Правовые проблемы информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды

Такой подход позволяет решить и проблему терминологии. В эколого-правовой науке отсутствует единство мнений по поводу термина, обозначающего понятие информации в экологическом праве. Анализируя научные позиции и используя родовидовые характеристики, диссертант обосновывает необходимость использования термина «экологическая информация», который следует отличать и не отождествлять с терминами «информация об экологической безопасности», «информация о состоянии окружающей среды».

Базируясь на общетеоретическом учении о доктринальных и законодательных дефинициях, диссертант в результате анализа точек зрения представителей науки экологического и информационного права, а также экологического законодательства приходит к выводу, во-первых, об отнесении к экологической информации, любых сведений (сообщених, данных) независимо от формы представления, характеризующих состояние и специфические особенности сферы взаимодействия общества и природы. Во-вторых, автором выделяются следующие существенные признаки экологической информации, обусловленные предметной областью правового регулирования экологического права:

- необходимость сведений, входящих в ее состав, для охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности, охраны жизни и здоровья граждан;

- их значимость для обеспечения общественных, личных и государственных экологических интересов и потребностей, осуществления и защиты экологических прав граждан и юридических лиц.

Выявление относительных пределов, границ понимания экологической информации как явления правовой действительности, его существенных родовидовых признаков, логических связей и отношений с понятийным аппаратом экологического права позволило диссертанту сформулировать определение правового понятия «экологическая информация» (третье положение, выносимое на защиту).

Наряду с этим в работе дается подробный анализ научных позиций о составе экологической информации, относящихся к ней сведений, предусмотренных российским экологическим законодательством, международными правовыми актами в области охраны окружающей среды. Проведенное исследование позволило определить максимально широкий перечень сведений, относящихся к экологической информации, в том числе о ее источниках (материалы экологического мониторинга, экологического учета, государственные кадастры, реестры, регистры природных ресурсов и природных объектов и др.). Обосновывается вывод о необходимости законодательного закрепления открытого перечня таких сведений (приводится в диссертации) наряду с понятием экологической информации, что является отражением системного рассмотрения ее содержания. Такой подход позволяет определить общий правовой режим экологической информации и учесть специфику относящихся к ней сведений.

В зависимости от законодательно установленных требований рассматриваются особенности правового режима входящих в состав экологической информации сведений, в частности, о состоянии окружающей среды и ее загрязнении, об экологической безопасности. Автором отмечается сложный характер некоторых подвидов экологической информации. Так, требования к сведениям о состоянии здоровья и безопасности жизни граждан, условиях их жизни, связанных с состоянием окружающей среды, предусматриваются природоохранным и санитарно-эпидемиологическим законодательством. Правовой режим сведений о состоянии природных ресурсов устанавливается нормами, содержащимися в нормативных правовых актах природоресурсного и гражданского законодательства. Диссертантом обосновывается необходимость разграничения предъявляемых к этим сведениям требований и установления приоритета эколого-правового отраслевого режима.

Особенности правового режима сведений, входящих в состав экологической информации, рассматриваются в контексте публично-правовых и частноправовых начал. Их взаимосвязь также предопределяет сложную правовую природу некоторых из таких сведений и их источников, например договоров в области природопользования. Эти договоры наряду с частноправовыми характеристиками имеют и публично-правовые признаки, недостаточный учет которых приводит к ущемлению публичных интересов, обусловленных конституционным закреплением природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. При определении существенных условий данных договоров требуется включение в них экологических сведений публично-правового характера наряду с иной информацией.

При установлении общего правового режима экологической информации должны учитываться свойства (признаки) информации в целом как объекта информационного права, которые, преломляясь через отраслевой режим экологического права, приобретают специфическое выражение. Применительно к экологической информации в работе рассматриваются следующие свойства (признаки) информации: идеальность и субстанциональная несамостоятельность, преемственность, селективность и трансформируемость, неисчерпаемость, обособляемость, организационная форма, экземплярность, универсальность и др. Особое внимание автором уделено комплексному качеству информации и его проявлению в рамках экологической информации через параметры адекватности, достоверности, избыточности, полноты. Эти критерии наряду со свойствами доступности и своевременности являются, по мнению диссертанта, определяющими в содержании правового режима экологической информации. При их рассмотрении выделены наиболее важные дискуссионные вопросы и проблемы, по которым сформулирована аргументированная позиция автора.

В завершении данной части исследования показана роль экологической информации в глобальном и национальном масштабах, обоснованы ее самостоятельное значение, а также права на нее, что представляется важным в теоретическом и практическом аспектах.

В четвертом параграфе «Правовая природа и классификация эколого-информационных правоотношений» проводится исследование важного элемента правового механизма информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды. Диссертант, оперируя разными научными подходами к конструкции «правоотношения», выработанными теоретиками права, характеризует эколого-информационные правоотношения. Во-первых, они рассматриваются в рамках общетеоретического понятия «механизм правового регулирования». В его системе правоотношения выступают в качестве главного средства, при помощи которого осуществляется действие юридических норм. Такой подход, имеющий выраженную практическую направленность, позволяет оценить, каким образом исполняются предусмотренные правовыми нормами предписания, относящиеся к экологической информации, происходит реализация прав граждан и других участников эколого-информационных правоотношений на эту информацию, в достаточной ли степени они обеспечиваются корреспондирующими обязанностями конкретных субъектов.

Во-вторых, необходимо учитывать взаимосвязь эколого-информационных правоотношений с фактическими общественными отношениями, возникающими по поводу и в связи с экологической информацией. Такую возможность дает определение правоотношений в общей теории права как общественного отношения, урегулированного нормами права. В данном случае можно проследить динамику развития объективно существующих эколого-информационных общественных отношений, включения их в процесс правового регулирования, возникновения эколого-информационных правоотношений, что показано диссертантом на конкретных примерах.

В-третьих, эколого-информационные правоотношения рассматриваются в контексте общетеоретического положения о единстве в правоотношении фактического (материального) содержания и юридической формы, которое лежит в основе «модельного» подхода к пониманию правоотношения. Он дает возможность определить, насколько общественные потребности в экологической информации учтены в «моделях», сконструированных в правовых нормах. От этого зависят и конкретные действия субъектов эколого-информационных правоотношений, реализация их прав и обязанностей на экологическую информацию.

В-четвертых, существенное практическое значение имеет рассмотрение эколого-информационных правоотношений в рамках теоретической концепции правоотношения как возникающей на основе норм права индивидуализированной общественной связи между субъектами, характеризующейся наличием у них субъективных прав и обязанностей. При этом имеет значение степень индивидуализации, которая может быть минимальной, средней и максимальной. В работе приведены примеры и дана оценка всех трех видов эколого-информационных правоотношений в зависимости от данного основания. Выявлены потребности конструирования в правовых нормах модели максимально-индивидуализированных эколого-информационных правоотношений с установлением четких корреспондирующих друг другу прав и обязанностей субъектов.

Диссертантом рассмотрен состав эколого-информационных правоотношений, включающий субъекты, объекты и содержание. При определении субъектного элемента - дискуссионного в науке экологического права вопроса, автор, базируясь на существующей в общей теории права классификации, подразделяет субъектов эколого-информационных правоотношений на три группы: индивиды, организации и социальные общности, определяет их состав (пятое положение, выносимое на защиту) и проводит характеристику.

В круг исследования включен вопрос о субъективных правах и юридических обязанностях участников эколого-информационных правоотношений. Рассмотрена структура этих прав и обязанностей, а также взаимная юридическая связь, в которой находятся их носители. Особое внимание уделено субъективному праву граждан на экологическую информацию, в том числе конституционному праву на достоверную информацию о состоянии окружающей среды. В результате анализа экологического законодательства, а также правоприменительной практики, в том числе судебной, выявлены проблемы реализации гражданами и другими субъектами своих эколого-информационных прав в зависимости от разных причин: в силу отсутствия у обязанных лиц необходимой экологической информации (полной и достоверной), например, в результате недостаточного информационного обеспечения органов государственной власти и органов местного самоуправления; в связи с несовершенством законодательства в области экологической информации (декларативностью обязанностей органов власти по ее предоставлению, неурегулированностью порядка доступа к экологической информации и т.д.).

При рассмотрении вопроса об объекте эколого-информационных правоотношений диссертант исходит из плюралистического подхода и приходит к выводу о том, что таким объектом наряду с экологической информацией следует признавать информационные процессы, информационные услуги, формы экологической информации и др.

В ходе исследования правовой природы эколого-информационных правоотношений диссертант обращается к проблеме их классификации. Исходя из оснований и критериев, выработанных общетеоретической юридической наукой к классификации правоотношений, выделяются и характеризуются основные виды эколого-информационных правоотношений: по характеру содержания и согласно функциям права, которые в них проявляются, - регулятивные и охранительные (последние имеют публично-правовой характер); по характеру обязанности - активные и пассивные; в зависимости от степени определенности - относительные и абсолютные. Автор считает целесообразным выделение в зависимости от информационных процессов, предусмотренных информационным законодательством, эколого-информационных правоотношений, возникающих: при осуществлении поиска, доступа к экологической информации (возможности ее получения и использования); при производстве, передаче, предоставлении и распространении экологической информации. Требования к этим информационным процессам применительно к экологической информации должны содержаться в экологическом законодательстве.

Вторая глава «Доктринальные и правовые основы информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды» посвящена более подробному рассмотрению доктринальной и правотворческой составляющей правового механизма информационного обеспечения экологической сферы, а также его конституционных основ.

В первом параграфе «Доктринальные подходы к информационно-правовому обеспечению природопользования и охраны окружающей среды» рассматриваются положения доктринальных (научных) основ информационного и экологического права, имеющие значение для совершенствования нормативной правовой базы в области экологической информации, правового регулирования эколого-информационных отношений, информационного обеспечения экологической сферы. Диссертант, обращаясь к мнениям представителей эколого-правовой науки, изучающих концепции в области взаимодействия общества и природы, его естественно-научные и философские основы, приходит к выводу о том, что такие концепции наряду с объективными законами развития природы являются важными источниками экологической информации, которые необходимо учитывать при разработке, законодательном закреплении и использовании эколого-правовых мер.

В работе обращается внимание на недостаточный учет вопросов, связанных с экологической информацией, в доктринах, разработанных представителями науки информационного права, указывается на необходимость проведения на доктринальном уровне межотраслевых эколого-информационных правовых исследований, определяется содержание информационной составляющей концепции развития экологического права и законодательства (шестое положение, выносимое на защиту).

Наряду с мнениями ученых для информационного обеспечения правовыми средствами природопользования и охраны окружающей среды имеют значение доктринальные документы (стратегии, концепции, доктрины), принимаемые различными органами государственной власти. В данном контексте рассматриваются Экологическая доктрина Российской Федерации, одобренная распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. № 1225-р, Доктрина информационной безопасности Российской Федерации, утвержденная Президентом РФ от 9 сентября 2000 г. № Пр-1895, другие документы доктринального, концептуального и стратегического характера. Проведенный анализ свидетельствует о недостаточном отражении в них вопросов, связанных с экологической информацией.

Исследуя эти аспекты в международном и глобальном масштабе, автор обращается к доктринальным источникам и нормативным правовым актам, в которых нашла отражение концепция устойчивого развития, выработанная мировым сообществом в начале 70-х гг. прошлого столетия и получившая закрепление в российском законодательстве. В работе показана важность ее информационной составляющей, роль экологической информации в современном информационном обществе, развитие которого связывается с этой концепцией. В составе механизмов ее реализации диссертантом выделяются индикаторы (показатели) устойчивого развития, концепция ландшафтного развития, имеющие выраженную эколого-информационную составляющую.

В целом при проведении исследования автор приходит к выводу о необходимости усиления эколого-информационной составляющей существующих доктринальных источников, особенно экологического и информационного права, и совершенствования на этой основе законодательства в области экологической информации.

Во втором параграфе «Конституционные основы информационно-правового обеспечения природопользования и охраны окружающей среды» показаны роль и значение конституционных норм для правового регулирования эколого-информационных отношений, совершенствования законодательства в области экологической информации.

Фундаментальную основу информационно-правового обеспечения природопользования и охраны окружающей среды составляют нормы Конституции РФ, которые предусматривают:

- право каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды (ст. 42), находящееся во взаимосвязи с закрепленными в данной статье -- правом каждого на благоприятную окружающую среду и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Оно входит в состав других экологических прав, что, однако, не исключает его самостоятельного значения. Это конституционное право лежит в основе права граждан на экологическую информацию и вместе с тем является его составной частью;

- положения, признающие и гарантирующие права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (ст. 17), а также провозглашающие их высшей ценностью Российской Федерации, объявленной правовым государством, обязанностью которого является признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина (ст. 1, 2). Это требует создания эффективного законодательства в области экологической информации и обеспечения его исполнения;

- собственно информационные права (ст. 29), в рамках которых, во-первых, каждому гарантируется свобода мысли и слова (ч. 1), позволяющая реализовывать, например, предусмотренное экологическим законодательством право граждан на участие в собраниях, митингах, демонстрациях и других акциях по вопросам охраны окружающей среды, в том числе связанным с экологической информацией; во-вторых, каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч. 4), что имеет определяющее значение для правового режима информации, в том числе экологической; в-третьих, гарантируется свобода массовой информации (ч. 5), являющаяся важным условием обеспечения доступа к экологической информации;

- обязанности, возложенные на органы государственной власти, органы местного самоуправления, их должностных лиц, обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Эта норма содержит одну из гарантий обеспечения права на экологическую информацию, дающую возможность гражданам и юридическим лицам затребовать ее от обязанных субъектов, обратившись к ним лично либо направив индивидуальные и коллективные обращения (ст. 33), что предусмотрено также экологическим законодательством;

- предоставление каждому гарантии судебной защиты его прав и свобод (ч. 1 ст. 46), возможности обжалования в суде решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ч. 2 ст. 46), что позволяет защитить в судебном порядке право на экологическую информацию;

- положения, признающие непосредственно действующими права и свободы человека и гражданина, в силу чего они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18). Данная норма применительно к праву на экологическую информацию позволяет выделить эколого-информационную составляющую законодательной, исполнительной и судебной власти;

- отнесение к совместной компетенции РФ и субъектов РФ защиту прав и свобод человека и гражданина, а также область природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности (ст. 72). Эти положения дают основание для разработки федерального и регионального законодательства в области экологической информации, что является одним из условий построения в России социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ч. 1 ст. 7). Составной частью такого развития является благоприятная окружающая среда и гарантированная возможность реализации права на экологическую информацию.

В третьем параграфе «Информационно-правовые аспекты правотворческой деятельности в области экологической информации» рассмотрено информационное содержание правотворчества и законотворческой деятельности как элемента правового механизма информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды. На основе исследования мнений представителей общетеоретической и эколого-правовой науки по вопросу информационного обеспечения такой деятельности диссертантом подчеркивается важность экологической информации для разработки и совершенствования законодательства в области экологической информации, а также определяется ее необходимый перечень. В него, в частности, следует включать: относящиеся к этой области нормативные правовые акты и материалы правоприменительной практики, данные экологического мониторинга, государственных кадастров и реестров природных ресурсов, другие источники экологической информации, иные статистические, социологические, аналитические, научные документы, содержащие сведения, входящие в состав экологической информации. В работе дан подробный анализ ежегодных государственных докладов о состоянии и об охране окружающей среды в РФ как важного информационного источника правотворческой деятельности в области экологической информации. В ходе их рассмотрения выявлены недостатки и обосновано предложение о необходимости расширения эколого-информационного раздела, а также усиления информационной составляющей других разделов таких докладов в целях формирования более полной, объективной и достоверной экологической информации.

Особое внимание диссертантом уделено эколого-информационным аспектам мониторинга законодательства и правоприменительной практики (мониторинга права), который осуществляется в последние годы на уровне Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Предлагаются меры по формированию эколого-информационной составляющей такого мониторинга (седьмое положение, выносимое на защиту).

Третья глава «Состояние и развитие нормативно-правовой базы информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды» посвящена исследованию российского (федерального и регионального) законодательства, зарубежного и европейского опыта правового регулирования отношений в области экологической информации, а также анализу эколого-информационных аспектов международной правовой охраны окружающей среды.

В первом параграфе «Российское законодательство в области
экологической информации в контексте комплексности
и межотраслевого взаимодействия» показан сложный характер этого законодательства, представляющего собой правовой массив, который состоит из нормативных правовых актов, предусмотренных в конституционном, информационном, экологическом, смежном с ним законодательстве (санитарно-эпидемиологическом и др.), базовых (уголовном, административном, гражданском) и иных отраслях законодательства (градостроительном и т.д.) в той мере, в какой они регулируют эколого-информационные отношения.

В данном законодательном массиве центральное место занимает информационное и экологическое законодательство, которое рассматривается применительно к области информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды как в содержательной части, так и в соотношении друг с другом. Диссертантом проведен анализ Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», являющегося основой для правового регулирования не только информационных, но и эколого-информационных отношений. Применительно к экологической информации его нормы получают конкретизацию в экологическом законодательстве, которое соотносится с информационным законодательством как специальное (особенное) и общее. Основной объем правового регулирования эколого-информационных отношений приходится на экологическое законодательство, в котором в ряде случаев содержится прямая отсылка к информационному законодательству, что показано в работе на примерах конкретных нормативных правовых актов.

Диссертантом отмечается активизация в последнее время процесса правовой регламентации в рамках экологического законодательства наиболее важных эколого-информационных отношений, в частности, по предоставлению обязанными субъектами экологической информации специально уполномоченным федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим экологическое управление, реализации этими органами государственных функций, в том числе по предоставлению экологической информации гражданам и другим пользователям. Требования в части ее предоставления, взаимодействия с общественностью, средствами массовой информации и т.д. предусматриваются в административных регламентах. В ходе этого формируется эколого-правовая база для обеспечения доступа к экологической информации. Вместе с тем она не лишена недостатков, в числе которых называются вариативность требований, установленных для сбора, предоставления экологической информации, отсутствие системного подхода при их правовом закреплении и др. Преодолению многих из существующих эколого-информационных проблем должен способствовать Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», нормы которого рассматриваются автором.

Однако он не устраняет имеющиеся противоречия и пробелы информационного и экологического законодательства. Одним из наиболее сложных и не решенных на законодательном уровне вопросов продолжает оставаться определение правового режима доступа к экологической информации и возможность его ограничения в контексте отнесения тех или иных сведений к государственной и другим видам тайн. По мнению автора, в таких случаях экологическая информация, будучи составной частью конфиденциальной или иной информации ограниченного доступа и подпадая под установленный законодательством специальный правовой режим, не теряет публично-правового характера, что требует обеспечения к ней свободного доступа. Для этого необходимо установление ее сложного правового режима, отграничение экологической информации (сведений экологического характера) от сведений, составляющих различные виды тайн, либо выделения ее из их состава. Обязанность по отграничению (выделению) экологической информации должна быть возложена на обладателя (собственника, владельца, пользователя) информации, которому принадлежат полномочия по ее предоставлению, разрешению (ограничению) доступа к ней, осуществлению иных действий в соответствии с законодательством. В случае отказа в предоставлении экологической информации (относящихся к ней сведений) его обоснованность может быть проверена в судебном порядке.

Наряду с этим в работе исследованы проблемы правового регулирования обмена экологической информацией, показаны недостатки законодательства в области официального статистического учета (например, частые изменения статистических форм в экологической сфере, что негативного сказывается на содержании этого важного источника экологической информации), а также законодательства о средствах массовой информации (недостаточное урегулирование порядка и условий распространения экологической информации через СМИ, предоставления им таких сведений и т.д.); выявлен недостаточный учет эколого-информационных аспектов санитарно-эпидемиологического и градостроительного законодательства.

Автором рассмотрено соотношение экологического, в том числе природоресурсного, и гражданского законодательства применительно к сведениям, относящимся к экологической информации. На основе анализа научных позиций цивилистов высказано мнение о необоснованности исключения информации из состава объектов гражданских прав, предусмотренных ст. 128 Гражданского кодекса РФ, что продемонстрировано на примере договорных отношений. В ходе анализа договоров в сфере природопользования, правовое регулирование которых осуществляется нормами природоресурсного (земельного, водного и др.), а также гражданского законодательства, показан их публично-правовой характер, что требует отражения и усиления эколого-информационного содержания таких договоров.

Диссертантом рассмотрены также нормы Уголовного кодекса РФ и Кодекса РФ об административных правонарушениях, в соответствии с которыми виновные лица привлекаются к ответственности за нарушение законодательства в области экологической информации. Показано несовершенство предусмотренных в них составов правонарушений, а также их недостаточность для обеспечения и защиты прав граждан и других субъектов на экологическую информацию, предложены меры по решению этих вопросов, вызывающих серьезные проблемы в правоприменительной, в том числе судебной, практике, в том числе по совершенствованию административного законодательства.

Во втором параграфе «Законодательство субъектов РФ в области экологической информации» проведен подробный анализ состояния нормативной правовой базы информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды на региональном уровне. В науке экологического права специального исследования в таком контексте не проводилось, несмотря на то, что региональному экологическому законодательству учеными уделяется большое внимание.

Законодательство субъектов РФ в области экологической информации характеризуется неоднородным составом нормативных правовых актов. Некоторые из них содержат отдельные нормы, направленные на правовое регулирование отношений, возникающих по поводу и (или) в связи с экологической информацией. В ряде регионов приняты специальные законы и подзаконные нормативные правовые акты, в той или иной мере связанные с ней либо обладающие эколого-информационным содержанием.

На республиканском уровне в конституциях некоторых субъектов РФ (Кабардино-Балкарской Республики, Республики Марий Эл и др.) в составе экологических прав закреплено право каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, что соответствует ст. 42 Конституции РФ.

Правовые нормы эколого-информационного характера содержатся в региональных законах об охране окружающей среды (Алтайского края, Республики Саха (Якутия), Московской, Ростовской и др. областей), экологической безопасности (Республики Башкортостан, Чувашской Республики, Ненецкого автономного округа, Волгоградской и др. областей), экологической политике (Калининградской области), законодательных актах в области чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (Брянской, Калининградской и др. областей).

В региональных законах, рассмотренных в диссертации, указаны полномочия субъектов РФ, необходимые для информационного обеспечения природопользования, охраны окружающей среды. К ним, в частности, относятся: участие в осуществлении государственного экологического мониторинга, формирование и обеспечение функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды на территории региона, ведение учета объектов и источников негативного воздействия на окружающую среду, ведение Красной книги субъекта РФ, осуществление экологической паспортизации территории. Непосредственно к экологической информации относится предусмотренное в этих законах полномочие органов государственной власти субъектов РФ по участию в обеспечении населения информацией о состоянии окружающей среды, которое реализуется ими как самостоятельно, так и через другие эколого-информационные полномочия.

Для исполнения таких полномочий многими субъектами РФ приняты специальные законы, достаточно широкий круг которых показан в работе. В их числе: региональные законы в сфере экологического образования, просвещения и культуры (Владимирской, Волгоградской, Иркутской, Камчатской, Костромской областях, Республике Якутия и др.), законы и подзаконные нормативные правовые акты, устанавливающие порядок ведения на региональном уровне Красной книги (приняты более чем в 70 субъектах РФ); законы о недропользовании, в составе которых регулируются отношения, связанные с геологической информацией (Ненецкий автономный округ, Краснодарский край, Воронежская и др. области); нормативные правовые акты, регламентирующие проведение экологической паспортизации территории (Республика Башкортостан, Ханты-Мансийский автономный округ -- Югра, Пермская область, Санкт-Петербург), экологического контроля (Архангельская область и др.), государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня (Орловская область, Санкт-Петербург и др.), экологического аудита (Республика Башкортостан, Кировская, Томская область, Москва) и т.д.

В ряде регионов (Ярославской области, Санкт-Петербурге и др.) ведется активная правотворческая работа по упорядочению порядка доступа к информации, в том числе экологической, ее предоставления, распространения, обмена, информационного обеспечения органов государственной власти субъектов РФ.

Проведенный анализ показывает, что региональным экологическим законодательством охватываются практически все направления деятельности органов государственной власти субъектов РФ в области природопользования и охраны окружающей среды, а также эколого-правовые меры, имеющие информационное содержание, что подтверждает необходимость комплексного подхода к правовому регулированию отношений в области экологической информации. В субъектах РФ наметилась тенденция создания правовой базы для информационного обеспечения государственного экологического управления, обеспечения доступа граждан и других субъектов к экологической информации, ее предоставления, распространения, обмена и т.д. Вместе с тем региональное законодательство в области экологической информации развивается неодинаково и неравномерно, что должно быть учтено в процессе его дальнейшего развития.

В третьем параграфе «Эколого-информационные аспекты международной правовой охраны окружающей среды, европейского
и зарубежного экологического законодательства» дана характеристика эколого-информационного содержания международных документов в области охраны окружающей среды, а также исследован положительный европейский и зарубежный опыт правовой регламентации отношений, связанных с экологической информацией.

На примере ряда международных конвенций по охране окружающей среды (Женевская конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния от 13 ноября 1979 г., Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением от 22 марта 1989 г. и др.) обращено внимание на положения, имеющие значение для исполнения государствами договоренностей и принятых обязательств, в частности, об обмене экологической информацией, порядке письменного уведомления сторон при совершении определенных действий, об информировании общественности и т.д. Такие положения являются отражением принципов, выработанных международным сообществом и закрепленных в международных документах: Стокгольмской декларации, принятой 16 июня 1972 г. на Конференции ООН по проблемам окружающей человека среды, Декларации ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 14 июня 1992 г.) и др.

В диссертации проведен подробный анализ международных документов о доступе к экологической информации в сравнительном контексте с российским законодательством. Так, при рассмотрении Директивы Совета ЕЭС о свободе доступа к экологической информации (90/313/ЕЕС от 7 июня 1990 г., Люксембург) выделены положения, имеющие значение для сближения и гармонизации российского и европейского законодательства в области экологической информации, в частности, касающиеся отказа в ее предоставлении, определения сроков предоставления сведений и т.д.

Автором рассмотрены также Руководящие принципы по обеспечению доступа к экологической информации и участию общественности в процессе принятия решений в области охраны окружающей среды (София, 23-25 октября 1995 г.), дана оценка предусмотренных в них механизмов, многие из которых восприняты российским законодательством и реализуются на практике. Вместе с тем выделяется ряд рекомендаций, содержащихся в Руководящих принципах, представляющих интерес для совершенствования российского законодательства в области экологической информации: по принятию мер обеспечения доступа общественности к экологической информации, повышению ответственности органов государственной власти за подготовку государственных служащих, исполняющих такие обязанности и др.

Особое внимание уделено диссертантом Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхусс, 25 июня 1998 г.), показаны ее значение, важность, возможность и необходимость присоединения к ней России.

В диссертации исследовано законодательство европейских и других государств, регламентирующее доступ к экологической информации, выявлены особенности применяемых подходов. Согласно одному из них правовое регулирование этих отношений осуществляется в общих природоохранных законах (их самостоятельных разделах, статьях), в составе других природоохранных институтов, через общие принципы права окружающей среды, что показано на примере Закона Швейцарии о защите окружающей среды 1983 г. (в ред. 1999 г.), Британских законов об охране окружающей среды (1990, 1995 гг.), Канадского закона об охране окружающей среды 1999 г., Закона Нидерландов о природопользовании 1992 г. и др.

В некоторых государствах приняты специальные законы в области экологической информации: Закон Чехии о праве на информацию об окружающей среде (№ 123/1998 Sb.), Федеральный закон Австрии об экологической информации (BGBI 1993/495), Закон Великобритании об экологической информации и информации о безопасности 1988 г. и т.д., анализ которых дается в работе. При этом обращено внимание на то, что в ряде государств (Германии, Испании, Португалии и др.) право на доступ к экологической информации закреплено на конституционном уровне в составе общего права на информацию.

Проведенное исследование зарубежного законодательства показывает, что в нем содержится достаточно подробная регламентация доступа к экологической информации, а также связанных с ней отношений. Многие из положений, предусмотренных зарубежным законодательством, представляют интерес для развития и совершенствования российского законодательства в области экологической информации. В их числе выделяются: многообразие форм (источников) экологической информации, а также способов ее предоставления, включая составление и опубликование информационных и статистических докладов, публичных реестров и др.; особенности порядка предоставления экологической информации, например, модельных схем, публичных кодексов практики по ее предоставлению; включение в круг субъектов, предоставляющих экологическую информацию общественности, наряду с органами государственной власти, также иных органов и организаций; осуществление информационного обмена между ними; особенности сбора, анализа и других действий с информацией при осуществлении государственного экологического мониторинга. Эти и другие положения могут быть восприняты российским законодательством в качестве новелл либо использоваться при совершенствовании существующих правовых механизмов.

В четвертом параграфе «Совершенствование и развитие российского законодательства в области экологической информации» диссертантом на основе проведенного исследования нормативной правовой базы информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды, анализа европейского и зарубежного опыта правового регулирования отношений, связанных с экологической информацией, информационно-правовых аспектов международной правовой охраны окружающей среды обоснованы предложения по совершенствованию российского законодательства в области экологической информации (восьмое положение, выносимое на защиту) с учетом существующих по этому вопросу научных мнений.

В работе выявлены правовые факторы и условия совершенствования этого законодательства, в числе которых названы: участие России в международных и европейских конвенциях, других соглашениях в области охраны окружающей среды, положения которых связаны с экологической информацией; необходимость обеспечения участия России во всех международных соглашениях в области экологической информации; несовершенство (противоречия, пробелы и другие недостатки) информационного, экологического, смежного с ним и иного законодательства РФ, регулирующего эколого-информационные отношения; неравномерность и недостаточность регионального правотворчества в области экологической информации при опережающем развитии законодательства ряда субъектов РФ в части правовой регламентации ее распространения, предоставления, обеспечения доступа к ней и т.д.; положительный опыт зарубежного законодательства в области экологической информации и др.

Эти правовые факторы и условия наряду с объективными общественными и государственными потребностями в экологической информации вызывают необходимость создания системы законодательства в области экологической информации, возглавляемой специальным федеральным законом, структура и состав которого предлагаются диссертантом. Принятие такого закона обусловлено конституционно закрепленным правом граждан на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, а также их правом на экологическую информацию, предусмотренным федеральными законами в составе экологического законодательства, необходимостью содействия им в осуществлении данного права, устранения противоречий и несоответствий действующего законодательства в этой области, исполнения международных обязательств, касающихся экологической информации.

Четвертая глава «Эколого-правовые меры и экологическое управление в системе информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды» посвящена исследованию информационных аспектов эколого-правовых мер и экологического управления.

В первом параграфе «Информационное содержание эколого-правовых мер и экологического управления» на основе общетеоретической категории «правовые меры», оценки эколого-правовых мер в науке экологического права раскрывается их информационный характер, обусловленный информационной сущностью права. Понятие этих мер, содержание и реализация тесным образом связаны с экологической информацией. Будучи закрепленными в экологическом законодательстве, они также взаимосвязаны с экологическим управлением, при осуществлении которого эколого-правовые меры реализуются через соответствующие управленческие функции.

Экологическое управление так же, как и эколого-правовые меры, обладает информационным содержанием, что показано автором на основе философских, общетеоретических, кибернетических научных направлений, получивших развитие в юридической науке. Информационная составляющая экологического управления подтверждается также теорией управления, с учетом которой проводится исследование. При характеристике информационного содержания экологического управления автор основывается на системно-деятельностном подходе, применяя одну из базовых управленческих категорий «функция», широко используемую в гуманитарных и естественных науках. В работе дается подробный анализ понятий «функции управления» и «функции государства», в составе которых представители общей теории права, административного права и др. выделяют информационную функцию. Она рассматривается применительно к экологическому управлению в контексте дискуссий по этому вопросу в науке экологического права. Диссертантом отмечается ее недостаточное исследование в эколого-правовых научных разработках, показано значение данной функции в информационно-правовом обеспечении природопользования и охраны окружающей среды.

Опираясь на положения теории управления, автор обоснована необходимость выделения информационной функции экологического управления, которая проявляется через ее составляющие: познавательно-аналитическую, оценочно-экспертную, прогнозно-целевую, морально-правовую и документально-архивную функции. В работе показано, что информационная функция является одним из содержательных элементов всех видов экологического управления: государственного, общественного, производственного, муниципального и ведомственного (отраслевого) и межведомственного. Диссертантом формулируются меры по повышению эффективности реализации информационной функции государственного и других видов экологического управления (девятое положение, выносимое на защиту).

Во втором параграфе «Экологический мониторинг» проводится подробное исследование одной из основных эколого-информационных правовых мер и функций экологического управления. Экологический мониторинг выполняет различные функции: экологическую, социальную, предупредительную, а также информационную, которая, по мнению автора, является основной, что следует из его содержания. При проведении экологического мониторинга осуществляется сбор, обработка, хранение, обобщение, анализ и использование различных сведений, относящихся к экологической информации, которые отражаются в информационных документах и содержатся в информационных базах данных.

Информационная функция характерна для всех видов экологического мониторинга, который подразделяется: в зависимости от целей и территории наблюдения на федеральный, региональный, территориальный (административно-территориальный) и локальный; в зависимости от уровня изменения человеком окружающей среды на фоновый и импактный. Различаются также национальные (государственные), межгосударственные и глобальная системы экологического мониторинга. В работе обращается внимание на важность участия России в глобальном экологическом мониторинге в соответствии с рекомендациями и договоренностями, достигнутыми на международных конференциях (Стокгольмская конференция ООН по проблемам окружающей человека среды, Орхусская четвертая конференция министров «Окружающая среда для Европы» и др.), а также обосновывается необходимость создания нормативной правовой базы, организационных, финансовых, технических и других условий для его проведения на национальном уровне. Автором исследуется федеральное и региональное законодательство в области экологического мониторинга.

При рассмотрении состояния нормативной правовой базы федерального уровня для организации и проведения государственного экологического мониторинга показана позитивная динамика ее развития для некоторых его составных частей - земель, водных объектов, водных биоресурсов, лесопатологического мониторинга, отмечены другие положительные моменты. Вместе с тем федеральное законодательство в области экологического мониторинга продолжает оставаться несовершенным. В нем не решены проблемы: информационного обмена и взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти, реализующими функцию государственного экологического мониторинга; установления единого порядка сбора, предоставления данных экологического мониторинга в информационные системы, их использования, в том числе для обеспечения доступа к экологической информации граждан и других пользователей; формирования и последовательного развития единой экологической информационной системы, включающей сведения и информационные ресурсы в области природопользования и охраны окружающей среды (Единого государственного фонда экологической информации) и др.

В числе причины недостатков действующей системы экологического мониторинга называются: разные подходы ее формирования и развития, анализ которых дается в работе; частые и не всегда оправданные структурные изменения федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих организацию и проведение государственного экологического мониторинга, сохранение между ними ведомственных противоречий; несовершенство законодательства; проблемы научного, методологического, метрологического, финансового, материально-технического и кадрового обеспечения.

Диссертантом рассмотрены вопросы формирования и развития территориальных систем экологического мониторинга в субъектах РФ, проведено исследование созданной ими нормативной правовой базы, обеспечивающей функционирование этих систем, а также проведение государственного экологического мониторинга на региональном уровне. На примере принятых в этой области специальных законов (Республика Саха (Якутия), Пермский край, Челябинская область, г. Москва, г. Санкт-Петербург и др.), подзаконных нормативных правовых актов (Чувашская Республика, Хабаровский край, Кемеровская и другие области) выявлена юридическая разнородность правового регулирования отношений в области экологического мониторинга. Разные подходы его организации и проведения государственного экологического мониторинга на региональном уровне предусмотрены в законах субъектов РФ об охране окружающей среды (Республике Тыва, Республике Хакасия, Алтайском крае, Оренбургской, Ростовской и других областях). Наиболее подробно отношения в области экологического мониторинга урегулированы Законом г. Москвы от 20 октября 2004 г. № 65 «Об экологическом мониторинге», анализ которого дается в работе.

Для преодоления недостатков организации и проведения экологического мониторинга необходимо создание Единой государственной информационно-аналитической системы природопользования и охраны окружающей среды, а также совершенствование федерального и регионального законодательства в области экологической мониторинга на системной основе, что требует принятия Федерального закона «Об экологическом мониторинге», структура которого и содержание излагается в работе (десятое положение, выносимое на защиту).

В третьем параграфе «Учет и связанные с ним эколого-информационные правовые меры и функции экологического управления» рассматривается учетная деятельность в области природопользования и охраны окружающей среды. В процессе ее осуществления происходит формирование учетных документов - кадастров, реестров природных ресурсов, природных объектов, регистров источников негативного воздействия на окружающую среду, государственного баланса запасов полезных ископаемых и др. Они образуют единую унифицированную государственную систему экологического учета, содержащую сведения, относящиеся к экологической информации и соответственно являются важными эколого-информационными источниками. В работе показано их значение для информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды в РФ, а также в контексте международно-правовой охраны окружающей среды.

Одновременно государственные кадастры, реестры природных ресурсов и природных объектов, федеральные экологические регистры объектов наряду с государственным статистическим учетом, экологическим учетом, экологической паспортизацией и т.д. являются важными эколого-информационными правовыми мерами, реализация которых осуществляется через соответствующие функции экологического управления. В работе на базе экологического и смежного с ним законодательства, а также научных мнений проведен подробный анализ этих источников экологической информации, эколого-правовых мер и управленческих функций, которые обладают, по мнению диссертанта, учетно-регистрационным содержанием, что подтверждено им в процессе исследования.