Конституционный процесс в Республике Казахстан: теоретико-правовые вопросы

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

Специальность 12.00.02. - конституционное право; муниципальное право

Конституционный процесс в Республике Казахстан: теоретико-правовые вопросы

Жакаева Лейла Султановна

Москва - 2008

Работа выполнена в Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова (юридический факультет)

Научный консультант - Заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Авакьян Сурен Адибекович

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор Автономов Алексей Станиславович (Институт государства и права РАН)

доктор юридических наук, профессор Витрук Николай Васильевич (Российская академия правосудия)

доктор юридических наук, профессор Михалева Надежда Александровна (Московская государственная юридическая академия)

Ведущая организация: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

Ученый секретарь диссертационного Совета Мачин И.Ф.

1. Общая характеристика работы

конституционный правовой норма

Актуальность темы диссертационного исследования

Современный период развития правовой науки характеризуется усилением внимания к теоретическим и прикладным проблемам юридического процесса, понимаемого в качестве общеправового явления, присущего всей системе права, безотносительно ее отраслевой структуры. Интерес к процессуальным формам в конституционном праве обусловлен многими факторами, в том числе задачами и потребностями обеспечения эффективного механизма правового регулирования посредством процессуальной ее составляющей, что в свою очередь диктует необходимость интенсивного развития и совершенствования законодательства в целях оптимизации правоприменительной деятельности, осуществляемой в конституционно-правовой среде.

В развитии конституционно-правового законодательства Казахстана обозначились тенденции расширения процессуального спектра правового регулирования, углубления (детализации) регламентации процессуальных форм деятельности различных субъектов конституционно-правовых отношений. Активизации указанных процессов способствовала последняя конституционная реформа Казахстана (2007 года) См.: Закон РК от 21 мая 2007 года «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» // Ведомости Парламента Республики Казахстан. 2007. № 10. Ст. 68., в соответствии с которой претерпели изменения основы правоприменительной деятельности во многих сферах конституционно-правовых отношений. В указанных условиях реформирования конституционно-правового законодательства Казахстана в соответствии с задачами построения правового государства и развития гражданского общества См.: Концепция правовой политики Республики Казахстан. Одобрена Указом Президента Республики Казахстан от 20 сентября 2002 года № 949 // Казахстанская правда. 2002. 3 октября; Концепция развития гражданского общества в Республике Казахстан на 2006-2011 годы. Утверждена Указом Президента Республики Казахстан от 25 июля 2006 № 154 // Казахстанская правда. 2003. 29 июля. обращение к анализу теоретических и прикладных проблем механизма правового регулирования конституционно-правовых общественных отношений на основе изучения правовой базы правоприменения и его практического осуществления, представляется нам актуальным.

В значительной мере актуальность исследования предопределена новизной темы. В правовой науке Казахстана до настоящего времени не обращались к комплексному исследованию теоретических и прикладных проблем конституционно-правовых процессуальных норм и процессуальных отношений. Вопросы определения сущности, содержания, функций и места процессуальных норм в системе права не являлись предметом исследований казахстанских ученых, специализирующихся в области теории права, вне поля зрения общетеоретической науки в Казахстане оказались и проблемы осуществления юридического процесса. Обращение же к имеющимся на сегодняшний день зарубежным (прежде всего российским) исследованиям в области конституционного процесса и юридического процесса в целом свидетельствует о том, что теоретические проблемы определения сущности и места конституционно-правовых процессуальных норм в праве решаются неоднозначно. Достаточно сказать, что в теории права после длительных дискуссий продолжают существовать два полярных научных направления, согласно которым, в одном случае юридический процесс рассматривается в качестве юрисдикционной (правоохранительной) деятельности, в другом он признается и в позитивной сфере правоприменения. С этой точки зрения, результаты настоящего диссертационного исследования, в части обоснования закономерностей и отраслевых особенностей развития процессуальных явлений (норм и отношений) в конституционном праве представляют определенный интерес.

Одним из активно используемых в новейших конституционно-правовых и общетеоретических исследованиях правовых категорий является «конституционный процесс», ее многогранное содержание в юридической науке до настоящего времени не подвергалось комплексному исследованию. В современной конституционно-правовой науке обозначилась теоретическая позиция, согласно которой конституционный процесс предлагается рассматривать в качестве самостоятельной процессуальной отрасли права. В этой связи исследование конституционного процесса, не только в плане уяснения содержания научной дефиниции, но и в контексте теории общеправового юридического процесса на основе анализа конституционно-правовой практики Казахстана и проблем структурирования системы права имеет теоретическое значение.

Обращение к исследованию механизма реализации конституционно-правового законодательства посредством процессуальных норм в значительной мере обусловлено прикладными задачами, а именно необходимостью выработки научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию законодательства и оптимизации организационно-правовых форм его практического воплощения. Выбор правовых институтов, подвергаемых анализу, предопределен позицией автора, согласно которой существование «в чистом виде» процессуальных институтов в конституционном праве ставится под сомнение. Речь может идти о процессуальной составляющей конституционно-правового регулирования и о процессуальных нормах, имеющих прикладное значение по отношению к нормам материального содержания. Мы можем говорить о преобладании процессуальных норм в том или ином конституционно-правовом институте. Исходя из этого, в работе исследуются проблемные вопросы правоприменения в отдельных сферах конституционно-правового регулирования, в которых обнаруживается преобладающее функционирование процессуальных норм, а именно конституционный процесс (деятельность по принятию конституции и внесению в нее изменений и дополнений), законодательный процесс (деятельность по разработке и принятию конституционных законов и законов), избирательный процесс (деятельность по выборам в государственные органы). Предметом специального рассмотрения является конституционное производство, понимаемое нами в качестве комплекса процессуальных действий, осуществляемых органом конституционного контроля - Конституционным Советом Республики Казахстан по разрешению конкретных правовых ситуаций (конституционных дел). Объектом анализа явились не все вопросы правоприменения в обозначенных сферах, а лишь те из них, которые, на наш взгляд, требуют правовой регламентации, либо более совершенного, чем есть, регулирования, либо нуждаются в дополнительных процессуально-правовых гарантиях осуществления в условиях обновленного в результате последней конституционной реформы конституционно-правового законодательства Казахстана.

Степень разработанности темы исследования

В советский период конституционного развития комплексный анализ содержания, структуры советских государственно-правовых процессуальных норм, их функционального назначения в правотворчестве и правоприменении был осуществлен В.О. Лучиным в диссертационном исследовании «Процессуальные нормы в советском государственном праве» (Воронеж, 1971). Несколько позднее отдельные процессуальные проблемы советского государственного права были рассмотрены Ф.З. Касумовым в диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук «Процессуальный механизм реализации Конституции СССР» (М., 1985). С этого времени в казахстанской и российской юридических науках комплексное исследование теоретических и прикладных проблем процессуальных норм в конституционном праве не предпринималось.

Следует сказать, что имеется докторская диссертация В.В. Бородина по теме «Конституционный процесс: сравнительно-правовой анализ» (СПб., 2000), но в ней рассматриваются проблемы последних конституционных реформ России и Украины в сравнительном аспекте. Работа по существу посвящена содержанию конституционной эволюции, ибо предметом исследования В.В. Бородина явились: государственная власть в демократическом правовом государстве, статус местного самоуправления, идеи парламентаризма, принцип разделения властей, правовая культура См.: Бородин В.В. Конституционный процесс: сравнительно-правовой анализ. Дис. … д-ра. юрид. наук. СПб., 2000. С. 10..

В российской конституционно-правовой науке активно обсуждается вопрос о статусе процессуальных норм в конституционном праве и системе права, некоторыми учеными предлагается осуществить отраслевую систематизацию права на основе выделения ее процессуальной составляющей. Варианты структурирования российской системы права и системы конституционного права различны. О необходимости обособления конституционно-судебного процесса в структуре новой отрасли права - конституционном правосудии, в частности, пишет Н.В. Витрук См.: Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебное конституционное право и процесс. М., 1998. С. 39.. Аргументы в пользу выделения конституционного судебно-процессуального права в качестве разновидности отраслей процессуального права в системе права выдвигает Ж.И. Овсепян См.: Овсепян Ж.И. Конституционное судебно-процессуальное право: у истоков отрасли права, науки и учебной дисциплины // Правоведение. 1999. № 2. С. 196.. М.С. Саликов обосновывает идею становления конституционно-процессуального права, включающего в себя совокупность процессуальных норм, регулирующих все возможные конституционно-правовые отношения, в том числе связанные с осуществлением конституционного судопроизводства См.: Саликов М.С. Предмет конституционно-процессуального права Российской Федерации // Российский юридический журнал. 2000. № 1. С. 19-27..

Указанные тенденции нашли своеобразное проявление и в казахстанской конституционно-правовой литературе. А.А. Черняков определяет конституционное право как единую отрасль, условно подразделяемую на материальное и процессуальное конституционное право См.: Черняков А.А. Конституционное право Республики Казахстан: проблемы теории и практики. Теоретические и дидактические материалы. Алматы, 1997. С. 60-61. при одновременном отрицании существования процессуальных норм в праве - «как самостоятельных классификационных единиц» См.: Черняков А.А. Проблемы правовых норм в действующем праве: системный анализ // Правовая реформа в Казахстане. 1999. № 4. С. 10.. А. Есенжанов, М. Кемалов предлагают считать законодательный процесс в качестве отрасли процессуального права, а конституционный процесс, равнозначный процедурам внесения изменений и дополнений в конституцию и конституционному производству, осуществляемому Конституционным Советом Республики, институтом процессуального права См.: Есенжанов А., Кемалов М. Конституционное производство как институт процессуального права // Правовая реформа в Казахстане. 2002. № 1. С. 13.. Позиция, аналогичная взглядам российского ученого М.С. Саликова, выражена С.К. Укиным, но, по его мнению, предметом конституционно-процессуального права являются процедурные правила, процедурные вопросы, регламенты Парламента и Конституционного Совета, «общественные отношения в сфере гражданского и уголовного судопроизводства, а также в сфере административного процесса» См.: Укин С. Конституционно-процессуальное право в системе права Республики Казахстан // Правовая реформа в Казахстане. 2004. № 2. С. 6..

Вышеизложенная информация о степени разработанности темы и наметившихся в российской и казахстанской юридических науках тенденций в исследовании конституционно-правовых процессуальных норм и процессуальных отношений подтверждает настоятельную потребность системного рассмотрения процессуальных проблем функционирования конституционного права на основе анализа теоретических направлений и позиций, выработанных конституционно-правовой и общетеоретической науками с учетом современных реалий правотворчества и правоприменения в отдельно взятой стране.

Целью диссертационного исследования является выработка целостной концепции понимания конституционного процесса посредством решения комплекса взаимосвязанных задач теоретического и прикладного уровней, в числе которых мы выделяем особо значимые:

определение сущности и содержания конституционного процесса в качестве отраслевой разновидности юридического процесса посредством установления и анализа ее признаков и особенностей проявления;

рассмотрение понятия «конституционный процесс» и соотношения понятий «процесс» и «процедура» на основе анализа позиций, изложенных в конституционно-правовых исследованиях, и практики словоупотребления в юридической науке в целом;

установление места конституционно-правовых процессуальных норм в системе права на основе рассмотрения концепций структурирования системы права и системы конституционного права с точки зрения признаков идентификации правовой отрасли и характеристики внутриотраслевого строения конституционного права;

определение особенностей конституционно-правовых процессуальных норм на основе анализа их содержания, функций в механизме правового регулирования, форм реализации и структуры, а также с точки зрения научных направлений, обосновывающих существование процессуальной ответственности и процессуальных принципов в праве;

характеристика основных тенденций развития конституционного процесса, выработка предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование конституционно-правового законодательства в части процессуальной составляющей на основе исследования актуальных проблем функционирования процессуальных норм в конституционном праве Казахстана и реальных процессуальных отношений, выраженных в процессе конституционных реформ, законодательном процессе, избирательном процессе и процессе правоприменительной деятельности Конституционного Совета РК.

Объектом диссертационного исследования явились теоретические и прикладные проблемы функционирования конституционно-правовых процессуальных норм в конституционном праве и регулируемые ими общественные отношения. В качестве эмпирической основы исследования мы рассматриваем конституционно-правовое законодательство Казахстана, а также процессуальную по характеру деятельность субъектов конституционно-правовых отношений в проблемных сферах отраслевого регулирования, воплощенных в нормативно-правовых актах различной юридической силы и актах правоприменения.

Методологические и теоретические основы диссертационного исследования предопределены его задачами. Методологическую базу исследования составил комплекс общенаучных методов познания общественных процессов в сочетании со специальными (частно-научными) методами изучения правовых явлений, используемый в юридической науке. Осуществить плодотворный анализ поставленных в диссертации вопросов позволили системно-структурный, формально-логический, конкретно-исторический, социологический, статистический, сравнительно-правовой и другие методы научного исследования. Специфика задач данного диссертационного исследования предопределила особую значимость системно-структурного метода исследования при выяснении места процессуальных норм в системе права и системе законодательства в целом и при определении функций конституционно-правовых процессуальных норм в конституционном праве, в частности. Сравнительно-правовой метод научного исследования проявился в обращении к зарубежным (прежде всего российским) научным источникам по исследуемой проблематике, а также зарубежному конституционно-правовому законодательству и опыту правоприменения в обозначенных сферах исследования.

Изучение многих теоретических проблем в рамках темы исследования осуществлено на базе широкого использования российских, а при необходимости и советских научных источников, поскольку проблемы юридического процесса и проблемы структуризации системы права не являлись с момента обретения суверенитета Казахстаном предметом специальных исследований казахстанских ученых. Одновременно следует подчеркнуть, что современное состояние процессуально-правового массива суверенного Казахстана обусловлено в значительной мере диалектикой его совместного с Россией и другими странами постсоветского пространства исторического развития в прошлом, а также во многих аспектах общими для них проблемами современного государственного строительства и конституционно-правового регулирования общественных отношений.

Конкретизируя теоретические основы диссертационного исследования, отметим, что ее составляют научные труды, посвященные как фундаментальным вопросам конституционного права, так и широкому спектру конституционно-правовых проблем прикладного значения. Несомненную ценность для нас представляют научные исследования, посвященные рассмотрению фундаментальных проблем конституционного права (предмет конституционного права, методы конституционно-правового регулирования, система конституционного права, нормы конституционного права и их виды, принципы конституционного права, источники конституционного права, конституционно-правовая ответственность и другие). Определяющее значение для исследования имеют также научные работы, касающиеся проблем реализации конституционно-правового законодательства, а также содержащие доктринальные толкования понятий конституционного права.

С этой точки зрения, теоретическую основу диссертационного исследования составили труды российских и казахстанских ученых-конституционалистов: С.А. Авакьяна, Е.Б. Абдрасулова, А.С. Автономова, К.К. Айтхожина, Н.И. Акуева, С.К. Амандыковой, А.Т. Ащеулова, М.В. Баглая, М.Т. Баймаханова, Ж.Н. Баишева, Е.Е. Бобраковой, Н.А. Богдановой, В.В. Бородина, В.А. Виноградова, Н.В. Витрука, Л.Т. Жанузаковой, С.З. Зиманова, Т.Д. Зражевской, А.А. Караева, А.И. Кима, Д.А. Ковачева, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, Н.М. Колосовой, О.К. Копабаева, А.К. Котова, Е.К. Кубеева, О.Е. Кутафина, В.О. Лучина, В.А. Малиновского, Н.А. Михалевой, Э.Б. Мухамеджанова, Ж.И. Овсепян, В.С. Основина, С.Н. Сабикенова, М.С. Саликова, С.С. Сартаева, А.Н. Сагиндыковой, Г.С. Сапаргалиева, Т.М. Пряхиной, Т.Я. Хабриевой, М.С. Хакимова, А.А. Чернякова, В.И. Чехариной, В.Е. Чиркина и многих других ученых.

Рассмотрение теоретических вопросов конституционного процесса обусловило необходимость обращения к трудам теоретиков права советского периода и современным общетеоретическим исследованиям, посвященным теории процессуального права, теории юридического (правового) процесса, проблемам структуризации права, систематизации законодательства, характеристике признаков и особенностей процессуальных норм. Доктринальную основу диссертационного исследования в этом отношении составили труды: С.С. Алексеева, Н.Г. Александрова, Л.В. Афанасьева, М.И. Байтина, А.А. Бессонова, Н.Н. Вопленко, И.А. Галагана, В.И. Гоймана, В.М. Горшенева, Л.Н. Гранат, А.С. Ибраевой, В.И. Каминской, С.Л. Кондратьевой, В.В. Лазарева, О.Э. Лейста, Е.Г. Лукьяновой, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, Ю.И. Мельникова, В.С. Нерсесянца, А.С. Пиголкина, В.Н. Протасова, Т.Н. Радько, В.Н. Синюкова, Л.Б. Тиуновой, Ю.А. Тихомирова, Р.В. Шагиевой и других авторов.

Задача всестороннего исследования процессуальных явлений в конституционном праве, а также наличие научных гипотез, позволяющих рассматривать конституционно-правовые процессуальные нормы в контексте системы права и системы интегративной отрасли права - процессуального права предопределили необходимость обращения к работам ученых, в которых освещаются проблемы функционирования процессуальных норм иной отраслевой принадлежности: А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, Ю.М. Козлова, В.М. Манохина, И.В. Пановой, Г.И. Петрова, Ю.Н. Старилова, В.Д. Сорокина (в административном праве); С.Н. Абрамова, И.М. Зайцева, Н.А. Рассахатской (в гражданско-процессуальном праве); В.К. Боброва, Г.Н. Ветровой, Г.А. Галкина, Э.Ф. Ковриги, В.М. Савицкого, М.С. Строговича (в уголовно-процессуальном праве) и других ученых.

Научная новизна исследования заключается в том, что впервые в казахстанской юридической науке предпринято комплексное исследование содержания и функций конституционно-правовых процессуальных норм в конституционном праве, а также теоретических и прикладных проблем их реализации. Во многих отношениях данная работа отличается научной новизной и с позиций российских наук конституционного права и общей теории права, поскольку позволяет взглянуть на ряд тенденций развития конституционно-правового регулирования процессуальных отношений с учетом опыта Республики Казахстан, на основе методов сравнительного правоведения и оценки накопленного научного и практического конституционно-правового материала.

Новизну диссертационного исследования определяют рассмотрение:

- конституционно-правовых процессуальных норм и процессуальных отношений в контексте общеправовой теории юридического процесса;

- конституционно-правовых процессуальных норм с точки зрения структурирования права, то есть в системе права, в системе процессуального права и в системе конституционного права;

- механизма конституционно-правового регулирования посредством процессуальных норм, то есть в аспекте содержания, внутренней структуры и функционального назначения процессуальной нормы;

- проблем совершенствования процессуальных форм в конкретных сферах конституционно-правового применения, посредством анализа процессуальной составляющей источников конституционного права с позиций систематизации законодательства, расширения спектра и детализации правового регулирования процедур;

- правовых процедур осуществления процесса конституционных реформ, законодательного процесса, избирательного процесса, а также конституционного производства, осуществляемого органом конституционного контроля с точки зрения обеспечения эффективной и оптимальной правоприменительной деятельности субъектов конституционно-правовых отношений.

Положения, выносимые на защиту:

1. Констатируя многообразие содержания понятия «конституционный процесс», используемого в юридической науке, необходимо подчеркнуть, что его основное понимание заключается в том, что это одна из отраслевых разновидностей юридического процесса, проявляющаяся в реализации права в форме (посредством) правоприменения.

Конституционному процессу присущи общеправовые признаки юридического процесса - наличие правовой ситуации (юридического дела), требующей разрешения, многосубъектность и стадийность конституционного правоприменения. Особенности предмета конституционно-правового регулирования, выраженные в преобладании юридических дел позитивного свойства над юридическими делами негативного (охранительного) свойства, предопределяют факультативность доказывания в конституционном процессе.

2. Анализ общетеоретических и отраслевых научных источников, определяющих неоднозначно соотношение понятий «процесс» и «процедура», подтверждает позицию, что это равнозначные правовые категории. Тем не менее, с точки зрения словоупотребления (в юридической практике правотворчества и правоприменения) можно считать с определенной долей условности, что «процедура» и «процесс» соотносятся как часть и целое, а «процедуры» образуют конкретные процессуальные действия субъектов правоприменения или их совокупности.

3. Конституционное право едино по своему материально-процессуальному содержанию, поэтому внутриотраслевое разграничение правовых институтов по признаку «процессуальности» довольно условно. Это объясняется взаимозависимостью и взаимообусловленностью реально возникающих конституционно-правовых отношений, поэтому речь может идти о процессуальных (либо преимущественно процессуальных) по характеру правовых институтах, состоящих из однородных по предмету регулирования материальных и процессуальных правовых норм, различаемых по субъектному составу, функциональному и другим признакам.

4. В ходе осуществления правоприменительной деятельности в конституционно-правовой сфере системность права проявляется особенно отчетливо, поскольку оказываются задействованными целые массивы правовых норм, в которых процессуальные нормы функционируют в комплексе, в тесной связи с материальными нормами. Иначе говоря, конституционно-правовые процессуальные нормы, образуя вместе с одноименными материальными нормами отраслевую общность, оказывают консолидированное воздействие на регулируемые общественные отношения. Нормативной основой конкретного конституционно-правового применения являются процессуальные нормы, предусматривающие условия и порядок осуществления процедур (процессуальных действий), материальные нормы, определяющие правомочия субъектов применения, а также материальные нормы, характеризующие содержание основного (материального) правоотношения, на реализацию которого направлено процессуальное (правоприменительное) правоотношение.

5. Для конституционно-правовых процессуальных норм присущи все качества структуры, характерные для правовых норм одноименного отраслевого содержания, а именно наличие диспозиции либо диспозиции и гипотезы одновременно. В конституционном праве обнаруживается внутренняя связь процессуальной нормы с соответствующей материальной нормой, позволяющая констатировать, что в ходе правоприменения диспозиция или санкция конституционно-правовой материальной нормы выполняет функцию гипотезы конституционно-правовой процессуальной нормы, являясь необходимым условием ее реализации, то есть существует логическая производность структуры процессуальных правовых норм от норм материальных. Санкция является факультативным элементом логической структуры конституционно-правовой материальной нормы, в процессуальной норме она отсутствует. Конституционно-правовые процессуальные нормы не определяют ответственность (меры ответственности), они регламентируют порядок (процедуры) ее реализации. Применительно к конституционному праву мы полагаем, что процессуальной ответственности не может быть, ибо она не может существовать вне материально-правовых отношений, в противном случае необходимо было бы признать функциональную самостоятельность процессуальных норм.

В результате исследования актуальных проблем конституционно-правового применения как формы (способа) реализации конституционно-правового законодательства Казахстана нами обосновываются следующие основные выводы и предложения, касающиеся совершенствования правовой регламентации ряда правовых институтов конституционного права преимущественно процессуального назначения.

6. В сфере конституционного процесса (в узком смысле):

Конституционно-правовым законодательством не регулируются процедуры разработки и принятия новой Конституции РК, что, однако, не означает отсутствие практической возможности осуществления кардинальной конституционной реформы. Стремление предотвратить полное обновление Конституции закономерно, оно отвечает задачам обеспечения социально-правовой устойчивости государства, политической стабильности общества, тем не менее, отсутствие правовой регламентации процедур принятия новой Конституции в тексте действующей Конституции РК не вполне оправдано. Вполне естественным и логичным с этой точки зрения является усложненный порядок внесения в Конституцию РК дополнений и изменений, вместе с тем, уровень правового регулирования конституционного процесса в части процедур внесения поправок в Конституцию далек от совершенства.

Одно из перспективных направлений реформирования конституционного процесса видится в демократизации порядка его осуществления, которая осуществима посредством конституционного гарантирования прав граждан на инициирование конституционного референдума, введения обязательного республиканского референдума по конституционным изменениям, обусловленным необходимостью сохранения демократических основ функционирования государства и общества. В целях совершенствования правовой регламентации процедур принятия Конституции и внесения в нее изменений и дополнений представляется необходимым: включить в Конституцию РК нормы о порядке осуществления кардинальной конституционной реформы, о правомочиях граждан инициировать конституционные изменения в порядке республиканского референдума; осуществить правовую регламентацию процесса разработки Конституции в полном объеме, включая вопросы конституционной инициативы и процедуры разработки ее текста; установить процедуры выработки и представления текстов проектов Конституции и законов о внесении в нее изменений и дополнений субъектами права референдумной инициативы; осуществить правовую регламентацию процедур рассмотрения Парламентом предложений Президента по внесению изменений и дополнений в Конституцию.

7. В сфере законодательного процесса:

В результате комплексного исследования правовых основ и практики законодательного процесса в диссертации обосновывается необходимость расширения круга субъектов права законодательной инициативы за счет включения в их число Верховного суда и Генерального прокурора Республики Казахстан; определение процессуальных гарантий реализации права законодательной инициативы депутатами Парламента посредством конкретизации процессуальных форм оказания им помощи в подготовке законопроектов, легитимации права самостоятельного (вне постоянных комитетов Парламента) инициирования депутатами и депутатскими объединениями законопроектов, регламентации порядка участия депутатов в формировании перспективных планов законопроектных работ; обеспечение процессуального равенства субъектов законодательной инициативы в процессе рассмотрения законопроектов в Парламенте посредством детализации процедур принятия Парламентом альтернативных законопроектов, исключения стадий получения предварительного согласия инициатора законопроекта на осуществление процессуальных действий в рамках парламентских процедур.

Отмечая пробельность конституционно-правового законодательства в части парламентских процедур бюджетного процесса, учитывая определяющее значение бюджета в развитии государства и общества, автор предлагает установить обязательность минимального двукратного чтения законопроекта о республиканском бюджете, определить предельные сроки его рассмотрения, предусмотреть участие представителей правоохранительных органов в лице высших должностных лиц в процедуре рассмотрения отчета об исполнении бюджета и другие меры, способствующие динамичности бюджетного процесса и эффективности парламентского бюджетного контроля. Рассматривая конституционную норму о необходимости получения положительного заключения Правительства на законопроект, предусматривающий сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов в качестве правового средства гарантирования его последующей реализации, считаем недопустимым ограничивать инициативы депутатов в части поправок к законопроектам о республиканском бюджете.

Рассмотрение теоретико-правовых и прикладных проблем законодательной деятельности Парламента РК и его Палат свидетельствует о небесспорности предоставления Сенату Парламента РК (в результате конституционной реформы 2007 года) права принятия конституционных законов и законов в период временного отсутствия Мажилиса, вызванного досрочным прекращением его полномочий. Наделение правом самостоятельного законотворчества Сената в условиях двухпалатного Парламента, на наш взгляд, недостаточно обосновано как с позиций воспринятой Казахстаном модели конструирования законодательной ветви власти, так и с точки зрения имеющейся правовой базы законодательной деятельности Парламента РК.

8. В сфере избирательного процесса:

Исследование процедур формирования и деятельности Центральной избирательной комиссии РК позволяет сделать вывод о том, что актуализируется вопрос определения ее конституционного статуса в системе государственных органов, ибо от этого зависят процессуальные взаимоотношения данного органа с иными субъектами власти. Рассматривая возможные пути совершенствования процедур формирования ЦИК, предлагаем конкретизировать порядок выдвижения кандидатов на должности членов ЦИК, предоставив это право депутатам Парламента и их объединениям, уточнить порядок рассмотрения данного вопроса в Палатах Парламента.

В процедурах формирования территориальных окружных и участковых избирательных комиссий целесообразно уточнить роль местных представительных органов. Полагаем, что порядок формирования избирательных комиссий маслихатами в условиях безальтернативности представляемых кандидатур следует рассматривать в качестве процедуры назначения членов комиссии, а порядок последующего избрания членов комиссии маслихатом после их временного назначения вышестоящей комиссией - процедурой утверждения членов соответствующей комиссии.

Рассмотрев правовые и практические вопросы реализации процедур подготовки и организации выборов, автор приходит к выводу, что в условиях множественности субъектов организующих избирательный процесс, необходимо акцентировать внимание в законодательстве на вопросах конкретизации статуса органа (должностного лица) в той или иной процедуре, более четкого разграничения их правомочий и обязанностей, а также ответственности за результаты правоприменительной деятельности.

Анализируя особенности правового регулирования и практики правоприменения в сфере избирательных отношений с использованием современных информационных технологий, автор обосновывает вывод о целесообразности применения электронных информационных систем лишь на стадии ведения государственного реестра избирателей и стадии подведения итогов голосования (выборов).

Рассмотрение обновленных в результате последней конституционной реформы процедур формирования Мажилиса позволяет констатировать целесообразность использования смешанной пропорционально-мажоритарной систем избрания ее депутатов. В целях совершенствования действующего правового механизма осуществления электоральных процедур диссертантом предлагается ряд мер, направленных на развитие партийной системы Казахстана, усиление процессуальных гарантий их вхождения во власть, уточнение содержания императивного мандата депутата, обеспечения представительства региональных интересов в Мажилисе.

Анализ законодательства и практики правоприменения в части выборов Мажилиса органом национального представительства при Президенте РК - Ассамблеей народа Казахстана, свидетельствует о необходимости уточнения процедур выборов, одновременно в диссертации ставится вопрос об увеличении количества депутатов, избираемых Ассамблеей народа Казахстана.

9. В сфере конституционного производства, осуществляемого Конституционным Советом РК:

Всестороннее рассмотрение правовых основ и практики конституционного производства, осуществляемого Конституционным Советом РК, позволило обосновать необходимость совершенствования данного конституционно-правового института в направлении уточнения предмета, субъектного состава участников и процессуальных условий осуществления конституционного производства.

В целях оптимальной реализации правомочий Конституционного Совета по обеспечению конституционной законности предлагается: предусмотреть возможность безусловного последующего конституционного контроля в отношении принятых законов и ратифицированных международных договоров; распространить конституционный контроль на акты Президента, принимаемые в порядке делегированного законодательствования, а также на законы о внесении изменений и дополнений в Конституцию и законы, принимаемые посредством республиканского референдума.

В результате рассмотрения бездействующих механизмов осуществления конституционного контроля по рассмотрению избирательных споров и прокурорского надзора за конституционностью законов автор приходит к выводу о целесообразности наделения правом обращения в Конституционный Совет кандидатов в Президенты, кандидатов в депутаты Парламента, политические партии, а также Генерального прокурора соответственно.

Анализ содержания нового (введенного в 2007 году) правомочия Конституционного Совета по проверке на соответствие Конституции принятых Парламентом и его Палатами постановлений подтверждает мысль о необходимости определения в качестве объектов конституционного контроля только Регламентов Парламента и его Палат, ибо в противном случае закономерно поставить вопрос об установлении подконтрольности правоприменительной деятельности, выраженных в процессуальных актах ненормативного свойства, иных субъектов государственной власти.

Рассмотрение практики правоприменения Конституционного Совета в части толкования Конституции показало, что в числе оснований использования данной процедуры лежат не только погрешности восприятия текста Конституции и противоречия правоприменения (как выражено в правовых позициях Конституционного Совета), а нередко и такие факторы, как пробелы конституционных законов в регулировании конституционно-правовых процессуальных отношений, а также дефектность конституционных принципов осуществления правоприменения.

Исследование правомочий Конституционного Совета по проверке соблюдения конституционных процедур при решении вопроса о досрочном освобождении и отрешении от должности Президента Республики свидетельствует о значительной пробельности в их регулировании, что объясняется превентивно-политическим назначением данного правового института. Тем не менее, в диссертации ставится вопрос об уточнении содержания президентского иммунитета, предлагаются поправки, дополняющие и детализирующие указанные конституционные процедуры.

Анализ содержания стадий конституционного производства позволил прийти к выводам о целесообразности правовой регламентации принципов конституционного производства, более четкого разграничения правомочий Конституционного Совета и его аппарата, уточнения состава и статуса участников конституционного производства на отдельных этапах конституционного производства, сроков и условий осуществления отдельных процессуальных действий. Предлагается, в частности, установить обязательность и конкретные процедуры уведомления участников конституционного производства о заседаниях Конституционного Совета и производимых им процессуальных действиях, определить основания проведения закрытых заседаний, предусмотреть обязательность опубликования особого мнения члена Совета, не согласного с итоговым решением Совета, а также дополнительных решений Конституционного Совета и его решений, принятых в порядке пересмотра прежних, определить организационно-правовые гарантии реализации решений Конституционного Совета в законодательной сфере.

Теоретическая и практическая значимость диссертации определяется ее содержанием. Теоретическая значимость работы заключается в том, что в ней исследование вопросов функционирования отраслевых процессуальных норм осуществлено в контексте общетеоретических проблем определения сущности и составных элементов юридического процесса, а также в плане структуризации системы права. Теоретическое значение имеют результаты исследования, обусловленные рассмотрением конституционно-правовых процессуальных норм с позиции внутриотраслевой структуризации, и с точки зрения актуальных проблем правоприменения. Практическая ценность работы заключается в том, что содержащиеся в ней выводы, предложения (рекомендации) могут быть использованы в правотворчестве в интересах совершенствования конституционного законодательства и оптимизации правоприменительной деятельности субъектов конституционно-правовых отношений. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в ходе преподавания учебных дисциплин (основных и специальных курсов) в высших учебных заведениях юридического профиля, для проведения научных изысканий в различных областях правоведения, связанных с процессуальными проблемами функционирования права.

Апробация результатов исследования

Основные положения диссертации, сформулированные в ней выводы и предложения, отражены в монографиях «Конституционный процесс в Республике Казахстан: теоретико-правовые вопросы» (Караганда: Изд-во КарГУ, 2006), «Процессуальные формы в конституционном праве Казахстана» (М.: Изд-во МГУ, 2008), в более 40 научных статьях и докладах автора на научных конференциях международного, республиканского и регионального уровней. Общий объем публикаций по теме диссертации составляет более 60 печатных листов.

Результаты диссертационного исследования были представлены в выступлениях и докладах на: международной научно-практической конференции «Конституционная ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран» (г. Москва, МГУ им. М.В. Ломоносова, 2001); международной научно-практической конференции «Парламентаризм в независимом Казахстане: состояние и проблемы» (г. Астана, Парламент РК, 2001); республиканской научно-практической конференции «Проблемы реализации норм права», посвященной десятилетию юридического факультета Костанайского государственного университета им. А. Байтурсынова (г. Костанай, КГУ, 2002); республиканской научно-практической конференции «Правовое развитие Казахстана: опыт, проблемы и концепции» (г. Караганда, КарГУ, 2002); международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы высшего образования и науки в XXI веке», посвященной 30-летию Карагандинского государственного университета им. Е.А. Букетова (г. Караганда, МОН РК, КарГУ, 2002); научно-практической конференции «Государство и право в Республике Казахстан: проблемы взаимодействия и развития» (г. Караганда, КарГУ, 2003); международной научно-теоретической конференции «Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт» (г. Москва, МГУ им. М.В. Ломоносова, 2002); республиканской научно-практической конференции «Естественное право и национальное законодательство» (г. Караганда, КарГУ, 2003); республиканской научно-практической конференции «Перспективы дальнейшего совершенствования государственно-правовой системы Республики Казахстан» (г. Караганда, КарГУ, 2004); международной научно-практической конференции «Правовая реформа в Республике Казахстан: проблемы и перспективы» (г. Петропавловск, Северо-Казахстанская юридическая академия, 2004); международной научно-практической конференции, посвященной 80-летию академика Е.А. Букетова (г. Караганда, КарГУ, 2005); международной научно-практической конференции «Роль Конституции в становлении и развитии независимой государственности в Казахстане», посвященной 10-летию Конституции Республики Казахстан» (г. Караганда, КарГУ, 2005); международной научно-практической конференции «Конституционная реформа в Казахстане: перспективы развития» (г. Петропавловск, Северо-Казахстанская юридическая академия, 2005); республиканской научно-практической конференции «Актуальные вопросы обеспечения конституционных основ безопасности личности, общества и государства» (г. Костанай, КГУ, 2005); международной научной конференции «Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы» (г. Москва, МГУ им. М. В. Ломоносова, 2005); всероссийском круглом столе «Развитие современного законодательства в субъектах Российской Федерации» (г. Нальчик, Нальчикский филиал Краснодарской академии МВД РФ при поддержке кафедры конституционного права МГУ им. М.В. Ломоносова, 2006); международной научной конференции «Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения» (г. Москва, МГУ им. М.В. Ломоносова, 2007); международном круглом столе «Конституция - основа стабильности и процветания Казахстана» (г. Астана, Институт законодательства РК и Министерство юстиции РК, 2007); международной научно-практической конференции «Правовой мониторинг как средство повышения качества нормотворческой деятельности» (г. Астана, Институт законодательства РК и Министерство юстиции РК, 2007); международной научно-практической конференции «Парламентаризм в Казахстане: состояние и перспективы развития» (г. Астана, Парламент РК, 2007); международной научной конференции «Конституция и экономическое развитие: проблемы России и опыт зарубежных стран» (г. Санкт-Петербург, 2008).

Структура и объем диссертации

Работа состоит из введения, трех глав, структурированных в параграфы, а также заключения и библиографии.

2. Основное содержание диссертации

Глава 1. «Конституционный процесс как разновидность юридического процесса»

Интенсивное развитие законодательства, расширение сфер правового регулирования общественных отношений явились первопричиной постепенной эволюции взглядов на сущность юридического процесса, что выразилось в формировании нового подхода к характеристике юридического процесса, выходящего за рамки юрисдикционной сферы правового регулирования. Возникла теория общего юридического процесса, трактующая все процессуальные формы проявления государственной деятельности вне зависимости от отраслевой структуры юридическим (правовым) процессом, нашедшая системное и развернутое изложение в фундаментальных теоретических исследованиях В.М. Горшенева, П.Е. Недбайло и других ученых См.: Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972; Юридическая процессуальная форма: Теория и практика / Под ред. П.Е. Недбайло, В.М. Гершенева. М., 1976; Теория юридического процесса / Под ред. В.М. Горшенева. Харьков, 1985; Процессуальные нормы и процессуальные отношения в советском праве (в «непроцессуальных» отраслях) / Под ред. И.А. Галагана. Воронеж: Изд-во ВГУ, 1985 и др..

Рассматривая вклад ученых-государствоведов (А.И. Кима, В.С. Основина и В.О. Лучина) в становление и развитие теории юридического процесса, диссертант особо отмечает, что полемика по теоретическим вопросам юридического процесса (понятие юридического процесса, охранительный и регулятивный аспекты правоприменения, критерии разграничения материального и процессуального в правовом регулировании и др.) продолжается в исследованиях последних лет, однако она не носит былого острого характера, поскольку произошли существенные изменения в правовой действительности, объективно обусловленные кардинальными общественно-политическими реформами, что повлекло необходимость пересмотра взглядов на многие правовые явления с точки зрения современных законодательства и практики правоприменения. На первый план вышли задачи повышения эффективности практического правоприменения, поиска оптимальных способов правового регулирования процессуальных форм правоприменительной деятельности с учетом современных динамичных условий функционирования правовых систем, что отнюдь не исключает необходимости дальнейшего исследования теоретических и правовых проблем юридического процесса, его отраслевой специфики.

Обоснование существования конституционного процесса как отраслевой разновидности юридического процесса потребовало обращения к анализу его основных признаков. Отмечая, что главным определяющим признаком юридического процесса признается наличие юридического дела, автор констатирует, что для охранительной сферы государственной деятельности данный признак является наиболее существенным, причем в качестве юридического дела в этом случае обычно выступает либо спор о праве, либо факт совершения правонарушения. Тем не менее, для регулятивной сферы государственной деятельности, в которых «организаторами» процесса выступают субъекты, не осуществляющие правоохранительные функции, этот признак также имеет превалирующее значение, ибо юридическим делом здесь является отдельная конкретная ситуация, требующая своего рассмотрения и разрешения правовым способом с использованием установленного законодательством механизма правового регулирования.

В конституционном процессе предметом юридического дела могут выступать не только обстоятельства положительного свойства, но и спор о праве или факт совершения правонарушения, поскольку в конституционно-правовой практике не исключены как конфликтные ситуации на почве оспаривания правомочий органов и физических лиц, разрешаемых на уровне реализации «неюрисдикционной» компетенции уполномоченных государством органов и должностных лиц, так и совершение правонарушений, требующих государственного принуждения и привлечения к специфическим формам отраслевой ответственности.

Конституционному процессу присущи такие содержательно-структурные характеристики юридического процесса как: наличие правовой ситуации, требующей правового разрешения (разбирательства); разрешение правовой ситуации посредством правоприменения; осуществление правоприменения только уполномоченными (государством) субъектами; разрешение правовой ситуации на основе исследования фактических обстоятельств юридического дела; разрешение правовой ситуации на основе всестороннего исследования правовой основы юридического дела и в соответствии с правовыми нормами, регламентирующими процедуры правоприменения; разрешение правовой ситуации посредством принятия решения в форме акта правоприменения.

Многосубъектность юридического процесса - общеправовое свойство, поскольку в этом процессе принимают участие не только органы, управомоченные осуществлять правоприменение, но и различные субъекты общественных отношений, в чьих интересах или с помощью их участия (нередко содействия) происходит разрешение правовой ситуации. Если рассматривать многосубъектность юридического процесса с позиции множественности субъектов-правоприменителей, то для конституционного процесса этот признак является существенным, поскольку спектр предметов конституционного правового регулирования значителен и соответственно субъектный состав органов, наделенных правом осуществлять правоприменение не ограничен государственными органами. Субъектами конституционно-правового правоприменения являются государственные органы (их структурные подразделения), должностные лица, негосударственные (общественные) организации (их органы), уполномоченные государством осуществлять процессуальную деятельность. Граждане не являются субъектами правоприменения, но их акты реализации могут быть одним из возможных условий (оснований) инициирования правоприменения.

Доказывание является факультативным компонентом конституционного процесса. В позитивной сфере конституционного правоприменения процесс доказывания не столь очевиден, как в негативной (охранительной) поскольку процессуальные формы «материализации» (проявления) доказывания в конкретных процессуальных актах (документах) законодательством определяются, как правило, при регламентации вопросов конституционно-правовой ответственности. Доказывание в этом смысле выступает как комплекс действий вспомогательного значения по установлению информации (фактов), востребованной в конкретном виде процессуальных отношений, выступающий как средство обоснования процессуального решения, как технико-юридический факультативный атрибут юридического процесса.