Правовые проблемы информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК

ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА

Научный консультант: Заслуженный деятель науки РФ, доктор юридических наук, профессор, Бринчук Михаил Михайлович

Официальные оппоненты: Заслуженный юрист РСФСР,

доктор юридических наук, профессор Сыродоев Николай Алексеевич

доктор юридических наук, профессор Шестерюк Анатолий Степанович

доктор юридических наук Никишин Владислав Васильевич

Ведущая организация: Московская государственная юридическая академия им. О.Е. Кутафина

Защита диссертации состоится «23» декабря 2009 г. в 11 часов на заседании Диссертационного совета Д.002.002.01 в Институте государства и права Российской академии наук (119991, г. Москва, ул. Знаменка, д. 10).

С диссертацией можно ознакомиться в Научной библиотеке Института государства и права Российской академии наук.

Автореферат разослан «__» __________ 2009 г.

Ученый секретарь Диссертационного совета

кандидат юридических наук Г.А. Землякова

информационный правоотношение конституционный природопользование

Актуальность темы исследования. В современном общественном развитии, находящемся под влиянием многих факторов, в том числе объективного процесса глобализации, в последнее время наметились устойчивые тенденции. Наиболее важными из них можно назвать - формирование и активное развитие информационного общества, а также усиление противоречий между экологическими, экономическими и социальными интересами, результатом которых является экологический кризис. В ежегодных государственных докладах о состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации и ее субъектов прослеживается нарастание экологических проблем в период экономического роста, которое сохраняется в условиях нынешнего глобального финансово-экономического кризиса. Более того, недостаточное внимание со стороны государства и его органов к проблемам охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов в кризисной ситуации все чаще приводит к возникновению чрезвычайных ситуаций не только природного, но и техногенного характера.

В сложившейся обстановке актуализируется проблема информационной открытости органов власти, бизнеса и общества. Это возможно только при условии гарантированности государством реального доступа граждан, общественных организаций (объединений) и юридических лиц к экологической информации, принятия на ее основе эколого-обоснованных и эколого-ориентированных управленческих, хозяйственных и иных решений, судебной защиты права на экологическую информацию.

Российское экологическое, информационное и другое законодательство содержит отдельные правовые нормы, направленные на регламентацию доступа к экологической информации, определение ее правового режима, закрепление и защиту права граждан на экологическую информацию и т.д. Вместе с тем оно не решает множества проблем, связанных с экологической информацией, которые в последнее время обсуждаются в научной среде (главным образом представителями науки экологического права). К дискуссионным вопросам относятся: отсутствие определения правового понятия «экологическая информация»; множественность ее состава; ограничение доступа к экологической информации; порядок и условия ее предоставления, распространения, обмена и др.

В целом действующее экологическое и иное законодательство в силу фрагментарности, противоречий и пробелов не в состоянии обеспечить эффективное правовое регулирование общественных отношений, возникающих по поводу и в связи с экологической информацией.

Кроме того, при реализации эколого-правовых мер, предусмотренных экологическим законодательством, а также в процессе осуществления экологического управления недостаточно учитываются эколого-информационные требования.

Между тем информационная сущность права и ее отраслей, в том числе экологического, наряду с объективными потребностями общества и государства в экологической информации вызывают необходимость информационного обеспечения правовыми средствами природопользования и охраны окружающей среды. Это требует решения многих проблем теоретико-методологического и нормативно-правового характера, в частности, следует разработать категориальный аппарат, определить доктринальные подходы, дать оценку состояния и перспектив развития законодательства в области экологической информации. В научной литературе еще в начале 1990-х гг. совершенно справедливо отмечался сложный характер состояния информационного обеспечения экологических отношений, а также высказывалось мнение о необходимости пересмотра теоретико-методических основ и содержания информационного обеспечения в сфере охраны окружающей среды?См.: Дубовик О.Л. Механизм действия экологического права (юридический и социологический подходы): Автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 1993. С. 23. . На сегодняшний день необходимость реализации этих идей является актуальной.

Таким образом, формирование эффективного правового механизма информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды требует создания теоретико-правовых основ, системы законодательства в области экологической информации и его надлежащего применения.

Степень научной разработанности темы исследования. В науке экологического права специального монографического исследования темы диссертации не проводилось. В эколого-правовой научной литературе в основном рассматривались вопросы понятия, содержания, состава, источников экологической информации, ее правового режима (С.А. Боголюбов, М.М. Бринчук, А.Н. Горбачев, О.Л. Дубовик, О.С. Карху, А.А. Попов и др.). Особое внимание уделялось проблемам доступа к экологической информации (М.М. Бринчук, М.И. Васильева, В. Казанцев, В.И. Кутузов, Г.А. Мисник, А.А. Попов и др.). Право на экологическую информацию, включая конституционное право каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, рассматривалось в составе экологических прав (А.С. Алихаджиева, Д.С. Велиева, А.Б. Искоян, А.О. Миняев, Р.Ф. Хабиров и др.). Эти вопросы исследовались в сравнительном контексте российского и зарубежного экологического законодательства, а также международной правовой охраны окружающей среды (Е.А. Высторобец, О.Л. Дубовик, О.А. Разбаш, А.А. Третьякова и др.).

Специальные исследования были посвящены юридической ответственности за нарушение законодательства об экологической информации (О.С. Карху), правовому регулированию экологической информации (А.А. Попов), конституционно-правовым аспектам экологических прав человека в Российской Федерации, включая право на экологическую информацию (Л.Н. Буркова, Н.М. Чепурнова).

Об информационных аспектах концепции развития экологического законодательства высказывались С.А. Боголюбов, М.И. Васильева, А.К. Голиченков, И.А. Игнатьева и др.

Вопросы экологической информации, ее источников, прав граждан, общественных организаций (объединений) нашли отражение в разделах учебников и учебных пособий по курсу экологического права, комментариях к экологическому законодательству (С.А. Боголюбов, М.М. Бринчук, О.Л. Дубовик, О.И. Крассов и др.). Так, в учебник для вузов «Экологическое право» под ред. С.А. Боголюбова (2006) включена глава «информационное обеспечение экологических правоотношений». М.М. Бринчук и О.Л. Дубовик в учебниках «Экологическое право» выделяют главу «Правовые основы информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды». Кроме того, М.М. Бринчук в монографии «Концепция развития экологического законодательства Российской Федерации» (2009) выделяет и рассматривает в составе этой концепции организационно-правовые средства информационного обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды. Информационно-правовых аспектов касались ученые при исследовании эколого-правовых мер, содержания и отдельных функций экологического управления: экологического мониторинга, экологической экспертизы, экологического контроля и т.д. (С.А. Боголюбов, М.М. Бринчук, М.И. Васильева, А.К. Голиченков, Н.Г. Жаворонкова, Т.В. Злотникова, Н.В. Кичигин и др.).

Указанные эколого-правовые научные разработки, с одной стороны, подтверждают актуальность темы настоящего диссертационного исследования, а с другой - свидетельствуют об отсутствии системного комплексного рассмотрения теоретико-правовых основ, законодательства и правоприменительной, в том числе судебной, практики в области информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в области информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды, развитие которых сопровождается проблемами правотворческого, законодательного и правоприменительного характера.

Предмет исследования составляют: правовые нормы, которые регулируют общественные отношения, возникающие по поводу и в связи с экологической информацией в процессе природопользования и охраны окружающей среды (эколого-информационные отношения); опыт законопроектной работы, российское и зарубежное законодательство в области экологической информации; международные правовые документы в сфере охраны окружающей среды; организационные и эколого-правовые меры, а также практика их применения, в том числе судебная, связанная с экологической информацией; научные концепции, доктринальные подходы и теоретические положения, относящиеся к информационно-правовому обеспечению экологической сферы.

Цели и задачи исследования. Целью работы является проведение системного комплексного анализа, разработка теоретико-правовых и нормативно-правовых основ информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды, выработка предложений по оптимизации правового регулирования возникающих в этой области отношений с учетом общественных и государственных потребностей в экологической информации.

Исходя из указанной цели исследования, определены его основные задачи:

- обоснование необходимости информационно-правового обеспечения природопользования и охраны окружающей среды на системной комплексной основе;

- исследование относящегося к теме диссертации понятийного аппарата, используемого в научных разработках и содержащегося в экологическом, информационном и ином законодательстве, уточнение содержания существующих правовых понятий и формулирование их определений, а также обоснование новых правовых категорий в области информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды;

- рассмотрение правовой природы, особенностей эколого-информационных общественных отношений и правоотношений, их субъектно-объектного состава, содержания, классификации;

- характеристика эколого-информационной составляющей современных мировоззренческих, правовых, иных доктринальных положений и подходов, а также концепций развития информационного, экологического права и законодательства;

- исследование конституционных основ информационно-правового обеспечения природопользования и охраны окружающей среды;

- рассмотрение информационно-правовых аспектов и проблем правотворческой деятельности в области экологической информации;

- комплексный и системный анализ действующего федерального и регионального законодательства в области экологической информации, выявление существующих противоречий и коллизий, а также сравнительный анализ российского и зарубежного законодательства в этой области;

- исследование эколого-информационных аспектов международной правовой охраны окружающей среды;

- обоснование предложений по совершенствованию и развитию системы законодательства в области экологической информации;

- исследование состояния, выявление проблем, а также выработка предложений по совершенствованию правовой регламентации и реализации эколого-правовых мер и экологического управления в системе информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды.

Методологической основой исследования послужили естественнонаучные и философские взгляды на взаимодействие общества и природы; международные принципы охраны окружающей среды; конституционные основы экологического и информационного законодательства.

При проведении диссертационного исследования были использованы универсальные методы - исторический, диалектический, социологический, эмпирический, логический; общенаучные методы познания - анализа и синтеза, обобщения, моделирования и т.д., а также специальные юридические методы - понятийно-правовой, сравнительно-правовой, формально-юридический и др. В работе были использованы системно-структурный, комплексный и целостный исследовательские подходы. Формулирование и обоснование теоретических положений, предложений по совершенствованию законодательства, практических рекомендаций и выводов осуществлены на основе апробированных методов, применяемых в различных науках: экологии, философии, социологии, теории управления, юридических отраслях науки - общей теории государства и права, экологического, административного, информационного, гражданского, европейского и международного права. Применение различных методов и подходов в их сочетании позволило решить поставленные диссертантом задачи и достичь обозначенной цели.

Теоретической основой исследования послужили научные труды специалистов в области общей теории права, теории управления, ведущих ученых в области экологического, конституционного, административного, гражданского и других отраслей права, мировоззренческие концепции и положения в области взаимодействия общества и природы, охраны окружающей среды.

Для обоснования теоретико-правовых основ информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды использовались идеи А.В. Венгерова об информационной концепции права, а также общетеоретические научные разработки С.С. Алексеева, В.К.Бабаева, М.И. Байтина, В.М. Корельского, А.В. Малько, Н.И. Матузова, В.Д. Перевалова, А.С.Пиголкина, Л.И. Спиридонова, В.М. Сырых, Ф.М. Раянова и др.

Анализ состояния правового регулирования отношений в области экологической информации проводился с учетом исследований представителей информационного права (М.К. Башаратьян, И.Л. Бачило, О.А. Городов, В.А. Копылов, М.А. Лапина, М.М. Рассолов и др.), гражданского права, рассматривавших информацию как объект гражданских отношений (Е.А. Зверев, В.А. Северин, А.А.Снытников, Л.В.Туманова и др.), разработок в области прав человека (Е.А. Лукашева и др.).

Рассмотрение конституционных основ информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды, а также эколого-информационных аспектов эколого-правовых мер и экологического управления осуществлялось с использованием трудов ученых конституционного и административного права (А.Б. Агапов, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, А.В. Калмыкова, Ю.М. Козлов, О.Е. Кутафин, А.Ф. Ноздрачев, Д.М. Овсянко, Л.Л. Попов, Б.А. Россинский, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева, Л.Ю. Хаманева и др.), теории управления (А.И. Берг, В.Д. Граждан, В.И. Кнорринг и др.), а также научных идей и концепций общественного развития (В.И. Данилов-Данильян, А.Г. Гранберг, М.М. Циканов, Е.С. Шопхоев, А.В. Яблоков).

Основу теоретико-правовой базы исследования составили работы ученых - специалистов в области экологического права: В.И. Андрейцева, А.И. Бобылева, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, М.И. Васильевой, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик, Н.Г. Жаворонковой, Т.В. Злотниковой, И.А. Игнатьевой, О.С. Колбасова, И.О. Красновой, О.И. Крассова, Г.А. Мисник, В.В. Никишина, Е.В. Новиковой, В.В. Петрова, А.А. Попова, Н.А. Сыродоева, А.С. Тимошенко, А.А. Третьяковой, Ю.С. Шемшученко, А.С. Шестерюка и др.

Нормативную правовую базу исследования составили Конституция РФ, российское (федеральное и региональное) экологическое, информационное и иное законодательство, нормативные правовые акты органов местного самоуправления в области экологической информации, зарубежное информационное и экологическое законодательство, федеральные, международные правовые документы в области охраны окружающей среды и информационной сфере.

Эмпирическую основу исследования составили статистические и аналитические данные о состоянии и об охране окружающей среды в РФ, субъектах РФ, правоприменительной практике в области экологической информации, опубликованные в отчетах и периодической печати, материалы судебной практики, сведения о деятельности органов власти, осуществляющих экологическое управление, общественных экологических организаций (объединений), социологические опросы, а также личный опыт правотворческой и экспертной деятельности автора.

Научная новизна диссертации Работа представляет собой первое комплексное монографическое исследование правовых проблем и состояния информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды. Диссертантом разработаны его теоретико-правовые и нормативно-правовые основы. В том числе: обоснована новая для теории экологического права категория «правовой механизм информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды», рассмотрены его составные части: доктринальная, нормотворческая, нормативно-правовая, правоприменительная и правоохранительная. Дано определение правового понятия «экологическая информация». Предложены новые подходы к оценке правовой природы эколого-информационных правоотношений. Выработаны предложения по совершенствованию законодательства в области экологической информации. На основе системного подхода проведен анализ информационной составляющей эколого-правовых мер и экологического управления, сформулированы предложения по их информационному обеспечению.

На защиту выносятся следующие основные положения:

1. Потребность в информационно-правовом обеспечении природопользования и охраны окружающей среды обусловлена рядом факторов. К наиболее важным из них относятся: объективный характер социально-экономических и экологических противоречий, усиливающихся под воздействием глобального финансово-экономического кризиса, результатом которых являются экологические проблемы; реальные и потенциальные возможности их решения с помощью экологической информации, что предопределено возрастанием ее роли и значения в условиях активного развития современного информационного общества; предусмотренное в законодательстве право граждан на экологическую информацию, включая конституционное право каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, требующие создания гарантий и условий для их реализации; несовершенство законодательства в области экологической информации.

Эти и другие факторы вызывают необходимость информационно-правового обеспечения природопользования и охраны окружающей среды на системной комплексной методологической основе, разработки и совершенствования теоретико-правовой, а также нормативно-правовой базы (в том числе концептуальных подходов, категориального аппарата, законодательства, эколого-правовых мер и механизмов их реализации), адекватной общественным и государственным потребностям в экологической информации.

2. На основе общетеоретических правовых категорий «механизм правового регулирования» и «правовая система» с учетом особенностей общественных отношений в области экологической информации, специфики их правового регулирования сформулировано новое для теории экологического права определение «правовой механизм информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды».

Он представляет собой систему правовых средств, опосредованных правовыми нормами экологического, информационного и других отраслей права, направленных на правовое регулирование эколого-информационных отношений (общественных отношений, возникающих в процессе природопользования и охраны окружающей среды, связанных с экологической информацией и эколого-информационными процессами), а также обеспечивающих эффективное правовое воздействие на участников этих отношений в целях реализации их экологических прав, включая право на информацию о состоянии окружающей среды.

В его составе следует выделять находящиеся во взаимосвязи доктринальная, нормотворческая, нормативно-правовая, правоприменительная и правоохранительная составляющие.

3. В условиях множественности доктринальных подходов к правовому понятию «экологическая информация», его отсутствия в экологическом законодательстве дается определение, основанное на родовидовых характеристиках, отражающих сущность и наиболее важные особенности экологической информации, позволяющих ее отграничить от иных видов информации и установить оптимальный правовой режим.

Исходя из этого предлагается определять экологическую информацию в качестве правовой категории как любые сведения (сообщения, данные о состоянии окружающей среды и ее компонентов, их изменении под влиянием негативной хозяйственной и иной деятельности, источниках такой деятельности, принимаемых мерах и др.) независимо от формы представления, характеризующие состояние и специфические особенности сферы взаимодействия общества и природы, необходимые для охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности, охраны жизни и здоровья граждан, а также имеющие значение (являющиеся значимыми) для обеспечения общественных, личных и государственных экологических интересов и потребностей, осуществления и защиты экологических прав граждан и юридических лиц.

Необходимо законодательное закрепление данного понятия наряду с открытым и максимально широким перечнем сведений, относящихся к экологической информации, в том числе о ее источниках.

4. Правовые нормы, регулирующие отношения в области экологической информации, содержащиеся в конституционном, информационном, экологическом, административном и других отраслях права, образуют комплексный правовой институт.

5. В целях обеспечения доступа к экологической информации в составе субъектов эколого-информационных правоотношений необходимо выделять: индивидуальный субъект (человек, граждане РФ, иностранные граждане, лица без гражданства (апатриды); лица с двойным гражданством); социальные общности (население, жители поселения и т.д.); коммерческие и некоммерческие юридические лица; общественные и иные некоммерческие объединения, Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования.

6. В составе доктринальных основ информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды следует выделять информационную составляющую концепции развития экологического законодательства. Наряду с положениями, непосредственно относящимися к экологической информации (определение ее понятия, состава, видов, источников, доступа и т.д.), она должна включать эколого-правовые меры информационного характера (экологический мониторинг, экологический учет и отчетность, государственные кадастры и реестры природных ресурсов и др.), а также охватывать информационные особенности и характеристики иных правовых мер, (оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза, экологический контроль и т.д.), реализация которых требует эколого-информационного сопровождения.

Совершенствование законодательства в области экологической информации на доктринальном уровне вызывает необходимым решение ключевых теоретико-правовых вопросов: определение характера и форм взаимодействия информационного и экологического права в процессе правового регулирования эколого-информационных отношений, установление при этом отраслевых приоритетов, а также пределов экологизации информационного права и законодательства.

7. Создание эффективной нормативной правовой базы информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды требует эколого-информационного сопровождения правотворческой деятельности, важной составной частью которого следует рассматривать эколого-правовой мониторинг законодательства и правоприменительной практики в области экологической информации. Функции по его проведению необходимо возложить на Министерство природных ресурсов и экологии РФ. Полученные информационно-аналитические сведения должны включаться в ежегодный государственный доклад о состоянии и об охране окружающей среды в РФ, а также представляться в Центр мониторинга права при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации для их отражения в ежегодном докладе о состоянии законодательства в РФ.

8. В целях совершенствования и развития законодательства в области экологической информации на системной основе представляется необходимым:

- разработка и принятие Федерального закона «Об экологической информации», направленного на регулирование отношений, связанных с экологической информации и ее обращением, возникающих в процессе природопользования и охраны окружающей среды. В нем следует предусмотреть: понятие, состав, виды экологической информации и ее источников, а также виды эколого-информационных ресурсов, установив требования к правовому режиму государственных эколого-информационных ресурсов на основе публично-правовых начал регулирования; принципы правового регулирования отношений в области экологической информации (открытости, доступности, достоверности, обоснованности, своевременности, полноты и др.); право граждан и общественных организаций (объединений) на экологическую информацию, определив обязанности уполномоченных субъектов по ее предоставлению, порядок и способы обеспечения доступа граждан и других пользователей к экологической информации; порядок создания и функционирования эколого-информационных систем; порядок обмена и распространения экологической информации; требования защиты права на экологическую информацию и привлечения нарушителей законодательства к юридической ответственности;

- обеспечение учета в процессе законотворческой деятельности положений международных конвенций, других документов в области охраны окружающей среды, в том числе касающихся экологической информации, а также использование зарубежного экологического и информационного законодательства;

- использование позитивного опыта правотворчества субъектов РФ, устранение неравномерности развития регионального законодательства в области экологической информации для создания единого правового пространства на территории Российской Федерации в части информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды.

9. Информационная сущность права и его отраслей, в том числе экологического, предопределяет информационное содержание всех эколого-правовых мер и функций экологического управления, в составе которых необходимо выделять информационную функцию.

Реализация предусмотренных в законодательстве эколого-правовых мер требует их информационного сопровождения. Его содержание, в том числе состав, объем и адресаты экологической информации, зависят от правового понятия конкретных эколого-правовых мер, что следует учитывать при их доктринальном определении и законодательном закреплении.

Информационная функция экологического управления проявляется через познавательно-аналитическую, оценочно-экспертную, прогнозно-целевую, морально-правовую, а также документально-архивную составляющие и реализуется при осуществлении всех видов экологического управления. Для повышения ее эффективности представляется необходимым:

- установление в экологическом законодательстве общих требований к порядку и условиям сбора, передачи, получения, предоставления, обмена, распространения экологической информации;

- организация и функционирование единых государственных эколого-информационных систем и банков данных, центров информатизации, обеспечивающих эколого-информационное сопровождение органов власти в процессе осуществления ими всех функций экологического управления, а также потребности граждан, общественных организаций и юридических лиц в экологической информации;

- создание условий для реализации права граждан, общественных организаций и объединений, других пользователей на экологическую информацию и гарантированного свободного доступа к ней.

10. Для совершенствования организации и проведения экологического мониторинга, преодоления существующих недостатков необходимо обеспечить: формирование и функционирование Единой государственной информационно-аналитической системы природопользования и охраны окружающей среды, базирующейся на научно-обоснованной концепции, обеспечивающей проведение экологического мониторинга на основе комплексного подхода, многоуровневого и межотраслевого информационного взаимодействия; ведение Единого государственного фонда экологической информации, включающего сведения в области природопользования и охраны окружающей среды; научное, правовое, методическое, метрологическое, организационное, финансовое, материально-техническое и кадровое сопровождение экологического мониторинга.

Создание эффективной нормативной правовой базы экологического мониторинга требует перевода правового регулирования отношений в этой области с преимущественно подзаконного на законодательный уровень и принятия Федерального закона «Об экологическом мониторинге». В нем следует предусмотреть понятие, цели, задачи, принципы, систему, виды экологического мониторинга, порядок его организации и проведения, включая сбор сведений, информационный обмен, координацию и взаимодействие между уполномоченными субъектами, предоставление и использование полученных сведений; закрепить право граждан и других заинтересованных лиц на доступ к экологической информации наряду с обязанностями по их реализации, указать обеспечительные меры. Для установления единых требований осуществления государственного экологического мониторинга на уровне субъектов РФ следует разработать модельный закон о территориальной системе наблюдения за состоянием окружающей среды.

11. Экологическое законодательство предусматривает широкий круг эколого-информационных правовых мер (государственные кадастры, реестры природных ресурсов и природных объектов, регистры источников воздействия на окружающую среду и др.), объединенных учетно-регистрационным содержанием. В ходе осуществления учетной деятельности, как одного из основных направлений реализации информационной функции экологического управления, они образуют единую унифицированную государственную систему экологического учета, являются информационными ресурсами, содержащими экологические сведения, и соответственно важными источниками экологической информации.

Наряду с общими свойствами они обладают отличительными особенностями, которые не были учтены при замене государственных водного и лесного кадастра на аналогичные государственные реестры, в результате чего произошло сокращение и изменение объема, состава, а также содержания включаемых в них сведений.

Наряду с экологическим учетом, в том числе государственным статистическим учетом и отчетностью, указанные правовые меры осуществляются органами экологического управления в целях информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды, принятия эколого-обоснованных управленческих, хозяйственных и иных решений, обеспечения граждан и других пользователей достоверной экологической информацией. В этой связи представляется необоснованной исключение из земельного законодательства государственного земельного кадастра и введение взамен него государственного кадастрового учета земельных участков, осуществляемого в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости».

12. Анализ федерального и регионального законодательства в области оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности (ОВОС) и экологической экспертизы, практики его применения свидетельствуют о недостатках реализации их информационной функции. В этой связи наряду с требованием восстановления правового статуса ОВОС и государственной экологической экспертизы, проведение которых должно быть обязательно для всех видов планируемой хозяйственной и иной деятельности, обосновываются следующие предложения по совершенствованию информационного обеспечения этих эколого-правовых мер:

- целесообразно определение состава, объема и перечня экологической информации, а также обосновывающей документации, представляемой на государственную экологическую экспертизу, в зависимости от сложности объекта экспертизы, а также степени воздействия на окружающую среду;

- необходимо разработать и утвердить Порядок участия общественности в принятии решений о видах деятельности, связанной с природопользованием и воздействием на окружающую среду. В нем, в частности, следует установить процедуру и условия информирования общественности о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, учета общественного мнения в процессе принятия решений; определить способы участия граждан и общественных организаций (объединений) в ОВОС и государственной экологической экспертизе, а также обеспечения их доступа к экологической информации при проведении этих процедур; регламентировать осуществление общественной экологической экспертизы.

13. Реализация информационной функции экологического контроля как эколого-правовой меры, направленной на обеспечение уполномоченными субъектами соблюдения и исполнения требований экологического законодательства, нормативов и нормативных документов в области природопользования и охраны окружающей среды, должна обеспечиваться для всех его видов и форм, а также стадий осуществления контрольной деятельности.

В целях информационного сопровождения государственного экологического контроля необходимо определить единые требования и установить порядок работы с экологической информацией при планировании, подготовке, проведении контрольных мероприятий, оформлении, учете, анализе их результатов и принятии к нарушителям правовых мер воздействия.

Для повышения эффективности мер административной ответственности за правонарушения в области экологической информации и восполнения существующих пробелов предлагается расширить содержание ст. 8.5 КоАП РФ путем включения в нее дополнительных оснований применения административного взыскания - за непредоставление экологической информации и отказ от ее предоставления.

Наряду с указанными основными положениями, выносимыми на защиту, в работе содержатся и другие выводы и предложения.

Практическая и теоретическая значимость исследования. Сформулированные автором теоретические положения, научные выводы, разработанные практические рекомендации и предложения, изложенные в диссертации, могут быть использованы в процессе развития теории экологического права, проведении дальнейших эколого-правовых и межотраслевых научных исследований, совершенствовании концепции развития экологического, а также информационного права и законодательства, в нормотворческой деятельности, практике работы государственных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, осуществляющих экологическое управление. Материал, содержащийся в диссертации, может быть использован в учебном процессе, при чтении лекций, проведении практических занятий по курсу «Экологическое право», подготовке спецкурсов по этой учебной дисциплине, проведении научно-исследовательской работы со студентами.

В проведенном диссертационном исследовании заложен научный потенциал для развития эколого-правовой науки, правотворческой и правоприменительной деятельности в области экологической информации, а также информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды в целом.

Апробация результатов исследования. Диссертация прошла апробацию на заседаниях сектора экологического права Института государства и права Российской академии наук. Основные теоретические положения и выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании, отражены автором в двух монографиях, научных публикациях в юридических и общественных периодических изданиях, докладывались на всероссийских и международных научных и научно-практических конференциях: «Правовая реформа в России: итоги и перспективы развития» (г. Москва, 18-19 декабря 2001 г.), «Юридическая наука и практика России: итоги и перспективы развития» (г. Москва, 19-20 декабря 2002 г.), «10 лет Конституции России в зеркале юридической науки и практики» (г. Москва, 18-19 декабря 2003 г.), «Земельное законодательство и практика его применения на современном этапе» (г. Москва, 21-22 октября 2004 г.), «Правовые проблемы экономической, административной и судебной реформы в России» (21-21 декабря 2004 г.), «Современное законотворчество: теория и практика (к 100-летию Государственной Думы России)» (г. Москва, 22-23 декабря 2005 г.), «Право собственности на природные ресурсы и эффективность природопользования» (г. Москва, 13 - 14 апреля 2006 г.), «Правовое обеспечение реализации национальных проектов» (г. Москва, 22 - 23 декабря 2006 г.), «Пробелы в российском законодательстве» (г. Нижний Новгород, 14-15 сентября 2007 г.), «Современное российское законодательство: законотворчество и правоприменение» (г. Москва, 7-8 декабря 2007 г.), «Актуальные проблемы экологического, земельного права и законодательства» (г. Софрино, 2004-2009 гг.), заседании круглых столов: «Экологическая инфраструктура городов» Комиссии Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству (14 февраль 2008 г.), «Правовые проблемы государственного, муниципального и иных видов экологического контроля» (г. Москва, 9 апреля 2008 г.), на российско-германских конференциях (г. Калуга, 2007-2009 гг.) и др.

Материалы диссертации частично размещались на официальном сайте МПР России в составе материалов лауреатов конкурса «Рациональное природопользование и охрана окружающей среды - стратегия устойчивого развития России в ХХI веке» (2006); публиковались в сборниках научных работ лауреатов областных премий и стипендий Калужской области (2007 - 2009).

Опыт диссертационного исследования применялся автором при организации и проведении правотворческой деятельности в администрации Губернатора Калужской области, в ходе экспертной работы при разработке доклада члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации В.В. Сударенкова на Парламентской ассамблее Совета Европы «Сохранение и использование ландшафтного потенциала Европы» (январь 2007 г.), при осуществлении экспертной деятельности в качестве внештатного эксперта экспертной комиссии государственной экологической экспертизы Главного управления природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР России по Калужской области

Структура диссертации. Работа состоит из введения, четырех глав, включающих 16 параграфов, заключения, списка использованных источников (библиография, перечень нормативных правовых актов, международные договоры, акты судебной практики). Структура диссертационного исследования и распределение материала по главам соответствуют основной цели диссертации.

Содержание работы

Во введении обосновывается актуальность темы, степень ее научной разработанности, определяются цель, задачи, объект, предмет диссертационного исследования, отражается его методологическая, теоретическая и эмпирическая основы, а также нормативная правовая база, излагается научная новизна, формулируются основные положения, выносимые на защиту, дается характеристика теоретической и практической значимости работы, сообщается об апробации результатов исследования.

В первой главе «Теоретические аспекты информационно-правового обеспечения природопользования и охраны окружающей среды» изложены методологические подходы к информационному обеспечению природопользования и охраны окружающей среды правовыми средствами, рассмотрен понятийный аппарат в контексте оценки его достаточности и эффективности. Обосновано понятие «правовой механизм информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды», дано его определение, раскрыто содержание. Проведен анализ существующих доктринальных позиций и сформулировано определение правового понятия «экологическая информация», перечислен состав экологической информации, раскрыты ее свойства (признаки), показаны роль и значение. Исследована правовая природа эколого-информационных правоотношений, приведена их классификация.

В первом параграфе «Методологические подходы информационно-правового обеспечения природопользования и охраны окружающей среды» показана фрагментарность исследования в науке экологического права проблем, связанных с экологической информацией, и обоснована необходимость правового регулирования общественных отношений, возникающих по ее поводу, на системной комплексной основе. Это обусловлено объективными процессами, которые сопровождают экологическую, информационную и иные сферы развития общества, испытывающие на себе влияние глобализации.

В последнее время продолжают сохранять устойчивость негативные тенденции осуществления экстенсивного и нерационального природопользования, увеличения антропогенной нагрузки на окружающую среду, усиления противоречий между экологическими, экономическими и социальными интересами, роста экологических проблем, числа чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, нарастания потенциальной угрозы их возникновения в условиях мирового финансово-экономического кризиса.

Формирование и активное развитие информационного общества способствует возрастанию роли и значения экологической информации в преодолении этих тенденций, гармонизации общественного развития, организации природопользования и охраны окружающей среды на основе учета объективных законов природы и исполнения экологических требований. Экологическая информация необходима для принятия и реализации эколого-обоснованных хозяйственных, управленческих и иных решений, формирования эколого-ответственного поведения бизнеса. Это в свою очередь требует эколого-информационного обеспечения органов власти, субъектов хозяйственной и иной деятельности. Кроме того, построение гражданского общества, демократического государства предполагает их информационную открытость, создание условий и гарантий для реализации права граждан, общественных организаций (объединений) на экологическую информацию, обеспечение к ней их свободного доступа.

Экологическая информация, будучи разновидностью информации, обладающей универсальным характером и свойством системного воздействия информации на все сферы жизни общества, неразрывно связана со сферой природопользования и охраны окружающей среды в целом. Последняя предопределяет ее содержание, состав, специфические черты и особенности, которые учитываются в процессе правового регулирования общественных отношений в области экологической информации.

Выявленные диссертантом факторы наряду с общественными и государственными потребностями в экологической информации вызывают необходимость информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды правовыми средствами на основе системного комплексного подхода (первое положение, выносимое на защиту). Для этого автор использует категорию «механизм», содержащую основные признаки системности, которая рассматривается в правовом контексте во взаимосвязи с общетеоретическими правовыми понятиями.

Во втором параграфе «Понятие и содержание правового механизма информационного обеспечения природопользования
и охраны окружающей среды» обосновывается новая в теории экологического права категория, раскрывается ее содержание. На основе общего понятия «механизм», используемого в юридической науке, в том числе эколого-правовой, проводится исследование и определение наиболее оптимальной системы правовых средств, направленных на эффективное информационное обеспечение природопользования и охраны окружающей среды. Для этого автор применяет общетеоретический правовой инструментарий и в первую очередь базовое понятие «механизм правового регулирования». Его юридическая конструкция, разработанная теоретиками права, дает основание выделить в составе правового механизма информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды нормативную, правоприменительную и правоохранительную составляющие. Рассмотрение основного элемента механизма правового регулирования - юридических норм во взаимосвязи с внешней формой их выражения (законами, другими нормативными правовыми актами, иными источниками права) вызывает необходимость выделения также законодательной или нормативно-правовой составляющей исследуемого правового механизма. Возможность применения такого подхода дает общетеоретическая категория «правовая система» как более высокий уровень научной абстракции, в структуре которой центральными звеньями выступают отрасли права и отрасли законодательства.

Применительно к информационному обеспечению природопользования и охраны окружающей среды диссертант исследует экологическое, информационное и другие отрасли права и законодательства. При этом особое внимание уделено внутренним и внешним взаимосвязям экологического права и законодательства. В результате проведенного анализа автор приходит к выводу о сложном характере правового регулирования общественных отношений, возникающих по поводу и в связи с экологической информацией, а также информационными процессами в области природопользования и охраны окружающей среды (эколого-информационных отношений). Их правовая регламентация осуществляется правовыми нормами не только экологического, но и информационного права, а также других отраслей права (конституционного, административного, гражданского, уголовного и т.д.) в той мере, в какой они имеют отношение к экологической информации. Автором обосновывается вывод о том, что эти правовые нормы в совокупности образуют комплексный правовой институт (четвертое положение, выносимое на защиту).

При рассмотрении правового регулирования эколого-информационных отношений проводится исследование характера и форм взаимодействия экологического и информационного права, имеющих ключевое значение в информационном обеспечении природопользования и охраны окружающей среды. Отмечая системообразующую и системоорганизующую роль информационного права в системе российского права, диссертант показывает, что оно не учитывает и не может учитывать специфические особенности экологической информации и эколого-информационных отношений, возникающих в области природопользования и охраны окружающей среды, которая составляют предметную сферу экологического права. Соответственно требования к экологической информации, включая ее понятие, состав, правовой режим и т.д., должны устанавливаться нормами экологического права. На их основе осуществляется правовое регулирование эколого-информационных отношений с учетом общих положений и предписаний, предусмотренных информационным правом, а также норм других отраслей права, относящихся к экологической информации.

Комплексный характер правового регулирования эколого-информационных отношений не исключает вопроса о приоритете отрасли права в системе их правовой регламентации. Его решение предлагается диссертантом в пользу экологического права, что подтверждается проведенным теоретико-правовым анализом, учитывающим в контексте рассматриваемой правовой проблемы содержание и значение общетеоретической категории «отраслевой режим».

Исследование нормативно-правовой, правоприменительной и правоохранительной составляющих правового механизма информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды проводится исходя из информационной сущности права, которая получила выражение в «информационной концепции права», разработанной в общетеоретической правовой науке. При этом показано влияние информационного содержания законодательно предусмотренных правовых средств, реализуемых на практике, на эффективность данного правового механизма. Выявлены эколого-информационные проблемы правоприменительного характера.

Опираясь на общетеоретический тезис о зависимости эффективности правового регулирования от правотворчества, в процессе которого в нормах права наиболее полно выражаются общественные потребности и закономерности, в рамках которых они будут действовать, диссертантом обоснована необходимость выделения правотворческой составляющей в составе правового механизма информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды. Приведены примеры и статистические данные, свидетельствующие о потребностях граждан, общества и государства в экологической информации.

Важным ориентиром правотворческой, законодательной и правоприменительной деятельности выступает правовая идеология (доктрина), являющаяся одним из основных элементов правовой системы. Выделение теоретиками в составе категории «правовая система», понимаемой в широком смысле, доктринального (научного) блока дает возможность включения доктринальной составляющей в структуру правового механизма информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды.

Исследование правового регулирования эколого-информационных отношений, проведенное на основе фундаментальных общетеоретических положений и конструкций, а также использование системного комплексного подхода позволили диссертанту обосновать понятие правового механизма информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды как сложного правового явления, дать его определение и структуру (второе положение, выносимое на защиту).

В третьем параграфе «Правовая характеристика экологической информации» исследуются проблемы определения правового понятия, состава экологической информации, специфики относящихся к ней сведений, дана характеристика ее основных свойств (признаков), показана роль и значение этого феномена в современном обществе.

Автор отмечает отсутствие законодательно закрепленного правового понятия «экологическая информация» и дискуссионность данного вопроса в науке экологического права. В этих условиях требуется выработка определения, адекватно отражающего сущность и наиболее важные особенности экологической информации как видового понятия с учетом характеристик родового понятия «информация». Это дает возможность отграничить экологическую информацию от иных видов информации и определить ее наиболее оптимальный правовой режим.