Особенности организации системы и структуры управления городом Ставрополем

К ключевым относятся ФЗ «О политических партиях», ФЗ «О основных избирательных гарантиях и права на участие в референдуме», ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Срок полномочий городской Думы - пять лет.

Самой известной и длительное время применяемой в городе Ставрополе была система, где Ставропольская городская Дума состояла из 50 депутатов, избираемых на основе мажоритарной избирательной системы по одномандатным избирательным округам путем всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Осенью 2014 года жители краевого центра впервые в истории города выбирали представительную власть по партийным спискам, выдвинутые четырьмя политическими партиями. В результате был сформирован новый депутатский корпус, в котором лишь 7 депутатов прошлого созыва из 50 сохранили свой мандат, а квалифицированное большинство (34 из 50 депутатских мандатов) - сформировали члены фракции «Единая Россия». Лидирующую партию поддержали 66,33% или 59814 человек. Что нарушает закон преемственности администраций [6].

Для проведения выборов по пропорциональной избирательной системе образуется один избирательный округ - это вся территория города Ставрополя.

Достоинством пропорциональной системы является репрезентативность, обеспечивающая многопартийность. Допускает эта система и возможность коррекции в результате замены депутата от партий, дающая избирателям возможность ранжировать свой выбор. Пропорциональная система направлена на устранение основного недостатка мажоритарных систем - недоучета интересов значительных меньшинств - ведь партия может опираться на поддержку самых различных групп избирателей. Система пропорционального представительства с использованием партийных списков способствует максимальному представительству различных политических слоев общества, в том числе и меньшинств, что позволяет более объективно отразить волю избирателей [16. C. 73].

Проблемы, возникающие в связи применения пропорциональной системы в городе Ставрополе, состоят:

- в неразвитости политической структуры общества, отсутствии устойчивых избирательных объединений в городе Ставрополе;

- в ослаблении личной связи и персональную ответственность депутатов перед своими избирателями.

Ставропольская городская Дума самостоятельно решает вопросы организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности.

Ставропольская городская Дума получила не только мандат доверия на проведение в жизнь избирательной программы, но и взяла на себя ответственность за социально-экономическое развитие краевого центра, за принятие значимых решений на благо города и его жителей [50. C. 2].

Расходы на обеспечение Ставропольской городской Думы предусматриваются в бюджете города Ставрополя отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом 9 пункта 1 проекта решения Ставропольской городской Думы «О внесении изменений в Устав города Ставрополя» предполагается дополнить полномочия Ставропольской городской Думы, связанные с согласованием назначения и увольнения кандидатур на должности вице-мэра города Ставрополя, первого заместителя главы администрации города Ставрополя, заместителя главы города Ставрополя, руководителя органа администрации города Ставрополя, обладающего правами юридического лица, в порядке, устанавливаемом Ставропольской городской Думой [47. C. 4-5].

Глава города Ставрополя избирается на муниципальных выборах населением города Ставрополя на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Полномочия главы города Ставрополя начинаются со дня вступления его в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного главы города Ставрополя. Вновь избранный глава города Ставрополя вступает в должность в течение 10 дней со дня официального опубликования итогов выборов главы города Ставрополя. Вступление в должность главы города Ставрополя оформляется соответствующим постановлением. Срок полномочий главы города Ставрополя составляет пять лет [45. C. 2-3].

Решение об изменении срока полномочий, а также решение об изменении перечня полномочий главы города Ставрополя применяется только к главе города Ставрополя, избранному после вступления в силу соответствующего решения. Глава города Ставрополя подотчетен непосредственно населению города Ставрополя и Ставропольской городской Думе.

Глава города обеспечивает общее взаимодействие администрации города Ставрополя с Государственной Думой Ставропольского края, Ставропольской городской Думой, с Губернатором и Правительством Ставропольского края, органами государственной власти Ставропольского края, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами государственной власти Российской Федерации, международными организациями, органами местного самоуправления других муниципальных образований.

Администрация города Ставрополя является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления города Ставрополя.

Глава города Ставрополя формирует администрацию города Ставрополя в соответствии со структурой администрации города Ставрополя, и схемой управления городом Ставрополем, и руководит ею на принципах единоначалия.

В администрации нет четкой иерархии управления. Заместители главы, руководители управлений, комитетов и отделов обладают различным уровнем прав и ответственности, выполняют различный набор функций, несмотря на принадлежность определенной управленческой иерархии. Заместитель главы может выполнять задачи начальника отдела, а начальник отдела - задачи заместителя главы. Распределение поручений и заданий в системе управления производится в ориентации на личные качества, а не по формальным признакам, связанным с позицией, занимаемой в структуре управления и содержанием поручения.

Компетенция должностных лиц администрации города Ставрополя и ее органов устанавливается главой города Ставрополя с учетом положений Устава города.

Лица, замещающие высшие муниципальные должности муниципальной службы, муниципальные должности муниципальной службы в аппарате администрации города Ставрополя, а также руководители органов администрации города Ставрополя, являющихся юридическими лицами, назначаются на муниципальные должности муниципальной службы для непосредственного обеспечения исполнения полномочий главы города Ставрополя и перед вновь избранным главой города Ставрополя слагают свои полномочия.

С указанными лицами заключаются трудовые договоры на срок полномочий главы города Ставрополя.

Структура администрации города Ставрополя в 2015 году значительно отличается от предыдущих (начиная с 2001 года по 2014 год) не только по сокращению структур, подчиненности, но и по количеству структурных подразделений (отделы, комитеты, управления), что отражено в таблице 1.

Таблица 1 - Количество структурных подразделений

Период	2001 г. -2004 г.	2005 г. -2007 г.	2008 г.	2009 г.	2010 г.	2011 г. -2014 г.	2015 г.
1	2	3	4	5	6	7	8
управления	10	11	9	16	17	10	12
комитеты	2	1	4	5	5	6	9
отделы	11	12	-	-	-	-	5

Глава администрации и его заместители могут иметь свой аппарат, в состав которого входят, в частности, секретари, помощники, референты, советники.

Успех деятельности Администрации потребует активизации ее общественно-политической роли. Это требует целенаправленной деятельности всех структур Администрации (и формирования соответствующей программы) по общественной адаптации принимаемых ею решений, создания, через соответствующее городское нормативное обеспечение, «прозрачной» системы работы, механизма сбора, обработки и учета мнения жителей города и общественно-политических организаций [9].

Данная организационная структуры является линейно- функциональной, поскольку она основана на определенной системе взаимодействия линейных (отраслевых) и функциональных структурных подразделений и принятия решений линейными подразделениями по согласованию с функциональными.

Для выполнения функций, делегированных органами государственного управления, иногда целесообразно использовать отдельные обособленные структурные подразделения. Это важно потому, что в части исполнения делегированных полномочий органы местного самоуправления финансируются и подконтрольны соответствующим органам государственной власти.

Коллегия - совещательный орган при главе администрации играет особую роль в ее работе. Она принимает решения по важнейшим вопросам управления муниципальным образованием, за исключением тех, которые находятся в компетенции представительного органа. Решения коллегии при необходимости оформляются постановлениями и распоряжениями главы администрации.

Таким образом, местное самоуправление - это такой способ децентрализации власти, при котором ее нижний уровень, наиболее приближенный к населению, обладает значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни, избирается жителями и несет ответственность перед ними. Применение того или иного варианта делегирования полномочий зависит от численности населения муниципального образования и размеров его территории, от объема и сложности решаемых вопросов, социально - политической ситуации и множества других факторов.

2.2 Анализ изменений структурных и правовых основ управления городом

Органам местного самоуправления принадлежит особое место в демократической системе управления населением и городом в целом. Это место определяется, прежде всего, тем, что наличие органов местного самоуправления обеспечивает такую децентрализацию системы управления, которая делает эту систему управления наиболее пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций. Процесс реформирования органов местного самоуправления сопровождается проблемами качественной проработки задач и функций муниципальных органов, чёткого разграничения полномочий и компетенций между ними, проработки методологии пределов муниципального управляющего воздействия на различные сферы жизнедеятельности муниципального сообщества, а также выбора методик и процедур оптимизации численности работников муниципального аппарата.

Основные направления развития организационных структур местной администрации и реорганизации следующие:

- Разделение властных и хозяйственных функций, вывод за рамки администрации всех структур, занимающихся хозяйственной деятельностью и имеющих в силу этого статус юридического лица, придание им формы муниципальных учреждений. Федеральный закон 2009 года предусматривает, что органы местного самоуправления, наделяемые статусом юридического лица, являются муниципальными учреждениями, предназначенными для выполнения управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц.

Создание в структуре администрации крупных организационно- административных блоков, руководители которых несут полную ответственность за реализацию муниципальной политики в соответствующих сферах, достижение ее конечных целей. Это могут быть блоки экономики и финансов, управления муниципальной недвижимостью, городского хозяйства, социальной политики, общественной безопасности.

Создание крупных блоков позволяет существенно снизить нагрузку на главу администрации по решению текущих вопросов, позволяет ему посвящать основную часть своего времени и сил проблемам стратегического управления.

Создание наряду с классическими линейно-функциональными организационными структурами структур программно-целевого или программно-функционального типа [16. C. 285-286].

Необходимость сочетания различных типов организационных структур и методов достижения целей предопределяет сложность задачи разработки и внедрения эффективной системы муниципального управления, реорганизации организационной структуры администрации [19. C. 151].

Требуется разработать модель и организационный проект реорганизации, пакет нормативных предписаний для отдельных структур и сфер их деятельности. Необходимо также (и это самое главное) убедить работников администрации в необходимости и целесообразности реорганизации, некоторых специалистов - пepеобyчить. При этом реорганизация структур муниципального управления должна разворачиваться одновременно по нескольким параллельным линиям:

- разработка модели и организационного проекта реорганизации;

- разработка нормативно-правовой базы деятельности органа местного самоуправления;

- разработка пакета нормативных предписаний для различных областей муниципального деятельности;

- разработка положений об основных организационно- административных блоках;

- описание организационных процедур и функциональных связей всего пространства взаимодействия различных структур управления, основных рабочих мест и подготовка должностных инструкций;

- переподготовка и повышение квалификации работников администрации;

- подготовка резерва кадров для муниципального управления.

Реорганизация органов местного самоуправления имеет целью оптимизацию их деятельности. Однако, непродуманное, непоследовательное реформирование приводит к частым перестройкам системы местного самоуправления дестабилизирующим их деятельность. Так, например, в схеме управления городом Ставрополем реорганизация структуры проводилась в 2001 году, 2005 году, и начиная с 2007 года - ежегодно, в том числе и в 2015 году, согласно Постановлению главы города Ставрополя от 16.03.2015. № 738 «О схеме управления городом Ставрополем».

Тенденция роста аппарата администрации города практически стало характерным явлением для города Ставрополя. Однако проводимые мероприятия по сокращению структурных подразделений и количества состава аппарата администрации города должны отличаться высокой качественной разработкой с тем, чтобы исключить дублирование функций, разграничить предметы ведения, полномочия и ответственность муниципальных органов. Иначе проводимые мероприятия будут неэффективны и приведут к снижению показателей деятельности местного самоуправления. Так, например, если проанализировать структуры управления 2001 года и 2015 года, то сразу заметно, что произошли весьма радикальные изменения в управлении городом Ставрополем. Во-первых, это породило следующие изменения численности аппарата администрации и структурных подразделений, которые с каждым годом уменьшалась, причем на нынешний период сокращены почти вдвое.

Изменение схемы управления Ставрополем предполагало создание управлений городской администрации по работе с населением. Ликвидировался ряд низовых структур, происходило их укрупнение с приданием им статуса юридических лиц. Например, функции райотделов народного образования были переданы соответствующему городскому управлению, входящему в существующий уже в 2001 году департамент социальной политики.

Во главе города Ставрополя находился глава города - глава администрации, являвшийся высшим должностным лицом города Ставрополя. В его подчинении находились первые заместители главы администрации, заместители главы администрации, главы администраций Промышленного, Октябрьского и Ленинского районов, заместителем главы администрации города по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, заместителем главы администрации города - директором департамента социальной политики и заместителем главы администрации города - директором. Активно взаимодействовал с городской Думой, Советом безопасности, экспертно-экономическим советом, контрольно- ревизионным управлением. Структурные подразделения со временем были упразднены, например, ранее были департаменты, в настоящий момент комитеты, также отсутствуют палаты, бюро, секторы, штабы - часть из них реорганизованы (департамент социальной политики в комитет социальной политики, штаб ГО и ЧС в управление по делам ГО и ЧС) и ликвидированы (районные регистрационные палаты, сектор № 1, 2, административно- хозяйственное бюро, департамент налоговой политики и другие).

Штатная численность департамента может быть менее 35 единиц, управления - менее 20, отдела - менее 10, отдела в составе департамента (управления) - не менее 5 единиц. В департаменте и управлении не может быть менее 3 отделов. Это требование соблюдено не полностью при построении схемы города.

Структура администрации города Ставрополя в 2015 году значительно отличается от предыдущих (начиная с 2001 года по 2014 год), произошло резкое увеличение структур, что является не целесообразно. Структура управления городом в настоящее время значительно упрощена и наиболее эффективна, что позволяет добиваться реальных результатов в решении проблем городского управления и реализации крупных краевых и федеральных программ. Структура является линейно- функциональной, которая образуется в результате построения системы управления сочетания прямого руководства (глава, вице-мэр, заместитель, управления) и специализированное управление (комитет, отдел, управление), Линейная структура обеспечивает оптимальное разделение труда, при котором функциональные звенья управления призваны реализовать функции прогнозирования, планирования, учета и контроля, а линейные - в основном функции руководства, организации исполнения, регулирования. При этом связи «руководитель - подчиненный» строятся на линейном управлении, функциональные руководители формально не обладают властью при воздействии на структурные подразделения. К основному недостатку такой структуры следует отнести трудности в горизонтальной и вертикальной координации при усложнении функций управления.

Система управления может нормально функционировать, если все ее основные функциональные связи описаны в терминах процедур и операций.

Соблюдение данного требования позволяет установить четкие границы между уровнями иерархии управления и горизонтальные связи между подразделениями. При разделении функций по горизонтали подразумевается разграничение их между органами и должностными лицами одного уровня. Так, традиционная для города Ставрополя схема разграничения функций предусматривает деление их на представительные и исполнительные.

Кроме горизонтальных отношений, возникающих между органами местного самоуправления, значительную роль играет система вертикального взаимодействия, поскольку на территории муниципального образования существует ряд низовых структур, без которых невозможно управление муниципальным образованием. Крайне важно при разработке устава муниципального образования определить систему отношений с разными видами субъектов этих отношений. Для этого необходимо определить их по видам деятельности:

- хозяйствующие субъекты, как муниципальные, так и иных форм собственности;

- общественные организации, объединения граждан. Иные формы самоорганизации;

- территориальные отделы администрации и муниципальные учреждения.

Так, например, в городе Ставрополе территориальными органами администрации являются администрация Ленинского, Промышленного и Октябрьского районов города Ставрополя.

Во-вторых, при анализе поступающих в органы власти обращений с 2001 года по 2014 год (табл. 2) становится, очевидно, что сокращение численности структурных подразделений имеет как отрицательные, так и положительные стороны. В первом случае, снижение числа обращений граждан в органы местного самоуправления с 2001 года по 2015 год, указывает на неэффективность проведенной реорганизации и несоответствие её целей и результатов: орган призванный работать с населением остался невостребованный населением вообще. Во втором, несмотря на, то, что численность структурных подразделений в сравнении 2001 года и 2015 года сократилось вдвое, то количество обращений всего за четыре месяца 2015 года составляет уже 2765 обращений [36. C. 85].

Таблица 2 - Динамика обращений, поступающих в органы власти города Ставрополя с 2001 года по 2015 год

Период	2001 г. -2004 г.	2005 г. -2007 г.	2008 г.	2009 г.	2010 г.	2011 г. -2014 г.	2015 г. (январь- апрель)
1	2	3	4	5	6	7	8
Количество поступивших обращений	7001	6957	6057	6470	5690	5456	2765

Это результат активного образа городской Думы, которая старается работать с жителями города, каждый член фракции закреплен за определенным микрорайоном, ведется регулярный прием граждан. Ведь без обратной связи депутатская деятельность превращается в теорию, не подкрепленную практикой.

Организация и проведение работы с населением является одной из основных функций органов местного самоуправления, а в настоящее время становится вообще основополагающей, так как упразднение управленческих структур города преследовало цель сделать ее органом связи с населением, обеспечивая удовлетворение общественных интересов и потребностей в рамках, определенных законом.

В 2009 году попытка реорганизации касалась и Ставропольской городской администрации. Когда нынешний мэр сократил штат администрации на 100 человек. Затем ограничил чиновников в использовании мобильной связи и автотранспорта (восемь машин были переданы больницам и поликлиникам краевого центра, на очереди 25 машин). После чего принял более радикальное решение: о ликвидации трех районных администраций -- Промышленной, Ленинской и Октябрьской.

Вопрос об их упразднении поднимался, начиная с 2001 года, однако отсутствовала необходимая законодательная база; кроме того, предложение встречало активное противодействие населения, которое привыкло к «своим» чиновникам. В итоге ограничивались некоторым урезанием прав и свобод районных администраций, в основном в финансовых вопросах [44. C. 5].

В этом же году на внеочередном заседании Ставропольской городской Думы районные администрации должны были быть упразднены. Министерство юстиции зарегистрировало Устав города с внесенными изменениями, а глава Ставрополя подписал документ о начале работы ликвидационных комиссий в районах и постановление, которым определяется порядок отношений между реорганизуемыми и сохраняющимися структурами и запрещении передачи собственности из районов, куда бы то ни было. Депутаты городской Думы четвертого созыва поддержали мэрию практически единодушно (19 -- «за» при одном воздержавшемся). Они также проголосовали за наделение администрации Ставрополя правом законодательной инициативы. Таким образом, сбылась давняя мечта ставропольского мэра о едином городском бюджете и проведении единой политики в отраслях муниципального хозяйства и социальной сфере.В результате реорганизации, можно было сэкономить на оплате управленческого аппарата, поскольку сам этот аппарат планировался сократиться примерно на 200 штатных единиц. Это высвободило приблизительно 13 млн. рублей в год за счет экономии фонда заработной платы. Впрочем, эта цифра была бы существенно больше, ведь если нет чиновников, то нет и расходов на автомобили, телефоны [44].

Но все же администрации районов города Ставрополя так и не были упразднены. Эти преобразования расценивались, инициированные исполнительной властью Ставрополя, чуть ли не как революцию в отдельно взятом городе, последствия которой было трудно спрогнозировать. Серьезные проблемы могли породить те самые 200 штатных единиц управленческого аппарата, которые были бы ликвидированы.

Эти преобразования были вызваны в значительной степени тем, что нынешний мэр проиграл губернаторские выборы и спешил навести в доме порядок, не дожидаясь, когда этот дом начнет выходить из-под контроля. Но уже очевиден налицо мелкий саботаж со стороны чиновников районных администраций. Чаще всего это проявляется в попытках убедить посетителей в том, что их проблемы в новых условиях просто невозможно решить.

Принципы формирования новой структуры управления городом Ставрополем состоят в:

- переходе от преимущественно административно-распределительных к нормативно-правовым средствам управления;

- максимальной централизации финансовых потоков;

- лишении большинства подразделений прав юридического лица;

- организации перекрестного контроля за работой администрации, муниципальных учреждений и предприятий;

- профессионализации муниципального управления, устранения дублирования функций, а вместе с этим и сокращения штатов Администрации; усилении эффективности работы по оказанию жителям города и района социальных, культурных и образовательных услуг;

- развитии разнообразных форм самоуправления граждан и создании условий для их активного участия в решении местных вопросов;

- интеграции в организационно-административных блоках структуры Администрации процессов управления городом и районом.

Есть еще две принципиальных позиции, требующих отдельного специального рассмотрения и принятия по ним решений, которые повлекут изменения в Уставе муниципального образования [35. C. 162].

Во-первых, это введение должности Главы Администрации - муниципального Управляющего - на контракте, что позволит в полной мере вывести всенародно избранного Главу муниципального образования в политическую роль: исполнителя политических функций и гаранта стратегии развития муниципального образования, и снимет с него ответственность за организацию текущей работы исполнительного органа местного самоуправления.

Во-вторых, это решение проблемы приближения власти к населению и развития гражданской позиции у жителей города и района, воспитания у жителей ответственности за свою жизнь и судьбу через создание внутрирайонных муниципальных образований (округов) с передачей им действительных возможностей и реальной ответственности за решение местных вопросов: содержания жилых домов, благоустройства дворов, социальной работы и так далее.

Местное самоуправление в этой системе есть уровень публичной власти, наиболее приближенный к населению и обладающий значительной автономией и самостоятельностью в решении локальных проблем, в признании права гражданина быть источником местной власти, самому принимать решения по повседневным вопросам своей жизни и самому отвечать за их последствия.

В современном обществе утвердился взгляд на местное самоуправление как на одну из необходимых основ любого демократического строя, важнейший принцип организации власти в государстве, непременное условие формирования и развития гражданского общества.

Таким образом, изменения в структуре управления городом Ставрополем позволяют повысить эффективность взаимодействия структурных подразделений, внедрить более четкое разграничение зон полномочий и ответственности, по максимуму ликвидировать дублирование в их работе. Новая структура управления стала шагом на пути дальнейшего совершенствования городского управления и более глубокого изучения и оперативного решения проблем Ставрополя и его жителей.



3. ПРОБЛЕМЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОРОДОМ СТАВРОПОЛЕМ

В городе накопилось множество проблем, требующих незамедлительного разрешения. Поэтому главная цель -- сделать все возможное, чтобы кризисный период в жизни горожан закончился быстрее.

К сложившейся в Ставрополе нездоровой ситуации возникло «хроническое отсутствие взаимопонимания» между региональной властью и начальствующим звеном административной столицы края. Существенный вклад в ухудшение положения внесла, попытка экс-мэра Дмитрия Кузьмина «приватизировать власть» и «практика кулуарного решения вопросов», что привело к многочисленным нарушениям градостроительного законодательства, столь же массовой вырубке зеленых насаждений в черте города, многим другим «болячкам» [57].

Правительство края намерено оказать администрации города помощь в решении общественно-значимых проблем -- развития дорожной инфраструктуры, создания муниципального транспортного парка и прекращения пресловутой «точечной застройки», в проблеме выработки внятной бюджетной и налоговой политики, без долгосрочной стратегии развития города, которая является составной частью общей стратегией развития Ставрополья.

В результате объединенных усилий городской и региональной власти можно разрешить даже самую сложную проблему, как это было сделано в момент «газового кризиса». Главное, чтобы власть, наконец, перестала делиться на этажи и началась работа. Каждого -- на своем участке и с соответствующей мерой ответственности. Работа над конкретными задачами, по конкретным проблемам. В системе управления городом имеется целый ряд проблем: проблема соотношения «объект-субъект» при самоуправлении, проблема дефицита ресурсов, проблема точности прогнозирования, отсутствие единой правовой базы и доступа к ней, открытости деятельности органов и ряд других.

Ставрополь разделен на три района: Ленинский, Октябрьский и Промышленный районы. В свою очередь районы разделены на 32 микрорайона, в каждом из которых образован орган территориального общественного самоуправления. На районном уровне сосредоточена подавляющая часть функций жизнеобеспечения населения по месту жительства. Как город, так и его районы представляют собой многоотраслевые и полифункциональные административно-территориальные образования.

Сложившееся территориальное деление города порождает ряд проблем, которые негативно воздействуют на управление города в целом:

- районы и образовавшиеся в них микрорайоны как объекты управления на уровне города несколько затрудняют деятельность эффективного управления городских органов власти (проблема «диапазона управляемости и контроля»);

- в районах и микрорайонах загруженность органов управления хозяйственными проблемами приводит к тому, что население с трудом может «достучаться» до органов управления (проблема «доступности власти»).

Еще одна проблема - муниципализация сферы управления городом заложена в освоении структурными и функциональными подразделениями полномочий и ответственности, возлагаемых на органы местного самоуправления законодательством о местном самоуправлении. Это потребовало коренной реорганизации системы (и структуры) муниципального управления и, соответственно, политической воли руководителей.

Более того, в решении «О бюджете города Ставрополя на 2015 год» отмечалось, что администрация города должна оптимизировать структуру управления городом. Что, в конечном счете, уже привело к появлению проблемы, а именно, к сокращению муниципальных служащих и работников муниципальных бюджетных учреждений.

Интерес представляет ещё одна особенность - это партийная составляющая. Впервые в истории города выборы проводились по партийным спискам. Каждая пария серьезно готовилась к борьбе за голоса избирателей и очень тщательно подходила к формированию своих списков. Был сформирован новый депутатский корпус, в котором лишь 7 депутатов прошлого созыва из 50 сохранили свой мандат, а квалифицированное большинство (34 из 50 депутатских мандатов) - сформировали члены фракции «Единая Россия». Лишь 3 партии преодолели 7% барьер. Данная ситуация свидетельствует о нарушении закона Анри Файоля «Закона преемственности администрации».

Закон заключается в том, что кадровый состав зависим не только от качества выполняемой им деятельности, но и от смены руководства Ставропольской городской Думы.

Ставропольская городская Дума является представительным органом местного самоуправления города Ставрополя, выражающим интересы жителей города Ставрополя. В состав Ставропольской городской Думы входят 50 депутатов, избираемых на основе пропорциональной избирательной системе округам путем всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на пять лет. Избранный представительный орган, формируется на основе нового депутатского корпуса, в результате, соответственно влечет за собой изменения не только структурные, но и кадровые изменения. В такой ситуации возникает опасность нарушения на определенный период качественного функционала представительного органа, так как на представительного должности могут прийти люди, не владеющие в полной мере сложившейся на данный момент экономической, финансовой, социальной ситуацией, могут прерваться деловые связи и так далее. Чтобы подобного не произошло новый представительный орган, с целью сохранения положительного опыта деятельности Думы, вынужден оставлять определенную часть кадрового состава предыдущей Думы, путем снижения 7% избирательного барьера до 3%, даже если это его и не совсем устраивает с точки зрения политической платформы.

Закон преемственности Анри Файоля основывается на следующих фактах:

- политический нейтралитет чиновников;

- потребность любой власти в специалистах - администраторах;

- независимость представительного органа;

- стремление любого нового представительного органа к плавности и постепенности неизбежных перемен в муниципальном управлении.

Приняв во внимание вышеуказанное Закон преемственности управленческих организаций можно сформулировать следующим образом:

Любая муниципальная власть, не смотря на свои идеологические установки, будет выполнять (хорошо или плохо) задачи по руководству муниципального образования, а, следовательно, будут возникать проблемы, разрешение которых будет возложено на представительный орган, в состав которого на первых порах войдут члены предыдущей депутатской группы (как специалисты управления) обладающие политическим нейтралитетом, а, следовательно, обучая новых членов группы, будут использовать опыт предыдущих депутатской фракции, что само по себе предполагает преемственность представительного органа.

Соблюдение Закона позволяет:

- сохранять опыт предыдущих представительных органов;

- сохранять интеллектуальный потенциал кадрового состава;

- сохранять внешние связи представительного органа;

- обучать специфике представительной деятельности новых членов организации;

- эволюционным путем реформировать структуру Ставропольской городской Думы;

- сохранять лучшие традиции организации;

- обеспечивает участие в администрировании людей различных политических групп, объединенных не идеологией, а выполнением административных задач;

- обеспечение непрерывности управленческого процесса;

- принятие управленческих решений в традиционном стиле;

- соблюдение правил делопроизводства апробированных предыдущим;

- представительным органом;

- сохранение правил приема граждан.

Политическое структурирование общества происходит не само по себе, а только при наличии условий и стимулов. Стремясь создать эффективный представительный орган, местные власти должны также стремиться создавать и соответствующие условия.

Проблемы управления городом Ставрополем в основном связаны:

- с усложнением структуры управления муниципального образования;

- с развитием средств коммуникаций как внутри управления муниципального образования, так и в общении с внешним миром;

- с наличием большого количества конкурентов, в связи со значительным развитием административно-политических структур.

- с необходимостью создания гибкой системы экономической и психологической мотивации, способствующей по повышению заинтересованности органов местного самоуправления в достижении цели, стоящей перед муниципальным образованием.

В основном, успехи и неудачи в управлении во многом зависят от органов местного самоуправления, структурных подразделений и от поведения органов различных структурных подразделений. Сплоченность (конфликтность) органов местного самоуправления, структурных подразделений, их стабильности, уровень квалификации, сознательность органов, их деловая активность и многие другие человеческие факторы определяют эффективность управления городом в целом. Для того чтобы кардинально решить проблемы в управлении городом Ставрополем, прежде всего надо обеспечить нормальную кадровую политику. И прежде своего, в качестве главного критерия для отбора на работу в органы местного самоуправления города должны быть профессионализм, честность и порядочность. С работниками необходимо проводить собеседование, чтобы понять, насколько они готовы работать в условиях современных требований, насколько готовы выполнять программу, направленную на улучшение жизни людей. Органам местного самоуправления необходимо разработает механизмы, способствующие привлечению людей к управлению городом. Это единственный способ вернуть доверие Ставропольцев к муниципальной власти.

Также не обойтись и без хирургических методов. Порядка десятка сотрудников, среди которых и два заместителя главы администрации города, уже освобождены от своих обязанностей, впрочем, это не предел. Серьезную надежду органы власти возлагают и на проводимую в стране административную реформу. В Ставрополе административная реформа представляет собой более динамичный характер. В частности, существует Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления. В его рамках в апреле текущего года подписан президентский Указ об оценке эффективности деятельности городских округов и муниципальных районов [4].

Президентом утверждены соответствующие показатели деятельности чиновников в самых различных сферах - социальной сфере, градостроительстве, ЖКХ и так далее. Во исполнении данного Указа правительство страны разработало типовую форму мониторинга работы органов местного самоуправления. Итогом же деятельности муниципальных образований будет ежегодный доклад главы о достигнутых показателях работы и планах на перспективу. Этот документ будет доступен для всех жителей города. Все это делается для создания в стране ответственной и эффективной местной власти, ориентированной на потребности жителей. Одна из важных задач -- формирование реестра местных услуг и определение стоимости каждой из них. Ответственность за выполнение любой из них будет закреплена за конкретным подразделением администрации города.

В качестве основных полномочий органов местного самоуправления является осуществления следующих действий.

- Определение показателей (индикаторов) результативности функций (основа оценки эффективности деятельности органов власти).

Индикаторы (показатели эффективности) функций разрабатываются на среднесрочную перспективу и на текущий год для оценки деятельности органов самоуправления, муниципального образования в целом, муниципальных предприятий и учреждений.

- Закрепление набора функций конкретными органами местного самоуправления (основа административной реформы). Административная реформа предполагает определенный план мероприятий, разрабатываемый на среднесрочную перспективу и на текущий год для оценки деятельности органов самоуправления и включающий в себя: повышение эффективности взаимодействия органов местного самоуправления и общественности, совершенствование системы планирования, совершенствование системы управления муниципальным имуществом, совершенствование оперативной управленческой деятельности, реализация законодательства о муниципальной службе и создание оптимальной структуры органов местного самоуправления.

Основные направления и мероприятия этого плана:

1. Повышение эффективности взаимодействия органов местного самоуправления и общественности:

- Разработка муниципальных правовых актов, регулирующие отношения, связанные с обеспечением доступа информации о деятельности органов местного самоуправления.

- Разработка перечня информации о деятельности органов местного самоуправления, размещаемой в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (включая ответственных за её размещение).

- Создание сети информационных киосков в помещениях структурных подразделений администраций для предоставления бесплатного свободного доступа граждан к информации о деятельности органов местного самоуправления.

- Организация Интернет приемной руководителей органов власти.

- Разработка проекта регламента включения представителей общественных организаций города в рабочие группы по подготовке проектов местных нормативных актов, затрагивающих права и законные интересы граждан.

- Совершенствование механизмов учета общественного мнения:

- разработка и утверждение муниципального правового акта, определяющего порядок и условия выбора организации по проведению социологических исследований, в том числе на основе Интернет-технологий; проведение серии «круглых столов» по определению приоритетных направлений, форм и методов взаимодействия органов местного самоуправления и общественных организаций;

- Развитие представительства общественности на официальном Интернет-сервере администрации города: разработка структуры и перечня нормативных правовых актов для раздела на официальном сервере об обеспечении конституционного права граждан на местное самоуправление; разработка страницы и порядок администрирования Интернет-форумов.

- 2. Совершенствование системы планирования:

- Разработка перечня муниципальных услуг предоставляемых органами местного самоуправления жителям города Ставрополя. Разработка проекта нормативного акта, определяющего порядок оценки качества предоставления муниципальных услуг, в том числе на основе Интернет-технологий.

- Подготовка проекта Положения о порядке разработки и реализации ведомственных целевых программ.

- Подготовка проекта Положения о порядке разработки и реализации инвестиционных программ предприятий коммунального комплекса.

- Организация учебных семинаров для специалистов по вопросам внедрения программно-целевого метода планирования.

- Разработка системы показателей развития муниципального образования города Ставрополя.

3. Совершенствование системы управления муниципальным имуществом:

- Рационализация документооборота: проведение анализа документооборота по администрации в целом и по структурным подразделениям в отдельности; подготовка предложения по снижению объемов документооборота на бумажных носителях.

- Формализация документов о структурных подразделениях администрации города: разработка общего регламента администрации города; регламенты предоставления государственных услуг, оказываемых в пределах переданных государственных полномочий; типового регламента структурного подразделения администрации города; типового должностного регламента сотрудника администрации города; регламентов структурных подразделений; должностных регламентов специалистов администрации города.

- Разработка перечня регламентов предоставления муниципальных услуг населению города.

- Принятие участия в подготовке межведомственных регламентов по взаимодействию с органами государственной власти.

- Подготовка предложения по рационализации структуры администрации города.

- Размещение в сети Интернет форм заявительных документов, принимаемых органами местного самоуправления к рассмотрению в соответствии с законодательством и иными нормативно-правовыми актами.

- 4. Реализация законодательства о муниципальной службе:

- Разработка и внедрение системы отбора кандидатов для включения в кадровый резерв.

- Разработка порядка привлечения студентов для прохождения практики в структурных подразделениях администрации города.

- Разработка порядка стимулирования муниципальных служащих применительно к результатам их деятельности.

- Проведения повышения квалификации, подготовки и переподготовки специалистов администрации города Ставрополя.

5. Создание оптимальной структуры органов местного самоуправления:

- Создание рабочей группы по разработке стандартов и регламентов предоставления муниципальных услуг.

- Установление базового понятия муниципальной услуги .

- Разработка и утверждение сводного реестра функций и услуг, осуществляемых муниципальным образованием.

- Анализ правовой базы и практики деятельности отдельных структурных подразделений по организации форм и методов предоставления услуг гражданам и организациям.

- Разработка и внедрение стандартов массовых общественно значимых муниципальных услуг и административных регламентов.

- 6. Поддержка реализации административной реформы:

- Разработка плана информационной поддержки реализации административной реформы.

- Организация сбора и обобщение опыта муниципальных образований по вопросам реализации административной реформы.

При анализе реального положения дел в современных информационных технологиях, прослеживается ряд проблем, возникающих во взаимодействии СМИ и власти, а также выработка эффективных подходов к решению задач, стоящих перед властью и обществом, формированию культуры взаимодействия администрации города со средствами массовой информации.

Повышение эффективности и оптимизации деятельности органов местного самоуправления, обеспечение информационной прозрачности и доступности органов власти в современных условиях невозможно без использования новейших информационных технологий, совершенствование различных систем управления городом.

К этой работе необходимо подключать бизнес-сообщества, межрегиональные, муниципальные объединения, другие организации. Ведь информационный обмен в современном обществе непосредственно влияет на формирование эффективных принципов управления, социальных и моральных ценностей и качественное изменение самого общества.

Совершенствование муниципального управления предполагает необходимость внедрения различных эффективных систем управления городом, разработать модель и организационный проект реорганизации, пакет нормативных предписаний для отдельных структур и сфер их деятельности, а также предполагает учет специфических особенностей города, внесение ряда существенных изменений в устав города Ставрополя, внесения предложений.

Среди важных направлений деятельности является внедрение в столице края автоматизированной системы телекоммуникаций для управления краевым центром. Данный проект был представлен в конце 2014 года членами творческого коллектива компаний-разработчиков главе и руководителям структурных подразделений администрации Ставрополя.

Проект телекоммуникационной системы позволяет эффективно управлять всеми объектами жизнеобеспечения города в режиме on-line и своевременно предупреждать возможные сбои в их работе и чрезвычайные ситуации различного характера. Внедрение проекта приведет к повышению эффективности и оптимизации деятельности органов местного самоуправления, обеспечение коммуникационной прозрачности органов власти в современных условиях невозможно без использования новейших, как информационных, так и коммуникационных технологий. Прежде всего, это касается аварий в коммуникационной сфере, пожаров, дорожно- транспортных происшествий, правонарушений. В структуру проекта включены следующие составляющие: автоматизированная система объединенной системы оперативно диспетчерского управления, автоматизированная система диспетчерского контроля и управления жилищным фондом, геоинформационная подсистема, сеть передачи данных, подсистема интеллектуального видиомониторинга, подсистема мониторинга подвижных объектов, интеллектуальная транспортная система, подсистема оповещения населения города о произошедших авариях и чрезвычайных ситуациях, подсистема электронного документооборота. Другими словами, это довольно сложный и чувствительный механизм.

Согласно проекту система управления из ситуационного центра (его расположение в Ставрополе предлагается на базе комитета городского хозяйства), который связан с энергоснабжающими и эксплуатирующими организациями, поставщиками энергоресурсов, административными органами, оперативными и единой дежурно-диспетчерской службами, камерами слежения, оборудованными на жилых и административных объектах. В результате постоянного обмена информацией создаются уникальные условия для бесперебойной работы всего городского комплекса жизнеобеспечения. Проект представляет интерес для краевого центра и играет важную роль в реализации предложений Президента России по развитию информационных технологий в самых различных отраслях.

Этому также будет способствовать создание web-портала, единая правовая база и доступа через Интернет, электронные библиотеки.

Для решения всевозможных проблем понадобится значительное время, а также материальные и финансовые средства, опыт и высокий профессионализм руководства, чтобы в полной мере его усовершенствовать и сохранить налаженную систему управления. Опыт города Ставрополя предполагает то, что только реальная работа в новых условиях способна вскрыть проблемы, найти пути их решения. Затягивание этого вопроса, напротив, вносит определенную неразбериху и создает предпосылки для правового нигилизма муниципального масштаба. Так как до сих пор многие вопросы системы управления городом остаются явно недостаточно разработанными не только в теоретическом плане, но и, что более существенно, в нормативных актах. А это значит, что для дальнейшего успешного осуществления системы и структуры управления необходима детальная разработка прочной законодательной базы.



ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В ходе исследования было установлено, что понятия система, структура управления и муниципальное управление взаимосвязаны между собой, так как любое управление состоит из определенной системы, а необходимость создания целостной системы муниципального управления требует установления между элементами структуры связей: вертикальных (подчинения) и горизонтальных (согласования).

При этом предполагается интеграция по вертикали (стратегическое и текущее управление, использующие проблемно-ориентированные, программно-целевые и линейно-функциональные структуры управления) и по горизонтали - управление функционированием и развитием, связями с внешней средой, инновационно-инвестиционной деятельностью, потенциалами. Интегрированная, таким образом, система муниципального управления позволяет одновременно осуществлять управление процессами и объектами управления в целом. Интеграция способствует преодолению автономизации отдельных элементов структуры управления, что является необходимым условием получения положительных синергетических эффектов и, следовательно, повышает эффективность муниципального управления.

Также следует четко разграничивать понятия организационной структуры и структуры муниципального управления. Поэтому важнейшую роль в практической организации и технологическом процессе муниципального управления играет местная администрация как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования.

Изучение практики муниципального управления позволяет сделать вывод не только о несовершенстве организационных структур местных администраций, но и о нечеткости функциональных связей и взаимодействий. Наблюдается дублирование функций и неравномерная загруженность работников, причем, чем выше должность, тем больше нагрузка. Имеется отраслевая разобщенность структурных подразделений, слабое горизонтальное взаимодействие между ними. В результате усложняются процессы информационного обмена, затрудняется выполнение совместных поручений. Это, в свою очередь, приводит к некачественному выполнению совместных заданий, перекладыванию структурными подразделениями ответственности друг на друга. Успех деятельности местной администрации зависит от ее общественно-политической роли.

Необходимость сочетания различных типов организационных структур и методов достижения целей предопределяет сложность задачи разработки и внедрения эффективной системы муниципального управления. Процесс муниципального управления городом начинается с постановки целей (планирование) и заканчивается учетом и анализом их выполнения (контроль). Система муниципального управления призвана переводить конфликты и проблемы в цели и задачи деятельности органов управления.

...