Моделирование инновационной деятельности в системе технологий государственного управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

На правах рукописи

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (управление инновациями и инвестиционной деятельностью)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

доктора экономических наук

МОДЕЛИРОВАНИЕ ИННОВАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СИСТЕМЕ ТЕХНОЛОГИЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Юртаев Александр Николаевич

Казань - 2009

Диссертация выполнена в ГУ «Центр перспективных экономических исследований» Академии Наук Республики Татарстан

Научный консультант: доктор экономических наук, профессор Сафиуллин Марат Рашитович

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор Молчанова Ольга Петровна

доктор экономических наук, профессор Гаврилов Александр Иванович

доктор экономических наук, профессор Аньшин Валерий Михайлович

Ведущая организация: Институт экономики Российской Академии наук

Защита состоится 18 декабря2009 г. в 14часов на заседании объединённого диссертационного совета ДМ. 212.080.08 при Казанском государственном технологическом университете по адресу:420015, г. Казань, ул. К.Маркса, д. 68, в зале заседаний Ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО "Казанский государственный технологический университет".

Автореферат разослан 2009 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, канд. экон. наук, доцент А.В. Морозов

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В современных условиях происходит качественное изменение способов и методов государственного управления. Движущими силами таких изменений является смена социальной, экономической и технологической парадигм в направлении создания информационного общества, экономики знаний и инноваций. Понятие «инновация», которое раньше толковалось обычно в узко экономическом смысле, в настоящее время все шире используется в управленческом контексте. Инновационная деятельность в сфере государственного управления требует существенного расширения круга концептуальных моделей, которые традиционно использовались в данной научной области. Развитие науки об инновационной деятельности в системе государственного управления происходит за счет формирования и активного использования новых теоретических моделей, представлений и понятий, возникающих на стыке различных экономических и управленческих дисциплин, заимствования и соответствующей адаптации под потребности государственного управления хорошо зарекомендовавших себя в менеджменте инновационных инструментов эффективного управления сложными организационными структурами.

Вместе с тем, следует отметить, что все это происходит в условиях доминирования традиционных схем государственного управления, ориентированных на решение типовых проблем в соответствии со стандартными, исторически сложившимися алгоритмами. Однако происходящая глубокая трансформация экономических, институциональных, организационных структур современного общества требует от государства использования инновационных инструментов решения комплексных проблем экономического и социального развития, внедрения и использования новых наукоемких (с точки зрения управленческой науки и технологического обеспечения в виде информационно-коммуникационных технологий) методов государственного управления на всех уровнях властной иерархии.

Вследствие указанных причин сегодня необходима разработка и реализация принципиально иных подходов к методологии и практике государственного управления. Так, особенно актуальными становятся процессы активной трансформации для этих целей методов, форм и инструментов менеджмента. Другим важным направлением выступает переосмысление традиционных функций государственного управления и методов их реализации в связи с активным и широким внедрением информационных технологий в повседневную деятельность органов государственной власти. Отдельного внимания заслуживают методы повышения эффективности принятия управленческих решений. С другой стороны, необходимо внедрение таких моделей государственного управления, которые бы качественно повысили его уровень восприимчивости к управленческим инновациям.

Все вышеизложенное свидетельствует об актуальности выбранной темы диссертационного исследования.

Состояние изученности вопроса. Концепция управленческих инноваций носит ярко выраженный междисциплинарный характер и основывается на таких дисциплинах, как теория управления, теория государственного управления, теория менеджмента, теория информационного общества, теория системного анализа и целом ряде других.

Вопросам теории государственного управления посвящены работы Г. Атаманчука, И. Василенко, В. Вильсона, М. Вэбера, Ф. Гуднау, Дж. М. Кейнса, А. Маслоу, Э. Мейо, Д. Муни, Г. Саймона, Д. Смитцберга, Л. Уайта, Л. Урвика, А. Файоля, М. Фолетта и др. В свою очередь, основные теоретико-методологические положения системного подхода к анализу управления можно найти в работах Г. Алмонда, Д. Блэка, Дж. Бьюкенена, К. Дойча, Э. Доунса, Д. Истона, Т. Парсонса, Г. Тэллока, Г. Щедровицкого, К. Эрроу.

Проблемами переосмысления государственного управления на основе предпосылок бизнес-менеджмента занимались такие ученые, как Т. Гэблер, Л. Джонс, П. Окойн, Д. Осборн, Г. Питерс, П. Пластрик, Д. Савои, Ф. Томпсон, К. Худи др.

Фундамент современных исследований в области информационного общества и новой роли государственного управления в этих условиях был заложен Д. Беллом, Б.С. Дмитриевским, М. Кастельсом, Р. Катцом, Й. Масудой, М. Поратом, А.И. Пригожиным, О. Тоффлером и др.

Работы таких авторов, как Д. Александер, Г. Бурчелл, В.М. Глушков, К. Гордон, А.В. Данилин, Д. Кинг, К. Кремер, Ф. Кэйронкросс, К. Лэйн, Х. Милвард, В. Митчелл, М.Р. Сафиуллин, Л. Снидер, С. Стальфо, Д. Фонтэйн, Р. Хикс, Ю.Е. Хохлов, А. Чадвик, Г. Шорр внесли существенный вклад в формулирование общих подходов теоретических и практических концепций электронного правительства как одного из наиболее перспективных направлений инновационной деятельности в системе государственного управления.

Вместе с тем, несмотря на значительное количество работ отечественных и зарубежных авторов, остаётся большой перечень вопросов инновационной деятельности в системе государственного управления, изученных недостаточно или являющихся дискуссионными. К ним можно, в частности, отнести: теоретико-методологические проблемы анализа инновационных систем управления, диффузии инноваций, вопросы разработки эффективных моделей электронного правительства, использования этих моделей для решения региональных задач социально-экономического развития. Кроме того, активное развитие электронного правительства как в развитых странах, так и в Российской Федерации постоянно обогащают предмет исследования, что требует новых научных обобщений и исследований. Исходя из вышесказанного, сформулирована цель и задачи диссертационной работы.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка теоретико-методологических основ совершенствования региональной системы государственного управления на основе моделирования инновационной деятельности и использования современных информационных технологий.

Достижение поставленной цели диссертационного исследования предполагает решение следующих задач:

-уточнить теоретико-методологические подходы и принципы анализа инновационных систем управления и формирования электронного правительства с учётом механизма диффузии инновационных технологий;

-исследовать зависимости между макроэкономическими параметрами хозяйственной деятельности и параметрами, определяющими активность инновационной деятельности в системе государственного управления;

-проанализировать особенности условий применения и тенденции реализации проектов системы электронного правительства в Российской Федерации и её регионах;

-разработать и апробировать на практике модель электронного правительства, обеспечивающую инновационную деятельность в системе государственного управления и эффективное решение широкого спектра задач регионального социально-экономического развития;

-сформулировать базовые управленческие принципы организации инновационной деятельности в системе государственного управления и эффективной реализации проекта построения электронного правительства;

-разработать концептуальную модель организации и структуры управления социально-экономическим развитием региона на основе электронного правительства;

-разработать структуру информационно-аналитической системы органов государственной власти, обеспечивающую возможность использования инновационных технологий в системе государственного управления; государственный управление инновационный информационный

-разработать методические рекомендации по оценке эффективности функционирования электронного правительства на различных этапах реализации данного проекта;

-разработать инновационную программу развития электронного правительства «Электронный Татарстан» для решения задач социально-экономического развития региона и провести оценку ее экономической эффективности.

Предметом исследования выступает механизм инновационной деятельности в системе технологий государственного управления, включая проектирование и организацию функционирования электронного правительства в рамках системы государственного управления.

Объектом исследования выступают организационные системы государственного управления Республики Татарстан.

Методология и методика исследования. Теоретической основой диссертационного исследования явились теоретические модели и концепции различных научных школ, труды отечественных и зарубежных ученых по проблемам развития инновационной деятельности в системе технологий государственного управления, оценке их эффективности. Методологической базой исследования являются общенаучные методы познания, включающие методы моделирования, экономического и логического анализа и синтеза, методы системного, структурно-функционального анализа, приемов экономико-математического моделирования и статистического анализа.

Информационная база исследования. В процессе исследования использовались законодательные и нормативные акты Правительства Российской Федерации, Правительства Республики Татарстан, Указы Президента Российской Федерации, Указы Президента Республики Татарстан, материалы международных исследований по проблемам государственного управления и построения электронного правительства, данные органов федеральной, региональной и ведомственной государственной статистики, материалы научно-практических конференций, федеральные и региональные программы и концепции реформирования органов государственной власти, реализации проектов в рамках создания электронного правительства.

Соответствие содержания диссертации избранной специальности. Работа выполнена в соответствии с п.4.1, 4.2, 4.10 паспорта специальности ВАК 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (управление инновациями и инвестиционной деятельностью).

Научная новизна исследования. В рамках диссертационной работы получены следующие наиболее важные результаты, определяющие её научную новизну:

-уточнён и дополнен ряд базовых положений, принципов и понятий, использующихся при теоретико-методологическом анализе инновационных процессов в системе государственного управления, в т.ч. предложено: определение инновационного цикла как периода, включающего в себя несколько взаимосвязанных стадий от зарождения идеи до превращения её в системный эффект и трансформацию в традиции, объединённых в единый замкнутый контур; раскрыта сущность механизма диффузии инноваций в процессе управления; дано отличающееся от существующих толкование электронного правительства как системы, основанной на широком использовании информационно-коммуникационных технологий, обобщено содержание категорий: «управление», «государственное управление», «инновации»;

- выявлены корреляционные связи между макроэкономическими параметрами хозяйственной деятельности и параметрами, определяющими инновационную активность в системе государственного управления (индекс готовности электронного правительства, оценки эффективности государственного управления), позволившие: во-первых, установить чёткую зависимость уровня развития электронного правительства и его компонентов от степени социально-экономического развития страны; во-вторых, осуществить стратегическое позиционирование России относительно других стран по показателям уровня экономического развития и развития электронных сервисов;

-установлены общие тенденции реализации региональных инновационных проектов электронного правительства: а) большинству регионов присуща начальная стадия этой реализации, характеризующаяся преимущественно ростом инфраструктурных показателей; б) готовность регионов к информационному обществу в большей степени определяется доходами населения, нежели качеством человеческого капитала; в) имеет место значительный разброс регионов, обладающих высоким уровнем экономического потенциала, по их готовности к информационному обществу, что свидетельствует о важности организационной составляющей реализации названных проектов;

-разработана (апробированная и действующая в Республике Татарстан (РТ)) модель электронного правительства, основанная на понимании деятельности правительства и всех его структурных подразделений как единого взаимосвязанного целого, обеспечивающая инновационную активность в системе государственного управления и эффективное решение широкого спектра задач регионального социально-экономического развития;

-сформулированы на опыте РТ, базовые принципы организации инновационной деятельности в системе государственного управления и эффективной реализации проекта построения электронного правительства, в том числе: обеспечения поддержки и участия в создании электронного правительства высшего уровня регионального руководства; создания вертикали управления реализаций проекта; доминирования организационных инновационных изменений над инфокоммуникационными; выбора единого подрядчика; непрерывного обучающего сопровождения и непрерывности деятельности по развитию электронного правительства;

-разработана, на материалах РТ, концептуальная модель организации и структуры управления социально-экономическим развитием региона на основе электронного правительства и сформулированы предложения по формированию стержневых компетенций различных уровней государственного управления, а также инфраструктурному и институциональному обеспечению предлагаемых преобразований;

-разработана структура информационно-аналитической системы, обеспечивающей нужды регионального управления по статистическому анализу, прогнозированию различных тенденций социально-экономического развития, ситуационному анализу и иных элементов и модулей эффективной системы принятия управленческих решений;

-разработаны методические рекомендации по оценке эффективности функционирования электронного правительства на различных этапах реализации проекта, включающие учет наиболее характерных угроз эффективности, ожидаемые последствия их реализации и методы своевременного выявления;

-разработана инновационная программа развития электронного правительства «Электронный Татарстан», ориентированная на повышение уровня жизни населения, эффективности управления в республике и экономический рост и проведена оценка её экономической эффективности.

Личный вклад автора в получение научных результатов:

- поставлена и реализована задача исследования и обобщения содержания ключевых категорий понятийно-аналитического аппарата теории управления и инноваций: «управление», «государственное управление», «инновации», «инновационный цикл» применительно к проблеме моделирования инновационной деятельности в системе технологий государственного управления;

-выдвинуто и доказано положение о наличии взаимосвязи между уровнями развития экономической системы и электронного правительства;

- выявлены и систематизированы условия применения и основные тенденции в реализации проектов электронного правительства в регионах Российской Федерации;

-выдвинута идея и предложены, на примере Республики Татарстан, основные принципы разработки модели электронного правительства, нацеленной на решение задач социально-экономического развития региона;

-сформулированы 10 базовых принципов организации инновационной деятельности в системе государственного управления;

-разработана общая схема управления инновационными проектами в процессе создания электронного правительства на примере РТ;

-установлены основные цели создания и принципы эффективного функционирования информационно-аналитической системы органов государственной власти Республики Татарстан;

-установлены и систематизированы по фазам процесса реализации проекта электронного правительства факторы, противодействующие эффективному развитию этого процесса, и соответствующие методы выявления и минимизации рисков;

-проведена оценка экономической эффективности программы «Электронный Татарстан» по нескольким направлениям: эффект от совершенствования структуры и направлений бюджетных расходов; снижение затрат на организацию обмена информацией на межведомственном уровне; сокращение времени получения гражданами и организациями государственных услуг и информации.

Теоретическая значимость работы заключается в развитии общей теории государственного управления народным хозяйством, уточнении и расширении её базовых положений и методологии исследования процессов формирования эффективных систем государственного управления на основе инновационных технологий.

Практическая значимость результатов исследования заключается в следующем:

-предложена методология и методика разработки и внедрения электронного правительства, организационные модели и типовые процедуры, необходимые для построения инновационных управленческих систем в регионах;

-разработана, апробирована и внедрена в деятельность правительства Республики Татарстан информационно-аналитической система и информационно-сервисный портал органов государственной власти, что позволяет тиражировать управленческие новации на любой уровень государственного управления, включая муниципальный, региональный и федеральный;

-разработана типовая инновационная программа создания электронного правительства, успешно апробированная при построении соответствующей системы в Республике Татарстан, которая позволяет значительно повысить эффективность реализации аналогичных инновационных проектов в других регионах;

-разработана и апробирована программа повышения квалификации государственных служащих в области информационно-коммуникационных технологий и электронного правительства, которая может служить основой для разработки и внедрения аналогичных программ на региональном и федеральном уровнях;

-результаты и основные положения диссертационной работы могут быть использованы в преподавании дисциплин «Государственное управление», «Инновационная экономика» «Основы менеджмента», «Экономика общественного сектора», «Государственные информационные системы», «Электронное правительство».

Апробация работы. Результаты диссертационного исследования, выводы и предложения были представлены и обсуждены на международных, республиканских, региональных, межвузовских и вузовских научных и научно-практических конференциях, семинарах и совещаниях, проводившихся в гг. Москва, Санкт-Петербург, Казань, Самара, Калининград, Брюссель: Всероссийской научной конференции «Электронное правительство в информационном обществе: теория и практика» (2003г., Санкт-Петербург), Ежегодной конференции «Государство в XXI веке» (2004г. Москва), Всероссийской объединенной конференции «Технологии информационного общества - Интернет и современное общество» (2004г., Санкт-Петербург), Международной конференции «Информационные технологии бизнеса и государства» (2005г., Москва), Международной конференции по мобильному правительству «Современные технологии государственного и муниципального управления m-government» (2006г., Москва), Всероссийской объединенной конференции «Интернет и современное общество» (2006г., Санкт-Петербург), Международной Конференции «Современные технологии государственного и муниципального управления e-government и m-government» (2007 г., Москва), Международной конференции «Электронное правительство российских регионов - взгляд в будущее» (2007г., Брюссель), Ежегодной международной научно-практической конференции «Инфокоммуникационные технологии глобального информационного общества» (2007 г.,

г. Казань), Всероссийской научной конференции «Электронное правительство в информационном обществе: услуги, открытость и участие» (2007 г., Санкт-Петербург), Международной конференции «Современные технологии государственного управления е-government» (2008г., Москва), Международной конференции «Архитектура электронного правительства как инструмент реформ в области государственного управления» (2008г., Москва), Международной научно-практической конференции «Электронный город - Электронная губерния - Электронное государство» (2008 г., Самара), Всероссийской конференции «Современный механизм управления регионом: Электронное правительство» (2008 г., Калининград), Всероссийской конференции «Электронное государство 21 века» (2008г., Москва) и др.

Результаты исследования внедрены в деятельность Правительства Республики Татарстан (РТ), 18 министерств РТ, 13 ведомств РТ, 3 госкомитетов РТ, 19 организаций при Кабинете министров РТ, 39 территориальных структур органов государственной власти РФ по РТ, муниципальных органов власти Республики Татарстан.

Рекомендации и выводы диссертационного исследования также были использованы при разработке Программы развития электронного правительства «Электронный Татарстан» (утвержденной постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 17.07.2008г. № 513).

Положения диссертационного исследования отражены в 23 основных публикациях, в том числе в 3 монографиях, статьях в центральных специализированных изданиях, журналах и научно-тематических сборниках, тезисах докладов и выступлений на конференциях и семинарах общим объемом 41,87 печ. л.

Структура диссертации включает введение, пять глав, заключение, список литературы и приложения.

Во введении обоснована актуальность темы и степень ее изученности, раскрыты предмет, цели и задачи исследования, сформулированы научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы.

В первой главе проанализированы теоретико-методологические основы инновационной деятельности в системе технологий государственного управления, для чего проведен анализ содержания основных категорий и понятий аналитического аппарата исследования, рассмотрена эволюция понятийной и концептуальный базы инновационной и управленческой деятельности; проанализированы методы оценки эффективности государственного управления и электронного правительства; предложена обобщенная схема анализа эффективности проекта электронного правительства.

Во второй главе исследованы основные проблемы инноваций в системе государственного управления на основе анализа результатов внедрения и использования электронного правительства, для чего проанализированы основные организационно-экономические и институциональные аспекты разработки и внедрения электронного правительства за рубежом; исследованы взаимосвязи макроэкономических параметров и уровня развития электронного правительства для различных стран и регионов РФ; исследована специфика применения электронного правительства в РФ.

Третья глава посвящена вопросам методологии и методики организации инновационной деятельности в системе государственного управления, создания и функционирования электронного правительства для решения задач социально-экономического развития региона; разработке авторской модели электронного правительства, эффективному взаимодействию частей этого правительства в рамках единой модели, рассмотрению методологических аспектов деятельности по организации эффективного функционирования и развитию электронного правительства.

В четвертой главе предложены концептуальные подходы к разработке и внедрению информационно-аналитической системы органов государственной власти; разработан алгоритм организации деятельности по созданию системы мониторинга социально-экономических процессов; предложены экономические и экономико-математические методы анализа состояния и прогноза развития социально-экономических процессов в регионе.

В пятой главе представлена модель разработки программы инновационной деятельности в системе государственного управления, развития электронного правительства для решения задач социально-экономического развития региона на примере Республики Татарстан; определены цели и задачи в сфере развития электронного правительства; разработаны программные мероприятия, направленные на развитие электронного правительства; предложена методика оценки социально-экономической эффективности реализации данной инновационной программы.

В заключении приведены основные результаты и выводы диссертационного исследования.



ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. Уточнён и дополнен ряд базовых положений, принципов и понятий, использующихся при теоретико-методологическом анализе инновационных процессов в системе государственного управления как то «управление», «государственное управление», «инновации»; раскрыта сущность механизма диффузии инноваций в процессе управления; дано отличающееся от существующих толкование электронного правительства как системы, основанной на широком использовании информационно-коммуникационных технологий.

Разработка методологии исследования и построения инновационных систем управления в соответствии с целями проводимого исследования связана с инновациями в системе технологий государственного управления, которые рассматриваются как нематериальные нововведения, воплощенные в нормах, организационных структурах и управленческих процессах, нацеленные на качественное повышение эффективности функционирования органов государственной власти (ОГВ) . При этом инновации - это такой процесс, который приводит к новому качеству роста, скачку эффективности.

В связи с этим необходимо уточнить понятие «инновационного цикла». Содержательно в контексте проводимого исследования инновационный цикл представляет собой, на наш взгляд, период инновационного процесса от зарождения инновационной идеи до превращения ее в системный эффект и трансформации в традицию как фундаментальную инновацию. В целом каждый инновационный цикл имеет свою структуру движения, представляющую собой цепь стадий, фаз, по которым проходит нововведение. С нашей точки зрения, можно предложить следующую методологическую структуру экономического инновационного цикла:

креативная стадия, где в результате исследований и открытий зарождаются инновационные идеи;

стадия рационализации и изобретения, когда инновационные идеи получают техническое решение и институциональное обеспечение в ходе прикладных исследований;

стадия внедрения нововведения, связанная с налаживанием опытного производства и пробному выходу на рынок продукта, содержащего новшество;

стадия коммерциализации и распространения новшества: распространение новшества включается в инновационный процесс в случае, если его применение не ограничивается отдельным предприятием, а осуществляется на уровне хозяйственной системы в целом;

стадия обновления, на которой происходит частичная или полная смена инноваций, т.е. или приращение новых свойств и качеств;

стадия трансформации инновации и инновационных отношений в экономическую традицию и традиционные отношения.

Применительно к государственному управлению инновационный цикл имеет свою специфику. Главное отличие инновационного цикла в государственном управлении от классического инновационного цикла в экономике состоит, на наш взгляд, в том, что нововведения здесь, как правило, являются не продуктовыми, а организационно-управленческими, а объектом инновационной деятельности выступают технологии и процессы государственного управления. С нашей точки зрения, инновационный цикл в управлении государственными структурами состоит из следующих стадий:

проектирования и разработки управленческого нововведения;

внедрения управленческого нововведения;

функционирования управленческого нововведения;

развития и обновления управленческого нововведения (рис.1).

Последняя стадия инновационного цикла замыкается с первой, образуя замкнутый цикл перманентного инновационного процесса государственного управления.

Таким образом, инновационный цикл в управлении - это процесс, рассматриваемый во временном аспекте, охватывающий определенные состояния в период времени от зарождения идеи и до ее использования и реализующийся посредством отдельных стадий, объединенных в единый замкнутый контур.

Рис.1. Инновационный цикл в государственном управлении.

Важной особенностью эффективного государственного управления на современном этапе является активная диффузия форм и методов менеджмента, организационных структур, доказавших свою эффективность в практике государственного управления. С усложнением технических систем одновременно происходит усложнение организационных систем. Так, во время первой научно-технической революции (НТР) в экономике доминировали отдельные предприниматели и мелкие фирмы, которые часто объединялись в партнерства для кооперации при реализации крупных проектов. Вторая «волна» НТР стимулировала концентрацию производства в крупных фирмах, и данная тенденция во многом сохраняется до наших дней: формируются и функционируют крупные транснациональные корпорации, осуществляются вертикальная интеграция и концентрация производства.

По своему экономическому и технологическому потенциалу крупные компании приближаются к уровню небольших государств, а сложность задач, решаемых ими, не уступает сложности тех задач, решение которых является прерогативой государства. Соответственно, вырабатываемые методы бизнес-управления, организационные структуры, доказавшие свою эффективность, активно заимствуются государственными структурами с соответствующим масштабированием и сменой акцентов целевых установок. В этих условиях государственные институты получают дополнительные возможности для использования в своей деятельности подходов, традиционных для бизнеса. Менеджмент и организационные структуры, ориентированные на максимизацию прибыли, оказываются востребованными государством.

В современных условиях все большее развитие получают адаптивные организационные структуры, преодолевающие недостатки «жесткой» организации: большой бюрократический аппарат, длительность цикла выработки и принятия решений, информационную изолированность подразделений. При этом государственные учреждения шире используют методы реинжиниринга, стратегического планирования, системы сбалансированных показателей и иные методы современного менеджмента, доказавшие свою действенность. В наиболее концентрированном виде данные тенденции нашли свое отражение в идее электронного правительства.

В современных условиях традиционные иерархические, бюрократические организационные структуры государства уже не способны гибко и эффективно осуществлять управленческие процессы. Задача государственных органов заключается в том, чтобы перейти от бюрократической к инновационной модели государственного управления. Различия между указанными моделями заключаются в следующем.

Бюрократическая модель ориентирована на решение типовых проблем в соответствии с традиционно заданными (исторически сложившимися) алгоритмами. При этом закономерное усложнение решаемых задач стимулирует экстенсивный рост административного аппарата при незначительной модификации соответствующих алгоритмов решения управленческих задач.

Инновационная модель организации государственного управления опирается на процессы самоорганизации, самокоординации всех её элементов - индивидуумов и групп. Взамен жестких вертикальных связей формируется плотная сеть горизонтальных взаимодействий. Управленческие алгоритмы приобретают гибкость, а группы, ответственные за решение возникающих задач, формируются каждый раз по-новому, исходя из их задач, сложности и специфики.

Переход от бюрократической к инновационной модели государственного управления требует качественного изменения базовых параметров всей системы государственного управления.

Инновационная модель государственного управления наиболее полно и адекватно представлена в комплексе электронного правительства. Так, согласно формулировке SAGA (Германия), электронное правительство охватывает все аспекты управленческих процессов (принятия решений), в том числе процессов оказания услуг в той степени, в какой эти процессы опираются на использование информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) SAGA: Standards and Architectures for e-government Application. - KBSt. - 2003. -V.59. - P.37. .

В государственной стратегии США по внедрению электронного правительства оно понимается как использование продвинутых Интернет-технологий для облегчения взаимодействия граждан и бизнеса с правительством, сохранения средств налогоплательщиков и рационализации связей государства и населения. При этом подчеркивается, что ЭП не сводится лишь к простому размещению различного числа форм официальных документов в Интернете, а означает обеспечение полного доступа населения и бизнеса к сервисам и информации на основе использования ИКТ E-Government Strategy: Implementing the President's Management Agenda for E-Government. - Office of Management and Budget, 2002. - 34 p..

В обзоре проводимых работ по внедрению ЭП в странах ОЭСР отмечается, что сам термин e-government (электронное правительство) относится больше к правительству, чем к электронным технологиям. В широком смысле, электронное правительство - это лучшее правительство по своей результативности, высокому качеству сервисов, тесному взаимодействию с населением и бизнесом. При этом делается упор на использование ИКТ для трансформации структуры, операций и, что еще более важно, культуры государственного управления The e-Government Imperative. OECD e-Government Studies. - OECD, 2003. - P.11-17..

Общим практически во всех определениях электронного правительства является акцентирование приоритетности модернизации государственного управления, включая преодоление внутриведомственных и межведомственных барьеров, перестройки управленческих процессов, центрирования основного внимания на потребностях граждан в государственных услугах. При этом использование ИКТ рассматривается не как самоцель, а, прежде всего, как инструмент, метод решения задач по повышению эффективности государственного управления.

Таким образом, можно дать следующее определение электронного правительства - это инновационная система государственного управления, основанная на качественной перестройке всех основных управленческих процессов за счет внедрения организационно-управленческих инноваций и широкого использования информационно-коммуникационных технологий.

Вместе с тем, необходимо отметить, что в соответствующих российских публикациях, официальных документах, а также в общей направленности работ, осуществляемых в рамках формирования электронного правительства, данный термин толкуется преимущественно в духе информатизации государственных органов, автоматизации ряда управленческих процессов, со всеми выходящими отсюда практическими последствиями. Подобный односторонне технократический подход к проблемам построения электронного правительства, пока еще преобладающий в Российской Федерации, по нашему глубокому убеждению, противоречит тому подходу (его можно назвать менеджериальным), который получает все большее распространение в тех странах, которые являются лидерами в данной сфере.

2. Выявлены корреляционные связи между макроэкономическими параметрами (величина валового национального дохода на душу населения и др.) и параметрами, определяющими инновационную активность в системе государственного управления (индекс готовности электронного правительства, оценки эффективности государственного управления),что позволило осуществить стратегическое позиционирование России относительно других стран по показателям уровня экономического развития и развития электронных сервисов.

Информационной базой для исследования взаимосвязи между уровнем инновационной активности в сфере государственного управления, основным элементом которого выступает электронное правительство, и макроэкономическими параметрами послужили отчеты ООН и Всемирного Банка, посвященные, соответственно, оценке развития элементов электронного правительства в различных странах мира, а также их связи с параметрами экономического развития. Поскольку отчеты ООН по электронному правительству публикуются ежегодно с 2003 г. и охватывают 130 стран мира, то за соответствующий период выбирались показатели экономического развития тех же самых стран. В качестве базы данных по эффективности государственного управления использовались материалы обобщающего исследования соответствующих показателей, проводимых под патронажем ООН UN Global E-government Survey 2008. From E-government to Connected Governance. - UN, 2008. - 112 p.; World Development Report 2008. - World Bank and Oxford University Press, 2008. - 351 р..

На основе проведенного анализа можно сделать следующие выводы:

Установлено наличие корреляций между макроэкономическими параметрами социально-экономического развития той или иной страны и индексами, характеризующими уровень готовности данной страны к электронному правительству. Причем указанные корреляции, как правило, имеют прямую зависимость между макроэкономическими показателями и индексами готовности к электронному правительству, т.е. более высокому уровню социально-экономического развития соответствует более высокий уровень развития электронного правительства и его компонентов (рис.2).

Рис. 2.Корреляционная зависимость индекса готовности электронного правительства и валового национального дохода страны на душу населения, рассчитанный по паритету покупательной способности

Преобладание в структуре производства той или иной страны агропромышленного комплекса коррелирует с низким уровнем готовности к электронному правительству, тогда как высокая доля производства услуг сопровождается высокой готовностью к электронному правительству. В то же время, корреляционная зависимость между макроэкономическими параметрами и показателями развитости ИКТ-инфраструктуры выражена более определенно, чем с иными составляющими электронного правительства (наличие порталов в сети Интернет, предоставление электронных сервисов и т.п.);



Рис. 3.Корреляционная зависимость индекса сетевого присутствия и оценки эффективности государственного управления

Обнаружена положительная корреляция между индексом готовности к электронному правительству и оценками эффективности государственного управления, причем здесь также можно отметить относительно более высокий уровень достоверности аппроксимации корреляционных зависимостей для подиндексов, характеризующих степень развитости ИКТ-инфраструктуры (рис.3).

Достижение 1-й и 2-й стадий развития государственных электронных сервисов требует преимущественно технических и технологических предпосылок развития электронного правительства, однако выход на более высокие стадии развитости электронных сервисов предполагает внедрение в систему государственного управления организационно-управленческих инноваций, тогда как важность технологических новаций относительно снижается (рис.4).



Рис. 4. Изменение корреляционной зависимости между индексами готовности электронного правительства и развития электронных сервисов

Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что технологические инновации в государственном управлении способны дать необходимый эффект в основном на первых стадиях внедрения электронного правительства, после чего повышение эффективности государственного управления связано, в основном, с внедрением комплекса организационно-управленческих инноваций.

Рис. 5.Стратегическое позиционирование стран БРИК по уровню валового национального дохода на душу населения, рассчитанного по паритету покупательной способности, и индексу готовности к электронному правительству



Россия среди групп стран, сопоставимых с ней по уровню социально-экономического развития (сравнение проводилось по группе стран БРИК) является одним из лидеров по потенциальной готовности к использованию электронного правительства (рис.5).

Однако этот потенциал на практике в деятельности органов государственного управления пока используется в незначительной степени (рис.6).

Рис. 6. Стратегическое позиционирование стран БРИК по уровню развития государственных электронных сервисов и индексу готовности к электронному правительству

Это однозначно свидетельствует о существенно недоиспользованном потенциале инновационной деятельности в системе государственного управления в нашей стране и о недостаточном внимании к внедрению организационно-управленческих инноваций, объективированных в электронные сервисы.

3.Установлены общие тенденции реализации региональных инновационных проектов электронного правительства и их взаимосвязь с оценкой состояния региональных экономик в Российской Федерации.

Для исследования взаимосвязи макроэкономических параметров регионального развития с уровнем развития электронного правительства в республиках, краях и областях Российской Федерации диссертантом были использованы результаты исследований Министерства связи и массовых коммуникаций РФ. Данное министерство, начиная с 2005 г. ежегодно публикует Индекс готовности регионов РФ к информационному обществу Индекс готовности регионов России к информационному обществу 2005 - 2006. - М.: Институт развития информационного общества, 2007. - 244с.. Данный индекс «строится на оценке факторов развития информационного общества и оценке использования ИКТ в регионах для развития основных сфер жизнедеятельности общества, а также использования ИКТ домохозяйствами и частными лицами» Там же. - С.14..

Следует отметить, что Индекс готовности регионов к информационному обществу в существенной степени отличается от индексов ООН, оценивающих уровень развития электронного правительства. Главное его отличие состоит в том, что российский индекс принимает во внимание преимущественно инфокоммуникационную составляющую тех процессов, которые участвуют в реализации инновационных проектов по созданию электронного правительства.

Можно также отметить высокий уровень корреляций подиндекса экономической среды и среднедушевых доходов населения (0,862), подиндекса экономической среды и ВРП на душу населения (0,772), подиндекса использования ИКТ домохозяйствами и частными лицами и среднедушевыми доходами населения (0,731). Наиболее низкие уровни корреляции зафиксированы между макроэкономическими параметрами развития региона и подиндексом человеческого капитала (указанный показатель изменяется от -0,09 до -0,132).

По нашему мнению столь относительно высокие уровни корреляции между указанными показателями свидетельствует о следующем:

-большинство регионов находится на начальной стадии развития электронного правительства, которая характеризуется ростом инфраструктурных показателей: телефонизация, проникновение мобильной связи, количество персональных компьютеров, уровень доступа к Интернету. Соответственно для тех показателей, которые включают показатели, характеризующие степень развитости электронных сервисов, корреляция с макроэкономическими параметрами оказывается меньше;

-относительно высокий уровень корреляции индексов, характеризующих готовность регионов к информационному обществу, и доходов населения, при том, что для индекса, характеризующего человеческий капитал, такая корреляция практически отсутствует (рис.7). В то же самое время, анализ межстрановых сопоставлений такую корреляцию выявляет. Для российских регионов уровень проникновения ИК технологий в значительной степени определяется доходами населения, а не качеством человеческого капитала и, в частности, уровня образованности населения. Таким образом, укрепление неравенства в доходах сопровождается новой тенденцией - формированием опасности цифрового неравенства населения регионов.

Рис.7. Корреляционная зависимость индекса факторов развития информационного общества и среднедушевых денежных доходов населения.

Выявленные корреляции аппроксимируются трендами с прямой зависимостью между указанными показателями, т.е. рост макроэкономических параметров сопровождается ростом индексов, характеризующих региональную готовность к информационному обществу. На корреляционных трендах выявляются следующие фазы:

-начального роста: небольшое изменение макроэкономических параметров сопровождается существенным ростом индексов;

-медленного роста, плато или даже снижения, где рост макроэкономических показателей регионального развития сопровождается гораздо более медленным ростом (а в некоторых случаях - снижением) соответствующих индексов;

-быстрого роста макроэкономических параметров и индексов, что объясняется влиянием нескольких регионов с сопоставимо высокими макроэкономическими показателями развития, но с различными уровнями готовности к информационному обществу. Например, Москва и нефтедобывающие, сырьевые регионы (рис.8).

Рис. 8.Корреляционная зависимость индекса готовности к информационному обществу и доходов консолидированного бюджета

Большая часть регионов сосредоточена в фазе быстрого роста, что свидетельствует о преобладании 1-й фазы развития электронного правительства.

Значительный разброс регионов, обладающих высоким уровнем экономического потенциала, по величине показателей, характеризующих готовность к информационному обществу, свидетельствует о важности организационной составляющей реализации проектов электронного правительства.

Индекс готовности регионов к информационному обществу требует доработки и дополнения. Основной упор в нем сделан на техническую и технологическую составляющую процесса формирования информационного общества, тогда как слабо охвачены иные предпосылки, в том числе касающиеся создания и развития электронного правительства, государственных электронных сервисов и т.д.

Недостаточно высокий уровень аппроксимации корреляционных зависимостей свидетельствует о существенном разбросе регионов по показателям индекса готовности к информационному обществу. Это создает опасность расширения уже имеющегося неравенства между регионами за счет наличия цифрового неравенства;

Обращает на себя внимание низкий уровень корреляции между составляющими индекса готовности регионов к информационному обществу и макроэкономическими параметрами в расчете на душу населения. В целом это может свидетельствовать о преобладании инфраструктурной направленности проектов, связанных с развитием информационного общества, поскольку степень их развитости определяется преимущественно валовыми, а не удельными показателями.

На основании проведенного анализа можно сделать следующие выводы: 1) выявленные корреляции аппроксимируются трендами с прямой зависимостью между показателями уровня развития региональных экономик и индексами готовности к информационному обществу; 2) в зависимости от уровня развития региональной экономики корреляционные тренды имеют четко выраженные фазы начального роста, медленного роста и быстрого роста индексов готовности к информационному обществу; 3) при реализации проектов «электронного правительства» особую важность приобретает их организационная составляющая, на что указывает особенность распределения регионов по различным фазам выявленных корреляционных кривых.

4.Разработана (апробированная и действующая в Республике Татарстан (РТ)) модель электронного правительства, основанная на понимании деятельности правительства и всех его структурных частей и подразделений как единого взаимосвязанного целого, обеспечивающая инновационную активность в системе государственного управления и эффективное решение широкого спектра задач регионального социально-экономического развития.

Приступая к моделированию структуры электронного правительства, диссертант исходит из представления о деятельности реального правительства и его структурных подразделений как единого организма, имеющего взаимосвязанную систему целей и задач, специализированную по отраслям и направлениям деятельности, но единую по конечным параметрам оценки.

Рис.. 9. Основные характеристики модели электронного правительства

Данный подход, основан на понимании деятельности правительства и всех его структурных частей и подразделений как единого взаимосвязанного целого. Он положен диссертантом в основу моделирования электронного правительства Республики Татарстан (рис.9) и характеризуется следующими основными чертами:

-сервисоориентированность-конечным продуктом ЭП являются не инфокоммуникационная система, а пользовательские сервисы; это касается как сервисов, ориентированных на государственных служащих и органы государственного управления, так и сервисов для граждан и бизнеса; в эти сервисы вмонтированы соответствующие инфокоммуникационные инструменты, выполняющие важную роль своеобразных движков сервисных систем и отдельных сервисов; но сама по себе инфокоммуникационная система в любой, самой совершенной и разнообразной комплектации не может стать электронным правительством, она - всегда средство, всегда инструмент; следовательно проектировать модель электронного правительства необходимо не под инфокоммуникационную составляющую, а под сервисы;

-унификация систем и модулей ЭП - мы полагаем, что в рамках, как минимум, одного региона должна быть выбрана единая модель электронного правительства со всеми составляющими элементами: единой системой телекоммуникаций (функционирующей по одним чётко обозначенным правилам), едиными программно-аппаратными средствами, а также типовыми решениями для тех или иных сервисов; это позволяет не только существенно снизить затраты, но и значительно сократить сроки создания электронного правительства.

К сожалению, в регионах Российской Федерации обычно преобладает другой подход, когда, например, в рамках одного регионального правительства министерства и ведомства, входящие в его состав, используют различные, независимые друг от друга и несовместимые аппаратные, программные и сервисные системы и компоненты. В этих условиях результатом наращивания усилий является нарастание беспорядка и раздробленности в деятельности органов государственного управления.

-тиражирование решений (модулей, систем, компонентов) электронного правительства во все структурные подразделения правительства.

Типовые организационно-управленческие инновации, апробированные на том или ином пилотном объекте (министерстве, ведомстве в составе правительства РТ), можно достаточно быстро внедрить во все остальные структурные подразделения правительства. Тем самым не только значительно ускоряется процесс внедрения систем электронного правительства, но и резко увеличивается потенциал горизонтального межведомственного взаимодействия.

...