Особенности организации системы и структуры управления городом Ставрополем

Размещено на http://www.allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПОСТРОЕНИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ОБРАЗОВАНИЯМИ

1.1 Соотношение понятий система, структура управления и муниципальное управление

1.2 Организационная структура местных администраций

1.3 Система управления муниципальным образованием: организация, планирование, контроль

2. АНАЛИЗ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОРОДОМ СТАВРОПОЛЕМ

2.1 Организационно-правовые основы управления городом

2.2 Анализ изменений структурных и правовых основ управления городом

3. ПРОБЛЕМЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОРОДОМ СТАВРОПОЛЕМ

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ



ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы заключается в необходимости преодоления существующей политической напряженности в обществе, возникающей все чаще на почве противоречий между политикой органов муниципального управления и интересами горожан, на почве неэффективности существующей системы управления и отсутствия концепции развития города без которой невозможна системная работа по созданию организационных структур местной власти.

При исследовании системы управления естественным является системный подход, который рассматривается как методология исследования и решения сложных проблем и трудностей в управлении, выявляются множество различий в формах организации, взаимодействия деятельности центральных и структурных подразделений системы управления, то есть, системой является то, что содержит проблему. Некоторые из этих проблем зависят от степени социально-экономического, а также административно- политического направления соответствующих подразделений.

Системный подход ориентирован на исследование системы управления городом как единого целого, где изучается принципы организации элементов в целостную систему, а функционирование структуры и отдельных её элементов рассматриваются с точки зрения главной цели, стоящей перед системой. Изучение и совершенствование системы управления - постоянная задача руководителя.

Степень научной разработанности проблемы. В современных условиях более адекватным было бы рассматривать систему управления не только как структуру управления, но учитывать и все возможные ее взаимосвязи, как внешние, так и внутренние, в динамике, что обеспечивает гибкость системы, способность адаптироваться к меняющимся условиям.

Субъект исследования - администрацию муниципального образования города Ставрополя.

Целью исследования является анализ особенностей организации системы и структуры управления городом Ставрополем.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

- определить соотношение понятий система, структура управления и муниципальное управление;

- раскрыть систему управления муниципальным образованием: организация, планирование, контроль;

- проанализировать организационно-правовую основу управления городом Ставрополем;

- выявить проблемы управления городом и предложить пути их решения.

Объектом исследования выступает структура и система муниципального управления муниципальными образованиями.

Предмет исследования - особенности структуры и системы муниципального управления городом Ставрополем.

Теоретические основы работы. Проблемой системы и структуры управления занимались такие ученые, как Авилова А., Бачило И.Л., Гончаров В.И., Шугрина Е.С., Уткин Э.А., Салов О. А., Бахрах Д.П., Кутафин О.Е., Мильнер Б.З., Игнатов В.Г., а также монографии Аверьянова В.Б. «Аппарат государственного управления: содержание деятельности и организационные структуры», Алехина А.П. «О системе органов государственного управления в современный период», Андреева С.С. «Политические структуры и политический строй общества», Атаманчука Г.В. «Обеспечение рациональности государственного управления», Гончарова В. И. «Развитие местного самоуправления в России: теоретико-правовое исследование», Игнатова В.Г. «Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: проблемы и перспективы».

Методологическую основу работы составляют: диалектический метод познания, анализа и аналогии, логический, социологический, сравнительно- правовой, и иные методы исследования.

При написании работы использовалась следующая информационная база: Конституция РФ, Федеральные законы, Закон Ставропольского края «Устав (Основной закон) Ставропольского края», Устав города Ставрополя, комментарии к Конституции РФ.

Разработанные средства решения задач. В работе выработаны предложения по совершенствованию системы управления городом Ставрополем и приведена методология по оценке структуры управления городом, применимые для других видов муниципальных образований.



1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПОСТРОЕНИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ

1.1 Соотношение понятий система, структура управления и муниципальное управление

В науке управления сложился определенный понятийный аппарат, позволяющий описать систему управления. Тем не менее, в отношении понятий «система управления», «организационная система управления» нет единого мнения.

Система управления - это состав и номенклатура управленческих органов и должностей [27. C. 239]. Некоторые авторы под организационной структурой понимают лишь аппарат управления.

Большинство же авторов учитывает взаимосвязи между элементами, и система управления определяется ими как:

- «конструкция» организационной системы, характеризующая состав, взаимосвязь звеньев управления и исполнения (объекта и субъекта управления);

- строение управляющей системы, способ ее внутренней организации, связи элементов субъекта управления между собой (порядок расположения, соподчиненность отдельных звеньев управленческого аппарата - отделов, комитетов), позволяющие выполнять необходимые функции управления;

- элементы системы, их связи, ее целостные свойства, если они, так или иначе, обеспечивают устойчивое существование системы;

- состав элементов, их права, ответственность и взаимосвязи по реализации задач управления объектом;

- взаимоотношения подразделений и должностей в организации, распределение ролей, полномочий, ответственности, а также функциональной и технологической связей, возникающих в процессах управления [27. C. 241].

В ряде работ рассматривается понятие организационной структуры и взаимосвязь организационно-производственной и организационной структур.

Другие авторы наряду с этим считают решающим в организационной структуре информационные связи и взаимоотношения [27. C. 225].

Под системой муниципального управления одни исследователи понимают часть сложной системы, фактически субъект управления. Этот подход применяется в исследовании автоматизированных систем управления. Именно в этом случае имеет место определение муниципального управления: воздействие на систему для достижения цели.

Другие - сам субъект управления рассматривают как иерархическую подсистему, в которую входят руководители всех уровней [28. C. 76]. Этот подход не согласуется с системным подходом и свойством систем - иерархичностью [28. C. 82].

Некоторые отождествляют организационную систему с системой муниципального управления, в которой выделяются две подсистемы - субъект (орган) и объект управления, которые в свою очередь, можно рассматривать как самостоятельные системы [33. C. 4].

Возникновение многих из вышеуказанных определений было продиктовано конкретными историческими условиями, экономическими преобразованиями, и несмотря на произошедшие значительные изменения в экономике и политике нашей страны, в научной литературе они продолжают существовать.

Чтобы не вступать в дискуссии, остановимся на последнем подходе и в качестве рабочего определения примем следующее: система муниципального управления - организационная система, состоящая из двух подсистем, представляющих субъект и объект управления, прямых и обратных связей между ними.

Система управления - это сложное образование процессов и явлений, совершенствование которого может идти с разной степенью детализации [22. C. 52].

Система муниципального управления включает четыре подсистемы: методологию управления - это цели, задачи, законы и принципы, функции, методы, технологии управления, практику управленческой деятельности; технику управления - компьютерную и организационную технику, сети связи, систему документооборота; процесс управления - систему коммуникаций, разработку и реализацию управленческих решений, информационное обеспечение; структуру управления - функциональную и организационную структуру, схему организационных отношений, конкретные схемы взаимодействий органов управления, профессионализм персонала [27. C. 231].

В свою очередь, методология и процесс управления формируют муниципальную деятельность, формирование которой является основной задачей системы управления.

Муниципальная деятельность - это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения и органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Именно совершая какие-то действия, осуществляя муниципальную деятельность, местное сообщество и органы местного самоуправления решают стоящие перед ними задачи. Предмет муниципальной деятельности - благоустройство жизни на территории муниципального образования (благоустройство в широком смысле, как устройство на благо людей) и организация оказания населению различных муниципальных услуг. Эта деятельность многогранна и многоаспектна, поэтому можно говорить об отдельных ее сферах: охрана общественного порядка, водоснабжение, школьное образование. Муниципальное управление в этом смысле является формой организации муниципальной деятельности.

Понятие муниципальное управление должно в обязательном порядке включать в себя не только цель деятельности, но и ее формы, определяемые законом.

В научном плане муниципальное управление можно рассматривать как составную часть общей науки об управлении в сложных социально- экономических системах и одновременно как составную часть муниципальной науки - науки о местном самоуправлении. Это комплексная наука, включающая элементы ряда научных дисциплин: экономики, права, политологии, социологии, демографии, теории управления и многих других. Такой характер науки о муниципальном управлении отражает многогранный характер самой муниципальной деятельности.

Муниципальное управление тождественно местному самоуправлению как форма управления местной (муниципальной) собственностью.

Муниципальное управление должно соответствовать характеру решаемых задач, каковыми являются: создание социальной инфраструктуры муниципального образования; стабилизация экономики муниципальных образований; развитие межрегиональных и внутрирегиональных связей; поддержание экологической обстановки; сохранение единого экономического пространства.

В решении этих задач комплексность - обязательное условие повышения эффективности воздействия на социально-экономические процессы.

Система муниципального управления формируется на основе принципа самоуправления, который состоит из субъекта управления (органы местного самоуправления) и объекта управления (муниципального образования и муниципального хозяйства).

В теории муниципального управления понятие структуры означает совокупность устойчивых связей в системе управления, обеспечивающих ее целостность и тождественность самой себе. Это понятие включает в себя цель деятельности и специфические средства для достижения поставленных целей.

Структура муниципального управления - это совокупность звеньев и отдельных работников управления, порядок соподчиненности, их взаимосвязи по вертикали и горизонтали [22. C. 55]. Она является формой разделения труда в управлении, закрепляющее его деления на функции управления. Структура аппарата управления характеризует состав, взаимосвязь его подразделений, отдельных должностных лиц, дает представление о его подразделениях, специализации и соподчиненности.

Следует четко разделить понятия организационной структуры муниципального управления и структуры муниципального управления. Организационная структура отображает принцип хозяйственного формирования деятельности, а структура управления - это соподчиненность конкретных лиц или руководителей структурных подразделений.

К звеньям управления относятся структурные подразделения, а также специалисты, выполняющие соответствующие функции управления по координации и регулированию муниципальной деятельности, ступенью управления характеризует последовательность подчинения одних звеньев управления с другими [26. C. 118].

Создание структуры управления является важным элементом в муниципальной деятельности. Она обеспечивает координацию всех функций управления, обеспечивает права и обязанности на управленческих уровнях, определяет организационное поведение и стиль.

Эффективное управление невозможно без исследования объекта управления, которым в данном случае является муниципальное образование. Важнейшим инструментом исследования муниципального образования как объекта управления является методология системного подхода.

Системный характер представления и исследования муниципальных образований заключается в необходимости формирования целостности и относительной самодостаточности территорий, в границах которых реализуются принципы местного самоуправления. Будучи системно представленными, муниципальные образования рассматриваются во взаимодействии с различными территориями и общественными институтами, образующими окружающую среду. Муниципальное образование сохраняет свою структуру и устойчивость по отношению к внешним воздействиям. Его системный характер выражен тем сильнее, чем жестче связи внутри него. В свою очередь, степень жесткости связей напрямую зависит от его размеров, конфигурации, расстояния до близлежащих территориальных единиц.

Базовыми подсистемами муниципального образования являются территория, население и экономика. Благодаря внутреннему единству этих подсистем муниципальное образование воспроизводит себя в качестве социально-экономической системы, нацеленной на удовлетворение потребностей формирующих это единство людей.

Структура муниципального образования определяется отнесением его к тому или иному нормативно-правовому или содержательному типу, задающему особые качества и свойства такого образования, характер реакции на внешние факторы. Содержательно структуру муниципального образования составляют способ формирования местных органов власти, пространственное размещение жилого и нежилого фонда, морфологические особенности местности, населения.

Структура - устойчивый порядок между определенными элементами, закрепляющий разделение управленческих функций [26. C. 137].

Понятие структуры управления целесообразно вводить для сложных объектов, когда руководитель подразделения не в состоянии единолично собрать и переработать информацию об объекте и на основе принять оптимальное управленческое решение.

Перечисленные виды структур находятся в неразрывной связи, однако построение организационной структуры является кульминационным моментом построения структуры управления, так как этому предшествует анализ всего процесса управления.

Исходя из этого, можно сказать, что понятия система, структура управления и муниципальное управление взаимосвязаны между собой, так как любое управление состоит из определенной системы, а необходимость создания целостной системы муниципального управления требует установления между элементами структуры связей: вертикальных (подчинения) и горизонтальных (согласования). При этом предполагается интеграция по вертикали (концептуальное, стратегическое и текущее управление, использующие проблемно-ориентированные, программно- целевые и линейно-функциональные структуры управления) и по горизонтали - управление функционированием и развитием, связями с внешней средой, инновационно-инвестиционной деятельностью (воспроизводственным процессом), потенциалами. Интегрированная, таким образом, система муниципального управления позволяет одновременно осуществлять управление процессами и объектами управления в целом. Интеграция способствует преодолению автономизации отдельных элементов структуры управления, что является необходимым условием получения положительных синергетических эффектов и, следовательно, повышает эффективность муниципального управления.

1.2 Организационная структура местных администраций

муниципальный образование правовой администрация

Важнейшую роль в практической организации и технологическом процессе муниципального управления играет местная администрация как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования. Поэтому изложение вопросов организации муниципального управления начинается с рассмотрения организационной структуры местной администрации.

Организационная структура - важнейший фактор деятельности органа местного самоуправления, форма, в которой реализуется процесс муниципального управления.

Под организационной структурой понимается состав и соподчиненность взаимосвязанных организационных единиц (отдельных должностей), звеньев (управленческих подразделений) и ступеней (уровней), наделенных определенными правами и ответственностью для выполнения соответствующих целевых функций управления [26. C. 294].

Звено управления представляет собой обособленную ячейку со строго ориентированными функциями, а ступень (уровень) управления - совокупность звеньев, расположенных на определенном иерархическом уровне.

Муниципальные образования существенно различаются по размерам территории, численности и составу населения, положению в системе территориального разделения труда, экономическому потенциалу, составу муниципального хозяйства, уровню развития инженерной и социальной инфраструктуры. Тип муниципального образования предопределяет состав предметов ведения местного самоуправления, что, в свою очередь, обусловливает объем задач и функций всех органов муниципального управления, включая администрацию.

Цели, задачи и функции муниципального управления непосредственно влияют на структуру местной администрации и являются основой для выделения в ее структуре самостоятельных подразделений, отвечающих за достижение конкретных целей и решение отдельных конкретных задач. Чем сложнее хозяйственный комплекс в том или ином муниципальном образовании, тем более важна взаимосвязь всех его составляющих, комплексное решение вопросов социально-экономического развития и охраны окружающей среды.

Соответственно, для реализации этих целей в составе администрации организационно выделяются или усиливаются соответствующие структурные подразделения. Муниципальные образования, различающиеся составом решаемых задач и функций управления, необходимым объемом управленческой работы, отличаются численностью и внутренним построением исполнительных органов.

Штат администрации крупного городского округа может насчитывать сотни работников и десятки структурных подразделений, тогда как штат администрации небольшого сельского поселения - лишь 5-7 сотрудников [49. C. 29].

Проектирование организационной структуры представляет собой процесс создания прообраза будущей организации. Оно должно включать в себя не только описание организации на начальный момент её существования, но и прогноз её дальнейшего развития. Особое место в этом процессе отводиться формированию организационной структуры.

Формирование структуры местной администрации представляет собой организационное закрепление тех или иных функций муниципального управления за отдельными управленческими подразделениями и должностными лицами. Решение этой сложной задачи обеспечивается на основе сочетания научных методов с субъективной деятельностью специалистов. Поэтому при проектировании организационных структур важно соблюдать ряд важных правил (принципов) их построения.

Организационные структуры администраций муниципальных образований построены на следующих принципах:

1. Направленность на достижение целей - это обеспечивается с помощью установления прав и необходимой полноты ответственности каждого управленческого звена за достижение поставленных перед ним задач.

2. Перспективность. Органы местного самоуправления должны, решая вопросы оперативного характера, одновременно проводить работу по определению стратегии, связанной с социально-экономическим развитием муниципального образования. Для этого в организационной структуре необходимо предусмотреть блок перспективного, стратегического управления, отделив его от блока оперативного и текущего управления. На практике это достигается путем разделения полномочий между представительным и исполнительным органами, а также созданием в организационной структуре администрации специальных подразделений, занимающихся стратегией развития муниципального образования.

3. Способность к развитию (адаптивность). Необходимость развития оргструктуры объясняется тенденцией постоянного изменения внешних условий, появляющимися диспропорциями в системе муниципального управления. В этих условиях организационная структура должна быть достаточно эластичной, способной адаптироваться к восприятию корректирующих воздействий. На практике это достигается путем периодического внесения изменений в организационные структуры органов местного самоуправления, а также путем создания временных целевых подразделений (штабов, комиссий, комитетов) [24. C. 25].

4. Комплексность. При построении организационной структуры местной администрации необходимо учитывать, что должны быть структурно обеспечены все этапы осуществления управленческой деятельности:

- аналитический (анализ проблемы, определение возможных путей решения);

- постановка задачи (выявление приоритетов деятельности);

- принятие управленческого решения (выбор технологии и алгоритма;

- решения задачи, определение конечного и промежуточных результатов);

- исполнение решения (конкретная деятельность по реализации управленческого решения);

- оценка результатов (анализ результатов деятельности, подготовка к очередному аналитическому этапу и новому циклу).

Желательно, чтобы вопросы, отнесенные к ведению того или иного структурного подразделения, носили максимально завершенный характер, что особенно важно для отраслевых структурных подразделений.

5. Индивидуализация. Формирование организационной структуры должно основываться на учете индивидуальных особенностей конкретного муниципального образования. В связи с этим всякого рода типовые организационные структуры могут использоваться лишь как рекомендательные и ориентировочные. Как показывает практика, отказ от унифицированных моделей, опора на анализ и учет местных особенностей дают положительные результаты.

6. Экономичность. Организационная структура должна обеспечивать эффективное и рациональное осуществление процесса муниципального управления, возможность получать необходимые результаты самым экономичным путем. Экономичность может достигаться при проведении различных мероприятий, в том числе за счет введения должностей (системного администратора, специалиста по информационным технологиям), в функции которых входит анализ действующей организационной структуры, функционального и иерархического разделения полномочий, оплаты труда муниципальных служащих, механизации и автоматизации процессов управления с целью их совершенствования [16. C. 281].

Подходы к формированию организационной структуры местных администраций. Организационная структура местной администрации как исполнительно-распорядительного органа строится на принципах единоначалия и иерархической подчиненности. Процесс формирования организационной структуры местной администрации включает в себя формулировку целей, задач и функций, определение состава и места подразделений, их ресурсное обеспечение (включая численность работающих), разработку соответствующих регламентирующих процедур и документов, которые подразделяются на этапы.

Распределение задач между подразделениями местной администрации может осуществляться по нескольким признакам:

- по группам объектов управления (отраслям муниципальной деятельности), обеспечивающим предоставление муниципальных услуг определенного типа: образование, здравоохранение, строительство, молодежная политика;

- по функциональному признаку, определяемому характером, функциями и стадиями управленческой деятельности и управленческого цикла: анализ и планирование, контроль, управление имуществом, финансами, правовое, информационное обеспечение;

- по территориальному признаку (для муниципальных образований)

- сельских районов и для крупных городов, а после вступления в силу Федерального закона 2009 года - только для крупных городов).

В современной муниципальной практике типичными звеньями организационной структуры местной администрации являются:

- глава администрации;

- его заместители по сферам муниципальной деятельности, среди которых могут быть один или два первых заместителя;

- структурные подразделения различных типов, которые могут находиться в подчинении главы администрации, одного из его заместителей или в соподчинении (например, отдел в составе управления);

- коллегиальные совещательные органы: коллегия администрации, экономический и другие советы; аппарат администрации [18. C. 15].

К ведению отраслевых структурных подразделений относятся вопросы, связанные с управлением конкретными отраслями (сферами) муниципальной деятельности. Они выполняют функции заказчика на выполнение работ и оказание муниципальных услуг. Их основная роль проявляется на этапе реализации целей и задач жизнеобеспечения и развития территории.

Успех деятельности местной администрации зависит от ее общественно-политической роли. Это требует целенаправленной деятельности всех структур местной администрации (и формирования соответствующей программы) по общественной адаптации принимаемых ею решений, создания, через соответствующее городское нормативное обеспечение, «прозрачной» системы работы, механизма сбора, обработки и учета мнения жителей города и общественно-политических организаций.



1.3 Система управления муниципальным образованием: планирование, организация, контроль

Функции муниципального управления отличается многообразными формами проявления и содержания, что и обуславливает их классификацию по многочисленным признакам. В зависимости от задач исследуемого управления может быть подразделено на функции по следующему признаку:

- содержание процесса управления;

- принадлежности к сферам муниципальной деятельности;

- содержание выполненных работ и операций внутри функции управления.

Функция управления - постоянное, циклически повторяющееся действие органа публичной власти, состоящее из решения типовых задач, связанных с созданием организационно-правовых условий для нормальной деятельности органов власти по реализации возложенных законом полномочий [49. C. 29].

Основополагающее значение имеет классификация функций, отражающие содержание процесса муниципального управления. К функциям муниципального управления относятся: планирование; организация; мотивация; координация; контроль [20. C. 219].

Процесс муниципального управления городом начинается с постановки целей (планирование) и заканчивается учетом и анализом их выполнения (контроль) [20. C. 224].

В качестве технологии управления, обеспечивающей долгосрочное и поступательное развитие городского хозяйства, целесообразно использовать метод проектного финансирования. Проектное финансирование предусматривает два взаимоувязанных процесса: стратегическое планирование и управление проектами, направленных на подготовку решений (разработку проектов) и их осуществление. Данный метод получил широкое применение в управлении крупными корпорациями и является одним из достижений современной управленческой науки.

Цель управления на принципах проектного финансирования заключается в обеспечении безусловного и постоянного прироста потенциала города за счет привлечения внешних и мобилизации внутренних ресурсов на основании выбранных ориентиров развития города. Выбор стратегии, определение целей и механизмов их достижения являются задачами аппарата администрации.

Метод предполагает разделение процессов подготовки, принятия и исполнения решений в системе управления городом.

Определяющей компонентой проектного финансирования, обеспечивающей достижение поставленных целей, является реализация проектов. Проекты разрабатываются на основании:

- стратегического плана городского развития;

- анализа текущей ситуации и выявленных «болевых точках»;

- оценок результатов реализации существующих проектов.

При разработке и реализации долгосрочных проектов/программ переход на проектное финансирование позволит:

- предусмотреть меры, исключающие необоснованные затраты бюджета;

- привлечь дополнительные источники финансирования;

- снизить возможные риски;

- обеспечить адаптацию системы управления к изменению городской среды.

Применительно к муниципальному управлению принципы проектного финансирования предусматривают:

- консолидацию потенциала администрации и населения города, использования населения в качестве одного из множества ресурсов проекта, вовлечение его в процесс реализации путем целенаправленного продвижения и формирования положительного имиджа проекта и, как следствие, снижение нагрузки на бюджет;

- координацию и интеграцию деятельности подразделений администрации в реализации единой стратегической цели как по конкретным проектам, так и по общему стратегическому плану;

- определение менеджера проекта, то есть ответственного лица, отвечающего за управление проектом - выполнение всего комплекса работ от стадии разработки до полной реализации проекта;

- разнесение зон ответственности разработчика и исполнителя проекта, безусловный расчет технико-экономического обоснования и оценки эффективности проекта;

- ориентацию на различные источники финансирования, то есть и на бюджет, и на инвестиционные интересы частного бизнеса и заемные средства, а так же на использование целевых фондов; снижение общей стоимости проекта за счет его финансовой прозрачности, исключающей необоснованные траты [34. C. 150-152].

Основной задачей администрации в настоящее время является задача внедрения элементов проектного финансирования в управление городским хозяйством в минимальные сроки и с минимальными издержками.

Разделение планирования на текущее и стратегическое _- одна из важнейших особенностей современной теории управления. В отличие от текущего, стратегическое планирование предполагает учет влияния внешней среды на современное и будущее состояние муниципального образования, его сильных и слабых сторон (недостатков и преимуществ) и активное использование этой информации для определения стратегии развития. Стратегическое планирование является важнейшей составной частью общей системы стратегического управления муниципальным образованием.

Процесс стратегического планирования является непрерывным и состоит из трех взаимосвязанных операций:

- целеполагание;

- анализ перспектив;

- выработка механизмов достижения цели.

Целеполагание есть процесс формализации целей развития городской среды. Выбранные цели должны быть конкретны, измеримы, ориентированы во времени и достижимы и по сути должны определять направления развития города.

Основаниями для определения целей являются законодательство, предвыборные программы выборных лиц и результаты анализа текущей ситуации. Цели ориентированы на удовлетворение потребностей и интересов населения. При отсутствии жесткой управленческой вертикали генерация целей обеспечивается самим аппаратом управления и не зависит от указаний извне [42. C. 6].

Целеполагание в стратегическом планировании отличается исключительно жесткой связью с анализом перспектив и выработкой механизмов достижения целей. Это гарантирует отсев недостижимых и невыполнимых целей. Если строго следовать правилам стратегического планирования, выбранные цели всегда будут выполнены и достигнуты.

Анализ перспектив является процессом прогнозирования важнейших экономико-политических показателей, определяющих социально- экономическое и общественно-политическое состояние муниципального образования на заданную перспективу. Результаты прогноза выражаются в виде множества возможных путей развития и соответствующих им показателей.

В существующих системах управления прогноз осуществляется исходя из текущих тенденций развития и механизмов управления - прогноз по тенденции. В отличие от традиционного, прогнозирование в стратегическом планировании учитывает прогнозы внешних воздействий, способных повлиять на тенденции развития города. Поэтому от полноты и глубины выявления и описания тенденций, опасностей, шансов, а так же отдельных чрезвычайных ситуаций: социальных, политических, экономических, международных и иных внешних факторов будет зависеть качество анализа. Именно благодаря учету множества внешних факторов, их многомерности и многообразия, результаты прогнозов в стратегическом планировании выражаются множеством возможных состояний.

Таким образом, анализ перспектив позволяет подобрать цели из множества возможных. Если цель попадает в расчетное множество - она выполнима, если не попадает - она не реализуема и следует ее переопределить.

Необходимо отметить, что при прогнозе по тенденции определяется лишь одна точка развития, в последствии трансформируемая в цель, которая может не совпадать со множеством возможных состояний. В этом кроется причина невыполнимости многих решений.

На этапе выработки механизмов достижения цели осуществляется непосредственный поиск этих механизмов и анализ возможности их реализации при существующем потенциале организации. Под потенциалом организации понимается квалификация и навыки сотрудников, наличие ресурсов и резервов, существующая система управления.

Если механизмы не найдены, то либо потенциал организации недостаточен и требуется его повышение (рост квалификации сотрудников, привлечение ресурсов, оптимизация системы управления), либо механизмов, способных обеспечить достижение выбранной цели, не существует и требуется корректировка цели. В результате разрабатывается согласованный с целями набор механизмов и действий администрации, способных обеспечить достижение поставленных целей.

Разработанные механизмы представляют собой оптимальный (по целям и перспективам) набор методов экономического и политического административного управления, включающих, в том числе, способы воздействия на городскую среду и способы управления ею. Данные механизмы выражаются в виде рекомендаций качественного характера - суммы правил для принятия решений.

Если возможных механизмов множество, то выбор оптимальных (по целям и перспективам) осуществляется из условия усиления сильных сторон организации, нейтрализации слабых и снижения влияния внешних воздействий.

Реализация механизмов достижения цели в стратегическом планировании требует системы исполнения, построенной на управлении проектами. Суть управления проектами заключается в:

- комплексности - действия направляются на решение проблемы, а не на исполнение отдельных функций, и определяют поведение исполнителей проекта от разработки до полной реализации;

- персональной ответственности за решение проблемы - по каждому проекту определяется ответственное лицо, полностью отвечающее за реализацию проекта, менеджера проекта, на которого возложены функции подготовки решений и контроля за их исполнением;

- разграничение ответственности лиц, разрабатывающих проекты, и исполнителей;

- непосредственном участии менеджера проекта в процессе стратегического планирования, что позволяет трансформировать выработанные стратегии в проект.

Организация предназначена для обеспечения реализации намеченных в плане целей, путем установления пропорций между элементами муниципальной деятельности и порядка их взаимодействия:

- формирование управляемой и управляющей системой;

- определения места и роли каждого органа местного самоуправления в системе и распределение их по подразделениям и звеньям;

- организация четкого взаимодействия между структурными подразделениями;

- разработка документов регламентирующих деятельность всего аппарата муниципального управления;

- распределение финансовых ресурсов;

- определение сроков реализации поставленных задач;

- выявление способов форм и контроля.

Функции организации строятся на основе шести организационных принципов: специализация, пропорционализация, параллельность, прямоточность, непрерывность, ритмичность [16. C. 293].

Контроль является одной из составляющих управленческого цикла, выступая в качестве элемента обратной связи, сигнализирующего субъекту управления о результатах его воздействия на объект. Под контролем в муниципальном образовании понимается проверка соответствия количественных и качественных характеристик объектов и процессов установленным (плановым, нормативным) требованиям. Он ориентирован на соблюдение государственных и муниципальных норм и стандартов, строится на принципах законности, плановости, полноты и достоверности информации, целевого использования муниципального имущества и финансовых средств, эффективности контрольной деятельности [24. C. 36].

Необходимость контроля в муниципальном образовании связана с неопределенностью, присущей любому управленческому решению. Между планируемым и реальным развитием ситуации всегда наблюдается временной разрыв, способный вызвать отклонения от плана. Суть контроля заключается в получении информации о фактическом состоянии объекта контроля и соответствии полученных результатов ожидаемым. В результате могут быть выявлены недостатки не только в выполнении принятых решений, но и в самих решениях. Зачастую результаты контроля являются основанием для корректировки принятых ранее планов и решений.

Наиболее важно разделение контроля на внешний (государственный), внутренний, осуществляемый органами местного самоуправления, и общественный. Внутренний и общественный контроль определяются как составные части системы муниципального управления.

По продолжительности контроль может быть периодическим и непрерывным (применение технических средств контроля).

По масштабам контроль может быть общим и частным (детальным). Общий - осуществляется на основании знаний об отклонениях от контрольных цифр. При частном контролер рассматривает все мелочи, детали, проверяет каждый шаг исполнителя.

По временному фактору контроль подразделяется на предварительный, текущий (промежуточный) и окончательный. Предварительный контроль осуществляется до начала работ. Контролируется их соответствие установленным требованиям, правилам и имеющимся ресурсам: человеческим, материальным, финансовым. Текущий или промежуточный контроль осуществляется в ходе непосредственного выполнения принятых планов и решений и основан на сравнении фактических результатов работы с запланированными. Он позволяет установить наметившиеся отклонения в ходе выполнения работ и принять корректирующие решения. Окончательный контроль осуществляется после выполнения работы. На этой стадии отсутствует возможность повлиять на ход выполнения работ, но результаты контроля учитываются при проведении последующих работ.

По форме контроль делится на контроль документальных данных, заслушивание отчетов руководителей и исполнителей работ, собеседования с ними.

По предмету выделяют контроль текущих результатов, исполнения распорядительных документов, деятельности структурных подразделений и служб. Контроль текущих результатов основан на оценке степени достижения поставленных целей. Контроль исполнения распорядительных документов включает контроль точного толкования, соблюдения и исполнения установленных этими документами требований. Контроль деятельности структур муниципального управления - это проверка целей, задач, функций, организационной структуры, методов работы, профессиональных качеств сотрудников.

Таким образом, основными составляющими процесса контроля являются:

- выработка стандартов и критериев, по которым осуществляется контроль (если они не были установлены ранее);

- сопоставление с этими стандартами и критериями реальных результатов; осуществление корректирующих действий.

При организации системы контроля в муниципальном образовании целесообразно придерживаться общих и частных принципов. Общие принципы контроля основаны на его социально-политических аспектах: массовость, повсеместность контроля, всесторонность, реальность, объективность, результативность, гласность, а частные отражают организационно-техническую сторону: осмысление и обозначенное восприятие цели сотрудников, двустороннее общение с сотрудниками, отсутствие чрезмерного контроля, установление достижимых целей, вознаграждение за достижение.

Эффективное функционирование системы муниципального контроля невозможно без современной вычислительной техники и систем поддержки и сопровождения процесса выработки (принятия) управленческих решений. Автоматизированная система контроля исполнения документов значительно повышает оперативность управления, поскольку позволяет получать информацию о ходе исполнения документов в любое время.

Таким образом, система планирования, организация и контроль представляют собой обособленные специфические виды деятельности, обладающие единством цели, характера выполняемых работ и операций, направленные на эффективность муниципального управления для достижения поставленных целей. Стратегическое планирование, организация и контроль необходимы в муниципальном управлении как средства согласования интересов местных сообществ в отношении ключевых вопросов муниципального развития. Они призваны переводить конфликты и проблемы в цели и задачи деятельности органов управления. Система муниципального управления в значительной степени зависит от руководителя.



2. АНАЛИЗ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОРОДОМ СТАВРОПОЛЕМ

2.1 Организационно-правовые основы управления городом Ставрополем

Формирование нормативно-правовой базы местного самоуправления основано, прежде всего, на работе с Уставом муниципального образования и создании условий для усиления регулирующей роли органов муниципального управления. Развитая муниципальная нормативно-правовая база - важнейшее средство в освоении предметов ведения местного самоуправления.

Специфика правового положения города Ставрополя определена Законом Ставропольского края от 04.10.2010 г. № 88-кз «О наделении муниципальных образований Ставропольского края статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района». Согласно, этого закона город Ставрополь является муниципальным образованием и наделен статусом городского округа [6].

Организационные основы местного самоуправления - это комплекс вопросов, связанных с определением структуры и наименования органов и должностных лиц местного самоуправления, их статуса, порядка формирования, компетенции разграничения полномочий между ними, системы взаимоотношений, порядка принятия решений, методов разрешения противоречий, порядка прекращения полномочий.

Конституцией Российской Федерации закреплено право населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления [1]. Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определено обязательное наличие выборных органов местного самоуправления, в частности - представительного, контрольного и должностного органов местного самоуправления, что соответствует одному из критериев местного самоуправления [3]. Других требований к формированию структуры органов местного самоуправления федеральное законодательство не содержит. Поэтому в качестве одной из особенностей системы местного самоуправления в Российской Федерации можно назвать многообразие организационных моделей местного самоуправления [17. C. 34].

Любая управленческая деятельность прежде всего сопряжена с этапностью ее осуществления и определенными видами принимаемых управленческих решений. Выделяют следующие этапы управленческой деятельности:

- Аналитический (анализ проблемы, определение возможных путей ее решения).

- Постановка задачи (выявление приоритетов деятельности).

- Принятие управленческого решения (выбор технологии и алгоритма решения задачи).

- Исполнение решения (выполнение деятельности по реализации управленческого решения).

- Оценка результатов (анализ результатов деятельности, подготовка к очередному аналитическому этапу и новому циклу) [36. C. 82].

При построении структуры управления муниципальным образованием необходимо учитывать, что все эти этапы должны быть структурно обеспечены в ходе управленческой деятельности.

Каждое структурное подразделение должно четко осознавать пределы своей компетенции и специфику принимаемых управленческих решений.

Исходя из выше изложенного структура муниципального образования должна обеспечить:

- процесс формирования и исполнения управленческих решений на всех этапах цикла;

- комплексность и внутреннюю координацию деятельности всех структурных подразделений;

- завершенность и поступательность развития.

Развитие любого муниципального образования базируется на определенных целях совместной деятельности. Умение грамотно определять и устанавливать цели развития - наиболее важный элемент управления. Первичное определение целей и задач деятельности муниципального образования происходит при его формировании посредством определения его компетенции.

Исходя из общественно-государственной природы местного самоуправления, на их органы возлагаются определенные обязанности со стороны:

- государства в соответствии со статьей 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

- населения в соответствии с уставами муниципальных образований.

Таким образом, формируются сферы ответственности органов местного самоуправления перед государством и населением. В рамках этих сфер и происходит формирование приоритетов с точки зрения, как их значимости, так и временных характеристик. Соответственно данным приоритетам и должна формироваться структура, как органов исполнительной власти, так и представительного органа местного самоуправления.

Определенную проблему составляет вопрос о том, каким образом население самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления. Существует несколько вариантов решения этого вопроса.

Население участвует в осуществлении местного самоуправления непосредственно и через своих представителей. Поэтому структура органов местного самоуправления может определяться путем принятия решения на местном референдуме или представительным органом местного самоуправления [16. C. 263].

Поскольку в качестве документа, закрепляющего структуру органов местного самоуправления, действующим законодательством определен устав муниципального образования, то вопрос выбора населением структуры органов местного самоуправления сводиться к выбору порядка принятия устава муниципального образования. Самым очевидным способом принятия устава муниципального образования, а, следовательно, и определения структуры органов местного самоуправления является проведение местного референдума.

К достоинствам этого способа можно отнести привлечение населения к непосредственному участию в осуществлении местного самоуправления и устойчивость принятого на местном референдуме основного правового акта муниципального образования. В то же время при отсутствии у населения в настоящее время необходимой политической культуры, особенно в части работы с правовыми актами, нельзя рассчитывать на полностью осознанное со стороны людей принятия устава муниципального образования. Устойчивость же принятого устава в условиях переходного периода (быстро изменяющейся ситуации) имеет обратную сторону. Если при изменившихся внешних условиях (правовых, экономических, политических, социальных) возникает необходимость внести соответствующие изменения в устав. То вновь потребуется проведение местного референдума, если в самом уставе не предусмотрена иная процедура внесения изменений и дополнений.

Вторым возможным в рамках действующего законодательства способом принятия устава муниципального образования является принятие его представительным органом местного самоуправления. При таком способе устав и соответственно структура органов местного самоуправления прорабатываются более тщательно и компетентно, но население отстраняется от участия в объективно важном для него процессе и устав как правовой документ становиться менее устойчивым, что и прослеживается в городе Ставрополе.

Для практического применения может быть рекомендована процедура рассмотрения и принятия устава муниципального образования, включающая элементы обоих указанных выше способов и позволяющая сочетать их достоинства. На местный референдум целесообразно выносить основные положения устава, определяющие в целом предполагаемую модель местного самоуправления, в том числе укрупненную организационную модель. Остальные положения устава, включая полную структуру органов местного самоуправления, имеет смысл принимать представительным органом местного самоуправления.

Другим имеющим практический смысл вариантом является публичное обсуждение основных положений устава муниципального образования с последующим принятием его представительным органом местного самоуправления [35. C. 82-84].

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления города Ставрополя, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются Уставом города. Органы местного самоуправления города Ставрополя не входят в систему органов государственной власти.

Изменение структуры органов местного самоуправления города Ставрополя осуществляется не иначе как путем внесения изменений в Устав города.

Решение Ставропольской городской Думы об изменении структуры органов местного самоуправления города Ставрополя вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий Ставропольской городской Думы, принявшей указанное решение [55. C. 3].

Финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления города Ставрополя осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджета города Ставрополя. Органы местного самоуправления города Ставрополя действуют в соответствии с собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, установленными федеральным законодательством и законодательством Ставропольского края, а также настоящим Уставом.

Органы местного самоуправления города Ставрополя не вправе принимать к рассмотрению вопросы, отнесенные к ведению других органов местного самоуправления.

Ставропольская городская Дума является представительным органом местного самоуправления города Ставрополя, выражающим интересы жителей города Ставрополя.

Порядок избрания депутатов Ставропольской городской Думы устанавливается федеральными законами, законами Ставропольского края и Уставом города Ставрополя.

...