Ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления

Федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Федерации обеспечивают проведение муниципальных выборов. Это означает, что названные органы создают необходимые правовые, материально-технические, финансовые и другие условия для таких выборов не препятствуют их поведению и защают избирательные права граждан.

В муниципалитете по решению вопросов местного значения могут созываться собрания. Порядок созыва и проведения, а также изменения принятия решений, полномочия устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Помимо референдумов, выборов, собраний (сходов) граждан в практике местного самоуправления используются и другие формы непосредственной демократии. В частности, ст. 25 Закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает право людей вести законотворческую деятельность в вопросах местного значения. Она реализуется в соответствии с уставом муниципального образования и состоит, главным образом, в том, что население вносит в местные органы власти проекты правовых актов, которые подлежат обязательному рассмотрению в течение 2 месяцев на открытом заседании с участием населения, и результаты рассмотрения - официальному опубликованию.

Кроме того, граждане непосредственно участвуют в решении местных дел посредством индивидуальных и коллективных обращений, направляя их в местные органы власти и государственным должностным лицам коллективно или индивидуально. Классификация обращений граждан в адрес муниципальных органов и их должностных лиц различается по содержанию и особенностям этих обращений, которые обусловливают неодинаковые юридические последствия их рассмотрения. В частности, существует три типа обращений: предложения, заявления и жалобы. Предложения - это мнение людей о способах улучшения работы местных органов власти, что должно быть сделано, чтобы решить проблемы местной жизни. Заявления обычно содержат запросы на удовлетворение потребностей людей (в улучшении жилищных условий, назначение пенсий, освобождение от налогов или налоговых льгот и т.п.). Жалобы, как правило, содержат информацию о нарушении прав, свобод и законных интересов их авторов, и просит исправить эти нарушения. Соответствующие органы и должностные лица обязаны дать ответ по существу в течение одного месяца. Закон устанавливает административную ответственность за нарушение условий порядка ответов на жалобы граждан.

Составной частью системы местного самоуправления является территориальное общественное самоуправление (ТОС). Это самоорганизация граждан по месту их жительства на части муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы ТОС.

Система ТОС включает в себя: общие собрания (сходы), конференции жителей, опросы населения, иные формы непосредственной демократии; органы территориального общественного самоуправления (советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, а также поселков, сельских населенных пунктов в тех случаях, когда в последних самостоятельные органы местного самоуправления не формируются), а также иные органы самоуправления населения по месту жительства (советы или комитеты улиц, кварталов, домов и т.п.). Территории, на которых действуют органы общественного самоуправления, устанавливаются по предложению жителей соответствующей администрацией и утверждаются представительным органом местного самоуправления.

Органы территориального общественного самоуправления создаются по инициативе жителей на основе их добровольного волеизъявления. Компетенция органов ТОС определяется их положениями (уставами) с учетом полномочий, передаваемых им представительными органами и местной администрацией.

Законами субъектов РФ могут быть предусмотрены и иные формы участия населения в местном самоуправлении. Главное и единственное условие их применения - они не должны вступать в противоречие с Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В данной работе на примере органа местного самоуправления рассмотрим комитет градостроительства администрации города Ставрополя.

В соответствии с Положением о комитете градостроительства администрации города Ставрополя, утвержденным постановлением администрации города Ставрополя от 04 марта 2015 г. № 415 (далее - Положение) «комитет градостроительства администрации города Ставрополя (далее - комитет градостроительства) является отраслевым (функциональным) органом администрации города Ставрополя, созданным для решения вопросов, отнесенных в соответствии с федеральным законодательством, законодательством Ставропольского края, муниципальными правовыми актами города Ставрополя к компетенции администрации города Ставрополя в области градостроительства и землепользования на территории муниципального образования города Ставрополя Ставропольского края».

Комитет градостроительства является юридическим лицом и обладает всеми правами, предусмотренными гражданским законодательством Российской Федерации для юридических лиц, имеет самостоятельный баланс, счета, открываемые в установленном законодательством Российской Федерации порядке, печать, штампы, бланки со своим наименованием, может от своего имени осуществлять имущественные и неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

Основными задачами комитета градостроительства являются: реализация полномочий администрации города Ставрополя в области градостроительства и землепользования в рамках полномочий, определенных законодательством Российской Федерации, законодательством Ставропольского края, муниципальными правовыми актами города Ставрополя и настоящим Положением:

участие в организации благоустройства территории города Ставрополя; участие в разработке, утверждении и реализации градостроительной документации о градостроительном планировании развития территории города Ставрополя, его частей и об их застройке;

выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории города Ставрополя, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории города Ставрополя;

участие в информировании населения о принимаемых и принятых решениях в сфере градостроительства;

согласование переустройства и перепланировки жилых помещений; выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных

конструкций на территории города Ставрополя, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже рекламных конструкций, установленных и (или) эксплуатируемых без разрешения, срок действия которых не истек.

Комитет градостроительства осуществляет свою деятельность в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, законодательством Ставропольского края, муниципальными правовыми актами города Ставрополя, Положением.

Ответственность комитета градостроительства также регламентируется федеральным законодательством, законодательством Ставропольского края и муниципальными правовыми актами города Ставрополя.

2.2 Общие положения о гражданско-правовой ответственности органов местного самоуправления

Должностные лица органов государственной власти и органов местного самоуправления несут юридическую ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации в результате неисполнения или ненадлежащего исполнения своих обязанностей, а также действий, которые привели к нанесению ущерба физическим и юридическим лицам.

Ответственность может быть разделена на несколько типов. Так различают уголовную, административную, дисциплинарную и материальную ответственности. В рамках нашего исследования на примере анализа правовой практики комитета градостроительства мы рассмотрим материальную, административную и дисциплинарную ответственность.

Материальная ответственность, которая применима в системе государственной и муниципальной службы, обладает определенными особенностями.

Вопросы ответственности государственных и муниципальных служащих устанавливаются, как правило, в разрозненных нормативных правовых актах, решены довольно поверхностно и во многих случаях заимствованы в трудовом законодательстве. В российской правовой науке, эти проблемы были исследованы только фрагментарно, и, по нашему мнению, нуждаются в дальнейшем комплексном развитии системы исследования. Так, на сегодняшний день нет юридического определения, которое бы отражало концепцию «материальной ответственности», и в законодательстве о гражданской и некоторых видов правоохранительной службы практически не правил прямого действия, устанавливающих механизм наступления данной ответственности.

В научных журналах материальная ответственность в целом понимается как обязательство возместить ущерб, причиненный в пределах и порядке, установленном законодательством. В настоящее время вопросы материальной ответственности регулируются правилами трудового права, и другими нормативными правовыми актами. Следует отметить наличие типовых решений ряда вопросов материальной ответственности в различных видах не только государства, но и муниципальной службы. Например, в различных ведомствах она подразделяется на полную и ограниченную, но акценты, характеризующие приоритетность их применения, далеко не одинаковы.

В теоретическом плане пока не решен вопрос о природе этого типа ответственности, не определен ее отраслевой или междисциплинарный характер. Материальная ответственность на государственной службе часто отождествляется с любой гражданской ответственностью или ее связывают с действием трудового права, или для решения этой проблемы руководствуются только законом о гражданской службе, а также научными и практическими рекомендаций служебного прва, существование которого в качестве филиала российской правовой системы по-прежнему идут научные дебаты.

Анализ литературы позволяет обобщить черты, присущие материальной ответственности государства и других государственных служащих. Среди них следующие:

материальная ответственность в гражданской службе имеет правовосстановительный характер, в отличие от дисциплинарной, гражданско-правовой или уголовной, которым присуще карательное значение;

материальная ответственность в государственной службе идет на основании правовых норм в целом ряде отраслей российского права: административного, трудового, гражданского и областях законодательства о государственной службе, специальных нормативных актов;

обязанность государственного служащего, с целью компенсации материального ущерба существует только по отношению к государственным органам. Если вред причинен третьим лицам, он должен быть компенсирован в административном порядке или в порядке гражданского судопроизводства (статья 1069 Гражданского кодекса РФ, ст. 4.7 КоАП);

материальная ответственность государственных служащих составляют отдельный вид юридической ответственности и может использоваться наряду с другими видами (дисциплинарной, административной, и т.д.);

ответственность наступает с учетом прямого реального ущерба; прямой причинной связью между противоправными действиями и вытекающих вредных последствий (ущерб); вины нарушителя за причинение ущерба, если незаконные действия (бездействие), совершенны им при исполнении своих служебных обязанностей.

Материальная ответственность государства за ущерб, причиненный государственными служащими, не исключает ответственности работников государственного аппарата в порядке регресса, то есть в виде возмещения (полном или частичном) в соответствующий государственный орган казначейства средств по его требованию.

На наш взгляд, раскрывая правовую природу материальной ответственности в системе государственной службы, следует исходить из природы правоотношений, возникающих в процессе ее применения, целей этой ответственности, правовых и фактических последствий ее применения. Это своеобразная конструкция ответственности, которая окрашивается соответствующей спецификой, надо заметить, не столь существенной. Использование типичных подходов - наиболее прагматичное решение проблемы, так как основания и процедура возмещения вреда сторонами государственно-служебных отношений во многом аналогичны нормам трудового законодательства, что позволяет либо пойти по пути заимствования существующих положений, либо ограничиться бланкетной формой изложения предписаний законодателя.

Все, что касается ответственности государственных служащих и правительства к гражданам, физических лиц и юридических лиц, то здесь проблема рассматривается в плоскости гражданского права и практически решения находятся, или во внесудебном порядке, на основании добровольного возмещения вреда или в порядке гражданского судопроизводства, на основе материальных и процессуальных норм отраслей российского права.

Рассмотрим данный вид юридической ответственности в рамках судебной практики комитета градостроительства г. Ставрополя.

Индивидуальный предприниматель Андронов Вячеслав Игоревич обратился в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением о признании незаконными действий администрации города Ставрополя, комитета градостроительства администрации города Ставрополя по демонтажу рекламных конструкций, установленных согласно разрешениям на такую установку в количестве 48 штук.

Суд вынес решение о частичном удовлетворении требований Андронова В.И., мотивируя это следующим.

Частью 21 статьи 19 Закона о рекламе определено, что в случае аннулирования разрешения или признания его недействительным владелец рекламной конструкции, либо собственник или иной законный владелец соответствующего недвижимого имущества, к которому такая конструкция присоединена, обязан осуществить демонтаж рекламной конструкции в течение месяца и удалить информацию, размещенную на такой рекламной конструкции, в течение трех дней.

При невыполнении обязанности по демонтажу рекламной конструкции орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа вправе обратиться в суд или арбитражный суд с иском о принудительном осуществлении демонтажа рекламной конструкции. В случае принятия судом или арбитражным судом решения о принудительном осуществлении демонтажа рекламной конструкции ее демонтаж, хранение или в необходимых случаях уничтожение осуществляется за счет собственника или иного законного владельца недвижимого имущества, к которому была присоединена рекламная конструкция. По требованию собственника или иного законного владельца такого недвижимого имущества владелец рекламной конструкции обязан возместить ему разумные расходы, понесенные в связи с демонтажем, хранением или в необходимых случаях уничтожением рекламной конструкции (часть 22 Закона о рекламе). Исходя из системного толкования частей 10, 21 и 22 статьи 19 Закона о рекламе, суд пришел к выводу, что обязанность по демонтажу рекламной конструкции возникает у собственника как на основании предписания органа местного самоуправления, так и в случае аннулирования разрешения на установку рекламной конструкции или признания его недействительным. При этом указанная обязанность должна быть исполнена владельцем рекламной конструкции добровольно, а в случае ее неисполнения орган местного самоуправления может обратиться в суд или арбитражный суд с иском о принудительном осуществлении демонтажа рекламной конструкции.

Таким образом, вышеназванными правовыми актами предусмотрен обязательный судебный порядок для принудительного демонтажа установленных рекламных конструкций. Поскольку в данном случае комитет градостроительства произвел действия, направленные на самостоятельный снос десяти конструкций, а именно выдал соответствующие предписания в адрес МУП города Ставрополя «Муниципальная реклама», без обращения в суд, его действия признаются судом несоответствующими указанным положениям статьи 19 Закона о рекламе.

В результате судебного разбирательства судом установлено, что действия по демонтажу осуществлены только в отношении 10 рекламных конструкций, принадлежащих предпринимателю, из 48 конструкций, указанных Андроновым В.И. в заявлении, поэтому требования предпринимателя суд удовлетворил только в части 10 рекламных конструкций.

Указанное решение оставлено в силе судами апелляционной и кассационной инстанций.

В 2013 году индивидуальный предприниматель Андронов Вячеслав Игоревич снова обратился в Арбитражный суд Ставропольского края с иском к администрации города Ставрополя, к комитету градостроительства, к комитету финансов и бюджета администрации города Ставрополя о взыскании 1 030 800 рублей убытков, связанных с восстановлением и установкой демонтируемых рекламных конструкций в количестве 12 штук, и 5 940 000 рублей упущенной выгоды.

В обоснование исковых требований было указано, что в 2009 году администрацией города Ставрополя в лице комитета градостроительства произведен демонтаж рекламных конструкций, принадлежащих истцу. Для ремонта, восстановления и повторной установки истцу необходимо понести затраты. Истец просил взыскать 1 030 800 рублей убытков, связанных с восстановлением и установкой демонтируемых рекламных конструкций в количестве 12 штук, 5 940 000 рублей упущенной выгоды.

Суд удовлетворил заявленные требования Андронова частично, мотивировав решение следующим.

В декабре 2009, в феврале и марте 2010 годов администрацией города Ставрополя в лице комитета градостроительства произведен демонтаж рекламных конструкций, принадлежащих истцу, расположенных на территории города Ставрополя в количестве 10 штук. Также в отношении комитета градостроительства уже имеется вступившее в законную силу решение арбитражного суда Ставропольского края от 15.09.2010, которым требования предпринимателя удовлетворены частично. Суд признал незаконными действия комитета градостроительства по демонтажу рекламных конструкций, принадлежащих индивидуальному предпринимателю Андронову Вячеславу Игоревичу, и обязал комитет градостроительства и Муниципальное унитарное предприятие города Ставрополя «Муниципальная реклама» восстановить демонтированные рекламные конструкции индивидуального предпринимателя Андронова Вячеслава Игоревича в количестве 10 штук.

Из правового анализа статей 15, 1064, 1068 ГК РФ следует, что вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению в полном объеме. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования. Поскольку возмещение убытков - это мера гражданско-правовой ответственности, ее применение возможно лишь при наличии условий ответственности, предусмотренных законом. Возмещение вреда, причиненного имуществу гражданина или юридического лица, допускается при доказанности факта причинения вреда и его размера (наличие вреда), противоправности действий (бездействия), наличии причинной связи между противоправными действиями (бездействием) и наступившими последствиями и вины причинителя вреда. Причинная связь между фактом причинения вреда (убытков) и действием (бездействием) причинителя вреда должна быть прямой (непосредственной). В отсутствие хотя бы одного из указанных условий обязанность лица возместить причиненный вред не возникает.

Размер убытков истец подтвердил представленными суду договорами, исполнение которых позволило бы ему в период действия договоров получать доходы от осуществления предпринимательской деятельности, связанной с размещением наружной рекламы и данные убытки находятся в прямой причинной связи с противоправными действиями ответчика. Из общей суммы дохода были исключены расходы на содержание конструкций, отчисления в комитет градостроительства, налоги. Из расчёта исключены договоры, оформленные после демонтажа рекламных конструкций.

Примененный истцом период расчета убытков в виде упущенной выгоды соответствовал периоду наличия у него действительного и нарушенного ответчиком права на размещение наружной рекламы. Однако расчеты убытков произведены заявителем, исходя из необходимости восстановления им 12 рекламных конструкций, тогда как ранее принятым решением арбитражного суда признан незаконным демонтаж 10 рекламных конструкций. В выписке указаны 5 рекламных конструкций, демонтаж которых не был признан незаконным вступившим в силу вынесенным ранее решением суда. К тому же в обоснование убытков истец представил Акт документального исследования документов, регламентирующих финансовую, хозяйственную и предпринимательскую деятельность ИП Андронова В.И. за период с 01.07.2006 по 31.12.2012, расчет смету установки одной рекламной конструкции в рублях, Акт инвентаризации рекламных конструкций, демонтированных МУП «Муниципальная реклама», Акты о приеме передаче объектов основных средств в количестве 12 штук от 10.10.2008, однако данные документы составлены из расчета первоначальных требований истца, в которых указывалось количество демонтированных 12 щитов. То есть, по сути, Андронов В.И. обратился с заявлением о восстановлении и установке одних и тех же 10 рекламных конструкций, в отношении которых суд уже вынес решение, обязав их восстановить.

Применение двойной ответственности за одно нарушение противоречит как нормам действующего законодательства, так и общим принципам гражданского законодательства. При таких обстоятельствах требование о возмещении предпринимателю убытков в размере 150 085 рублей суд удовлетворил, в части же взыскания 5 940 000 рублей упущенной выгоды судом истцу было отказано.

Комитет градостроительства указанное решение суда не обжаловал. Изучив материалы указанных дел, считаем, что Арбитражный суд Ставропольского края учел не все обстоятельства, влияющие на вынесение окончательного решения по делу.

Во-первых, в соответствии с решением Ставропольской городской Думы № 199 от 29.12.2005 финансовым органом администрации города Ставрополя, обеспечивающим проведение единой бюджетной политики в городе Ставрополе, является комитет финансов и бюджета администрации города Ставрополя. Он обладает статусом юридического лица, осуществляет исполнение судебных актов по искам к муниципальному образованию о взыскании денежных средств за счет казны муниципального образования, осуществляет функции главного распорядителя средств бюджета города в соответствии с ведомственной классификацией расходов бюджета города на очередной финансовый год.

На основании изложенного, именно данный орган представляет интересы муниципального образования по делам подобного рода. Комитет градостроительства же не является надлежащим ответчиком по делу.

Во-вторых, статьей 195 ГК РФ определено понятие исковой давности. Исковой давностью признается срок для защиты права по иску лица, право которого нарушено. Течение срока исковой давности начинается со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права и о том, кто является надлежащим ответчиком по иску о защите этого права и составляет три года. Исковая давность применяется судом только по заявлению стороны в споре, сделанному до вынесения судом решения (пункт 2 статьи 199 ГК РФ). Несмотря на то, что комитетом градостроительства в споре было заявлено о факте истечения исковой давности, суд при взыскании упущенной выгоды не применил срок исковой давности по договорам, представленным Андроновым В.И. в качестве доказательства упущенной выгоды. Размер убытков истец подтвердил представленными суду договорами, исполнение которых позволило бы ему в период действия договоров получать доходы от осуществления предпринимательской деятельности, связанной с размещением наружной рекламы. Из общей суммы дохода исключены расходы на содержание конструкций, отчисления в комитет, налоги. Из расчёта исключены договоры, оформленные после демонтажа рекламных конструкций. Примененный истцом период расчета убытков в виде упущенной выгоды соответствует периоду наличия у него действительного и нарушенного ответчиком права на размещение наружной рекламы. Но при этом сроки действия договоров судом исследованы не были. Считаем, что истцом суммы упущенной выгоды по договорам оказания рекламных услуг сроком действия до 2009 - 2010 года заявлены за пределами трехгодичного срока исковой давности.

Проанализировав указанные примеры судебной практики, можно сделать вывод о том, что во многом исход дела в арбитражном суде зависит от правильно выбранной позиции. Выбор способа и средства защиты обусловливают содержание субъективного гражданского права, обстоятельства, а также характер его нарушения. Любой способ защиты права должен соответствовать правонарушению в области правоотношения и вести к восстановлению права. Истец должен учитывать данный факт при выборе того или иного способа защиты. Если человек хочет выиграть дело в арбитражном суде, он должен доказать, что принадлежащее именно ему нарушенное право будет восстановлено в результате удовлетворения его требований.

Однако, с другой стороны, в большинстве случаев, после предъявления иска необходимо не только установить причинно-следственную связь между действиями органа власти и вредом, причиненным им истцу, но и доказать вину органа в причинении вреда.

Говоря о взыскании в судебном процессе убытков из казны муниципального образования, возникших вследствие признания действий (бездействия) органов власти незаконными, предлагаем подробнее рассмотреть такое понятие, как регрессная ответственность.

В ст. 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что вред, причиненный государственными органами и их должностными лицами, возмещается за счет казны Российской Федерации, независимо от того, кто является прямым нарушителем - государственный орган или должностное лицо. Государство, принимая на себя бремя ответственности за вред, причиненный деятельностью государственных чиновников, имеет возможность использования определенных правовых последствий для прямого нарушителя. Одним из таких последствий является требование о взыскании с нарушителя суммы возмещенного за счет казны Российской Федерации ущерба, так называемое регрессное требование. Регресс означает возникновение у субъекта (регредиента), исполнившего обязательство за другое лицо - регрессата, т.е. непосредственного причинителя вреда, обязательственного права по отношению к последнему, т.е. права требовать от него возврата исполненного за него регредиентом. Таким образом, в данном случае, фактический причинитель вреда отвечает перед лицом, возместившим вред, если совершил преступление, что и установлено приговором суда.

ГЛАВА 3. УСЛОВИЯ НАСТУПЛЕНИЯ И ПРОБЛЕМЫ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

3.1 Условия ответственности за вред, причиненный органами публичной власти и порядок его возмещения

В настоящее гражданским законодательством обязательства Российской Федерации делятся на две группы: договорные обязательства; обязательства в результате причинения ущерба и из других оснований (внедоговорных), что закреплено в ст. 307 Гражданского кодекса Российской Федерации. В то же время отношения собственности, регулируемые гражданским законодательством, осуществляются в виде договорных обязательств, где они самостоятельно определяют содержание субъектов договора: предмет, срок, качество, цену, порядок исполнения, стороны отвечают за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств и других условий.

Наука российского гражданского права относит обязательства, возникающие вследствие причинения вреда, к категории внедоговорных обязательств, что регламентируются главой 59 ГК РФ. Внедоговорные обязательства по своему характеру, способам возникновения и содержанию полностью отличаются от договорных. Само название обязательства указывает на то, что их наступление нежелательно и неожидаемо.

Субъекты обязательства - потерпевший и лицо, причинившее вред, как правило, не имеют договорных отношений. Потерпевший - человек, которому был причинен вред - выступает в качестве кредитора, лицо, причинившее вред - выступает в качестве должника.

Содержание обязательства составляют права кредитора требовать восстановления прежнего состояния или компенсации за ущерб. Объектом данного обязательства не может быть воздержание от действий. Обязанность кредитора выполняется только комплексом положительных действий, направленных на возмещение ущерба. Правовой основой для ответственности является гражданское правонарушение, выраженное в причинении вреда другому лицу. Институт обязательств, возникающих в результате причинения вреда, выполняет как восстановительную, так и превентивную функцию. Регенеративная функция позволяет удалить негативные последствия незаконного влияния на материальные или нематериальные блага потерпевшего. Функция предупреждения способствует соблюдению закона, уважения к охраняемым законом материальных и нематериальных благ. В отличие от типов ответственности, предусмотренных нормами других отраслей права (административного, уголовного и т.д.), где основной задачей является наказание правонарушителя, имущественная ответственность имеет компенсационный характер. При этом бездействием ущерб не может быть возмещен.

Закон предусматривает два способа возмещения:

компенсация в натуре, то есть предоставление вещей того же рода и качества, исправление поврежденных деталей, и т.д.;

компенсация за ущерб. Ущерб - это расходы, которые потерпевший понес, или еще понесет, для того, чтобы восстановить нарушенное право, потеря или повреждение имущества (реальный ущерб), а также доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях, если не были нарушены его права.

Обязательства вследствие причинения вреда, имеют следующие характеристики:

сфера их деятельности простирается как на имущественные, так и на личные неимущественные отношения, хотя возмещение вреда и носит имущественный характер;

обязательства возникают в результате нарушения прав, носящих абсолютный характер, будь то имущественные права или личные нематериальные блага;

обязательства, поскольку нарушено абсолютное право, носят внедоговорной характер, даже если бы право и было нарушено лицом, с которым потерпевший находится в договорных отношениях;

обязательство направлено на полное возмещение потерпевшему причиненного вреда, кому бы ни был причинен вред, в чем бы он ни выражался и каковы бы ни были способы и формы возмещения вреда;

в случаях, предусмотренных законом, обязанность возмещения вреда может быть возложена не только на причинителя вреда, но и на иных лиц.

Таким образом, обязательство вследствие причинения вреда - это внедоговорные обязательства, вытекающие из нарушения имущественных и неимущественных прав потерпевшего, предназначенные для максимального восстановление этих прав лицом, причинившим вред или другими лицами, которые по закону обязаны его возместить.

Обязательства вследствие причинения вреда построены на системе так называемого генерального деликта. Это означает, что вся группа этих обязательств имеет общие правила их возникновения. Для отдельных категорий ответственности за вред эти правила применяются особым образом, из-за особенностей прямого причинителя вреда, способа причинения вреда, характера правовой защиты.

Общими положениями и условиями таких обязательств являются: наличие вреда, противоправного поведения, юридически значимой причинной связи между противоправным поведением и ущербом и вина человека, которым причинен ущерб.

Первое условие - вред. Наличие вреда является необходимым, обязательным условием деликтной ответственности. При отсутствии вреда вопрос о происхождении обязательств, вытекающих из причинения вреда, не может возникнуть. Вред в гражданском праве - разрушение, уничтожение субъективных прав или имущества.

Вред, который может быть оценен в деньгах - это ущерб. Материальный ущерб может произойти в случае нарушения имущественных и неимущественных прав гражданина.

Вред, который не может быть оценен в деньгах - моральный ущерб. Это происходит, как правило, в нарушение личных неимущественных прав граждан, но может возникнуть в случае нарушения имущественных прав. В юридической литературе и законодательстве неимущественный вред называется моральным. Моральный вред - это физические или нравственные страдания, причиненные гражданину действиями, нарушающими его личные неимущественные права либо действия посягающие на другие, принадлежащие гражданину, нематериальные блага. Моральный вред выражается не только в переживаниях и страданиях, но и в ограничении возможности лиц активно участвовать в жизни. Если моральный ущерб причинен наряду с имущественным, то и компенсация морального ущерба осуществляется наряду с компенсацией имущественного вреда. Если же причинен только моральный вред, компенсация его производится независимо от причинения имущественного вреда.

В соответствии с действующим законодательством, основанием для компенсации морального вреда является не только вина причинителя, статья 1100 Гражданского кодекса устанавливает случаи, когда моральный вред может быть компенсирован независимо от наличия вины. Кроме того, при условии, что законом могут быть установлены иные случаи безвинной ответственности за моральный ущерб. Моральный вред подлежит возмещению только в денежной форме. Моральный вред признается независимо от того, законом или договором предусмотрены обязательства по выплате потерпевшему полного возмещения вреда.

Таким образом, можно сделать следующие вывод, что вред - это отрицательные последствия действий (бездействия) его причинителя, приводящие к уменьшению имущества или неимущественных прав потерпевшего. Повреждения следует рассматривать как собирательный термин, который включает материальный ущерб (выраженную как потерю - реальный ущерб и упущенную выгоду) и моральный ущерб (включает в себя виды ущерба, не охватываемых понятием потери: моральный ущерб, репутационный вред, физический вред, и другие. И физические, и юридические лица вправе требовать возмещения как имущественного, так и неимущественного вреда, в связи с чем, по нашему мнению, в п. 1 ст. 1064 ГК РФ следует внести соответствующие изменения в части возможности возмещения не только имущественного, но и неимущественного вреда юридическому лицу.

Второе условие - незаконные действия. В юридической литературе о незаконности есть две позиции. Сторонники одной из них, основанной на том, что сам факт причинения вреда нарушает общий запрет закона причинить вред другим, и поэтому все эти действия могут рассматриваться как незаконные. Сторонники другой позиции, основанные на том, что нарушение не определяется незаконностью субъективных прав потерпевшего, но только представляет собой нарушение норм объективного права, хотя такого правила, которое стремится защитить определенные интересы потерпевшего.

В случаях, предусмотренных законом, гражданско-правовая ответственность может наступить и при причинении вреда правомерными действиями. В данном случае мы говорим о причинении вреда в состоянии крайней необходимости и необходимой обороны, которые сами по себе являются правомерными действиями. Вместе с тем, для того и другого случаев, Гражданский кодекс устанавливает различный режим. Причинение вреда в состоянии необходимой обороны не влечет обязанности возместить причиненный вред. Однако, вред, причиненный в состоянии крайней необходимости, по общему правилу должен быть возмещен причинителем.

Причинение вреда может быть вызвано не только поступки, но и бездействием. Бездействие, влекущее за собой обязанность возместить вред, как правило, незаконно. Однако, в отличие от действия, бездействие признается противоправным лишь в случаях, если осуществление соответствующего действия, входило в обязанность причинителя. Именно поэтому бездействие, как основание возникновения обязанности по возмещению вреда, специально названо в норме, посвященной ответственности за вред причиненный государственными органами и органами местного самоуправления, а также их должностными лицами, поскольку именно таким органам и лицам чаще всего предписывается совершение определенных действий.

Согласно принципу генерального деликта, действует презумпция противоправности поведения, повлекшего причинение вреда, то есть потерпевший не обязан доказывать противоправность действий, причинивших ему вред. В случае причинения вреда актами власти всякое действие (бездействие) основано на законе, а вред, причиненный им, правомерен и не подлежит возмещению, за исключением случаев, когда доказано обратное.

Однако, в связи с принятием в 2002 г. АПК РФ и ГПК РФ, появилось мнение, что презумпция противоправности причинения вреда распространена и на случаи причинения вреда актами государственных органов. В этих актах (п. 1 ст. 249 ГПК РФ, п. 3 ст. 189 АПК РФ) обязанность по доказыванию законности решений (действий, бездействия), возлагается на принявшие их органы (должностные лица). Однако, данные нормы не касаются порядка возмещения вреда носящего исковой характер, а посвящены оспариванию решений (действий, бездействия). Поэтому представляется, что в судебном процессе по возмещению вреда, эти нормы не должны применяться.

Существенным недостатком следует считать отсутствие в законодательстве специальных разъяснений о распределении бремени доказывания сторонами противоправности акта власти. А.В. Токанова считает, что «лицо освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (решений), но обязано доказать факт нарушения своих прав и свобод». А.Л. Маковский придерживается мнения, что «вопрос о бремени доказывания противоправности актов решается не в пользу потерпевшего».

Регулирование деятельности органов государственной власти осуществляется не гражданским законодательством, а нормами других отраслей права (административного, уголовно-процессуального и т.д.), и незаконное поведение должно быть признано только в нарушении правил публичного права. Деятельность органов и должностных лиц следует признать законной, пока не доказано нарушение правил, касающихся регулирования деятельности этих лиц. Такие действия являются незаконными, только если они не совершили никаких действий с превышением полномочий или их злоупотреблением, а бездействие - при неисполнении обязанностей, предусмотренных, чаще всего специальными, ненормативными правовыми актами.

Условие третье - причинно-следственная связь между незаконным поведением, и причинением вреда. Незаконное поведение предшествует состояние наступления вреда. Иными словами, истец должен доказать, что то, что вреда бы не произошло, если бы до этого не были приняты незаконные решения, действий (бездействия) органов (должностных лиц). Под причинностью понимается объективная категория, которая существует между фактом вреда и противоправными решениями, действиями (бездействиями) органа (должностного лица). При предъявлении иска о возмещении ущерба, истец должен представить доказательства, чтобы сделать однозначный вывод о взаимосвязи между наступлением ущерба и поведением органов и (или) их должностных лиц. Это установление причинно-следственной связи между деянием и результатом помогает определить виновного лица или группу лиц. «Если же в цепи причинности противоправное поведение отстоит от вреда настолько, что теряет свою значимость и не может квалифицироваться как непосредственная причина вреда, а вред как прямое следствие противоправного поведения, то имущественная ответственность лица, допустившего противоправность, должна исключаться!».

В рассматриваемой сфере вред часто является нераздельным результатом действий (бездействия) нескольких органов или должностных лиц, что объясняется существующей системой построения властных органов и взаимодействием ее элементов в процессе функционирования. Незаконные действия одних должностных лиц, попустительство этим действиям со стоны других, отсутствие должного контроля со стороны третьих - все это создает ситуацию, когда трудно установить, чье именно поведение привело к причинению вреда.

Условия четвертое - вина. В ст. 1069 Гражданского кодекса не говорится о вине, но это не означает, что ответственность наступает независимо от вины. В гражданском праве существует презумпция вины причинителя вреда, то есть, потерпевший освобождается от бремени доказывания вины. Тем не менее, на практике бывают случаи, когда суд возлагает на истца доказать вину 32 и приходит к выводу о наличии (отсутствии) вины, в зависимости от установления причинно-следственной связи, что неприемлемо.

Считается, что виновными должны быть признаны любые действия государственных или муниципальных органов и их должностных лиц, если они являются незаконными. Ожидается, что должностное лицо должно иметь абсолютное знание актов, регулирующих его деятельность, поэтому оно становится виновно, если не действует в соответствии с ними, и если же оно чего-то не знает, это также свидетельствует о виновности, потому что нарушение наиболее обязанности происходит вследствие незнания процедур и правил его деятельности.

Наличие вины - общепринятый принцип юридической ответственности во всех отраслях права, и любое исключение должно быть выражено прямо и недвусмысленно, что фиксируется непосредственно. Следовательно, отсутствие упоминания в статье. 1069 Гражданского кодекса о вине не означает, что ущерб будет компенсирован независимо от вины или что доказанность противоправности, лишает возможности ответчика доказывать отсутствие вины. Издание противоправного акта может быть обусловлено незнанием должностным лицом государственного органа конкретных фактических обстоятельств, что может быть и по причинам, не зависящим от него. Однако, следует согласиться с авторами, которые считают, что незаконность акта власти едва ли не во всех случаях свидетельствует о вине причинителей вреда. У должностного лица может и отсутствовать вина при противоправном поведении. Но чаще всего, при противоправном поведении вина присутствует. Ведь полномочия и порядок деятельности органов и должностных лиц, закреплены в актах (законах, положениях, инструкциях и т.д.), которые должны быть им известны.

На самом деле, насчет списка специальных условий ответственности за ущерб, причиненный актами власти, в литературе нет единого мнения, и в судебной практике о них почти не упоминается. Однако, наряду с общими условиями, существует ряд специальных моментов, которые возникают из публично-правовой природы субъектов рассматриваемой ответственности, то есть условия, касающиеся правового статуса, причинившего вред и характер его деятельности.

Таким образом, имеются следующие специальные условия ответственности:

причиной вредоносного результата должен быть именно акт власти;

акт власти может быть совершен не любым работником государственного органа или органа местного самоуправления, а лишь тем, кто относится к числу должностных лиц;

должностное лицо в момент принятия акта власти, должно находиться при исполнении служебных обязанностей.

По мнению М.А. Киличенковой, «специальным условием ответственности является то, что в качестве причинителя вреда выступает специальный субъект (субъект власти) - государственный орган или его должностное лицо». Согласно ст. 10 Конституции РФ, государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Легального определения государственного органа нет. Государственный орган - это звено (элемент) механизма государства, участвующее в осуществлении функций государства и наделенное для этого властными полномочиями; важнейшим признаком государственного органа является наличие у него компетенции - властных полномочий определенного содержания и объема. Согласно своей компетенции, орган государства обладает властными полномочиями, которые выражаются в возможности издавать обязательные к применению правовые акты (нормативные и ненормативные) и в обеспечении выполнения правовых актов органов государства, путем применения различных методов, в том числе метода принуждения.

В самом общем виде акты власти характеризуются тем, что они выражают властные предписания и все лица, которым они адресованы, обязаны им подчиняться. В связи с тем, что гражданское законодательство предусматривает некоторые особенности ответственности за вред, причиненный различными актами власти, они делятся на две основные группы:

акты, которые принимаются в области административного управления (акты управления);

акты, принятые правоохранительными органами и судами (акты правоохранительных органов и судов).

Под действие ст. 1069 ГК РФ подпадают различные акты управления. Это разнообразные властные предписания, принимаемые в сфере административного управления: приказы, распоряжения, указания, подлежащие обязательному исполнению теми лицами, которым они адресованы. В ст. 1069 ГК РФ также указано, что поведение может выражаться в виде незаконных действий (бездействия), в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту, акта государственного органа или органа местного самоуправления. Под незаконными действиями (бездействием), на которые указано в приведенной статье, следует понимать деяния, противоречащие законам и другим правовым актам. Они имеют многообразные виды и формы и заключаются не только в издании не соответствующих законодательству властных предписаний (приказов, распоряжений, указаний и др.), но и в иных незаконных действиях (бездействии), то есть в фактическом поведении.

Таким образом, законодательство не содержит каких-либо списков незаконных действий (бездействия) их должностных лиц, поэтому сюда включают все акты, которые приняты соответствующими должностные лицами при исполнении служебных обязанностей и обязательны для лиц, которым они адресованы.

Если вред причинен, хотя бы и действиями должностного лица, но не при исполнении им служебных обязанностей, возникающие при этом обязательство подчиняется общим правилам о возмещении вреда, то есть в соответствии со ст. 1064 ГК РФ вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред.

В отличие от актов управления, акты правоохранительных органов и суда, незаконность которых может привести к возникновению обязательства вследствие причинения вреда, четко определены в ГК РФ. Так, в соответствии со ст. 1070 ГК РФ, вред подлежит возмещению, если он причинен: в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения к лицу в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконное наложение административного взыскания в виде ареста, а так же вред, причиненный юридическому лицу в результате незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности. Не перечисленные в ст. 1070 ГК РФ незаконные действия правоохранительных органов и суда, которыми причинен вред, по смыслу закона приравнивается по своим гражданско- правовым последствиям к незаконным актам управления и следовательно, вред возмещается в порядке ст. 1069 ГК РФ.

Далее, особым условием ответственности за ущерб, причиненный актами власти, считается причинение вреда не любым сотрудником государственного органа или органа местного самоуправления, а именно должностным лицом.

В Гражданском кодексе Российской Федерации не существует официального определения должностного лица, поэтому обратимся к ст. 285

Уголовного кодекса РФ. Так, согласно ст. 285 Уголовного кодекса Российской Федерации «должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно- распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и военных формированиях РФ».

На основании Постановления Пленума Верховного Суда от 16.10.2009 г. № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении властью и превышении должностных полномочий», к исполняющим функции представительной власти должны быть отнесены лица, наделенные правами и обязанностями для реализации функций законодательной, исполнительной или судебной власти.

Есть учреждения, которые законом не отнесены к числу государственных учреждений, но они имеют право на полномочия государственно-властного характера (например, Центральный банк РФ). Такие лица осуществляют публично-правовые мероприятия, наряду с экономическим и частным правом. На них должен распространяться режим имущественной ответственности государства (если вред причинен в результате осуществления властных полномочий), поскольку государство должно отвечать за действия тех институтов, которые действуют от его имени и осуществляют его управленческие функции.

Последняя специальное положение - должностное лицо обладает правом на принятие актов власти лишь при исполнении служебных обязанностей. Служебные обязанности должностных лиц определяются законодательством, актами, определяющими компетенцию соответствующих органов государства и муниципальных образований, и должностным положением самого работника.

Исходя из вышеизложенного, перечислим специальные условия ответственности за вред, причиненный актами государственных органов и органов местного самоуправления:

причинителем вреда по общему правилу является должностное лицо или государственный орган;

причиной наступления вреда должны быть действия (бездействие) в сфере властной деятельности;

действия (бездействие), ставшие причиной наступления вреда, должны выражать деятельность того или иного субъекта власти, быть с нею связаны.

Основанием же возникновения права гражданина требовать от государства возмещения вреда являются незаконные действия (бездействие) или решения органов исполнительной власти (их должностных лиц). Под незаконными следует понимать действия, противоречащие законам и иным нормативным правовым актам любого уровня.

Вред может быть причинен как действиями (бездействием), так и решениями государственных органов, органов местного самоуправления (их должностными лицами), принимаемыми в сфере государственного управления.

...