие на эффективность государственного управления, в связи с этим необходимо совершенствование законодательной базы, правовой регламентации и функциональной принадлежности органов контроля и надзора.

Повышение эффективности контроля и надзора, обуславливает создание единого центра по координации контрольно-надзорной деятельности в масштабах всей страны, которое можно реализовать на базе Главного Контрольного Управления Президента РФ.

В деятельности данного управления будет входить координация и осуществление методического обеспечения всех контрольно-надзорных органов.

Таким образом, контроль и надзор, как методы управления современным Российским государством, служат действенными средствами в реализации проводимой политики, а ее реальное воплощение в жизнь в значительной мере зависит от эффективности контроля и надзора.



ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Многие острые социально-экономические и финансовые проблемы ? следствие не только кризисных явлений, но и несвоевременно принятых мер по их предупреждению, недостаточно продуманных управленческих действий и решений, а также отсутствия эффективного контроля, надлежащего спроса с должностных лиц.

Современной теорией управления выработаны определенные принципы, процедуры контроля, выполнение которых является залогом эффективного контроля.

Действительно контроль - необходимое условие сильной власти, важнейший механизм повышения эффективности и результативности государственного управления во всех звеньях и на всех уровнях.

Одной из немаловажных причин, порождающих возникновение острейших социальных проблем в регионах и в стране в целом, стал неэффективный контроль за качеством управления, за исполнительской дисциплиной, соблюдением законов, других нормативных актов.

В связи с этим особую важность приобретает деятельность контрольных органов, как на уровне Федерации, так и на уровне субъекта Федерации.

Эффективный контроль за исполнением нормативно-правовых документов необходимое условие эффективного управления.

Следует наладить организационное и нормативное обеспечение взаимодействия различных контрольных и надзорных органов и координации их деятельностью. Важно систематизировать определение основополагающих понятий - государственный контроль и надзор, объект и предметы, формы и методы контрольной и надзорной деятельности.

Государственное управление по средствам контроля и надзора ? неотъемлемая часть в реализации проводимой политики современного государства, главной целью которого является обеспечение гражданам комфортного и достойного существования, что возможно лишь при серьезном и грамотном контроле и надзоре за соблюдением норм законодательства во всех сферах жизнедеятельности общества, поскольку отсутствие такового влечет за собой значительный ущерб не позволяющий реализовать намеченные программы и реформы.

Цель данной выпускной квалификационной работы, а именно выработка рекомендаций по совершенствованию контроля исполнения распорядительных документов в органах власти, изучение сущности, содержания и формы государственного контроля была достигнута путем решения поставленных задач. Были рассмотрены теоретические основы государственного контроля, как элемента управления, рассмотрена система государственных органов контроля за исполнением нормативно-правовых документов, рассмотрены организационно-правовые формы в сфере реализации государственного контроля.

Государственный контроль представляет собой систему действий по наблюдению, проверке протекающих в коллективах людей, в обществе, в государстве процессов, по выявлению фактического положения дел, сравнению полученных результатов с предварительно определенными целями, установленными нормами, стандартами и так далее, устранению выявленных недостатков и оценке эффективности управляющего воздействия. То есть, изучив научную и юридическую литературу в области государственного контроля и его видов можно сделать вывод, что прежде всего государственный контроль действует в интересах самого государства в целом.

Органы государственного контроля построены и действуют исходя из конституционного принципа разделения властей, федеративного устройства, из законодательно обусловленной деятельности - это контроль, государственных органов, направленный на достижение целей государственного развития, формирование социальных институтов.



СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

1. Конституция Российской Федерации 1993 года с изменениями и дополнениями от 30 декабря 2008 г // Российская газета. - 2009 г. - 21 января;

2. Кодекс РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ) от 30.12.2001 N 195-ФЗ по состоянию на 1 февраля 2010 г. - Москва: Проспект, КноРус, 2010. - 416с;

3. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // Российская газета. 2004. 30 дек. N 290// СЗ РФ. 2005. 3 янв. N 1. Ч. 1. Ст. 16; 2009. 5 янв. N 1. Ст. 17.

4. Таможенный кодекс Российской Федерации от 28 мая 2003 г. N 61-ФЗ (ред. от 30 декабря 2008 г.) // СЗ РФ. 2003. 2 июня. N 22. Ст. 2066; 2009. 5 янв. N 1. Ст. 17, 22;

5. Российская Федерация. Законы. Об обязательном экземпляре: фед. закон от 29 декабря 1994 г. N 77-ФЗ (ред. от 23 июля 2008 г.) // СЗ РФ. 1995. 2 янв. N 1. Ст. 1; 2008. 28 июля. N 30. Ч. 2. Ст. 3616.

6. Российская Федерация. Законы. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора): фед. закон от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ (ред. от 30 декабря 2006 г.) // СЗ РФ. 2001. 13 авг. N 33. Ч. 1. Ст. 3436; СЗ РФ. 2007. 1 янв. N 1. Ч. 1. Ст. 29. (Утратил действие с 1 мая 2009 г.)

7. Российская Федерация. Законы. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: фед. закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ (ред. от 28 апреля 2009 г.) // Российская газета. 2008. 30 дек. N 266; СЗ РФ. 2008. 29 дек. N 52. Ч. 1. Ст. 6249; Российская газета. 2009. 30 апр. N 76. (Действует с 1 мая 2009 г.)

8. Российская Федерация. Законы. О лицензировании отдельных видов деятельности: фед. закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ (ред. от 30 декабря 2008 г.) // Российская газета. 2001. 10 авг. N 153 - 154; СЗ РФ. 2001. 13 авг. N 33. Ч. 1. Ст. 3430; 2008. 28 июля. N 30. Ч. 2. Ст. 3616; 2009. 5 янв. N 1. Ст. 15.

9. Российская Федерация. Законы. О государственной гражданской службе в РФ: фед. закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ (ред. от 25 декабря 2008 г.) // Парламентская газета. 2004. 31 июля; Российская газета. 2004. 31 июля; СЗ РФ. 2 авг. N 31. Ст. 3215; 2008. 29 дек. N 52. Ч. 1. Ст. 6235.

10. Российская Федерация. Законы. О прокуратуре Российской Федерации: фед. закон от 17.01.1992 г. N 2202-1 (в действующей редакции) // СЗ РФ. 1992. 17 янв. N 2202-1; 1999. 10 фев. N 31- ФЗ. Ч.1.

11. Российская Федерация. Законы. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: фед. закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ (ред. от 9 февраля 2009 г.) // СЗ РФ. 1999. 18 окт. N 42. Ст. 5005; 2009. 16 фев. N 7. Ст. 772.

12. Российская Федерация. Президент. О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФот 9 марта 2004 г. N 314 //СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945; Российская газета. 2004. 12 марта. N 50. (Действует в ред. Указа Президента РФ от 7 октября 2008 г. N 1445.)

13. Российская Федерация. Президент. О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФот 9 марта 2004 г. N 314 (ред. от 25 декабря 2008 г.) // СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945; 2008. N 52. Ч. 1. Ст. 6366.

14. Российская Федерация. Президент. О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы: Указ Президента РФот 31 декабря 2005 г. N 1574 (ред. от 23 декабря 2008 г.)// Российская газета. 2006. 12 янв. N 2; СЗ РФ. 2006. 2 янв. N 1. Ст. 118; 2008. 8 дек. N 49. Ст. 5763.

15. Российская Федерация. Правительство. О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти: Постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 г. N 452 (ред. от 7 ноября 2008 г.) // СЗ РФ. 2005. 1 авг. N 31. Ст. 3233; 2008. 17 нояб. N 46. Ст. 5337.

16. Российская Федерация. Правительство. О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг: Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. N 679 (ред. от 4 мая 2008 г.) // СЗ РФ. 2005. 5 мая. N 47. Ст. 4933; 2008. N 18. Ст. 2063.

17. Михайлова, О.Р. Методы ограничения усмотрения налоговых органов при осуществлении налогового контроля. / О.Р. Михайлова, // Государство и право.-2005.-N 7.-С. 90 - 96;

18. Егорова, Н.Е. Проблемы противоречий в законодательстве и пути их решения / Н.Е. Егорова, О.А.Иванюк, В.С. Потапенко // Журнал российского права. 2006. N 11. С. 136 - 152;

19. Нарышкин, С.Е. Административная реформа в России. Научно- практ. пособие. / С.Е. Нарышкин, Т.Я. Харбиева. - М., 2006. С. 90 - 96.

20. Козлов, Ю. М. Административное право: Учебник / Ю. М. Козлов, Л. Л. Попова.-М., 1999. С. 282--286;

21. Бахрах, Д. Н. Формы и методы деятельности государственной администрации. Учебное пособие. / Д. Н. Бахрах, С. Д. Казанов.- Екб.: 2000.-С. 86;

22. Коренев, А. П. Административное право России. / А. П Коренев. - М.: изд-во «Щит-М».- 2000.- С. 160--161.

23. Манохин, В. М. А. Российское административное право. / В. М. Манохин, Ю. С.Адушкин, Багишаев.- Новосиб.-2005.- С. 144

24. Лапина, М.А. Реализация исполнительной власти в Российской Федерации: Научно-практ. пособие./М.А. Лапина.-М.: Изд-во Института проблем риска, 2006;

25. Адыев, А.А. Контрольно-надзорная функция современного Российского государства: политико-правовое исследование: Автореф. Дисс. канд. юрид. наук./ А.А. Адыев - Казань, 2007. С. 14.

26. Философский энциклопедический словарь. М.: Советская энциклопедия, 1988. С. 719.

27. Современный словарь иностранных слов. Краткий словарь иностранных слов (3-е изд.)/ Сост. С.М. Локшина.-М.: 1971. С. 347;

28. Толстяк, В.А. Основы теории государства./ В.А. Толстяк.-Нижний Новгород.- 1995.

29. Чиркин, В.Е. Контрольная власть./ В.Е. Чиркин М.: Юрист, 2008. С. 96.

30. Атаманчук, Г.В. Теория государственного управления./ Г.В. Атаманчук. - М.- 1997. С. 38;

31. Волкова, Л.П. Правовые основы разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления: Автореф. дис. ... д-ра. юрид. наук./ Л.П. Волкова.- Саратов, 2009.

32. Панкова, О.В. Административно-правовой статус федеральных служб в условиях административной реформы/ О.В. Панкова// Информационно- правовая системы «КонсультантПлюс».

33. Манохин, В.М. Отраслевой принцип в организации государственного управления/ В.М. Манохин // Административное право и процесс. 2008. N 1.

34. Калмыкова, А.В. Совершенствование правового статуса федеральных контрольно-надзорных органов в условиях административной реформы/ А.В. Калмыкова// Журнал российского права. 2004. N 8. С. 23 - 33.

35. Потокин, И.В. Административно-правовой статус федеральных органов административного контроля и административного надзора: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук./ И.В. Потокин - СПб., 2008. С. 3.

36. Бахрах, Д. Н. Административное право/ Бахрах, Д. Н.- М.:2004.- С.769

37. Протасов, В.Н. Юридическая процедура./ В.Н. Протасов.- М. 1991. С. 79.

38. Ожегов, С.И. Словарь русского языка./ Ожегов С.И. - М., 1972. С. 577;

39. Советский энциклопедический словарь. 3-е изд. М., 1985. С. 107;

40. Сухарев, А.Я. Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева и др. -М.: ИНФРА, 1999. С. 566 - 567;

41. Борисова, Л.Н. Юридический процесс и юридическая процедура/ Л.Н. Борисова // Правовая политика и правовая жизнь. 2006. N 2. С. 165.

42. Махина, С.Н. Управленческий и административный процессы: проблемы теории и перспективы правового регулирования: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук./ Махина, С.Н. - Саратов, 1998. С. 4.

43. Лазарева, О.В. Правовая процедура / О.В. Лазарева, М.И. Байтина. - Саратов: Изд-во ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права", 2004. С. 4 - 5.

44. Тихомиров, Ю.А. Административные процедуры и право/ Ю.А. Тихомиров, Э.В. Талапина // Журнал российского права. 2002. N 4. С. 4 - 17.

45. Лазарев, И.М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной власти в РФ: Дис. ... канд. юрид. наук./ И.М. Лазарев.- М., 2005. С. 2002. С. 53.

46. Помазуев, А.Е. Административные процедуры доступа граждан к публичной информации: Автореф. дис. ... канд. юрид наук./ А.Е. Помазуев.-Екатеринбург, 2007. С. 6.

47. Панов, А. Административный регламент: от концепции к законопроекту / А. Панов, Л. Филипович // Чиновник. 2004. N 5 (33).

48. Яцкин, А.В. Правовое регулирование разработки административных регламентов/ А.В. Яцкин // Журнал российского права. 2006. N 10. С. 18 - 28.

49. Амелин, Р.В. Автоматизированная информационная система как источник права/ Р.В.Амелин, С.Е. Чанов // Информационное право. 2008. N 2.

50. Тихомиров, Ю.А. Административное право и процесс./ Ю.А.Тихомиров - М.: Юрист, 2004. С. 623;

51. Тихомиров, Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты: Учебно-практ. и справ. пособие./ Ю.А.Тихомиров, И.В. Котелевская М., 1999. С. 17

52. Нарышкин, С.Е. Административная реформа в субъектах Российской Федерации/ С.Е.Нарышкин, Т.Я. Хабриева // Журнал российского права. 2008. N 10. С. 3 - 14.

53. Мельник М.В.,. Ревизия и контроль: Учеб. Пособие / М.В. Мельник, А.С. Пантелеев, А.Л. Звездин.- М.: ИД ФБК-ПРЕСС, 2004. С. 65 - 86.

54. См.: Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы // Государство и Право.-1998.-№ 8.-С. 18

55. См.: Бахрах, Д. Н. Формы и методы деятельности государственной администрации. Учебное пособие./ Д. Н. Бахрах, С. Д. Казанов.- Екб.: 2000.-С. 86;

56. См.: Манохин, В. М. А. Российское административное право./ В. М. Манохин, Ю. С.Адушкин, Багишаев.- Новосиб.-2005.- С. 144

57. См.: Ноздрачев, А. Ф. Содержание института административно- правового регулирования экономических отношений / Институты административного права (третьи Лазаревские чтения) // Государства и Права.-1999.-№10.-С.15.

58. См.: Ноздрачев, А. Ф. Содержание института административно- правового регулирования экономических отношений / Институты административного права (третьи Лазаревские чтения) // Государства и Права.-1999.-№10.-С.15.

59. См.: Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы // Государство и Право.-1998.-№ 8.-С. 18.

60. См.: Коренев, А. П. Административное право России/ А. П. Коренев. - М.: изд-во «Щит-М».- 2000.- С. 163

61. См.: Коренев А. П. Административное право России. ./ А. П Коренев. - М.: изд-во «Щит-М».- 2000.- ./ А. П Коренев. - М.: изд-во «Щит-М».- 2000.- С. 164.

62. См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Россий­ской Федерации. - М., 1998. - С. 391-393.

63. См.: Студеникина М.С. Государственный контроль и применение административной ответственности государственного регулирования экономическими процессами / Ад­министративно-правовое регулирование в сфере экономики (по материалам пятых «Лазаревских чтений») // Государство и право. - 2001. - № 12. - С. 18-19.

64. См.: Овсянко Д.М. Административное право. - М., 2001. -- С. 81.

65. См.: Лапина, М.А. Реализация исполнительной власти в Российской Федерации: Научно-практ. пособие./М.А. Лапина.-М.: Изд-во Института проблем риска, 2006;

66. См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. N 7-ФКЗ) // Российская газета. 2009. 21 янв. N 7;

67. См.: Адыев, А.А. Контрольно-надзорная функция современного Российского государства: политико-правовое исследование: Автореф. Дисс. канд. юрид. наук./ А.А. Адыев - Казань, 2007. С. 14..

68. Философский энциклопедический словарь. М.: Советская энциклопедия, 1988. С. 719.

69. См.: Философский энциклопедический словарь. М.: Советская энциклопедия, 1988. С. 719.

70. См.: Прохоров, А.М.. Советский энциклопедический словарь / А.М. Прохоров. 3-е изд. М., 1984. С. 1430.

71. См.: Современный словарь иностранных слов. Краткий словарь иностранных слов (3-е изд.)/ Сост. С.М. Локшина.-М.: 1971. С. 347.

72. См.: Афанасьев В.Г. Системность и общество. М., 1980. С. 132.

73. См.: Толстяк В.А. Основы теории государства. Нижний Новгород, 1995. С. 22.

74. См.: Байтин М.И. Сущность права. Саратов, 2001. С. 138.

75. См.: Чиркин В.Е. Контрольная власть. М.: Юрист, 2008. С. 96.

76. См.: Матузова, Н.И. Теория государства и права: Курс лекций /Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 1997. С. 61.

77. См.: Комаров С.А. Общая теория государства и права: Курс лекций. М., 1996. С. 72 - 73.

78. См.: Тихомиров Ю.А. Публичное право: Учебник. М.: БЕК, 1995. С. 102.

79. См.: Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. М.: Наука, 1987. С. 72.

80. См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997. С. 38;

81. См.: Указ Президента РФот 9 марта 2004 г. N 314 //СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945; Российская газета. 2004. 12 марта. N 50. (Действует в ред. Указа Президента РФ от 7 октября 2008 г. N 1445.)

82. См.: Конституция Российской Федерации 1993 года с изменениями и дополнениями от 30 декабря 2008 г // Российская газета. - 2009 г. - 21 января.

83. См.: Бахрах. Административное право Бахрах С.769

Размещено на Allbest.ru

...