Административно-правовой режим недропользования в Российской Федерации: проблемы теории и практики

Появившееся значительно позже законодательство о нефти и газе исходило уже из иных основ взаимоотношений режима недропользования и землепользования. Оно не было связано с земельными правоотношениями и регулирование отношений недропользования осуществлялось с более существенной ролью государства. Это было обусловлено значимостью углеводородных ресурсов для обеспечения его экономической и политической стабильности.

Помимо разделения порядка правового регулирования по видам полезных ископаемых, в государствах, обладающих запасами углеводородных ресурсов на континентальном шельфе, принимают специальные законы, определяющие порядок пользования недрами и добычи углеводородных ресурсов на континентальном шельфе. В них существенно ужесточены экологические, природоохранные нормы, установлены особые требования к субъектному составу пользователей недр.

На основе проведенного анализа в работе сделан вывод, что в зарубежной практике отмечаются различные подходы в определении уровня нормативного закрепления режима недропользования, а также целевого назначения деятельности государства при пользовании недрами. Основы правового регулирования пользования недрами закреплены как в конституциях государств, так и в специальных нормативных правовых актах. При этом не имеет существенного значения правовая идеология и правовые традиции англо-саксонской и романо-германской правовых систем. Основы регулирования отношений недропользования, закреплены в государствах англо-саксонской традиции в специальных законах, которые в случае противоречия с системой прецедентов имеют большую юридическую силу.

По мнению автора, основной тенденцией развития законодательства о недрах в развитых зарубежных государствах является усиление административно-правовых основ регулирования отношений недропользования, что выражается в детализации условий предоставления участков недр в пользование, введении механизмов надзора и контроля в указанной сфере отношений, установлении жестких экологических требований. российский административный правовой недропользование

В диссертации отмечено, что в государствах англосаксонской и романо-германской систем права существует значительное количество сходных норм и принципов, свидетельствующих об особом административно-правовом режиме недропользования. В их числе: государственное регулирование отношений недропользования; разрешительный порядок предоставления недр в пользование (чаще всего, на состязательной основе); платность пользования недрами; государственный контроль за использованием и охраной недр. Основной объем правового регулирования указанных отношений строится на императивных предписаниях при активном участии государства с использованием административно-правовых форм и методов воздействия на отношения в сфере недропользования, нормы частного права являются для законодательства о недрах - дополнительными. Выделяются различные подходы в установлении административно-правовых режимов: в зависимости от видов деятельности; объектов недропользования; места их нахождения. Правовое регулирование пользования недрами в целях поисков, разведки и добычи твердых полезных ископаемых характеризуется относительной либеральностью и нередко применением упрощенных процедур предоставления права пользования недрами. Тогда как в законодательстве о нефти и газе более активно проявляется влияние государства на регулирование порядка предоставления права пользования участками недр, добычу полезных ископаемых, это проявляется и в отношении полезных ископаемых, содержащихся в недрах континентального шельфа.

Выделены две основные существующие в мировой практике системы предоставления права пользования недрами: разрешительная и договорная.

При разрешительной системе предоставление права пользования участками недр осуществляется на основании государственного разрешения, оформляемого в виде лицензий, патентов, проспекторских разрешений и других документов и государство выступает как авторитарный субъект, предоставляющий право недропользователю на поиски, оценку и добычу полезных ископаемых в административном порядке и определяющий основные условия пользования недрами.

При договорной системе предоставление права пользования недрами осуществляется путем заключения договоров между государством и инвестором, которые по своей природе имеют более административно-правовой, чем гражданско-правовой характер.

Основными формами договорных отношений определены концессии, соглашения о разделе продукции, аренда, различные формы контрактов. В работе указано, что в связи с ограниченностью полезных ископаемых, их истощением повышается роль государства в регулировании их использования, увеличивается роль административных методов и принципов в системе недропользования.

В главе II диссертации - «Административно-правовые основы режима недропользования в Российской Федерации» рассмотрены сущность и содержания административно-правового режима недропользования, основы его закрепления в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации.

Отмечено, что характер общественных отношений в сфере пользования недрами, несмотря на то, что они регулируются нормами законодательства о недрах, свидетельствует о достаточно широком объеме административно-правовых начал в их регулировании.

Исходя из того, что современная наука административного права к основным элементам юридической структуры административно-правового режима относит: регламентацию деятельности в режимных сферах, систему разрешений, регистрацию определенных видов деятельности отдельных категорий лиц, обеспечение необходимого учета и контроля некоторых видов деятельности, прямое запрещение отдельных установлений, применение различных видов ответственности за нарушение действующих правил, а также административных мер воздействия для предупреждения и пресечения нарушений при строгом соблюдении при этом установленных гарантий законных прав и интересов лиц, попавших в сферу действия того или иного режима, автором сделан вывод, о наличии данных элементов в регулировании отношений в сфере пользования недрами и наличии особого административно-правового режима недропользования.

В правоотношениях, складывающихся в недропользовании, как и в административно-правовых отношениях в целом, выделяется субъект управления, который в пределах своей компетенции обязан реализовывать государственно-властные полномочия, таким субъектом являются Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Федеральное агентство по недропользованию, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, которая Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 года №724 была отнесена к ведению Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

По мнению автора, к структурным компонентам правового статуса субъекта государственного управления следует отнести компетенцию и полномочия органа, которые в последующей детализации преобразуются в его функции. Полномочия также позволяют субъекту управления обеспечить: организацию внутренней деятельности государственных органов в сфере недропользования; регулятивное воздействие на деятельность подконтрольных субъектов правоотношений; реализацию ответственности и подчиненности подконтрольных субъектов; реализацию органами геологического контроля государственно-властных полномочий. Совокупность указанных полномочий, функций, позволяющих государственным органам реализовать административно-правовые режимы в сфере соблюдение всеми пользователями недр установленного порядка пользования недрами, требований стандартов (норм, правил) в сфере геологического изучения, использования и охраны недр, ведения государственного учета и отчетности осуществление геологического контроля за рациональным использованием и охраной недр, в том числе на континентальном шельфе Российской Федерации, выполнения условий пользования недрами, содержащихся в лицензиях на пользование участками недр и образует их административно-правовой статус.

Административно-правовые режимы образуются, как правило, комплексом различного вида нормативно-правовых актов, которые обеспечивают правовое регулирование отношений в этой сфере, в том числе отраслевого характера.

На основе анализа действующих в рассматриваемой сфере правовых норм различных отраслей законодательства, автор пришел к выводу о том, что наиболее эффективным средством правового регулирования общественных отношений, возникающих в сфере недропользования, является его административно-правовой режим. По мнению диссертанта, необходимость рассмотрения правового регулирования в сфере недропользования через призму административно-правового режима обусловлена следующими факторами:

во-первых, режимное регулирование в сфере геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых создает условия для формирования специального порядка деятельности хозяйствующих субъектов в данной сфере, необходимые как для устойчивого решения задач в области обеспечения экономической безопасности государства, так и для нормального функционирования механизма геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых в интересах российского народа в целом;

во-вторых, публичное управление в сфере недропользования в современных условиях испытывает потребность в особых регулятивных свойствах административно-правового режима его обеспечения. Это позволит эффективно организовывать деятельность Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Федерального агентство по недропользованию, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, органов государственной власти субъектов Федерации согласно их компетенции;

в-третьих, в рамках административно-правового режима недропользования субъекты правоотношений (хозяйствующие субъекты, граждане, федеральные органы исполнительной власти и др.) имеют возможность для эффективного взаимодействия между собой, так как заранее определен легальный порядок действий каждого из них, что способствует уменьшению произвола и беззакония в режимной сфере;

в-четвертых, административно-правовой режим недропользования позволяет объединить и дифференцировать административно-правовые нормы и организационные меры, образующие данный режим, в зависимости от характера регулируемых общественных отношений, целей и задач, стоящих как перед федеральными органами так и перед органами государственной власти субъектов Федерации и иными органами государственного управления в сфере недропользования.

В силу направленности рассматриваемого административно-правового режима на обеспечение правового регулирования пользования недрами, и защиту национальной экономики, автором предложено данный режим определить как административно-правовой режим недропользования.

Диссертантом выработано понятие административно-правового режима недропользования. Административно-правовой режим недропользования определяется как совокупность правовых норм и организационных мер, устанавливающих определенный порядок предоставления права пользования недрами в целях геологического изучения, разведки, добычи полезных ископаемых, строительства подземных сооружений, а также соответствующее поведение лиц в сфере недропользования в целях обеспечения минерально-сырьевой безопасности государства и его народа.

В работе подчеркнуто, что процесс недропользования имеет свою структуру и определенные стадии, в этой связи понятие режима недропользования является весьма общим понятием, не отражающим достаточно точно предмет правового регулирования. Для того чтобы достичь точного правового понимания его сущности, по мнению автора, необходимо четко определить его стадии и соответственно сформулировать понятие юридических конструкций административно-правовых режимов каждой его стадии, предложена их авторская классификация.

По стадиям административно-правовые режимы недропользования можно классифицировать как административно-правовые режимы:

- предоставления права пользования участками недр для целей геологического изучения;

- предоставления права пользования участками недр для целей разведки и добычи полезных ископаемых.

К объектам правоотношений, регулируемых административно-правовыми режимами недропользования, относятся материальные предметы, а также поведение субъектов правоотношений, имеющих отношение к геологическому изучению, разведке и добыче полезных ископаемых.

Объекты правоотношений (предметы материального мира), регулируемые административно-правовыми режимами, весьма разнообразны и имеют различный правовой статус, к ним, например, относятся: твердые полезные ископаемые (уголь, руды и т.д.), углеводородное сырье (нефть, газ и др.), драгоценные камни и металлы (золото, алмазы и т.д.), общераспространенные природные ископаемые (песок, глина и т.д.) и др.

Классификация по месту залегания полезные ископаемых формируют два режима недропользования:

- режим геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, расположенных на территориях субъектов Российской Федерации (на суше);

- режим геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, расположенных на континентальном шельфе Российской Федерации.

По видам субъектов правоотношений:

? административно-правовые режимы, регулирующие деятельность органов исполнительной власти в сфере геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых;

? административно-правовые режимы, регулирующие деятельность юридических лиц в сфере геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых.

По своему целевому назначению данные режимы отнесены к функциональным административно-правовым режимам, они устанавливаются для реализации функциональных обязанностей органов государственной власти, действующих в сфере недропользования с основной целью: обеспечения возложенных на них функций.

Отмечено, что административно-правовой режим недропользования устанавливается комплексом нормативно-правовых актов разной иерархической принадлежности: федеральными законами, постановлениями Правительства Российской Федерации, приказами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти.

В диссертации проанализированы основные нормативные правовые акты различной юридической силы, рассмотрена практика их применения, выявлена динамика и основные тенденции развития административно- правового регулирования режима недропользования.

Отмечено, что основными современными тенденциями развития административно-правового режима недропользования являются:

- введение законодательно установленных ограничений на участие иностранных инвесторов в деятельности, связанной с пользованием недрами;

- отнесение на уровень Правительства Российской Федерации принятия решений о предоставлении права пользования участками недр федерального значения;

- установление особого режима предоставления и пользования участками недр континентального шельфа Российской Федерации.

В результате проведенного анализа автором сделан вывод о том, что в законодательстве о недрах наблюдается усиление административно-правовых начал в регулировании отношений недропользования, осуществляется придание им большой публичной значимости. Правовое закрепление режима недропользования в Российской Федерации осуществляется в нормативных правовых актах различной юридической силы.

В соответствие с конституционной нормой п. «в» ст.72, где определено, что отношения в сфере недропользования являются предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, правовое закрепление режима недропользования осуществляется по двум направлениям: на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации.

Режим недропользования на федеральном уровне закрепляется в Законе Российской Федерации «О недрах», иных федеральных законах, а также подзаконных нормативных правовых актах. Законодательство, закрепляющее режим недропользования на уровне субъектов Российской Федерации имеет аналогичный состав.

Установление режима недропользования по основным видам полезных ископаемых осуществляется на федеральном уровне. На уровне субъектов Российской Федерации режим недропользования, отличный от норм, закрепленных Законом Российской Федерации «О недрах» может устанавливаться исключительно в отношении участков, содержащих общераспространенные полезные ископаемые.

Основными тенденциями развития законодательства о недрах на федеральном уровне являются:

- дифференциация правового режима недропользования в зависимости от вида участка недр, а также места расположения объекта недропользования.

Для участков недр федерального значения, расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, установлены иные административные процедуры предоставления в пользования по сравнению с прочими участками недр. Так, для участков недр федерального значения решение о предоставлении права пользования принимает Правительство Российской Федерации по итогам конкурса или аукциона на право пользования недрами, для прочих участков недр - федеральный орган управления государственным фондом недр в лице Федерального агентства по недропользованию также по результатам состязательных процедур.

Для участков недр федерального значения, расположенных на континентальном шельфе Российской Федерации, решение о предоставлении права пользования недрами также принимается Правительством Российской Федерации без проведения конкурса или аукциона на право пользования недрами.

- детальное урегулирование административной процедуры предоставления права пользования недрами, дифференцированное в зависимости от вида пользования недрами. Урегулирование процедуры осуществляется путем принятия подзаконных нормативных правовых актов, отдельных для каждого вида пользования недрами.

- ликвидация административных барьеров и потенциально коррупционноемких норм законодательства о недрах путем внесения соответствующих изменений.

Так, подготовлены изменения в Закон Российской Федерации «О недрах», уточняющие процедуру проведения конкурсов и аукционов на право пользования недрами, уточняющие требования к содержанию лицензий на пользование недрами, а также основания для досрочного прекращения права пользования недрами.

Рассмотрена динамика развития административно-правового режима недропользования в субъектах Российской Федерации с 1993 г. по настоящее время, проанализированы нормы договоров и соглашений, заключенных между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, оказывающих влияние на регулирование отношений недропользования. Также в работе рассмотрена динамика развития нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих отношения недропользования, правоприменительная и судебная практика в этой сфере.

Отмечено, что в настоящее время административно-правовой режим недропользования в субъектах Российской Федерации распространяется лишь на пользование недрами в целях геологического изучения, разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых, а также строительство подземных сооружений местного значения, что, по мнению автора, не может быть признанно оптимально сбалансированной моделью государственного управления.

Основными элементами режима недропользования на уровне субъектов Российской Федерации являются:

- установление в большинстве субъектов Российской Федерации заявительной, а не состязательной процедуры предоставления права пользования недрами, без установления порядка принятия решения о предоставлении права пользования недрами в случае поступления двух или более заявок, что, по мнению диссертанта, содержит в себе коррупционную емкость.

- значительное количество отсылочных норм к Закону Российской Федерации «О недрах».

Автор обращает внимание на то, что в законодательстве большинства субъектов Российской Федерации не установлены нормы, детализирующие требования федерального законодательства в части рационального и комплексного использования недр, порядка предоставления геологической информации, находящейся в собственности субъекта Российской Федерации, порядка взимания платы за пользование недрами, порядка ведения кадастра и баланса запасов полезных ископаемых.

При этом правоприменительная практика свидетельствует, что отсутствие указанных норм и требований в законах большинства субъектов Российской Федерации негативно сказывается на обеспечении комплексного и рационального недропользования.

По мнению автора, при установлении режима пользования недрами необходимо сбалансировать интересы и объем полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Правовое закрепление режима на уровне субъектов Федерации должно осуществляться не только применительно к деятельности, связанной с геологическим изучением, разведкой и добычей общераспространенных полезных ископаемых, но и охватывать деятельность по геологическому изучению, разведке и добыче основных видов полезных ископаемых (нефть, газ, золото, платина и др.).

С учетом этого, установление административно-правовых основ режима недропользования должно осуществляться одновременно как в интересах всех граждан Российской Федерации, так и с учетом интересов населения субъекта Федерации. Это возможно путем:

во-первых, четкого определения полномочий каждого из уровней государственной власти, исключив их дублирование;

во-вторых, изменения налогового администрирования (отнесения к доходам субъекта Федерации, на территории которого осуществляется деятельность, связанная с пользованием недрами сумм, позволяющих ликвидировать (минимизировать) негативные экологические последствия от проведения работ);

в-третьих, при использовании недр, необходимо предусматривать решение социальных вопросов (обеспечение занятости населения, финансирование образования, здравоохранения, культуры);

в-четвертых, развивать отрасли науки и промышленности, напрямую не связанные с добычей полезных ископаемых в целях достижения мультипликативного эффекта.

В главе III диссертации - «Административно-правовые основы статуса субъектов правоотношений в сфере недропользования» проанализированы полномочия органов государственной власти как субъектов правоотношений в сфере недропользования, рассмотрены проблемы публично-правового признания статуса субъектов недропользования в Российской Федерации, а также особенности административно-правовой правосубъектности иностранных юридических лиц.

В соответствии с конституционными установками, вопросы недропользования являются предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в связи с чем, органы государственной власти, участвующие в регулировании отношений в данной сфере существуют как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

Рассматривая вопрос системы государственного управления на федеральном уровне, автор указывает, что в связи с административной реформой функции федерального органа управления государственным фондом недр разделены между тремя федеральными органами исполнительной власти: Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и Федеральным агентством по недропользованию, и отмечает, что данная трехзвенная структура не всегда является эффективным механизмом государственного управления. Обращено внимание на отсутствие установленного порядок взаимодействия федерального органа исполнительной власти, осуществляющего координацию и контроль и федерального органа исполнительной власти, находящегося в его ведении. Представляется, что этот вопрос должен быть решен законодателем, поскольку отсутствие нормативного правового закрепления создает возможность для злоупотреблений в сфере недропользования.

Оценивая результаты административной реформы в части обособления функций по проведению государственной политики и нормативно-правовому обеспечению - в министерствах, функций по оказанию государственных услуг - в агентствах, а функций по контролю и надзору - в службах, диссертант обращает внимание на проблему взаимодействия органов, обмена информацией, оперативности принятия согласованных решений. Он отмечает, что указанная проблема является особенно актуальной при реализации государственных функций в сфере лицензирования, например, при досрочном прекращении права пользования недрами.

По мнению автора, одним из вариантов решения проблемы может стать отнесение к компетенции межведомственных комиссий, состоящих из представителей заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, полномочий по принятию решений о досрочном прекращении права пользования недрами, что позволит, принимать решения оперативно, а также повысит их прозрачность, снизит потенциальную коррупционную емкость.

Рассматривая вопрос полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере недропользования, отмечено, что до настоящего времени такое основополагающее полномочие государства как ответственность за воспроизводство минерально-сырьевой базы ни за одним федеральным органом исполнительной власти не закреплено. По мнению автора, в целях ликвидации указанного пробела следует отнести данное полномочие к Федеральному агентству по недропользованию и внести соответствующие изменения в Положение о нем.

Существенной проблемой в сфере государственного управления отношениями недропользования является вопрос предоставления права пользования комплексными месторождениями полезных ископаемых, например, для целей добычи цементного сырья. Сложность ее заключается в том, что предоставление права пользования недрами по одному из видов полезных ископаемых относится к компетенции федерального органа управления государственным фондом недр, а по другому - к компетенции уполномоченного органа соответствующего субъекта Федерации. При этом, у победителя конкурса или аукциона на право пользования недрами на федеральном уровне отсутствуют гарантии получения лицензии на право пользования недрами по виду полезного ископаемого, отнесенного к компетенции субъекта Российской Федерации.

Для решения этой проблемы предложено при формировании программ геологического изучения и освоения месторождений полезных ископаемых согласовывать с субъектом Российской Федерации возможность предоставления права пользования недрами одновременно, «единым лотом» на федеральном уровне.

Исходя из реализации общих принципов государственной политики в сфере недропользования, автором внесено предложение о закреплении за органами государственной власти субъектов Российской Федерации возможности вкладывать средства бюджетов субъектов Федерации в финансирование работ по геологическому изучению недр с последующей компенсацией вложенных средств, а также об установлении определенной нормы прибыли из разового платежа, определяемого по итогам конкурсов и аукционов на право пользования недрами, направляемого в бюджеты субъектов Российской Федерации.

Отмечено, что права и обязанности пользователей недр, а, следовательно, публично-правовое признание статуса субъектов, возникают с момента государственной регистрации лицензии на пользование участками недр.

В результате проведенного анализа выявлены требования к субъектному составу пользователей недр, а также установлены основания (критерии) для допуска потенциального недропользователя до участия в конкурсе или аукционе на право пользования недрами, либо получения лицензии без проведения конкурса или аукциона.

По мнению автора, публичное признание статуса субъектов правоотношений недропользования предполагает обязательный разрешительный порядок его приобретения. Характер и объем правомочий субъектов определяется видом и характером объекта недропользования, статусом участка недр и его месторасположением.

Законодательно установлены требования к субъектному составу пользователей недр и основания (критерии) для допуска потенциального недропользователя до участия в конкурсе или аукционе на право пользования недрами, либо получения лицензии без проведения конкурса или аукциона, проведена их классификация. К ним отнесены:

- данные, характеризующие недропользователя как юридическое лицо, зарегистрированное в Российской Федерации установленном порядке;

- данные о наличии у недропользователя финансовых средств, в объемах достаточных для проведения работ на участке недр;

- данные о наличии у недропользователя технических и технологических возможностей, необходимых и достаточных для проведения работ на месторождении.

Выявлено, что в Законе Российской Федерации «О недрах» отсутствуют четко установленные требования к составу документов и сведений, характеризующих потенциального недропользователя как лицо, обладающее достаточными финансовыми, техническими и технологическими возможностями для проведения работ на участке недр.

По мнению автора, рассматриваемые требования должны быть дифференцированы в зависимости от вида пользования недрами, а также вида полезных ископаемых. Предложено конкретизировать их в соответствующих подзаконных нормативных правовых актах и установить закрытый перечень документов и данных, подтверждающих сведения, представляемые недропользователями для получения лицензии на пользование недрами. Такой подход, по мнению диссертанта, позволит детально урегулировать отношения между недропользователем и государством, минимизирует потенциально коррупционную составляющую.

На основании проведенного анализа выявлены особенности публично-правового признания статуса субъектов недропользования в отношении участков недр федерального значения, указаны особенности в отношении пользователей недр по участкам недр федерального значения, расположенным на континентальном шельфе Российской Федерации.

Отмечено, что в целях стимулирования добычи полезных ископаемых на мелких месторождениях полезных ископаемых, месторождениях, находящихся в стадии падающей добычи, на иных малорентабельных объектах к указанной деятельности целесообразно привлекать мелкие добывающие компании. К мелким добывающим компаниям целесообразно относить коммерческие организации, зарегистрированные в Российской Федерации в установленном порядке, не входящие в структуру вертикально интегрированных компаний.

В законодательстве следует установить возможность формирования специального перечня объектов, представляемых в пользование только мелким недропользователям на основе закрытого конкурса.

По мнению автора, активное привлечение мелких недропользователей к деятельности на низкорентабельных месторождениях будет, с одной стороны, являться оправданной мерой государственной поддержки малого предпринимательства, а с другой стороны, позволит обеспечить рациональное и комплексное недропользование.

Диссертантом сформулированы предложения, направленные на стимулирование комплексного изучения и использования минерального сырья. Автор предлагает закрепить в Законе Российской Федерации «О недрах» возможность изменения границ участков недр по площади и глубине в случае, если в результате геологического изучения установлено, что месторождение полезных ископаемых выходит за границы предоставленного в пользование участка недр, а также возможность получения в пользование нижележащего участка недр пользователем недр, осуществляющим геологическое изучение, разведку и добычу полезных ископаемых (по совмещенной лицензии) в границах горного отвода, имеющего ограничение по глубине. Также необходимо законодательно определить критерии оценки примыкающего участка недр, который по размерам и величине запасов полезных ископаемых не будет являться самостоятельным объектом права пользования недрами, и в связи с этим может быть отнесен к основному участку недр, предоставленному в пользование по лицензии.

Принятие таких изменений в законодательство позволит обеспечить полноту геологического изучения, рационального использования и охраны недр, наиболее полное и комплексное извлечение запасов полезных ископаемых, прирост минерально-сырьевой базы в регионах, находящихся в стадии падающей добычи с подготовленной инфраструктурой.

Отмечено, что в развитых зарубежных государствах по-разному решается вопрос доступа иностранных инвесторов к деятельности по разведке и добыче полезных ископаемых. Некоторые государства ограничивают иностранное участие в проектах, связанных с пользованием недрами, некоторые ? дифференцируют объекты по доступности для иностранных инвесторов, некоторые - устанавливают ограничения по объему запасов, ряд государств создают различные условия для инвестиций из других государств. При этом общей тенденцией развития правового регулирования является то, что в развитых государствах национальный режим недропользования для иностранных инвесторов не создается.

Указано, что до 2008 г. в Российской Федерации для иностранных инвесторов был установлен национальный режим недропользования, то есть иностранным физическим и юридическим мог быть предоставлен тот же объем прав, гарантий и льгот, что и российским юридическим и физическим лицам по абсолютному большинству видов пользования недрами. Это, по мнению автора, не вполне отвечало публичным интересам государства.

В работе обоснована точка зрения, согласно которой внесенные в законодательство о недрах изменения по ограничению иностранного участия в деятельности, связанной с пользованием участков недр федерального значения, являются вполне обоснованными, учитывают исчерпаемость ресурсов недр, необходимость сохранить их для будущего, в том числе, для будущих поколений граждан страны.

В главе IV диссертации «Административно-правовые формы регулирования правоотношений в сфере недропользования» рассмотрена система административно-правовых форм регулирования правоотношений в сфере недропользования, а также проанализированы административные регламенты оказания государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере недропользования.

В работе отмечено, что органы государственного управления в сфере недропользования в объеме своих полномочий реализуют определенные задачи и функции государства.

Осуществление этих функций происходит в конкретных формах управленческой деятельности, которые регламентируются правовыми и организационно-правовыми актами в целях их упорядочивания и повышения результативности, а также организационно-техническими формами и ресурсным обеспечением.

Для достижения стоящих перед ними задач субъекты управления в сфере недропользования издают нормативные правовые акты, направленные на установление новых юридических норм, изменение или отмену старых, формирование новых правоотношений, изменение или прекращение ранее действовавших, осуществляют исполнение государственных функций и оказание государственных услуг, проведение контрольно - надзорных мероприятий.

По мнению автора, аукционная форма предоставления права пользования недрами должна являться основной, поскольку критерий выявления победителя - максимальная сумма разового платежа за пользование недрами, является прозрачным, не допускающим субъективизма при принятии решений. Конкурсы на право пользования недрами должны проводиться в исключительных случаях только по решению Правительства Российской Федерации. К исключительным случаям предлагается отнести: необходимость применения нестандартных, особо сложных технико-технологических решений, с подтверждением такой необходимости заключением независимой экспертизы. Автор предлагает внести соответствующие изменения в Закон Российской Федерации «О недрах».

На основе проведенного анализа правоприменительной практики в работе указано, что в настоящее время в Российской Федерации применительно к отдельным видам работ, например, картирование территории Российской Федерации и ее континентального шельфа, проведение некоторых видов сейсмических исследований существует лишь одна специализированная организация, способная выполнить необходимые работы с надлежащим качеством. С учетом того, что основным критерием выявления победителя является предложенная цена договора, в конкурсе может победить организация, не способная выполнить необходимые исследования. Применительно к заключению государственных контрактов на проведение работ в сфере геологии и недропользования предлагается внести изменения в Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21.07.2005 №94-ФЗ указав, что по отдельному перечню работ, утверждаемому Правительством Российской Федерации, основным критерием выявления победителя является опыт проведения соответствующих работ.

Указано, что административный регламент в сфере недропользования ? это нормативный правовой акт, содержащий информацию, необходимую и достаточную для получения государственной услуги в сфере недропользования гражданином или организацией, а также для исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги в сфере недропользования должностными лицами федерального органа исполнительной власти.

В работе выявлены основные особенности административных регламентов в сфере недропользования, а также особенности административных процедур при их подготовке к утверждению, состоящие в следующем:

- регламенты содержат сроки и последовательность действий (административных процедур) федерального органа исполнительной власти в сфере недропользования, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также его взаимодействия с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных функций и предоставления государственных услуг в названной сфере недропользования;

- разработка административных регламентов в сфере недропользования осуществляется Федеральным агентством по недропользованию и Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, а утверждение - Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации;

- путем принятия административных регламентов ликвидируются правовые пробелы, детализируются нормы законодательства о недрах;

- при подготовке административных регламентов существует необходимость получения заключение независимой экспертизы специализированной организации.

На основе проведенного анализа сделан вывод о том, что специальная административная процедура подготовки и утверждения административных регламентов направлена на минимизацию коррупционной составляющей, построение максимально прозрачных и детально урегулированных отношений между государством и недропользователями.

В главе V диссертации «Административно - правовые методы регулирования отношений в сфере недропользования» рассмотрены система административно-правовых методов регулирования отношений в сфере недропользования, лицензирование как основа возникновения права пользования участками недр, административно-правовая природа договорных отношений в сфере недропользования, а также контрольно-надзорные методы регулирования отношений в сфере недропользования.

Отмечено, что для отношений по использованию и охране недр характерна высокая степень централизации, исходя из природы и целей регулируемых общественных отношений. Это предопределяет применение к регулированию отношений недропользования преимущественно административно-правового метода регулирования, который опосредует через предписания и запреты властно-организационные отношения государства с субъектом отношений недропользования.

Административно-правовой метод регулирования отношений недропользования получает реализацию, прежде всего, через механизмы принятия уполномоченными федеральными органами исполнительной власти решений о предоставлении права пользования участками недр, о переоформлении лицензий на пользование участками недр, об ограничении, приостановлении либо досрочном прекращении права пользования участками недр. Указанные решения не являются договорным механизмом, а в полном объеме базируются на принципах власти - подчинения.

Большое значение для воспроизводства минерально-сырьевой базы имеет реализация программ государственного геологического изучения недр, осуществляемая за счет средств федерального бюджета путем заключения государственных контрактов. Указанный метод регулирования отношений в сфере недропользования также по своей сути является административно-правовым.

К основным элементам системы административно-правовых методов регулирования правоотношений в сфере недропользования, по мнению автора, можно отнести:

- формирование и утверждение перечня участков недр федерального значения, формирование фонда резервных участков недр, формирование перечней участков недр, предлагаемых для предоставления в пользование, участие в формировании перечней общераспространенных полезных ископаемых для каждого субъекта Российской Федерации;

- принятие уполномоченным государственным органом решений о проведении конкурсов и аукционов на право пользования участками недр, либо предоставление последних без проведения конкурса или аукциона;

- принятие уполномоченными государственными органами решений о переоформлении лицензий на пользование участками недр, внесения в них изменений, либо досрочном прекращении права пользования недрами;

- принятие решений уполномоченными государственными органами о проведении контрольно-надзорных мероприятий в сфере недропользования;

- принятие и реализация уполномоченными государственными органами государственных программ, направленных на геологическое изучение недр и воспроизводство минерально-сырьевой базы.

По мнению автора, преимущественно административно - правовой метод регулирования отношений в сфере недропользования вполне оправдан, учитывая необходимость реализации государством своих публичных функций и правомочий собственника недр.

Рассмотрена система лицензирования как основа построения отношений недропользования в Российской Федерации, выделены элементы, раскрывающие ее административно-правовой характер.

В работе обоснован административно-правовой режим предоставления права пользования недрами для целей геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, а также предоставления права пользования недрами при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых.

Автором выявлены и структурированы основные элементы государственной системы лицензирования недропользования, к которым отнесены:

1. государственная собственность на недра;

2. установление требований к субъектному составу пользователей недр;

3. срочность и платность пользования недрами;

4. закрытый перечень оснований для возникновения, приостановления, ограничения и прекращения права пользования недрами;

5. обязательность государственной регистрации лицензии на пользования участком недр. Вступление лицензии в силу с момента ее государственной регистрации;

6. законодательное закрепление требований по рациональному и комплексному использованию недр и их охране;

7. закрытый перечень оснований для перехода права пользования недрами от одного субъекта к другому;

8. наличие широкого перечня требований к пользователю недр в части проведения различных государственных экспертиз, проведения работ, связанных с пользованием недрами;

9. государственный контроль и надзор за соблюдением условий лицензий на пользование участками недр.

На основе анализа правоприменительной практики сформулированы предложения по внесению изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» в части установления оснований и порядка внесения изменений в лицензии на пользование недрами, оснований для отказа в приеме заявки на пользование недрами, оснований для досрочного прекращения права пользования недрами.

Дан анализ административно-правовой природы договорных отношений в сфере недропользования, отмечено, что на современном этапе развития общества, исходя из значимости ресурсов недр, представляется верным ставить вопрос о соотношении принципов императивности и диспозитивности. Это позволяет формировать гибкую систему правового регулирования с учетом интересов как государства, так и недропользователей.

Автор обратил внимание на то, что вопрос о возможности нахождения недр в частной собственности в настоящее время всерьез не обсуждается и применение гражданско-правовых отношений без их адаптации к специфике природных объектов регулирования невозможно, аргументируя это тем, что государство:

? одновременно является собственником недр и одним из субъектов отношений недропользования;

? наделено властно-распорядительными и контрольно-надзорными полномочиями.

По мнению диссертанта, лицензионное соглашение не следует отождествлять с административным договором, как предлагают отдельные исследователи, поскольку, лицензия и ее неотъемлемые составные части (в том числе, и лицензионное соглашение) являются административным актом, их содержание регламентировано законодательством, кроме того, в природе лицензионного соглашения отсутствуют принципы равно-партнерских отношений.

Анализируя российскую модель соглашений о разделе продукции, диссертант отметил, что указанный тип отношений между государством и недропользователем, является административным договором, и в отношении соглашений выполняются следующие условия:

? одной из сторон правоотношения является орган государственной власти (от имени Российской Федерации выступает Правительство Российской Федерации);

?сочетание неравенства сторон с равно-партнерскими отношениями (Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» прямо предусматривает, что отдельные элементы соглашения регулируются законодательством о недрах, базирующимся на административно - правовых началах, а другие - являются предметом переговоров сторон);

?принятие компетентным государственным органом специального акта (соглашения о разделе продукции, заключенные в Российской Федерации, должны утверждаться специальными федеральными законами);

? использование государственным органом предоставленных ему властных полномочий в процессе заключения и реализации договора, при этом, заключая соглашение о разделе продукции, государство не теряет свои контрольно-надзорные полномочия.

Исходя из специфики производственных процессов, характера договорных связей, процедуры заключения договора и содержания воль сторон, механизма достижения «согласия» по существенным условиям договора в сфере недропользовании автор делает вывод о необходимости их специальной правовой регламентации как одного из видов административных договоров.

В работе подчеркнуто, что публично-правовая природа договора применительно к объектам, ограниченным в гражданском обороте, является современной формой построения отношений между государством и инвесторами. Указанный тип отношений позволяет, с одной стороны, обеспечить исполнение государством своих публичных функций, а, с другой ? дополнить публично-правовую составляющую частноправовыми элементами в целях повышения инвестиционной привлекательности деятельности по добыче полезных ископаемых.

Раскрыты контрольно-надзорные методы регулирования отношений в сфере недропользования, отмечено, что основной их формой в сфере недропользования являются осуществление проверок государственным геологическим контролем и органами государственного горного надзора. Автор обратил внимание на то, что полномочия по контролю и надзору в сфере недропользования между органами государственной власти до настоящего времени четко не разграничены. Наличие проблемы обусловлено нормами ст.37 и 38 Закона Российской Федерации «О недрах», где указано, что эти полномочия осуществляются органами во взаимодействии. В подзаконных нормативных правовых актах порядок взаимодействия не установлен.

По мнению диссертанта, для решения указанной проблемы в подзаконных нормативных правовых актах на уровне постановлений Правительства Российской Федерации необходимо установить полномочия каждого из органов, а также указать какие полномочия осуществляются органами во взаимодействии и определить порядок и конкретные полномочия в рамках взаимодействия.

В работе указано, что в целях ликвидации избыточных административных барьеров при совершенствовании законодательства о недрах целесообразно установить, что проверки контрольно-надзорных органов должны проводиться комиссионно, и в состав комиссий включаться как представители органов государственного геологического контроля, так и органов государственного горного надзора.

Автором проведена дифференциация возможных видов контрольных мероприятий, на основе анализа нормативных правовых актов определены полномочия органов государственного геологического контроля, выявлены особенности плановых и внеплановых контрольных проверок. Дан анализ административно-правовых процедур проведения контрольных проверок органами государственного геологического контроля, предложена возможная система этапов их проведения.

В главе VI диссертации «Проблемы административно - правового обеспечения минерально-сырьевой безопасности» - рассмотрены сущность и содержание понятия «минерально-сырьевая безопасность», а также формы и методы ее обеспечения.

...