Административно-правовой режим недропользования в Российской Федерации: проблемы теории и практики

Размещено на http://www.Allbest.ru/

Размещено на http://www.Allbest.ru/

Специальность: 12.00.14 - Административное право, финансовое право, информационное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

Тема:

Административно-правовой режим недропользования в Российской Федерации: проблемы теории и практики

Василевская Дарья Владимировна

Москва - 2008

Диссертация выполнена на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Научный консультант: доктор юридических наук, профессор Чепурнова Наталья Михайловна

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор Зражевская Татьяна Дмитриевна

доктор юридических наук, профессор Мелехин Александр Владимирович,

Заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Россинский Борис Вульфович

Ведущая организация Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Московская государственная юридическая академия»

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Ученый секретарь диссертационного совета Е.Ю. Киреева

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Управление в сфере экологии и природных ресурсов является одним из достаточно важных сфер государственного управления и функционального воздействия органов исполнительной власти. Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч.1 ст.9 Конституции Российской Федерации).

Минерально-сырьевой комплекс во многом формирует основу экономики России. Он является одной из составляющих доходной части российского бюджета и валютных поступлений в казну государства и в значительной степени обеспечивает занятость населения. Добыча и переработка полезных ископаемых формирует основу экономического благосостояния жителей городов и поселков северных регионов страны и в целом народа Российской Федерации.

Богатства недр являются достоянием не только настоящего, но и будущих поколений россиян. Это должно учитываться при проведении государственной политики, в функционировании органов исполнительной власти в сфере недропользования и совершенствовании законодательства о недрах в качестве одной из основных целей, быть ориентиром в определении баланса текущего потребления минеральных ресурсов и создания резервов для обеспечения потребностей будущих поколений.

Государственная политика, управление и контроль в этой сфере должны строиться с учетом конечности и ограниченности минеральных ресурсов, и, как представляется, иметь два взаимодополняющих вектора развития. С одной стороны, они должны обеспечивать максимально полную и комплексную отработку уже открытых месторождений полезных ископаемых. С другой ? быть направленными на гарантированность прочных позиций России в данной сфере в будущем. Реализация этих стратегических целей должна выражаться во вложении государственных инвестиций в геологическое изучение недр континентального шельфа Российской Федерации, богатых минерально-сырьевыми ресурсами, активном участии в деятельности по изучению и освоению минеральных ресурсов Мирового океана, создании для этих целей технико-технологических средств, разработки и внедрения новых технологий разведки, добычи и переработки полезных ископаемых. Вопросы рационального использования и охраны недр стали одними из главных не только с точки зрения внутренних функций государства, но и приобрели международный характер.

В этой связи перед наукой административного права встали проблемы поиска новых форм и методов государственного воздействия и регулирования отношений в сфере недропользования. Значимость полезных ископаемых требуют установления особых правовых и организационных основ режима их геологического изучения, разведки и добычи, направленных на удовлетворение потребностей населения, укрепление экономики Российской Федерации в краткосрочной и среднесрочной перспективе, обеспечение стабильности социальных отношений и национальной безопасности.

Становление режима использования полезных ископаемых в России прошло несколько достаточно противоречивых исторических этапов и насчитывает не одно столетие. Анализ основных источников права в этой сфере показывает, что развитие этой отрасли во многом было зависимо от проводимой государством политики. Уже во времена Петра I стало очевидно, что для обеспечения социально-экономического благополучия России большое значение имеют минерально-сырьевые ресурсы, и были выработаны государственно-правовые механизмы влияния и контроля в сфере использования недр.

Переход к рыночной экономике в 90-е годы ХХ в. во многом повлиял на ценностные основы и политику государства в данной сфере. Вместо государственной собственности на недра и признания их достоянием народа, конституционно было закреплено многообразие форм собственности, в том числе, на землю и природные ресурсы. На смену административно-правовому регулированию пришли рыночные, частноправовые начала недропользования. Публичный интерес народа стал подменяться интересом инвестора, возникли проблемы разграничения полномочий между Российской Федерацией и входящими в ее состав субъектами Федерации. Это стало причиной того, что недра, являясь основой жизни народов, проживающих на соответствующих территориях, стали использоваться в интересах отдельных личностей в целях получения ими сверхприбылей, во многом в данной сфере был утрачен контроль со стороны государства и ослаблены государственные механизмы управленческого воздействия.

В настоящее время перед наукой административного права стоят проблемы поиска правовых и организационных мер, направленных на создание механизмов и правовых основ взаимоотношений между государством и инвесторами. Необходим поиск путей и средств, направленных на обеспечение долгосрочных публичных интересов в использовании недр, установления административно-правовых режимов геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых как основы жизни и деятельности народов России.

В числе проблем, требующих теоретического анализа и научного поиска путей их решения, такие как: допустимость и пределы применения диспозитивных методов правового регулирования в отношениях недропользования; определение круга и статуса субъектного состава пользователей недр; выявление критериев определения объемов и приоритетности инвестирования бюджетных средств в геологическое изучение недр; выработка правовых основ и принципов построения внутрифедеративных отношений в сфере геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых; выявление правового режима участков недр, создание системы форм и методов государственного администрирования; законодательное обеспечение минерально-сырьевой безопасности.

Теоретическое исследование данных проблем в административно-правовом аспекте позволяет выявить их публично-правовые основы и провести системный, комплексный анализ организации и осуществления государственного управления, раскрыть сущность и содержание административно-правовых режимов, форм и методов государственного воздействия на данный сектор экономики. Поставленные в работе задачи требуют системного межотраслевого подхода в контексте организации государственного управления и контроля, поскольку рассматриваемые общественные отношения регулируются как нормами административного права, так и нормами законодательства о недрах.

Административно-правовой режим недропользования и система административных режимов участков недр, предоставляемых в пользование, системный анализ административно-правовых механизмов, форм и методов государственного воздействия в сфере геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых до настоящего времени не были предметом самостоятельного научного исследования в науке административного права. Они частично рассматривались лишь в системе отдельных отраслевых проблем законодательства о недрах.

Отмеченные обстоятельства свидетельствуют об актуальности научной и практической значимости проблемы административно-правового регулирования отношений недропользования, что и предопределило выбор темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности проблемы. Теоретическую основу диссертационного исследования составили работы отечественных и зарубежных правоведов по теории государства и права, теории конституционного, гражданского и административного права, истории государства и права. Это, в частности, работы Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, М.М. Агаркова, С.С. Алексеева, Т.А. Анчуткина, М.В. Баглая, И.Н. Барцица, В.В. Безбаха, М.М. Богуславского, М.И. Брагинского, А.В. Васильева, Р.Ф. Васильева, А.Б. Венгерова, Н.В. Витрука, В.Ф. Воробьева, В.В. Витрянского, Б.Н. Габричидзе, Ю.А. Дмитриева, Б.П. Елисеева, С.Э. Жилинского, Б.Д. Завидова, Т.Д. Зражевской, О.С. Иоффе, В.П. Казимирчука, Л.М. Карапетяна, А.Д. Керимова, С.Ф. Кечекьяна, Н.Г. Кобеца, Д.А. Ковачева, Е.М. Ковешникова, А.Н. Кокотова, И.А.Конюховой, М.Н. Кузнецова, П.Р. Кулиева, И.Н. Куксина, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, В.А. Лебедева, Ю.И. Лейбо, М.Н. Марченко, В.Д. Мазаева, Г.В. Мальцева, Т.Д. Матвеевой, Н.И. Матузова, А.В. Мицкевича, Н.А. Михалевой, В.С. Нерсесянца, С.И. Носова, А.А. Окунькова, В.В. Оксамытного, А.Е. Постникова, А.С. Пиголкина, Т.Н. Рахманиной, Т.С. Румянцева, Л.А. Стешенко, Б.А. Страшуна, М.С. Строговича, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, Р.О. Халфиной, В.А. Четвернина, В.Е. Чиркина, О.И. Чистякова, А.Н. Черткова В.И. Фадеева, Т.М. Шамбы, Д.Ю. Шестакова, Ю.Л. Шульженко, М.Э. Энтина, А.И. Экимова и других.

Раскрытие административно-правовых основ регулирования общественных отношений в сфере недропользования потребовало использования трудов, посвященных понятию государственного управления, механизмов его воздействия, сущности и содержания административно-правовых режимов, формам и методам государственного управления, а также общетеоретических работ по проблемам административного права и административного процесса. В диссертации использованы труды таких ученых как: А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, А.В. Безруков, В.А. Горленко, В.Б. Исаков, Н.М. Казанцев, С.С. Маилян, А.В. Мелехин, А.Ф. Ноздрачев, О.С. Родионов, И.С. Розанов, Б.В. Россинский, В.Б. Рушайло, Ю.Н. Старилов, М.Ю. Тихомиров, Н.Ю. Хаманева, И.Д. Хутинаев, Э.Ф. Шамсумова.

Большое значение для сравнительно-правового анализа имело изучение зарубежного законодательства о недрах и работ зарубежных ученых, прежде всего, таких как: Д. Баллем, Д. Барроус, Б. Бартон, С. Блэкман, Х. Гравс, Д. Джонстон, Д. Ергин, А. Ланг, Р. Ларрасабаль Д. Леши, С. Маер, О. Овнс, Л. Перес Р. Поттер, Р. Танк, Р. Уолкер, Р. Финк, Д. Фобрес и других.

При подготовке исследования были также использованы имеющиеся диссертационные работы, посвященные отдельным аспектам правового регулирования, формам и методам государственного воздействия в сфере недропользования, таких авторов как: Э.П. Андрюхина, А.М. Ахриев, М.Е. Коган, А.В. Лагуткин, Л.Ф. Медведева, Л.Г. Навроцкая, К.К. Сунгуров, А.Ф. Суров, О.М. Теплов, А.Ф. Шарифуллина.

Однако имеющиеся диссертационные исследования посвящены анализу развития и функционирования отдельных институтов законодательства о недрах или вопросы правового регулирования отношений недропользования рассмотрены в них с позиции природоресурсного права.

В тоже время общественные отношения в сфере геологического изучения, разведки, добычи полезных ископаемых имеют публично-правовой характер, они являются одной из сфер экономических интересов государства и управленческого государственного воздействия. Это требует комплексного системного анализа форм и методов административно-правового воздействия и государственного управления, выявления сущности и содержания административно-правовой природы режима недропользования, организационно-правовых механизмов его обеспечения.

Правовую основу диссертации составили: Конституция Российской Федерации, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, законы субъектов Российской Федерации, судебная практика Конституционного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного и Верховного Судов Российской Федерации, архивные источники, законодательство о недрах Российской империи, конституции и законодательство зарубежных стран.

Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является раскрытие административно-правовой природы общественных отношений в сфере геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, выработка научной концепции административно-правового режима недропользования и минерально-сырьевой безопасности Российской Федерации, их понятия, сущности, системы административно-правовых механизмов обеспечения.

Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:

? выявить исторические закономерности становления и развития административно-правовых основ режима недропользования в Российской Федерации;

? раскрыть международно-правовой опыт правового закрепления режима недропользования;

? выявить сущность и содержание административно-правового режима недропользования, его системность;

? раскрыть административно-правовые основы закрепления режима недропользования в Российской Федерации;

? проанализировать административно- правовые основы закрепления режима недропользования в субъектах Российской Федерации;

? исследовать систему субъектов правоотношений в сфере недропользования и административно-правовые основы их статуса, систему и полномочия органов государственной власти, осуществляющих государственное управление в сфере недропользования;

? раскрыть основания и механизм публично-правового признания статуса субъектов недропользования в Российской Федерации, особенности административно-правовой правосубъектности иностранных юридических лиц;

? исследовать систему административно-правовых форм в сфере недропользования, роль и значение административных регламентов оказания государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере недропользования;

? раскрыть систему административно-правовых методов регулирования отношений в сфере недропользования, значение лицензирования недропользования и контрольно-надзорных методов в указанной сфере;

? рассмотреть вопросы соотношения частно- и публично-правовых начал в российском законодательстве о недрах, раскрыть административно-правовую природу договорных отношений в сфере недропользования;

? выявить сущность, содержание и способы административно-правового обеспечения минерально-сырьевой безопасности Российской Федерации;

? сформировать концепцию развития и совершенствования законодательства, регулирующего отношения недропользования на основе принципа обеспечения публичного блага.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления и контроля за геологическим изучением, разведкой и добычей полезных ископаемых на территории Российской Федерации и ее континентальном шельфе.

Предмет исследования составили административно-правовые нормы и практика деятельности органов исполнительной власти в сфере недропользования, условия и порядок предоставления субъектам права на геологическое изучение, разведку и добычу полезных ископаемых на территории Российской Федерации и ее континентальном шельфе, формы и методы обеспечения интересов государства и национальной минерально-сырьевой безопасности.

Методологическую основу исследования образуют научные методы познания общественных явлений и процессов: системно-функциональный, сравнительно-правовой, конкретно-исторический, программно-целевой, формально-юридический, логический, теоретико-прогностический и др.

Большое значение для работы имело применение сравнительно-правового метода, который позволил осуществить критический анализ норм законодательных актов развитых нефте- и горнодобывающих государств, российского законодательства о недрах, а также проектных документов. При этом, сравнительно-правовой метод был дополнен конкретно-историческим, что способствовало выявлению основных тенденций развития рассматриваемой отрасли законодательства на различных этапах исторического развития и России и некоторых зарубежных стран.

Также в ходе исследования использовался формально-юридический метод, который позволил провести анализ действующих нормативных правовых актов различной юридической силы на предмет наличия в них пробелов и коллизий. При рассмотрении вопросов о необходимости совершенствования законодательства о недрах в целях ликвидации выявленных проблем и коллизий применялся теоретико-прогностический метод.

Научная новизна исследования заключается в том, что в нем представлена авторская концепция административно-правового регулирования общественных отношений в сфере недропользования. Автор разработал и системно структурировал в виде единого научно-теоретического направления административно-правовые основы недропользования.

На основе системного анализа законодательства раскрыты понятие, сущность и содержание особого административно-правового режима недропользования в Российской Федерации, его системность и административно-правовые режимы участков недр, представляемых для целей геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, а также иных целей. Теоретически обоснована административно-правовая природа договорных отношений в сфере недропользования и административно-правовой режим минерально-сырьевой безопасности, формы и методы ее обеспечения. Основу концепции научного исследования составили принцип обеспечения публичной значимости недр и национальной безопасности посредством функционирования административно-правового механизма, форм и методов административно-правового воздействия. Работа содержит авторскую концепцию реформирования системы государственного управления и административно-правового регулирования отношений недропользования.

Научная новизна диссертационного следования отражена в сформулированных и обоснованных теоретических положениях и практических выводах и предложениях, которые выносятся на защиту.

На защиту выносятся следующие основные положения:

1. Государственное управление недропользованием следует рассматривать как специфический вид властной государственной деятельности, содержанием которой является практическая реализация государственных полномочий в обозначенной сфере, направленных на создание условий для комплексного и рационального недропользования и государственный контроль за названной деятельностью.

Государственное регулирование недропользования ? это воздействие государства на отношения в сфере геологического изучения, разведки месторождений полезных ископаемых, добычи содержащихся в недрах полезных ископаемых, а также использования недр в целях не связанных с добычей полезных ископаемых, строительство и эксплуатацию подземных сооружений, захоронение отходов, а также иные отношения, связанные с пользованием недрами, направленное на обеспечение устойчивого экономического развития в этой сфере, эффективное использование минерально-сырьевого комплекса в интересах нынешнего и будущих поколений народов России, обеспечение конкурентоспособности экономики страны в целом.

2. Административно-правовой режим недропользования обусловлен следующими факторами:

? режимное регулирование в сфере геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых создает условия для формирования специального порядка деятельности хозяйствующих субъектов в данной сфере, необходимые как для устойчивого решения задач в сфере обеспечения экономической безопасности государства, так и для нормального функционирования процесса недропользования в интересах нынешнего и будущих поколений народов России;

? публичное управление в сфере недропользования в современных условиях испытывает потребность в особых регулятивных свойствах его административно-правового обеспечения, что позволит эффективно организовывать деятельность Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Федерального агентство по недропользованию, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, органов государственной власти субъектов Российской Федерации согласно их компетенции в сфере недропользования;

? в его рамках субъекты правоотношений (хозяйствующие субъекты, федеральные органы исполнительной власти и др.) имеют возможность эффективного взаимодействия между собой, так как заранее определен легальный порядок действий каждого из них;

? он позволяет объединить и дифференцировать административно-правовые нормы и организационные меры, образующие данный режим, в зависимости от характера регулируемых общественных отношений, целей и задач, стоящих как перед федеральными органами исполнительной власти, так и перед органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

3. Административно-правовой режим недропользования - это совокупность правовых норм и организационных мер, устанавливающих определенный порядок предоставления права пользования недрами в целях геологического изучения, разведки, добычи полезных ископаемых, строительства подземных сооружений, иных целей, предусмотренных законодательством, а также соответствующее поведение лиц в сфере недропользования в целях обеспечения минерально-сырьевой безопасности государства и его народа.

По своему целевому назначению данный режим относится к функциональным административно-правовым режимам и устанавливается для реализации функциональных обязанностей органов государственной власти, действующих в сфере недропользования с целью обеспечения функций государственного управления в указанной сфере.

4. Режим недропользования имеет системный характер и представляет собой систему административно-правовых режимов объектов и действий, которые могут быть классифицированы:

По стадиям изучения и освоения объектов недропользования:

правовой режим предоставления участков недр для целей их геологического изучения;

правовой режим предоставления участков недр для целей разведки и добычи полезных ископаемых;

правовой режим предоставления участков недр для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых.

По объектам недропользования:

? правовой режим освоения месторождений углеводородного сырья (нефть, газ, газоконденсат);

? правовой режим освоения месторождений твердых полезных ископаемых (уголь, металлы и др.);

? правовой режим освоения драгоценных металлов и камней (золото, платина, алмазы и др.);

? правовой режим освоения месторождений подземных вод;

? правовой режим освоения месторождений общераспространенных полезных ископаемых (песок, глина, галька и др.).

По месту залегания полезных ископаемых:

? правовой режим изучения и освоения участков недр, расположенных на территориях субъектов Российской Федерации;

? правовой режим изучения и освоения участков недр, расположенных в пределах внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации.

5. Законодательно в Российской Федерации установлен особый административно-правовой режим геологической информации о недрах. Она является информацией ограниченного доступа, при этом на определенную ее часть распространяется режим государственной тайны. В целях формирования рынка геологической информации едва ли обоснованно полное отнесение информационных данных к режиму ограниченного доступа. Положения ст. 27 Закона Российской Федерации «О недрах» от 21 февраля 1992 №2395 - 1 (в редакции Федерального закона от 03.03.2005 № 27-ФЗ, с изменениями от 18.07.2008 №120-ФЗ) требуют корректировки в части отнесения геологической информации к общедоступной (за исключением информации, которая составляет государственную тайну, перечень которой определяется Правительством Российской Федерации). Представляется не обоснованным чрезмерное ограничение режима доступа и взимание платы за пользование геологической информацией. Законодательно необходимо обеспечить:

- открытый доступ к геологической информации вне зависимости от платежеспособности пользователя этой информацией;

- рациональное использование и охрану недр за счет использования всей полноты геологической информации при составлении проектов геологического изучения недр, разведки и разработки месторождений полезных ископаемых;

- повышение инвестиционной привлекательности геологического изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы Российской Федерации.

6. Особенность российских соглашений о разделе продукции состоит в широком круге объектов, на которые может распространяться данный правовой режим. Возможность широкого распространения режима соглашений о разделе продукции на все виды полезных ископаемых за исключением алмазов не соответствует сложившейся мировой практике применения указанного режима. По своей сути соглашение о разделе продукции является специальным налоговым режимом, который государство предоставляет в виде своего рода льготы взамен на освоение пользователем недр особо сложных и капиталоемких проектов, либо проектов с граничной рентабельностью. Существенным недостатком данного режима недропользования является несовершенство организационно-правового обеспечения механизма управления данным процессом в Российской Федерации.

7. Нормы и принципы правового регулирования, содержащиеся в Законе Российской Федерации «О недрах», не адаптированы к специфике регулирования отношений недропользования на континентальном шельфе Российской Федерации. В силу особых условий, экономического и стратегического значения для государства данных объектов целесообразно принятие отдельного закона, учитывающего всю специфику регулирования общественные отношений, возникающих в связи с предоставлением в пользование для целей геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых участков недр континентального шельфа Российской Федерации, определяющего более жесткие требования по государственному контролю за деятельностью недропользователя на континентальном шельфе. Это обусловлено необходимостью соблюдения стратегических и оборонных интересов государства, защиты окружающей среды при пользовании недрами, значимостью ресурсов недр, расположенных континентальном шельфе Российской Федерации для будущих поколений.

8. При определении объема полномочий органов государственной власти в сфере недропользования на континентальном шельфе Российской Федерации, необходимо исходить из того, что ресурсы недр континентального шельфа Российской Федерации являются достоянием всего населения государства, а не только лиц, проживающих на прибрежных территориях. В этой связи целесообразно сохранить за Правительством Российской Федерации весь объем правомочий, связанных с предоставлением права пользования такими объектами. В то же время с учетом негативного влияния работ, связанных с пользованием недрами на окружающую среду, использование при их осуществлении имеющейся береговой инфраструктуры, целесообразно часть налоговых поступлений от деятельности инвестора по освоению ресурсов недр на континентальном шельфе Российской Федерации перечислять в бюджет (бюджеты) прибрежных субъектов Российской Федерации.

9. Формирование административно-правовых основ режима недропольования должно проходить в рамках единого, внутренне согласованного правового пространства Российской Федерации. Это возможно лишь при наличии двух уровней законодательства - законодательства Российской Федерации, устанавливающего общие принципы правового регулирования и законодательства субъектов Российской Федерации, определяющего особенности осуществления деятельности, связанной с пользованием недрами, с учетом специфики субъекта Федерации.

Необходима сбалансированность интересов и объема полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Правовое регулирование режима недропользования на уровне субъектов Федерации должно осуществляться не только применительно к деятельности, связанной с разведкой и добычей общераспространенных полезных ископаемых, но и охватывать деятельность по разведке и добыче основных видов полезных ископаемых (нефть, газ, золото, платина и др.). Установление административно-правовых основ режима недропользования должно осуществляться одновременно как в интересах всех граждан Российской Федерации, так и с учетом интересов населения, проживающего на соответствующей территории.

10. В административно-правовом механизме государственного управления система лицензирования является основным методом административно-правового регулирования отношений между государством и пользователями недр в Российской Федерации и основой возникновения права пользования участками недр. Выявлены и структурированы основные элементы государственной системы лицензирования недропользования, к которым отнесены:

1) государственная собственность на недра;

2) установление требований к субъектному составу пользователей недр;

3) срочность и платность пользования недрами;

4) закрытый перечень оснований для возникновения, приостановления, ограничения и прекращения права пользования недрами;

5) обязательность государственной регистрации лицензии на пользования участком недр, вступление лицензии в силу с момента ее государственной регистрации;

6) законодательное закрепление требований по рациональному и комплексному использованию недр и их охране;

7) закрытый перечень оснований для перехода права пользования недрами от одного субъекта к другому;

8) наличие широкого перечня требований к пользователю недр в части проведения различных государственных экспертиз, законодательного установления требований по проведению работ, связанных с пользованием недрами;

9) государственный контроль и надзор за соблюдением условий лицензий на пользование недрами.

11. Минерально-сырьевая безопасность ? это комплекс мер, осуществляемых государством, направленных на рациональное использование и охрану недр в интересах нынешнего и будущего поколений граждан Российской Федерации, который включает в себя мероприятия по определению и реализации стратегии изучения и освоения минеральных ресурсов Российской Федерации и ее континентального шельфа, ограничению иностранного участия при освоении уникальных и крупных месторождений полезных ископаемых, созданию фонда резервных участков недр в целях обеспечения минеральным сырьем будущих поколений россиян, проведению научно - исследовательских и опытно - конструкторских работ, направленных на создание отечественной продукции, позволяющей максимально полно, комплексно и рационально осуществлять добычу полезных ископаемых.

12. Разработаны предложения по внесению изменений в законодательство о недрах, направленные на его совершенствование и закрепление административно-правовых основ режима недропользования.

Предложено принятие федерального закона «О геологическом изучении, разведке и добыче полезных ископаемых на континентальном шельфе Российской Федерации», разработаны предмет, цели, задачи, принципы правового регулирования, основные понятия и положения указанного проекта федерального закона. Определен круг субъектов государственного управления и контроля, их основные полномочия, объекты налогообложения и принципы распределения налогов от использования полезных ископаемых на континентальном шельфе Российской Федерации.

Сформулированы изменения в ст.27 Закона Российской Федерации «О недрах», куда следует ввести понятия «обладатель геологической информации», «автор документированной геологической информации», закрепить право собственности только в отношении информации, которая может быть отнесена к объектам авторских прав, а также установить административно-правовой режим защиты прав обладателя геологической информации.

Предлагается внесение изменений в законодательство субъектов Российской Федерации, направленных на обеспечение рационального и комплексного использования недр, условий и порядка предоставления геологической информации, находящейся в собственности субъекта Российской Федерации, порядка взимания платы за пользование недрами, ведения кадастра и баланса запасов полезных ископаемых. Указанные предложения призваны обеспечить сбалансированность интересов и объема полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом правовое закрепление режима недропользования на уровне субъектов Российской Федерации должно осуществляться не только применительно к деятельности, связанной с разведкой и добычей общераспространенных полезных ископаемых, но и охватывать деятельность по разведке и добыче основных видов полезных ископаемых (нефть, газ, золото, платина и др.). Законодательное определение режима недропользования должно осуществляться одновременно как в интересах всех граждан Российской Федерации, так и с учетом интересов населения, проживающего на соответствующей территории. Это предложено обеспечить путем:

? четкого определения полномочий каждого из уровней государственной власти, исключив их дублирование;

? изменения налогового администрирования (отнесения к доходам субъекта Российской Федерации, на территории которого осуществляется деятельность, связанная с пользованием недрами сумм, позволяющих ликвидировать (минимизировать) негативные экологические последствия от проведения работ);

? при пользовании недрами предусматривать решение социальных вопросов (обеспечение занятости населения, финансирование образования, здравоохранения, культуры);

? развивать отрасли науки и промышленности, напрямую не связанные с добычей полезных ископаемых в целях достижения мультипликативного эффекта.

Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическое значение диссертации состоит в представлении концепции административно-правового регулирования общественных отношений в сфере недропользования, их публично-правовой природы. Особое внимание в работе уделено выявлению административно-правовой природы отношений в сфере недропользования, раскрытию сущности и содержания форм и методов государственного воздействия на данную сферу хозяйственной деятельности.

Автором обосновано наличие особого административно-правового режима недропольования, имеющего системный характер и состоящего из режимов, дифференцированных по видам пользования недрами, местам расположения участков недр, особенностям субъектного состава пользователей недр.

В диссертации содержатся рекомендации по разработке законопроектов, по внесению изменений в действующие нормативные правовые акты, регулирующие отношения недропользования, в том числе, на континентальном шельфе Российской Федерации. Автором обоснованы предложения по законодательному закреплению принципов определения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами субъектов Российской Федерации в сфере недропользования, совершенствованию системы органов государственного управления и контроля, а также форм и методов административно-правового воздействия. Комплексный системный подход автора позволил раскрыть все аспекты административно-правового регулирования и государственного управления в сфере недропользования и выстроить концепцию их совершенствования.

Содержащиеся в диссертации предложения могут быть использованы в нормотворческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также в процессе преподавания административного, природоресурсного права, учебных курсов, посвященных проблемам государственного управления и ряда других административно-правовых дисциплин

Материалы исследования были использованы в практической деятельности Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Федерального агентства по недропользованию, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, а также при преподавании учебных курсов на юридическом факультете Российского государственного университета нефти и газа им. И.М. Губкина.

Апробация диссертационной работы. Основные научные положения и выводы диссертационной работы нашли свое отражение в ряде публикаций, были доложены на научно - практических конференциях различного уровня.

Материалы диссертационного исследования апробировались на «круглых столах», в ходе дискуссий на совещаниях Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Федерального агентства по недропользованию, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, в Совете Безопасности Российской Федерации.

Кроме того, работа была обсуждена и получила положительную оценку на заседании кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Структура работы. Цель и задачи исследования обусловили структуру диссертации, состоящей из введения, шести глав, включающих шестнадцать параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы, а также приложений.

Основное содержание ДИССЕРТАЦИОННОЙ работы

В первой главе - «Становление и развитие административно-правового института недропользования» - проанализированы исторические аспекты становления и развития административно-правовых основ режима недропользования в Российской Федерации, и проведено сравнительно - правовое исследование зарубежного опыта установления режима недропользования.

Отмечено, что основы системы управления горным делом были заложены во время правления Ивана IV Грозного созданием Государева приказа Каменных дел. С той же самой исторической эпохой связано и появление организованных геологоразведочных экспедиций. Вместе с тем, развитое нормативное регулирование указанной деятельности - отсутствовало.

История правового регулирования общественных отношений в сфере разведки и добычи полезных ископаемых свидетельствует о противоречивости подходов к ним со стороны государства в разные исторические периоды и усилении частноправовых или публично-правовых начал в государственном управлении.

Эпоха правления Петра I стала переломной в развитии поисков, разведки, добычи и переработки полезных ископаемых, становлении законодательства о недрах, формирования системы органов государственного управления природными ресурсами. Именно в этот период были заложены основы государственной политики и определены приоритеты в сфере освоения и использования недр, которые сохраняют свою значимость и актуальность до настоящего времени.

В результате поиска оптимальной системы организации государственного управления в сфере недропользования в эпоху Петра I была сформирована централизованная система органов государственной власти, сосредотачивающая в себе все полномочия по управлению горным делом.

В это же время законодательно были закреплены формы и методы административно правового регулирования общественных отношений в сфере недропользования.

Создание продуманной системы управления горным делом, формирование развитого законодательства в период XVII и начала XVIII века в сфере недропользования, привело к широкомасштабным геологоразведочным работам с привлечением лучших специалистов и использованием передовых технологий. Поиски и разведка месторождений полезных ископаемых, строительство рудоперерабатывающих заводов стали важным элементом государственной политики, одним из существенных элементов стратегии государственного развития. Активная роль государства в сфере горных отношений позволила России за короткий промежуток времени проделать путь от страны - импортера полезных ископаемых до государства, независимого от зарубежных поставок, а впоследствии и до страны - экспортера.

В работе отмечено, что основы законодательства и принципы государственного управления, заложенные Петром I в конце XVII начале XVIII вв., не оставались неизменными: практически каждая царствующая особа вносила в них существенные изменения, которые касались объема полномочий и порядка их осуществления, взаимоотношений центра и регионов, организационных начал в работе органа государственного управления горным делом, системы законодательного регулирования.

Кроме того, существенно уменьшилось влияние государства на регулирование горных отношений: от признания общегосударственной значимости и определения ресурсов недр как «общенародного блага» до введения частной собственности на недра.

На протяжении XVIII - начала XX веков законодательство, устанавливающее правовые основы регулирования отношений недропользования, развивалось достаточно динамично, при этом тенденции реформирования имели противоположную направленность, управленческие функции в рассматриваемой сфере были сосредоточены не в самостоятельном министерстве, а лишь в специализированных департаментах непрофильных министерств.

В результате законодательной реформы, осуществленной комиссией М.М. Сперанского, был издан Устав Горный Российской Империи, который обладал чертами межотраслевого кодифицированного акта, объединяющего в себе нормы по геологическому изучению недр, разведке, добыче полезных ископаемых, их последующей переработке, определял государственно-правовые формы управления и контроля в данной сфере, то есть исторически национальное законодательство о недрах формировалось путем объединения в едином акте всего объема норм по регулированию горных отношений, а также вопросов переработки добытых полезных ископаемых.

Несмотря на то, что Устав Горный Российской Империи был отнесен к Гражданским законам, в нем содержалось значительное количество императивных норм и предписаний, призванных обеспечить государственное влияние на регулирование отношений недропользования. По мере развития и совершенствования соответствующего законодательства в Устав вносилось значительное количество публично ориентированных изменений.

В послереволюционный период путем принятия Декрета «О земле» от 26 октября 1917 г. всякая собственность на природные ресурсы была отменена и лишь спустя год в отношении природных ресурсов была установлена государственная собственность.

В административно-правовом регулировании отношений в сфере недропользования в послереволюционный период отмечается создание правовых основ изъятия природных ресурсов из гражданского оборота и установления государственного контроля за их использованием. Порядок правовой регламентации недропользования носил яко выраженный публично-правовой характер, с закреплением значительных полномочий государства в сфере надзора и контроля.

Система государственного управления отношениями недропользования в период с 1918 г. по середину 70-х гг. ХХ в. подвергалась неоднократной трансформации с целью поиска оптимальной модели государственного управления, которая состояла как в централизации основных полномочий в компетенции одного органа управления, так и в рассредоточении полномочий между несколькими органами государственного управления в зависимости от вида полезного ископаемого.

Для административно-правового регулирования режима недропользования того же периода характерной особенностью являлось то, что большая часть источников права была представлена правилами, инструкциями и иными подзаконными нормативными правовыми актами, что не всегда позволяло обеспечить системность правового регулирования.

В 1976 г. Верховным Советом СССР были введены в действие Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах, на их базе разработаны кодексы союзных республик о недрах. В Основах была закреплена исключительная государственная собственность на недра, они рассматривались как «общее достояние всего советского народа», в качестве основной цели правового регулирования отношений в сфере недропользования устанавливалось обеспечение интересов настоящего и будущего поколений.

Законодатель, осознавая значимость ресурсов недр для развития государства на перспективу, закрепил в системообразующем акте в качестве постулата для построения отношений в сфере недропользования - интересы настоящего и будущего поколений, установил публично-правовую ответственность за рациональное использование недр, их охрану, воспроизводство минерально-сырьевой базы. Автор отмечает, что советское законодательство о недрах одно из первых в мировой практике закрепило этот принцип.

На основе анализа исторических источников сделан вывод, что становление административно-правового режима недропользования в России прошло несколько относительно автономных исторических периодов развития.

Первый ? конец XVII начало XVIII веков. В этот период законодательно установлены методы административно-правового регулирования общественных отношений в сфере недропользования, в их числе: регистрация и государственный учет месторождений полезных ископаемых; систематизация данных о местах нахождения месторождений полезных ископаемых; стандартизация и установление единых требований к качеству образцов полезных ископаемым, представляемых на экспертизу; государственный контроль; основы финансовых взаимоотношений между государством и недропользователями; система налогообложения владельцев заводов в государственную казну и контроля правильности их уплаты; система мер наказания за нарушение установленного порядка налогообложении, централизованная система государственного управления. Поиски и разведка месторождений полезных ископаемых, строительство рудоперерабатывающих заводов являлись важным элементом государственной политики, одним из существенных элементов стратегии государственного развития при Петре I.

Второй период ? XVIII в. - начало XX в. Законодательство, устанавливающее правовые основы регулирования отношений недропользования, в этот период развивалось достаточно динамично при этом, тенденции реформирования имели противоположную направленность, управленческие функции в рассматриваемой сфере были сосредоточены не в самостоятельном министерстве, а лишь в специализированных департаментах непрофильных министерств.

Третий этап охватывает период с 1917г. ? по 1992г. В период НЭПа использование природных ресурсов осуществлялось на основе концессионных соглашений. Автором сделан вывод, что порядок заключения, правовые и экономические условия и исполнение концессионных соглашений посредством разработки и принятия специальных нормативных правовых актов и создания специализированных органов государственного управления свидетельствуют об их административно-правовой природе, формой регулирования общественных отношений в сфере недропользования были административные договоры. Основанием такой договорной формы административно-правового регулирования общественных отношений было закрепление гражданским законодательством раннего советского периода особого статуса неотчуждаемости природных ресурсов и изъятие их из гражданского оборота.

Позднее, право пользования недрами предоставлялось на основании решения уполномоченных государственных органов, пользователю недр выдавался горноотводный акт, являющийся государственным разрешением, что позволяет сделать вывод об административно - правовых принципах регулирования отношений недропользования.

Кроме того, законодательство о недрах советского периода отличалось значительной публичной ориентированностью.

Четвертый период ? с момента принятия Закона Российской Федерации «О недрах» 1992 г. по настоящее время. Отмечено, что Конституцией Российской Федерации от 12 декабря 1993 года (ст. 9) установлено многообразие форм собственности на природные ресурсы, в том числе на полезные ископаемые и возможность нахождения их в частной, государственной и иных формах собственности.

Вместе с тем, нормами Закона Российской Федерации «О недрах» 1992г. определено, что участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Указанным Законом было определено, что права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами.

В дополнении к Закону Российской Федерации «О недрах» был принят Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» от 30.12.1995 №225-ФЗ, который установил возможность применения в практике недропользования новой формы построения отношений государства и инвестора - соглашений о разделе продукции.

Таким образом, административно - правовой режим недропользования, базирующийся на нормах Закона Российской Федерации «О недрах» был дополнен возможностью заключения специальных договоров.

В работе отмечено, что в большинстве зарубежных государств законодательство, регулирующее отношения в сфере использования недр, подразделяется на два самостоятельных направления - законодательство, регулирующее добычу твердых полезных ископаемых, и законодательство, определяющее порядок добычи нефти и газа.

Исторически законодательство, регулирующее разработку твердых полезных ископаемых, связывалось с собственностью на землю, что до настоящего времени во многом определяет систему отношений недропользования. В средние века в большинстве зарубежных государств законодательство о недрах, как и российское законодательство того периода, были неразрывно связаны с правом собственности на землю.

...