Ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ О ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

1.1 Понятие и условия наступления гражданско-правовой ответственности

1.2 Виды гражданско-правовой ответственности

ГЛАВА 2. ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК СУБЪЕКТЫ ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

2.1 Система органов местного самоуправления в Российской Федерации

2.2 Общие положения о гражданско-правовой ответственности органов местного самоуправления

ГЛАВА 3. УСЛОВИЯ НАСТУПЛЕНИЯ И ПРОБЛЕМЫ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

3.1 Условия ответственности за вред, причиненный органами публичной власти и порядок его возмещения

3.2 Актуальные проблемы гражданско-правовой ответственности органов местного самоуправления

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

Наличие эффективных механизмов защиты прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц является необходимым условием для функционирования правового государства, каким согласно Конституции РФ1 и является Российская Федерация.

Так Конституция РФ 1993 г. закрепила важнейшие конституционные принципы при нарушении которых и может возникнуть гражданско-правовая ответственность государства: 1) Российская Федерация - Россия есть демократическое правовое государство (ч. 1 ст. 1); 2) человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанностью государства (ст. 2); 3) каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц могут быть обжалованы в суд, каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты (ст. 46); 4) основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ч. 2 ст. 17, ст. 18); 5) каждый гражданин России имеет право на жизнь, достоинство, свободу и личную неприкосновенность, неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, на неприкосновенность жилища, на свободное передвижение, выбор места жительства на территории Российской Федерации, на свободное распоряжение своими способностями к труду, занятие предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельностью, на свободное литературное, научное и иное интеллектуальное творчество, никто не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению (ст. ст. 20 - 23, 25, 27, 34, 37, 44); 6) граждане России имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33); 7) в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом все формы собственности (ч. 2 ст. 8); 8) каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53); 9) права потерпевших от преступлений и злоупотребления властью охраняются законом, государство обеспечивает компенсацию причиненного ущерба и доступ к правосудию (ст. 52).

Современные институты гражданского права рассчитаны на участие не только физических, юридических лиц, но и публично-правовых образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством (ст. ст. 124, 125 ГК РФ2), что способствует восстановлению нарушенных имущественных и неимущественных прав физических и юридических лиц при их нарушении государственными и муниципальными органами в процессе осуществления публичной деятельности, дает правовую возможность привлекать государство к имущественной (гражданско-правовой) ответственности наряду с обычными субъектами гражданского права. Гражданское право ставит государство как участника гражданских правоотношений в равные с гражданином условия, несмотря на то что государство, как известно, является органом политической власти, особым суверенным формированием. Актуальность темы данной работы определяется, прежде всего тем что субъектом ответственности выступают органы обладающие властными полномочиями в отношении граждан и юридических лиц в сфере публичного права.

Теоретические и практические аспекты актуальности проблематики «гражданская ответственность» определяется в большей степени тем, что правовой институт исследования является, вероятно, одним из наиболее полемических в юридической науке, так как в настоящее время нет единого подхода к ее определению, формированию базы и условий наступления. Тем не менее, правильное теоретическое разрешение этих вопросов в значительной степени определяет деятельность законодателя и правоприменителя, что в конечном итоге влияет на качество законности и правопорядка в экономических отношениях. Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод о том, что недостаточно развита правовая теория ответственности государства в целом, его органов и должностных лиц за вред, причиненный гражданину или юридическому лицу.

Обязательства из причинения вреда в юридической литературе называются деликтными обязательствами (от латинского Delictum - проавонарушение). И ответственность, возникающую в результате причинения вреда - деликтной ответственостью.

Объектом исследования данной работы являются общественные отношения, связанные с таким деликтом, как вред, причиненный органами власти, который в гражданском праве выделяют в специальный деликт, к которому применяются как общие условия ответственности, так и ряд специальных условий, установленных законом, так как такая деятельность является властно-административной, создающей юридическую обязательность ее актов, ограничивающих субъективные права. Возможность и необходимость таких ограничений прямо основана на характере властной деятельности и вытекает из закрепленных законодательством полномочий соответствующих органов.

Предметом исследования является совокупность норм, содержащихся в нормативных правовых актах, касающихся степени ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также порядок возмещения ущерба в ходе их противоправных действий, а также исследование теоретических разработок в изучении этого вопроса с использованием практики судебных органов.

Целью данной работы является изучение вопросов гражданской ответственности за вред, причиненный государственными органами и органами местного самоуправления. Для достижения этой цели поставлены следующие задачи:

- определить нормативно-правовую базу компенсации за вред, причиненный государственными органами и местного самоуправления и их должностными лицами;

- исследовать основания и условия компенсации за вред, причиненный государственными органами и органами местного самоуправления и их должностными лицами;

- раскрыть специфику условий возмещения вреда, причиненного незаконными действиями органов местного самоуправления;

- проанализировать субъектный состав правоотношений по возмещению вреда, причиненного незаконными действиями государственных органов и органов местного самоуправления и их должностных лиц;

- изучить понятие казначейства в качестве источника возмещения вреда, причиненного действиями государственных органов и органов местного самоуправления и их должностных лиц;

- выявить и проанализировать проблемы и сформулировать предложения по совершенствованию действующего законодательства в этой области.

Степень научной разработанности темы в современных условиях не является достаточно высокой. Отдельные аспекты этой проблематики исследовали такие известные цивилисты и теоретики права нашей страны как Ю.Н. Андреев3, М.И. Брагинский, С.Н. Братусь, В.В. Витрянский, В.П. Грибанов, Л.А. Грось, О.С. Иоффе, Ю.Х. Калмыков, О.А. Красавчиков, О.Е. Кутафин, В.В. Попов, А.П. Сергеев, К.И. Скловский, А.А. Собчак, Е.А. Суханов, В.М. Сырых, И.А. Тактаев, В.А. Тархов, Ю.А. Тихомиров, Ю.К. Толстой, В.Ф. Яковлев, В.А. К.Б. Ярошенко и др.

В ходе работы применялись следующие методы исследования: исторический, научно-исследовательский, диалектический, частнонаучный, сравнительно-правовой и другие методы.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. В результате настоящего исследования автором разработаны положения, сформулированы выводы и рекомендации, направленные на развитие гражданско-правовой науки, совершенствование правоприменительной и экспертной практики, нормотворческой деятельности. Теоретическая и практическая значимость настоящего исследования определяется главным образом методологическим подходом к изучению вопросов института гражданско-правовой ответственности. Практическая значимость работы определяется также возможностью использования выводов и положений исследования для внесения изменений в российское законодательство, а также в практической правоприменительной деятельности и для преподавания соответствующего курса в юридических учебных заведениях.

Структурно работа состоит из введения, отражающего актуальность проводимого исследования, двух глав, заключения и списка использованных источников и литературы.

гражданский правовой ответственность самоуправление

ГЛАВА 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ О ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

1.1 Понятие и условия наступления гражданско-правовой ответственности

Ответственность - одна из основных правовых категорий, широко использующихся в правоприменительной деятельности. Однако термин «ответственность» имеет множество значений и используется в различных аспектах.

Ответственность - обязательство субъекта отвечать за свои поступки, действия и их последствия. Это определенный уровень негативных последствий для субъекта в случае нарушения установленных требований. Это характерная для человеческой личности способность тщательно анализировать ситуацию, прогнозировать последствия своих действий или бездействия в определенной ситуации, выбор формы своих действий и готовность принять последствия этого выбора, как неизбежный факт.

Ответственность - это надежность, честность по отношению к себе и другим. Это осознание и готовность признать, что результат (ответ), что вы получите в ходе Ваших действий, и является следствием ваших действий (действий). Ответственность - это не наша вина, это факт. Ответственность включает в себя личную ответственность и способность действовать этично и на благо себе и другим в пределах системы или устройства.

Ответственность - набор действий (мер), выполнение которых позволяет человеку спокойно достичь желаемого.

Ответственность - это способность влиять на ход событий.

Ответственность в научной литературе в большинстве случаев трактуется лишь как подотчетность (accountability) и вменяемость (immutability).

В юридической науке феномен ответственности изучается, главным образом, в плане наказуемости (punishability). Такое одностороннее понимание ответственности и её реализации на практике приводит к существенным деформациям в сфере регуляции социальных взаимодействий. В зарубежной теории и практике, наряду с отмеченными смыслами, феномен ответственности (responsibility) включает в себя значительно больше значений - положенность к ответу (liability), отвечаемость (answerability), разумность (reasonability), точность, определенность (precision), зависимость (dependability) и другие. Термин «ответственность» впервые ввел в научный оборот Альфред Бэн, трактовавший её в плане «наказуемости»5. Долгое время проблема ответственности была преимущественно предметом внимания правоведов именно в этом аспекте.

Поэтому в данной работе мы рассмотрим ответственность в гражданском праве как разновидность юридической ответственности, уделив особое внимание ее роли в правоприменительной практике.

Можно различать социальную, моральную, политическую, правовую ответственность. Социальная ответственность - общий термин, который включает в себя все виды ответственности в обществе. С этой точки зрения моральная и правовая ответственности - разновидности (формы) социальной ответственности.

Им охватывается ответственность лица не только перед другими членами общества или социальными образованиями, но и нравственная ответственность перед самим собой, рассматриваемая как чувство долга, как «ответственное поведение», как моральная обязанность и готовность дать отчет в своих действиях. Она выражается в форме морального осуждения соответствующего поведения и обращена, прежде всего, на формирование будущего поведения лица. Поэтому ее, как правило, называют положительной или перспективной ответственностью. В отличие от этого юридическая ответственность всегда связана с определенной оценкой последствий прошлого, имевшего место поведения. Поэтому ее называют также ретроспективной ответственностью. Вместе с тем юридическая ответственность - всегда следствие правонарушения, т.е. нарушения правовых предписаний, но не моральных запретов или велений

нравственности (хотя последние в ряде случаев и лежат в основе юридических норм).

Юридическую ответственность часто ошибочно отождествляют с другими подобными категориями. Так, говоря о том, что кто-то «несет ответственность» за те или иные действия, на самом деле, имеют в виду его обязанности и их надлежащее исполнение. Существует мнение, что юридическая ответственность - «регулируемая правом обязанность отчитываться за свои действия». В этом смысле она становится исполнением некоей заранее предусмотренной обязанности, по существу тесно сближенной с моральной («позитивной») ответственностью.

Иногда говорится, что юридическая ответственность есть не что иное, как реализация санкций закона, так как содержание санкций сводится к созданию определенных правовых последствий поведения. Но не каждый санкция устанавливает меру юридической ответственности, не говоря уже о том, что большая часть существующего законодательства не имеет классическую трехстороннюю структуру (гипотеза - диспозиция - санкция) и санкции могут быть даже нормой в целом, и во многих нормах нет санкции, что само по себе не означает отсутствие юридической ответственности за их нарушение. Другое понимание санкции как конкретной меры, установленной законом за правонарушение.

Юридическая ответственность устанавливает последствия ненадлежащего (незаконного) поведения, нарушающего права и интересы других лиц. Таким образом, ее использование становится одним из методов защиты нарушенных прав и интересов. Наиболее важной особенностью этого метода является применение мер ответственности со стороны государства, в том числе в качестве судебного принуждения, то есть с помощью публичной власти (уполномоченных государственных органов или должностных лиц). Это отличает его от других методов самообороны и принудительных мер, которые должны применяться к правонарушителям непосредственно потерпевшими. В некоторых случаях меры ответственности могут быть использованы добровольно, а не органом государственной власти (например, правонарушитель добровольно может уплатить штраф). Этот факт не меняет их природы как государственно-принудительных мер, содержание и порядок применения которых предусмотрены законом. Таким образом, юридическая ответственность часто рассматривается как имущественные меры государственно-принудительного характера, применяемые судом к правонарушителю с целью компенсации имущественных потерь потерпевшего и возлагающие на правонарушителя неблагоприятные имущественные последствия правонарушения.

Одной из форм государственного принуждения, которая состоит во взыскании судом с правонарушителя имущественных санкций является гражданско-правовая ответственность. Гражданско-правовые санкции - установленные законом государственно-имущественные меры принуждения, используемые судом к правонарушителю, чтобы компенсировать потерю имущества потерпевшего и наложить на правонарушителя неблагоприятные имущественные последствия.

В тех случаях, когда правоведы рассматривают гражданскую ответственность как форму социальной ответственности, они неизбежно приходят к необходимости выделения некоторых ее особенностей, которые позволяют ее отличать от отдельных видов социальной ответственности: моральной, экономической и т.д. Этот подход приводит авторов к выводу, что гражданско-правовая ответственность представляет собой форму государственного принуждения. Например, В.П. Грибанов определял гражданско-правовую ответственность, как одну из форм государственного принуждения, связанную с применением санкций имущественного характера, направленных на восстановление нарушенных прав и стимулирование нормальных экономических отношений юридически равноправных участников гражданского оборота.

Б.И. Пугинский отмечал, что, «Хотя ответственность может быть реализована в бесспорном (неисковом) порядке и даже добровольно возложена на себя должником путем уплаты суммы неустойки или убытков потерпевшей стороне, это не меняет ее государственно-принудительного характера». В то же время нельзя не заметить, что государственное принуждение, принудительный характер присущи всякой санкции, которая, собственно говоря, и представляет собой основанную на правовой норме принудительную меру. Однако, как правильно отмечал О.С. Иоффе, не всякая санкция есть мера юридической ответственности. Ответственность - санкция за правонарушение, но наказание не обязательно означает ответственность. Когда, например, имущество изымается из чужого незаконного владения в принудительном порядке, утверждал О.С. Иоффе, налицо санкция как следствие правонарушения. Но такая санкция не будет ответственностью потому, что не связана с какими-либо лишениями для нарушителя, у которого изымается вещь, ему не принадлежащая. Ответственность же - это не просто санкция за правонарушение, а такая санкция, которая влечет определенные лишения имущественного или личного характера. Кроме того, многие авторы считают гражданскую ответственность санкцией, применяемой к правонарушителю в виде возложения на него дополнительной гражданской ответственности или лишения гражданских прав. Они отмечают в качестве недостатка определения понятия гражданско-правовой ответственности как государственного принуждения то, что такое определение оставляет за чертой гражданско-правовой ответственности добровольное возмещение должником убытков кредитору или уплату неустойки, если они произведены не под угрозой принуждения, а в силу внутренней убежденности должника в необходимости возмещения убытков, уплаты неустойки и т.п. Правда, последнее замечание вызывает возражения, поскольку, в той же мере, как к гражданско-правовой ответственности, оно относится и к определению понятия «санкция».

Наряду с чрезвычайно широким подходом к понятию гражданско- правовой ответственности в юридической литературе существуют определения этого понятия в узком смысле. В общем, этот подход отмечается в позиции авторов, анализирующих чисто практические аспекты понятия «гражданско-правовой ответственности», связанные с применением соответствующих правовых положений, предусматривающих ответственность за нарушение договорных обязательств. В этих работах гражданская ответственность рассматривается как обязанность должника, нарушившего обязательство, возместить убытки, причиненные кредитору и уплатить штраф предусмотренный законодательством, или в договоре. Например, М.И. Брагинский отмечает, что «ответственностью за нарушение обязательства называют установленные законом меры имущественного воздействия на должника, нарушившего обязательство. Существуют две формы ответственности за нарушение обязательства, во- первых, возмещение причиненных убытков и, во-вторых, уплата неустойки». Принимая во внимание, что комплексное исследование всех проблем такого сложного явления, как гражданская ответственность, конечно, потребует охвата всех точек зрения, выраженных в юридической литературе, по существу характерных особенностей этого понятия, не составляет объект настоящей работы, мы ограничимся определением гражданской ответственности в соответствии с мнением О.С. Иоффе, так как данное определение наилучшим образом отражает сущность раскрываемого понятия.

Так, О.С. Иоффе утверждал, что гражданско-правовая ответственность есть санкция за правонарушение, вызывающая для нарушителя отрицательные последствия в виде лишения субъективных гражданских прав либо возложения новых или дополнительных гражданско-правовых обязанностей. Также можно выделить некоторые специфические черты гражданско-правовой ответственности, что позволяет выделить ее из других видов юридической ответственности и подчеркнуть ее гражданско-правовой характер.

Во-первых, это имущественный характер гражданско-правовой ответственности. Поскольку гражданское право главным образом регулирует имущественные отношения, то и гражданско-правовая ответственность имеет имущественное содержание, а ее меры (гражданско-правовые санкции) носят имущественный характер. Тем самым эта гражданско-правовая категория выполняет функцию имущественного (экономического) воздействия на правонарушителя и становится одним из методов экономического регулирования общественных отношений. Таким образом, гражданско-правовая ответственность заключается в применении к правонарушителю мер материального характера.

Использование гражданской ответственности всегда связано с возмещением убытков, взысканием штрафов, уплатой неустойки. Даже в тех случаях, когда совершенное преступление связано с нарушением моральных прав или причинением пострадавшему психического страдания, применение гражданско-правовой ответственности будет означать присуждение потерпевшему лицу соответствующей денежной компенсации за причинение морального вреда.

Во-вторых, ответственность по гражданскому праву является ответственностью одного участника гражданских правоотношений к другим, правонарушителя к потерпевшему. Это связано с тем, что гражданское законодательство регулирует отношения, складывающиеся между равными и независимыми (автономными) субъектами. В имущественном обороте нарушение обязанностей одним участником всегда влечет за собой нарушение прав другого участника. Таким образом, имущественная санкция применяется за нарушение и всегда направлена на восстановление нарушенного права или компенсации потерпевшим. Это отличает меры гражданской ответственности в отношении имущества от мер ответственности, применяемых в отраслях публичного права (например, в уголовном или административном праве), где они взыскиваются в доход казны. Отдельные же случаи, когда законодательство предусматривает обращение санкций в пользу государства, представляют собой исключение, подтверждающее общее правило, и свидетельствуют о том, что допущенное правонарушение затрагивает интересы государства и общества (публичные интересы), что и предопределяет применение мер принуждения конфискационного характера. Примером тому могут служить санкции за совершение сделки, противоречащей основам правопорядка и нравственности (ст. 169 ГК РФ); принудительный выкуп бесхозяйственно содержащихся культурных ценностей, отнесенных в соответствии с законом к особо ценным и охраняемым государством (ст. 240 ГК РФ); конфискация имущества (ст. 243 ГК РФ) и некоторые другие.

В-третьих, одной из главных особенностей гражданско-правовой ответственности является соответствие меры ответственности размеру причиненного ущерба. То есть, мы можем говорить о пределах гражданско- правовой ответственности, которая предопределяет ее компенсационный характер и, следовательно, потребность в эквивалентной компенсации потерпевшему причиненного ему вреда, потому что конечной целью применения гражданско-правовой ответственности является восстановление сферы собственности потерпевшей стороны. Следует, однако, отметить, что в законодательстве имеются отдельные положения, свидетельствующие о заведомо неэквивалентном по отношению к убыткам, причиненным в результате правонарушения, характере применяемых мер имущественной ответственности. Но и данное обстоятельство носит исключительный характер и лишь подчеркивает действие общего правила. Иллюстрацией к сказанному могут служить нормы о штрафной неустойке (ст. 394 ГК), когда убытки могут быть взысканы в полном объеме сверх законной или договорной неустойки.

В - четвертых, нельзя не отметить такую важную особенность гражданско-правовой ответственности, как возможность добровольной реализации правонарушителем соответствующих санкций, без государственного принуждения. И только в случае конфликта между участниками гражданского правоотношения возможно применение мер государственного принуждения. В сфере гражданского права включены определенные неимущественные отношения. Нарушения в этой области также могут вызывать неблагоприятные имущественные последствия. Например, незаконное использование авторских прав или изобретательских (патентных) прав приводит к убыткам правообладателя, а распространение сведений, порочащих его лицо, может помешать его трудоустройству или предпринимательской деятельности. Кроме того, гражданское законодательство предусматривает случаи имущественной компенсации морального вреда, за причиненные гражданам физических и психических страдания (ст.151, 1099-1101 ГК РФ), которые также являются мерой гражданско-правовой ответственности.

1.2 Виды гражданско-правовой ответственности

В зависимости от конкретных особенностей различных гражданско- правовых отношений различаются и виды имущественной ответственности за гражданские правонарушения. Так, по основаниям наступления различают ответственность за причинение имущественного ущерба (совершение преступления против собственности), и ответственность за моральный вред (вред, причиненный личности). Первый тип ответственности наиболее распространен в гражданском праве и применяется в подавляющем большинстве гражданских правонарушений в отношениях между любыми субъектами. Основание для такой ответственности может быть предусмотрено как законом, так и по соглашению сторон (например, в виде контракта).

Второй тип ответственности возникает только в отношении потерпевших граждан, и только в случаях, прямо предусмотренных законом. Ответственность за причинение морального вреда, как правило, происходит независимо от вины причинителя, как правило, это денежная (но никакая другая материальная) компенсация, и не зависит от ущерба, подлежащего возмещению, то есть сверх него (ст. 1099-1101 ГК).

Ответственность за имущественные преступления в гражданском праве делится на договорную и внедоговорную. Наступлением договорной ответственности является нарушение договора, то есть соглашения сторон. Таким образом, эта ответственность может быть установлена в виде наказания, не предусмотренного действующим законодательством, а в некоторых случаях увеличена или уменьшена по соглашению сторон договора. Второй вид ответственности может быть использован только в случаях, прямо предусмотренных законом, и в размерах и на императивно установленных условиях. Таким образом, это более строгий вид ответственности.

Внедоговорная ответственность возникает тогда, когда лицу или имуществу причинен вред, не связанный с неисполнением или ненадлежащим исполнением обязанностей, лежащих на нарушителе в силу договора с потерпевшей стороной. Но закон требует ее применения в случаях, когда неисполнение договорных обязательств причиняет вред жизни или здоровью (ст. 1084 Гражданского кодекса РФ), например пассажиру в автомобильной аварии. Внедоговорную ответственность нередко называют также деликтной, связывая ее в основном с обязательствами из причинения вреда (деликтами), которые, по сути, и представляют собой форму гражданско-правовой ответственности. Но масштабы этой ответственности на самом деле шире и охватывает все случаи гражданской ответственности в силу обстоятельств, прямо предусмотренных законом (без контракта).

Таким образом, наше гражданское законодательство основывается на необходимости строгого различия оснований ответственности и, как правило, не допускает предъявления к одному и тому же ответчику различных судебных требований (исков) по выбору потерпевшего-истца. Под так называемой «конкуренцией исков» понимается возможность приведения ряда различных требований к защите одного и того же интереса, и удовлетворение, по крайней мере одного из этих требований исключает возможность удовлетворения другого. Эта ситуация широко распространена в англо-американском праве, где отсутствует четкое различие между договорной и внедоговорной ответственностью. В российском законодательстве это возможно только в прямо предусмотренных законом исключениях, сделанных для защиты особо важных интересов. Действующее законодательство допускает «конкуренцию исков» в защите интересов граждан-потребителей в случае повреждения их имущества, вызванного неисправностями проданного им товара.

Как договорная, так и внедоговорная ответственность в зависимости от числа обязанных лиц может быть долевой, солидарной или субсидиарной. Долевая ответственность означает, что каждый из ответчиков несет ответственность в определенный доле, установленной законом или договором. Например, наследники принимают наследство, отвечают по долгам наследодателя в размере, действительной стоимости (доли) перешедшего к нему по наследству имущества. Условие совместной ответственности применяется, когда другой вид ответственности для ряда субъектов, не предусмотрен каким-либо правовым актом или договором.

Если законом или договором доли не определены, то они считаются равными, то есть каждый ответчик несет ответственность в том же размере, что и другие ответчики (ст. 321,1080, 1081 Гражданского кодекса РФ).

Солидарная ответственность строже, чем долевая. Здесь потерпевший истец имеет право подать иск, как ко всем ответчикам совместно, так и к любому из них, как в целом, за причинение вреда или любой его части; не получивший полного удовлетворения от одного из солидарных ответчиков, он имеет право требовать недополученное с других, которые отвечают перед ним до полного удовлетворения его требований (ст. 323 ГК РФ). Такой выбор укрепляет позиции потерпевшего, давая ему возможность требовать компенсацию за не только с правонарушителей, которые в наибольшей мере виновны в совершении преступления, и с того, кто в состоянии полностью компенсировать его неблагоприятные имущественные последствия.

После этого соответчики становятся обязанными (ответственными) перед тем из них, кто удовлетворил требования потерпевшего-истца, причем в равных долях (если иное не вытекает из отношений между ними, например, в соответствии с правилом п. 2 ст. 1081 ГК РФ), т. е. на принципах долевой ответственности. При этом неуплаченное одним из солидарно отвечающих лиц тому из них, кто полностью рассчитался с потерпевшим, падает в равной доле на этого и остальных ответчиков, т. е. распределяется между ними, еще более ухудшая их положение (п. 2 ст. 325 ГК РФ).

В связи с этим солидарная ответственность может применяться только в случаях, прямо установленных законом или договором, в частности при неделимости предмета неисполненного обязательства (п. 1 ст. 322 ГК РФ) и при совместном причинении «внедоговорного» вреда (ч. 1 ст. 1080 ГК РФ). Солидарной всегда является и ответственность участников полного товарищества (ст. 75 ГК РФ). При этом по решению суда и в интересах потерпевшего закон допускает замену солидарной ответственности долевой (ч. 2 ст. 1080 ГК РФ), но не наоборот. Солидарная ответственность предполагается, т. е. наступает при отсутствии иных указаний закона (иного правового акта) или договора, при нарушении обязательств, связанных с предпринимательской деятельностью (п. 2 ст. 322 ГК РФ), что свидетельствует о более строгом подходе закона к профессиональным участникам гражданского оборота.

Субсидиарная ответственность является дополнительной к основной ответственности, которую несет нарушитель (п. 1 ст. 399 Гражданского кодекса РФ). Она призвана усилить защиту интересов потерпевшего. Лицо, осуществляющее эту дополнительную ответственность, не обязательно считается сопричинителем имущественного ущерба, причиненного потерпевшему, а во многих случаях может и не совершать никакого правонарушения. Так проявляется компенсаторная направленность гражданской ответственности, которая и определяет ее специфику.

Но субсидиарную ответственность наступает тогда, когда ответчик отказался удовлетворить основное требование потерпевшего или последний в разумный срок не получил от него ответа на свои требования (п. 2 п. 1 ст. 399 ГК РФ).

С точки зрения условий наступления субсидиарной ответственности ее, в свою очередь, можно разделить на несколько типов. В договорных отношениях, это обычно происходит в случае отказа основного ответчика удовлетворить требованиям, предъявляемым к нему. Во внедоговорных отношениях субсидиарная ответственность наступает при недостатке способности у причинителя вреда удовлетворить интересы кредиторов. Кроме того, здесь, в отличие от договорных отношений, должно быть наличие вины в действиях субсидиарную отвечающего субъекта.

Ответственность в порядке регресса, или регрессная ответственность, наступает в случаях, когда гражданский закон допускает ответственность одного лица за действия другого (ст. 402,403 ГК РФ). Например, юридические лица и граждане-работодатели несут ответственность за вред, который причинили их работники при исполнении своих трудовых (служебных, должностных) обязанностей, а хозяйственные товарищества и производственные кооперативы отвечают за вред, причиненный их участниками (членами) при осуществлении предпринимательской или производственной деятельности такой коммерческой организации (ст. 1068 ГК РФ). Если работодатель или коммерческая организация возместили потерпевшему вред, причиненный их работником или участником (членом), они получают право обратного требования (регресса) к такому причинителю (п. 1 ст. 1081 ГК РФ), что и составляет существо регрессной ответственности.

Подводя итоги первой главы данной работы, можно сделать следующие выводы.

Гражданская ответственность - вид государственного принуждения, который заключается во взыскании судом с правонарушителя в пользу потерпевшего имущественных санкций, перелагая на правонарушителя невыгодные последствия, восстанавливая при этом нарушенное имущественное право потерпевшего.

Гражданско-правовая ответственность имеет негативные черты: государственное принуждение и обременение правонарушителя, а также она обладает следующими признаками:

нарушение обязанностей одним участником всегда влечет за собой нарушение прав другого участника;

гражданская ответственность направлена на эквивалентное возмещение потерпевшему причиненного ущерба, и ее применение для восстановления имущественного права потерпевшего зависит от объема правонарушения;

так как в сфере гражданского права включены определенные неимущественные отношения, правонарушения в этой области, также могут вызывать неблагоприятные имущественные последствия.

ГЛАВА 2. ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК СУБЪЕКТЫ ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

2.1 Система местного самоуправления в Российской Федерации

Местное самоуправление, основанное на праве населения городских и сельских поселений решать проблемы местного значения, а также обособление местного самоуправления в управлении обществом и государством предполагает ответственность органов местного самоуправления за исполнение обязанностей и полномочий, а также различные виды контроля их деятельности.

На протяжении последних лет наблюдается сложный, многоэтапный процесс становления организационных, правовых, территориальных и финансово-экономических основ местного самоуправления. В то же время актуальным является вопрос об установлении и регулировании ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц - это неблагоприятные правовые последствия от принятия незаконных решений, ненадлежащее осуществление своих задач и функций.

В общем, проблема ответственности в управлении на местах является определяющим началом современной концепции демократии в стране. Бесспорный является тот факт, что в демократическом правовом государстве должны быть эффективные механизмы подотчетности власти перед народом. Эти положения должны стать основой для формирования института конституционно-правовой ответственности - ответственности органов и должностных лиц за ненадлежащее осуществление публичной власти.

Конституционная и правовая ответственность должностных лиц местного самоуправления является важным элементом их правового статуса и гарантией их надлежащего поведения и добросовестного осуществления своих полномочий.

Таким образом, проблема ответственности в области местного самоуправления актуализируются не только в теории, муниципального права, но на практике правового регулирования общественных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления в России.

Прежде чем создать целостное представление об ответственности органов местного самоуправления, необходимо выявить их общие характеристики, структуру, а также правовую основу для организации своей деятельности.

Местное самоуправление, как часть государственной системы , в свою очередь, также представляет собой определенную систему взаимодействующих элементов. Единый подход к определению в юридической литературе еще не разработан.

Так О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев определяют систему местного самоуправления как совокупность организационных форм в рамках соответствующих муниципальных образований, через которые адресованы вопросы местного значения, местной жизни.

О.Е. Кутафин указывал, что органы государственной власти могут участвовать в гражданских правоотношениях не только от имени соответствующего публично-правового образования, но и самостоятельно, в роли финансируемых собственником государственных учреждений - юридических лиц с ограниченным вещным правом оперативного управления на закрепленное за ними имущество под субсидиарную ответственность создавшего их публично-правового образования.

Несколько иной подход к определению системы местного самоуправления предлагают авторы И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов. По их мнению, это «совокупность местных сообществ жителей, муниципальных образований, их внутренних субъектов и институтов, взаимодействующих между собой и с внешней средой в процессе отправления самоуправленческих функций».

По мнению Авакьяна С.А. «система местного самоуправления в России - это совокупность организационных форм и способов решения населением самостоятельно и непосредственно, а также через органы местного самоуправления вопросов местного значения».

На наш взгляд, наиболее успешным является определение системы местного самоуправления в O.E. Кутафина и В.И. Фадеева. При рассмотрении системы местного самоуправления в Российской Федерации, мы будем придерживаться этой точки зрения.

Одним из существенных особенностей местного самоуправления является функционирование местных органов власти, в том числе выборных. Термин «местные органы власти» является конституционным. Он используется в ст. 3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130, 131, 132 Конституции Российской Федерации. В соответствии со ст. 2 Федерального закона № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под местными органами власти следует понимать «избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения».

Основные положения о местном самоуправлении предусматривает Конституция Российской Федерации, в частности, народ осуществляет свою власть через местные органы власти (пункт 2, статья 3); органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12); выборность органов местного самоуправления, на что указывает конституционное закрепление права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (п. 2 ст. 32); автономность местного самоуправления в формировании финансово-экономических основ и решении вопросов местного значения.

Характеристике местного самоуправления посвящена глава 6 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Она раскрывает структуру органов местного самоуправления, общие принципы формирования, изменения, финансирования и полномочий местных органов власти, условия их прекращения и другие.

Статья 34 Закона определяет, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования - высшее должностное лицо муниципального образования, местная администрация (исполнительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципалитета, другие органы и выборные должностные лица местного самоуправления, в соответствии с уставом муниципального образования и имеют свои собственные полномочия для решения вопросов местного значения. Название местного самоуправления устанавливается законом субъекта Российской Федерации в соответствии с местными традициями.

Термин «структура» означает, что местные органы власти - не изолированные друг от друга образования. Обладая собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, они находятся в организационных, компетенционных связях друг с другом. При этом сохраняются особенности их формирования, функционирования и отношения с органами государственной власти и населением.

Под структурой местного самоуправления следует понимать в первую очередь, набор местных властей, отношения между ними, а во-вторых, их внутреннее разделение на отделы, секторы управления, комитеты, группы и их взаимоотношения.

Структура органов местного самоуправления - элемент системы. Это не только набор органов местного самоуправления, отношения между ними, внутренняя структура отдельных местных органов власти, но и компетенции органов, должностных лиц и нормативно-правовая база их деятельности, материальные и финансовые ресурсы. Кроме того, указанная система, наряду со структурой органов местного самоуправления может включать в себя органы, которые наделены характеристиками органов государственной власти, и нацелены на реализацию отдельных государственных полномочий.

В соответствии с законом, не все органы муниципалитета входят в структуру органов местного самоуправления, например, избирательная комиссия муниципального образования. Закон также определяет органы, формирование и функционирование которых не является обязательным, это представительный орган местного самоуправления (исполнительный орган муниципального образования) и главы муниципального образования. Исключение составляют сельские поселения, где число жителей не превышает 100 человек.

Федеральный закон № 131-ФЗ не позволяет участие государственных органов и должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных законом, в частности, представители законодательных органов субъектов Российской Федерации являются членами конкурсной комиссии на должность главы местной администрации.

Вопросы, связанные с формированием и функционированием местного самоуправления, в частности муниципалитета, регулируются уставом муниципалитета. Будучи юридическими лицами, местные органы власти имеют все права юридических лиц (осуществление имущественных прав, выступление в суде, и т.д.), зарегистрированные в установленном порядке. Основная цель местного самоуправления - решать вопросы местного значения в соответствии с федеральным законом № 131-ФЗ.

Под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. К вопросам местного значения относятся: организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом; формирование, утверждение, исполнение, контроль за исполнением местного бюджета; управление муниципальной собственностью; благоустройство территории муниципального образования; организация работы общественного транспорта; обеспечение жилыми помещениями малоимущих граждан; организация общественной безопасности (правопорядок, экология, чрезвычайные ситуации, пожарная безопасность); организация предоставления образовательных и медицинских услуг в муниципальных учреждениях; организация библиотечного обслуживания населения муниципального образования; создание условий для организации досуга, отдыха, развития физической культуры и спорта; сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия; организация предоставления ритуальных услуг и содержание мест захоронения; организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов и др.

Анализ положений главы 6, закона № 131-ФЗ предполагает использование нескольких моделей формирования муниципальной власти. Во-первых, глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию, представительный орган, сформированный на выборах депутатов избирает из своего состава председателя. Во-вторых, глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и является членом представительного органа, став его председателем с правом решающего голоса, местную администрацию возглавляет управляющий, нанимаемый по контракту на конкурсной основе. В-третьих, глава муниципального образования избирается из числа представительного органа, выполняя полномочия его председателя, местную администрацию возглавляет менеджер, нанимаемый по контракту на конкурсной основе.

Статья 35 Федерального Закона № 131 закрепляет требования по размеру представительного органа муниципального образования с населением муниципального образования. Минимальное количество депутатов должно равняться семи с учетом численности населения муниципалитета в 1000 человек. Законом № 131-ФЗ закреплены исключительные полномочия представительных, исполнительных и распорядительных органов муниципалитета, главы муниципалитета.

В соответствии с главой 10 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» органы и должностные лица муниципального образования несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, юридическими и физическими лицами. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления наступает за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций. Ответственность наступает в случаях и порядке, предусмотренных федеральным и региональным законодательством.

Полномочия органов местного самоуправления муниципального образования, закрепленные в ее Уставе, указаны в правилах и положениях работ подразделений. Граждане, осуществляющие трудовую деятельность в органах местного самоуправления, замещают муниципальные должности, часть из них несет муниципальную службу.

Закон устанавливает несколько групп институциональных форм, с помощью которых осуществляется местное самоуправление в Российской Федерации.

Особая роль в осуществлении местного самоуправления играет прямая демократия. Она включает в себя различные формы прямого волеизъявления граждан.

На первое место в этом отношении Конституция Российской Федерации ставит референдум. Местный референдум в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» - это форма прямого волеизъявления граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме и место жительства которых расположено в границах муниципального образования, по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования. Местный референдум по своей правовой силе выше юридической силы актов местного самоуправления. Он необходим, по крайней мере в двух случаях, предусмотренных федеральным конституционным законом: изменение границ территории или при определении структуры органов местного самоуправления. Он используется при определении судьбы собственности и при решении других вопросов.

В настоящее время в России нет специального закона о местном референдуме. Общие положения о местном референдуме изложены в законе от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Местный референдум проводится по вопросам местного значения. Решение о его проведении принимается представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по просьбе населения, в соответствии с уставом муниципального образования. В местном референдуме могут участвовать все граждане, проживающие на территории муниципального образования, имеющие право голоса. Они участвуют в нем прямо и добровольно. Голосование на местном референдуме проводится в тайне. Решения, принятые на местном референдуме, не требуют одобрения каких-либо органов государственной власти, должностных лиц и органов местного самоуправления. Принятое решение и результаты голосования должны быть официально опубликованы. Порядок назначения и проведения местного референдума, принятия решений и изменения местного референдума устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Местное самоуправление осуществляется гражданами посредством муниципальных выборов. Их цель, прежде всего, определяется тем, что посредством выборов формируется представительный орган, а также получают свои полномочия главы местной администрации. Тем не менее, только этим значение выборов не ограничивается. Каждая кампания стимулирует развитие социальной активности граждан, способствует выявлению их насущных потребностей и интересов, создает предпосылки для их удовлетворения.

Среди федеральных законов, которые составляют правовую основу для проведения выборов в местные органы власти, это, прежде всего, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Субъекты Федерации принимают свои собственные законы о порядке муниципальных выборов. Таким образом, сформулированные в настоящем Законе положения не могут противоречить положениям федеральных законов, но они могут создать дополнительные гарантии избирательных прав граждан.