Конституционный процесс в Республике Казахстан: теоретико-правовые вопросы

Применение права представляет собой многоступенчатый, длящийся во времени и развивающийся в соответствии с нормами юридической процедуры процесс организационно-властной реализации права, его завершающим (ключевым) моментом является принятие решения. Определяющим источником принимаемого решения выступают правовые нормы, являющиеся составными элементами действующей правовой системы государства и в этом смысле правотворчество первично по отношению к правоприменению. Тем не менее, правотворчество (в том числе законотворчество), в свою очередь, представляет собой разновидность сложной процессуальной деятельности (правоприменения), оно слагается из организационных действий уполномоченных органов и лиц в рамках установленных законодательством процедур, которые имеют собственные временные, логико-структурные характеристики.

Не разрешенной в юридической науке считается до настоящего времени проблема содержания понятий «процесс» и «процедура», этот фактор является определяющим в позициях как представителей широкого подхода к пониманию юридического процесса, так и ее противников, поэтому в работе осуществлен анализ различных трактовок этого вопроса. На основе рассмотрения имеющихся в науке точек зрения о соотношении понятий «процесс» и «процедура», согласно которым: юридическая процедура и юридический процесс соотносятся как целое и часть; процесс - это процедура в широком смысле; процедура - это начальная форма урегулированности, которая может перерасти в процесс; процедура в отличие от процесса распространяется на внесудебные производства; процесс реализуется через конкретные правовые процедуры, а процедура складывается как макро или как микропроцедура; процедура относится к действиям человека, процесс же может относиться и к явлениям и других характеристик, автор склоняется к позиции отождествления данных понятий. Обосновывая ее с семантической точки зрения, диссертант указывает, что «процесс» и «процедура» равнозначные понятия, имеющие однокорневую основу латинского происхождения, первое - от существительного processus (продвижение), второе от глагола procedere (продвигаться) См.: Словарь иностранных слов. 16 изд. М.: Рус. яз., 1988. С. 417., обозначающее порядок осуществления действий. Очевидно и сходство между рассмотренными понятиями и понятием «порядок», последнее означает последовательный ход чего-либо; правила по которым совершается что-нибудь См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М.: Рус. яз., 1990. С. 565.. Поддерживая идею равнозначности данных правовых категорий, тем не менее, с точки зрения практического словоупотребления в современном конституционном праве, автор полагает возможным считать, что «процедура» и «процесс» соотносятся как часть и целое, а «процедуры» образуют конкретные процессуальные действия субъектов правоприменения.

Глава 2. «Теоретические и правовые вопросы институционализации конституционного процесса»

В работе анализируется многогранное содержание понятия «конституционный процесс», которое в юридической литературе трактуется в качестве: элемента мирового исторического развития (процесса развития «цивилизованных» государств); процесса конституционной эволюции в отдельной стране, в том числе с точки зрения социальных (политических) предпосылок, условий и тенденций конституционного развития; процесса трансформаций в государственно-правовой структуре общества идей общественного сознания (гражданского общества и правового государства); процесса претворения в правовой действительности положений политико-правовой теории конституционализма; формы существования конституционного законодательства, деятельности высших органов государственной власти; процесса развития и усовершенствования всех конституционно-правовых институтов в конкретном обществе; деятельности конституционных судов и квазисудебных органов и др.

Рассматривая юридический, исторический, политологический и философский подходы к определению содержания конституционного процесса, автор акцентирует внимание на его юридическом понимании. Конституционный процесс следует считать «универсальным» правовым понятием, отражающим динамику развития конституционных отношений в самых различных областях правоприменения, в том числе и в отраслевой (конституционно-правовой) охранительной сфере. В этом смысле следует говорить о конституционном процессе в «широком» смысле как об одной из отраслевых форм реализации права в виде правоприменения, причем, имеющей не только отраслевое, но и особое (надотраслевое) значение для всей правовой системы конкретного государства. В «узком» юридическом значении конституционный процесс может восприниматься в качестве совокупности правовых норм (института конституционного права), как правило, содержащихся в тексте конституции и определяющих порядок разработки и принятия конституции, а также порядок внесения в нее последующих изменений и дополнений. Конституционный процесс в этом смысле предстает, с одной стороны, в качестве однородных по содержанию норм, регулирующих процедуры реформирования конституции, с другой стороны, конституционный процесс являет собой целостную систему взаимосвязанных и взаимообусловленных процедур законотворчества самого высокого ранга, осуществляемых уполномоченными органами и должностными лицами.

В российской конституционно-правовой науке высказана идея, что конституционный процесс (в «узком» смысле) не ограничивается процедурами принятия, внесения изменений и дополнений в конституцию и может включать процедуры, обусловленные трансформацией содержания конституции посредством других нормативных актов (Р.С. Хакимов), предлагается выделять «юридическую конституцию», которую образуют нормативные акты прямо или косвенно вносящие изменения в писаную конституцию (А.Н. Кокотов). Анализ указанных теоретических позиций показывает, что ученые рассматривают конституционный процесс не как процессуальное явление (процедуры), а как содержательное развитие конституции с помощью иных дополнительных правовых источников. В работе отмечается, что конституционный процесс в «узком» смысле охватывает процедуры, связанные с созданием и преобразованием конституции государства. В противном случае происходит безмерное расширение объектов конституционного процесса (в узком значении) за счет установления сопряженности (непосредственной связи) с конституцией (ее нормами) различных правовых актов конституционно-правового содержания или даже международных соглашений и публичных договоров.

В последние годы в научной литературе активно «культивируется» идея разработки единой «модели конституционного процесса» или «стандарта конституционного процесса», имеющего универсальное значение. Вместе с тем вопрос о том, что подразумевается под моделью или стандартом и каково его предназначение, авторами указанного предложения не поясняется. Так, по мнению В.В. Бородина, «важное значение имеет четкое фиксирование конституционных понятий и терминов. Только в этом случае они приобретают базовый обязательный для всего законодательства смысл и помогают выработать «модель» конституционного процесса, а затем создать теорию этого процесса» См.: Бородин В.В. Конституционный процесс: сравнительно-правовой анализ. Дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2000. С. 19.. Несколько позже аналогичный взгляд выражен А.А. Бессоновым: «конституционный процесс, основанный на универсальных принципах, способен сохранить общее конституционное пространство России, гарантировать единый конституционный стандарт для всех процессов и явлений, как государственной, так и общественной жизни» См.: Бессонов А.А. Процессуальные нормы российского права. Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2001. С. 76..

Современные задачи изучения конституционного процесса, думается, в большей мере обусловлены проблемами прикладного значения, вопросами совершенствования процессуально-правового механизма реализации конституционного законодательства. На решение этих задач в большей мере нацелены и исследования в области теории конституционного права. Что касается теоретического «моделирования» конституционного процесса, то эта задача, на наш взгляд, лишена смысла. Исследуя механизм реализации конституционного права, мы можем установить какие-либо закономерности отраслевого правоприменения, типизировать (классифицировать) их в зависимости от вида регулируемых общественных отношений, субъектов и предметов правоотношений. Стандарты здесь не приемлемы в силу большого разнообразия и своеобразия, регулируемых конституционным правом общественных отношений, соответственно не может быть речи о некоем образце правового процесса как внутри отрасли, так и вне.

Как нереальной выглядит задача создания оптимальной «на все времена» модели конституции, так и бесперспективной, на наш взгляд, является предложенная идея выработки универсальной модели конституционного процесса. Что касается «моделирования» конституционного процесса, понимаемого в качестве предопределения перспектив конституционной эволюции, то мы можем лишь теоретически прогнозировать ее основные направления при условии относительной незыблемости (стабильности) социально-политических условий развития общества, поэтому не случайно в конституционно-правовой науке по- прежнему дискуссионными остаются вопросы сочетания стабильности и динамизма норм конституции, причем, безотносительно к их материальному или процессуальному содержанию.

Рассматривая предлагаемые российской и казахстанской конституционно-правовыми науками различные идеи определения содержания конституционного процесса и его места в системе права (особенно в части отпочкования конституционного процесса в качестве самостоятельной правовой отрасли), диссертант отмечает, что конституционный процесс - это деятельность уполномоченных органов и должностных лиц, направленная на реализацию конституционно-правовых норм в виде правоприменения, при котором субъекты руководствуются как нормами материального, так и процессуального содержания одновременно, то есть указанная деятельность направлена на анализ возникшей правовой ситуации и ее разрешение с использованием единой (материально-процессуальной) правовой базы.

Отмечая, что исследование системы права имеет первостепенное значение не только для формирования и развития, но и практической реализации права, следует сказать, что проблемы определения системы права, ее структуры прочно занимали и продолжают занимать одно из ключевых мест в юридической науке и практике, неоднократно становясь предметом крупных научных дискуссий. Этот вопрос продолжает волновать правоведов и в связи с актуализацией задачи формирования юридической доктрины современных государств в новых политических и социально-экономических условиях функционирования. Не случайно последние годы ознаменовались повышенным интересом научной общественности к указанным вопросам, что проявилось в активизации полемики по теоретическим проблемам формирования современной системы права, ее составляющих элементов, в очередных попытках установления критериев отраслевого деления современного права. Без учета результатов общетеоретических исследований в данной области невозможно (с максимальной достоверностью) определить место конституционно-правовых процессуальных норм в системе права, поэтому автор попытался рассмотреть проблемы отраслевой и внутриотраслевой идентификации процессуальной составляющей конституционного права посредством анализа генезиса статуса процессуальных норм в системе права на основе результатов научных исследований по теории права в целом и теории процессуального права, в частности, а также с позиций внутренней структуризации современного конституционного права.

Анализ проблем внутриотраслевого структурирования современного конституционного права Казахстана позволил сделать вывод, что основным фактором во внутриотраслевой дифференциации институтов конституционного права является состояние конституционного законодательства, его содержание. Рассмотрение источников конституционного права Казахстана в части процессуальной составляющей свидетельствует о следующем.

Во-первых, диапазон процедур конституционно-правового регулирования чрезвычайно обширен, этим фактором предопределяется система и структура источников конституционного процесса (как правоприменительной деятельности уполномоченных субъектов). Анализ правовых актов, содержащих конституционные процессуальные нормы, подтверждает суждение, что абсолютно «процессуальных» нормативно-правовых актов нет и не может быть в силу специфичности юридической природы и функционального назначения процессуальных норм, призванных способствовать реализации права в форме правоприменения. В их числе могут быть как акты специализированного (преимущественно) процедурного назначения, так и фрагментарно содержащие положения (нормы) о порядке осуществления процедур либо отдельных процессуальных действий уполномоченных субъектов.

Во-вторых, поиск оптимальных способов осуществления государственной власти, обусловленных практическими потребностями совершенствования ее процессуально-правового механизма, в том числе на основе использования мирового опыта демократизации общественного и государственного развития предопределяет динамику конституционно-правового законодательства в части регламентации разнообразных сторон формирования и организации деятельности органов государства, процедур реализации правомочий иных субъектов конституционных правоотношений. Подтверждением этому являются кардинальные и частичные конституционные реформы в Казахстане, осуществленные с момента обретения государственного суверенитета, влекущие и продолжающие предопределять совмещенную (материально-процессуальную) динамику конституционно-правового законодательства.

В-третьих, происходящий процесс количественных и качественных изменений в конституционном законодательстве Казахстана носит интегративный характер, что проявляется во все более тесном и сложном взаимодействии и взаимовлиянии правовых норм (их групп) безотносительно их материального или процессуального содержания в интересах обеспечения их оптимального и результативного практического воплощения. Указанные характеристики тенденций совершенствования конституционного законодательства не оставляют места для развития идеи разделения конституционного права на два самостоятельных (автономных) блока правовых норм и обоснования конституционного процесса в качестве процессуальной правовой отрасли.

Характеристика процессуальных норм в механизме конституционно-правового регулирования осуществлена посредством детального рассмотрения содержания, функций и особенностей конституционно-правовых процессуальных норм. Анализ содержания конституционно-правовых процессуальных норм позволил установить, что современное конституционное право насыщено процессуальными нормами, определяющими порядок осуществления правоприменения и объем процессуальной составляющей в нем имеет стойкую тенденцию роста. Вместе с тем, в современном конституционном праве есть бездействующие нормы процессуального содержания, которые можно воспринимать в качестве процессуальных норм - гарантий, не востребованных практикой.

Функциональное назначение - то свойство, которое лежит в основе разграничения правовых норм на материальные и процессуальные нормы. Материальные правовые нормы содержат правила поведения (дозволения, обязывания, запреты), а процессуальные нормы определяют порядок опосредованной их реализации, причем, только тех, которые требуют активного вмешательства (действий) управомоченных государством субъектов правоотношений. Функции конституционно-правовых процессуальных норм предопределены их предназначением обеспечивать реализацию конституционно-правовых материальных норм, образно говоря, «обслуживать» их. В этом смысле конституционно-правовые нормы, являясь одним из элементов механизма конституционно-правового регулирования, имеют вспомогательное («служебное») значение в тех случаях, когда реализация права обусловлена необходимостью использования процессуальных средств правоприменения. Специфика функций конституционного права обусловлена многообразными сферами конституционно-правового регулирования, а также тем, что оно регулирует, помимо «внутриотраслевых», общественные отношения, являющиеся для правовой системы государства базовыми (основополагающими). Последнее обстоятельство свидетельствует о том, что конституционному праву в целом присущи определенные интеграционные функции в системе права, имеющие процессуальные проявления.

Признавая условность разграничения сфер общественных отношений на регулятивные и охранительные, автор считает неприемлемым рассматривать охранительную сферу правоприменения в качестве основы определения особого «процессуально-правового механизма» регулирования общественных отношений. Абсолютно регулятивных или охранительных сфер отраслевого регулирования не может быть, не существует и особый различаемый по данному признаку («охранительности» правоотношений или деятельности) механизм правового регулирования. Нерасторжимое единство материальных и процессуальных норм, предопределенное производностью последних свидетельствует о том, что их следует рассматривать как единую нормативную основу механизма конституционно-правового регулирования, который состоит из таких элементов его логической структуры, как: правовые нормы; правовые отношения; акты реализации прав и обязанностей и акты применения права.

Форма реализации конституционно-правовой процессуальной нормы предопределяется содержанием материальной нормы, определяющей компетенцию органа, управомоченного осуществлять правоприменение. С указанной позиции основная часть конституционно-правовых процессуальных норм реализуется в форме исполнения, поскольку правоприменение вменено государственным органам в большинстве случаев в обязанность, но нельзя отрицать и существования в некотором объеме конституционно-правовых процессуальных норм, реализуемых посредством использования. В тех случаях, когда невозможно однозначно установить каков (управомочивающий или обязывающий) характер предписания материальной нормы о компетенции (в ней определяется, что орган «рассматривает», «принимает», «назначает» и т.д.), по мнению диссертанта, речь идет об исполнении нормы, несмотря на то, что диспозитивные начала в такого рода формулировках правовых актов присутствуют.

На основе рассмотрения структуры конституционно-правовой процессуальной нормы установлено, что им присущи все качества структуры, характерные для правовых норм одноименного отраслевого содержания, вместе с тем, в работе обосновывается положение о том, что конституционно-правовая процессуальная норма не обладает собственной санкцией. В результате исследования имеющихся в юридической литературе теоретических позиций, согласно которым предлагается разграничивать материальные и процессуальные принципы универсального значения, действующие в любых сферах правоприменения, автор констатирует, что в конституционно-правовой сфере регулирования данная мысль не находит подтверждения. Анализ установленных конституционно-правовых принципов (непосредственно определяемых Конституцией РК и иными нормативно-правовыми актами) свидетельствует о том, что, во-первых, нормы-принципы - это факультативная часть правового регулирования, характерная не для всех институтов конституционного права; во-вторых, конституционно-правовым принципам правоприменения (внутриотраслевого и общеправового уровней), нашедшим формализованное отражение в конституционно-правовых нормативных актах, присуща совмещенная материально-процессуальная юридическая природа, это обусловлено тем, что принципы правоприменения находят воплощение (конкретизируются) в правовых нормах как материального, так и процессуального содержания. В-третьих, разнообразие сфер (внутриотраслевого) правоприменения в конституционном праве, обусловливающих их содержательное различие, многообразный состав субъектов правоприменения, его стадийность, не позволяют говорить о наличии и действии единого комплекса принципов осуществления конституционно-правовой правоприменительной деятельности.

Глава 3. «Процессуальная деятельность субъектов конституционно-правовых отношений в Республике Казахстан: проблемы правового регулирования и реализации»

В данной главе на основе рассмотрения правовой базы и практики правоприменения рассмотрены актуальные проблемы правового регулирования и реализации конституционного процесса (процедур принятия Конституции РК и внесения в нее изменений и дополнений); законодательного процесса, избирательного процесса, а также конституционного производства, осуществляемого Конституционным Советом РК.

Параграф 3.1 «Конституционный процесс в Республике Казахстан (процедуры принятия Конституции РК и внесения в нее изменений и дополнений)»

Объектом исследования явились процессуальные вопросы осуществления конституционных реформ, то есть правовые условия, основания и конкретные процедуры (процессуальные действия), посредством которых возможно принятие Конституции РК и внесение в нее последующих коррективов. Конституционный процесс мы рассматриваем в «узком» смысле, в качестве деятельности уполномоченных субъектов по созданию и преобразованию основного нормативного правового акта государства, имеющего наивысшую юридическую силу, состоящую из двух этапов. Первый этап - это принятие Конституции, он включает в себя действия уполномоченных субъектов по разработке (подготовке) текста Конституции и его легитимации. Второй этап - это внесение изменений и дополнений в Конституцию, его образуют действия уполномоченных субъектов по разработке (подготовке) соответствующих правовых норм и легитимации их включения в действующую Конституцию.

Предметом рассмотрения в порядке конституционной инициативы могут быть только вопросы внесения изменений и дополнений в действующую Конституцию, на это указывает отсутствие правовых положений о возможности принятия (новой) Конституции в тексте ныне действующей Конституции РК. С одной стороны, это позитивный фактор, ибо такого рода «умолчание» не только о конкретных процедурах принятия Конституции, но и о самой возможности (или праве) принятия Конституции можно расценивать как попытку предотвращения глобальной конституционной реформы, требующей принципиального обновления всей правовой базы функционирования государства, своеобразного метода обеспечения принципа стабильности Конституции. С другой стороны, обнаруживается явное противоречие между Конституцией РК и Конституционным законом РК «О республиканском референдуме» в части предмета конституционного процесса, которое, на наш взгляд, нуждается в безусловном устранении. Если в Конституции говорится о внесении изменений и дополнений в нее посредством республиканского референдума, то в Конституционном законе «О республиканском референдуме» речь идет о проведении референдума как по вопросам внесения в Конституцию изменений и дополнений, так и принятия Конституции в целом. Выход из данной коллизионной ситуации видится во внесении в Конституцию РК дополнений о том, что возможно принятие новой Конституции, в конституционной регламентации способов принятия новой Конституции, в том числе посредством всенародного (республиканского) референдума.

В обязательной законодательной регламентации нуждаются процедуры разработки проекта новой Конституции, которые в настоящее время находятся вне «правового поля». Это необходимо сделать не только из практических соображений, ибо с точки зрения политической стабильности урегулированный конституционный процесс предпочтительнее, чем его осуществление посредством волевых решений властных структур, но и исходя из провозглашаемых принципов правового государства. Иной вариант решения указанной проблемы - путем исключения из сферы применения референдума вопросов принятия Конституции, представляется неприемлемым, поскольку предыдущий опыт конституционного развития суверенного Казахстана свидетельствует о том, что нельзя отрицать возможности в будущем кардинального пересмотра Конституции. К тому же в условиях правового государства или стремления к достижению такой цели наличие правового пробела в такой важной сфере общественных отношений не вполне логично.

Процессуальный механизм подготовки проектов кардинальных и частичных конституционных реформ отличен от общего порядка законотворчества. Как показывает конституционная практика суверенного Казахстана (опыт принятия Конституций 1993 и 1995 годов) для разработки проекта Конституции, как правило, создается специальная конституционная комиссия, а для подготовки законопроекта о внесении в нее изменений и дополнений специальная рабочая группа, формируемая по волеизъявлению и на основании распоряжения главы государства. В данном многосложном процессе принимает участие множество субъектов, в их числе представители различных государственных органов и их аппаратов, депутаты Парламента, представители научно-исследовательских учреждений, общественных организаций, ученые, практики и другие лица. В каждом конкретном случае содержание, сроки и другие организационные условия проведения подготовительных мероприятий по осуществлению конституционной реформы сугубо индивидуальны, что обусловлено принадлежностью права конституционной инициативы и особой значимостью конституционных реформ для развития правовой системы государства. Тем не менее, основные стадии конституционного процесса (в части подготовки принятия новой Конституции и внесения в нее последующих поправок) следовало бы определить хотя бы в общих чертах. Отсутствие правовой регламентации процессуальных аспектов разработки проекта Конституции нежелательно по многим причинам, одной из которых является возложение ответственности за данный процесс на одного субъекта государственной власти, который вынужден, полагаясь на имеющийся конституционный опыт, собственное видение вопроса, интеллектуальные ресурсы вспомогательного аппарата, устанавливать однократные правила процедуры. Восполнить указанный пробел можно за счет включения специального раздела в Закон РК «О нормативных правовых актах» либо посредством отдельной правовой регламентации в виде конституционного закона.

Процессуальные средства гарантирования стабильности Конституции различны, как показывает конституционная практика зарубежных стран, она нередко обеспечивается установлением прямых запретов на изменение конституционной нормы либо особого порядка (усложненных процедур) внесения изменений в отдельные структурные части или нормы конституции. Сохранение демократических устоев и базисных принципов функционирования государства является особо значимым вопросом и для Казахстана, поскольку в современных условиях правовой процедуры осуществления конституционных реформ следует полагаться в значительной степени на конституционное правосознание (правопонимание) главы государства, компетентность должностных лиц его вспомогательного аппарата, которые не имеют «права на ошибки». С этой позиции и с точки зрения демократичности процедуры, представляется возможным предусмотреть принятие изменений и дополнений в Конституцию РК только посредством республиканского референдума в части норм, устанавливающих основы конституционного строя Казахстана, а также определяющих конституционный статус человека и гражданина. Причем, на наш взгляд, речь должна идти не только о двух соответствующих разделах Конституции РК - «Общие положения» и «Человек и гражданин», но и о нормах других разделов, и, в частности, определяющих способы (процессуальные условия) реализации политических прав и свобод граждан Казахстана. Что касается «стабилизации», признания незыблемыми самих процедур конституционных реформ, то этот вопрос для казахстанской правовой действительности преждевременный, ибо вначале необходимо разрешить задачу устранения конституционных пробелов и неточностей (полного и точного закрепления конституционными нормами используемых на практике процедур), а также противоречий между Конституцией и Конституционным законом «О республиканском референдуме», а затем устанавливать юридические гарантии стабильности конституции посредством неизменеямости соответствующих ее положений или установления особого порядка пересмотра ее норм.

Сопоставительный анализ норм Конституции и Конституционного закона «О республиканском референдуме» показывает наличие явного несоответствия в определении инициаторов конституционного референдума. Если в Конституции РК исключается право граждан инициировать конституционные изменения посредством референдума, то в Конституционном законе о референдуме, напротив, установлено, что инициатива назначения референдума принадлежит не менее, чем двумстам тысячам граждан (причем не только по конституционным поправкам, но и по принятию новой конституции). Следуя принципу примата норм Конституции, можно заключить, что народная инициатива в вопросах конституционных реформ не допускается. В таком случае актуализируется вопрос о конституционности Закона о референдуме в части определения инициаторов референдума. С точки зрения правил законодательной техники необходимо было бы изначально, при принятии Конституционного закона, включить в него оговорку о том, что народная инициатива республиканского референдума не распространяется на вопросы принятия Конституции, а также внесения изменений и дополнений в Конституцию. Безусловно, что это означало бы сужение демократических основ осуществления конституционного процесса, но по формальным признакам было бы юридически верным.

Следующим проблемным моментом процедуры конституционного референдума является предмет голосования. Иначе говоря, не решен вопрос о том, вправе ли народ представить собственный проект конституционной реформы в виде конкретных правовых актов. Реализация права инициативы республиканского референдума по вопросам конституционного процесса, как нам думается, заключается не только в предложении провести референдум по пересмотру Конституции, но и в предоставлении конкретных текстов проекта новой Конституции либо законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующую Конституцию. Однако данный вопрос Конституционным законом «О республиканском референдуме» не регламентируется, на этот счет в нем содержится лишь положение об опубликовании проектов Конституции и законов. Таким образом, мы приходим к выводу, что референдум по конституционным изменениям рассматривается все же в качестве способа легитимации проектов соответствующих нормативных актов, подготовленных иными, кроме граждан Республики, инициаторами референдума: Президентом, Парламентом, Правительством. Однако процедуры разработки и представления проектов Конституции либо законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию другими (кроме граждан) субъектами конституционно-правовым законодательством также не определяются.

Что касается установленного Конституционным законом «О республиканском референдуме» порядка опубликования текстов проектов Конституции и законов, следует сказать, что отсутствие указаний об обязательности и конкретных сроках опубликования текстов проектов Конституции и законов о внесении в нее изменений и дополнений свидетельствует, с одной стороны, о факультативности данной процедуры, но одновременно означает, что публикация в средствах массовой информации представленных проектов имеет сугубо информативный характер и не предназначена для предварительного общественного обсуждения. Таким образом, если следовать содержанию Закона о референдуме, инициатива проведения республиканского референдума не равнозначна конституционной инициативе, то есть инициативе внесения проекта Конституции или соответствующего законопроекта. Референдум в Казахстане рассматривается лишь в качестве заключительной стадии конституционного процесса - стадии утверждения проекта Конституции либо законопроекта о поправках в Конституцию.

Исследуя проблемные вопросы правовой регламентации и реализации права референдумной инициативы по вопросам конституционного реформирования, полагаем: для того чтобы данный институт нашел реальное воплощение в казахстанской конституционной практике, нужны существенные коррективы конституционных и законодательных основ механизма его осуществления. С позиции обеспечения оптимального сочетания коллегиальности и единоначалия в управлении государством, максимального учета интересов населения при осуществлении государственной власти, автор склоняется к идее использования республиканского референдума в качестве последующего механизма закрепления легитимности решений Парламента о принятии Конституции либо внесении конституционных поправок.

При рассмотрении процедур участия Парламента в конституционном процессе в диссертации обращено внимание на то, что решение вопроса об изменениях и дополнениях в Конституцию осуществляется Парламентом РК в организационно-правовых формах, присущих для «обычного» законодательного процесса с соблюдением двух процессуальных условий: обязательность двух чтений и принятие закона двумя третями голосов депутатов каждой из палат. И здесь возникает вопрос о соотносимости права конституционной и законодательной инициативы, который не нашел отражения в законодательстве. Для уточнения правомочий Парламента в этой стадии конституционного процесса и, исходя из конституционной практики, необходимо внести коррективы в норму Конституцию РК (п.1 ст.61), уточнив, что право законодательной инициативы, принадлежащее Парламенту не равнозначно конституционной инициативе. Иначе говоря, депутаты Парламента не вправе инициировать законопроект о внесении изменении и дополнений в Конституцию.

Следующий вопрос касается порядка рассмотрения законопроекта Парламентом, который, если следовать (общему) Регламенту Парламента, определяется Президентом РК. На наш взгляд, это один из ярких примеров самоограничения власти, поскольку с формальной точки зрения Парламент вправе самостоятельно определять процедуры своей деятельности, в том числе указанным образом, более того, в отдельных, установленных Конституцией, случаях Парламент может передать свои функции Президенту. Поскольку порядок рассмотрения в Парламенте предложений Президента устанавливается Президентом, то из этого следует, что «обычные» этапы и процедуры рассмотрения законопроектов не применимы в отношении законопроектов об изменениях и дополнениях, вносимых в Конституцию. В таком случае закономерно ожидать от Президента нормативный акт, в котором подробно регламентировались бы процедуры рассмотрения указанных законопроектов, потому как разовое определение особенностей парламентских процедур в отношении отдельно взятого законопроекта о конституционных поправках представляется нам недостаточным.

Имея разработанный законопроект о конституционных поправках, Парламент не вправе принять его, он должен обратиться к Президенту с инициативой о назначении референдума, оформленной в виде соответствующего постановления Парламента. Обращает на себя внимание то, что ни в Конституционном законе о референдуме, ни в Конституционном законе о Парламенте не определены обязательность представления Президенту законопроекта (о предлагаемых Парламентом изменениях и дополнениях в конституцию), а также предельные сроки рассмотрения инициативы. В процессуальном отношении это, на наш взгляд, особо важные вопросы, ибо трудно представить себе беспредметное обращение депутатов Парламента к Президенту и бессрочность рассмотрения данного вопроса главой государства.

Процедура преодоления Парламентом возражений Президента посредством принятия закона о конституционных изменениях вслед за получением отказа в проведении референдума представляется нам излишней, поскольку в силу жестких условий и множественности этапов такого способа осуществления конституционной реформы шансы на принятие закона в парламентском варианте чрезвычайно малы. Необходимо набрать четыре пятых голосов депутатов каждой из Палат Парламента, получить одобрение (подпись) Президента. Решение же Президента об отказе в подписи и передаче закона на республиканский референдум возвращает Парламент в исходное положение и означает, что все его предыдущие процессуальные действия были направлены на «пробивание» позитивного решения вопроса о проведении референдума. Думается, что практически указанные процедуры принятия Парламентом конституционных изменений вряд ли будут востребованы. И в целях обеспечения действенного механизма реализации правомочий Парламента в конституционном процессе целесообразно было бы из него исключить заключительную стадию передачи принятого Парламентом закона на референдум, предусмотрев общие на всех этапах процессуальные условия принятия закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию в части необходимого количества голосов депутатов Парламента.

В условиях доминирующей роли главы государства в конституционном процессе Президентом страны - Н.А. Назарбаевым при осуществлении последней конституционной реформы предпринимались меры, направленные на расширение социальной основы деятельности по предварительной подготовке пересмотра Конституции посредством создания особых консультативно-совещательных органов и других вспомогательных государственных органов, наделенных правом разработки программ политического реформирования. Позитивно оценивая с процессуальной точки зрения опыт подготовки конституционной реформы 2007 года, полагаем, что указанные организационно-правовые формы разработки проектов конституционных поправок и предварительного обсуждения идей конституционного реформирования в стабильном правовом закреплении.

Параграф 3.2 «Законодательный процесс в Республике Казахстан»

В законодательном процессе отчетливо выделяются два этапа, характеризующихся временной определенностью и относительной завершенностью процедур. Первый этап - подготовка законопроектов, который осуществляется вплоть до момента реализации права законодательной инициативы в Парламенте. В него включаются такие стадии, как: планирование подготовки законопроектов, подготовка (разработка) проектов законов, согласование законопроектов с заинтересованными государственными органами и организациями, научная экспертиза законопроектов. Второй этап - принятие закона и введение его в действие, состоящий из стадий: реализации законодательной инициативы в Мажилисе Парламента, рассмотрения законопроекта в палатах Парламента, принятия закона Парламентом, подписания и обнародования закона Президентом. С точки зрения содержания, законодательный процесс в «широком» смысле включает в себя все регламентированные правовыми нормами стадии, начиная с процессуальных действий по планированию законопроектных работ и заканчивая подписанием и обнародованием закона, а в «узком» значении он ограничен стадиями (процедурами) с момента реализации права законодательной инициативы.

Сущность законодательного процесса состоит в том, что это правоприменительная деятельность, направленная на создание законов, слагаемыми которого являются различные процессуальные действия участников законодательной деятельности, сопровождаемые принятием соответствующих актов правоприменения. Это позитивный юридический процесс с собственными (преимущественно законодательно установленными) процессуальными формами, который имеет приоритетное значение как для последующего нормотворчества, так и для непосредственного правоприменения в рамках действия законов.

Рассмотрение правовых основ законодательной деятельности Парламента РК позволило установить, что имеются достаточные основания для уточнения процессуальных форм реализации права законодательной инициативы. В этих целях в работе аргументируется необходимость отказа от неоднозначно трактуемого в конституционно-правовом законодательстве термина «законодательные акты». Предлагаемый вариант определения форм законодательной инициативы предусматривает обязательную конкретизацию вида закона и исключение из перечня актов, вносимых в порядке законодательной инициативы в Парламент, его постановлений. Кроме того, автор полагает, что правовые положения о порядке введения в действие законов логично и практично отражать в самом законе, и это правило представляется целесообразным закрепить в качестве обязательного в Законе «О нормативных правовых актах».

Констатируя сужение круга субъектов права законодательной инициативы, происшедшее в связи с принятием Конституции РК 1995 года, следует отметить, что в немалой степени этому способствовала необходимость интенсификации законотворчества в условиях суверенности государства, которая требовала адекватных социально-политическим и экономическим условиям развития процессуальных форм обеспечения динамичности и оперативности данного вида деятельности. Анализируя законодательную практику последних лет, автор аргументирует расширение круга должностных лиц, обладающих правом законодательной инициативы. Представляется целесообразным включить в круг инициаторов законопроектов Верховный Суд РК, не только по соображениям профессиональной состоятельности (потенциала) его состава, осуществляющего нормотворчество Нормативные постановления Верховного Суда РК включены в число источников действующего права. См. п. 1 ст. 4 Конституции РК. на базе повседневного правоприменения, но и в интересах создания плодотворного механизма взаимодействия законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти в этой важной сфере государственной деятельности. Практика подтверждает также необходимость наделения правом законодательной инициативы Генерального прокурора РК, поскольку он фактически реализует функцию инициирования законопроектов. Закрепление права обращения в Парламент указанных субъектов с законопроектами о внесении изменений и дополнений в действующие законы отразило бы их конструктивное влияние на устанавливаемые факты несовершенства законов, способствовало бы плодотворности законодательной деятельности.

Отмечая усиление роли исполнительной власти в лице Правительства в законодательном процессе Казахстана, что отвечает общемировым тенденциям конституционно-правовой практики в президентских республиках, полагаем, что правовое регулирование законотворчества должно осуществляться в соответствии с установленными конституционными принципами взаимоотношений ветвей власти.

В современных условиях состоявшегося конституционного законодательства (после последней конституционной реформы 2007 года), предусматривающего возможность реализации права законодательной инициативы тремя субъектами (Президентом, Правительством и депутатами Парламента), актуализируется вопрос о необходимости выработки форм их сотрудничества в скоординированном планировании законопроектных работ в стране, установлении взаимоприемлемых процедур взаимодействия. В этой связи в диссертации обосновывается необходимость разработки единого плана законопроектных работ составляемого на основе законодательных инициатив Президента, Парламента и Правительства, создания единого координирующего органа, не входящего в состав законодательной либо исполнительной ветвей власти, который обладал бы функциями предварительного согласования позиций субъектов права законодательной инициативы.

Задача определения принципов и конкретных процессуальных форм взаимодействия Парламента и Правительства на предпроектном этапе законотворческой деятельности в современных условиях наделения главы государства правом прямой законодательной инициативы актуализируется еще в большей степени. Не взирая на то, что глава государства позиционируется как «надвласть», не входящая ни в одну из ветвей государственной власти (об этом позволяет судить конституционное положение о том, что Президент Республики обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти и ответственность органов власти перед народом), отметим, что обретенное им право законодательной инициативы в совокупности с процедурами согласования с ним планов законопроектных работ, а с Администрацией Президента конкретных законопроектов позволяют говорить о том, что ему отведена главная роль в начальных (внепарламентских) стадиях законодательного процесса.

Предложения о разработке законопроектов в порядке президентской инициативы могут вноситься на рассмотрение Главе государства его Администрацией, Правительством, центральными и местными государственными органами РК, органами местного самоуправления, а также негосударственными организациями и гражданами, определен механизм учета общественного мнения, в котором приоритетное значение имеет мнение Администрации Президента (его руководителя). Анализ указанных процедур, позволяет прийти к выводу, что было бы более рациональным использовать механизм учета общественного мнения по конкретному законопроекту, подготовленному Администрацией Президента, нежели осуществлять процедуры перманентного обобщения разнородных по содержанию (в силу широкого спектра общественных отношений, подвластных законодательному регулированию) предложений государственных органов и общественности.

На основе анализа правовой базы реализации депутатами права законодательной инициативы в диссертации сделан вывод о том, что необходимо не только различать законодательную инициативу депутата (Сената или Мажилиса), депутатов (Сената или Мажилиса, либо обеих Палат одновременно), но и предпринять меры по установлению процессуально-правовых форм реализации данного права депутатом (как индивидуального субъекта конституционно-правовых отношений), группой депутатов (как коллективных субъектов конституционно-правовых отношений), а также по институционализации права законодательной инициативы Палат Парламента как структурных частей высшего законодательного органа страны.

Установив, что развернутая характеристика парламентских процедур бюджетного процесса содержится в Бюджетном кодексе РК, полагаем, что бюджетный процесс, в части осуществления законодательных функций Парламента, должен регламентироваться, прежде всего, актами конституционно-правового значения и лишь в основных чертах определяться финансовым законодательством. В Бюджетном кодексе на этот счет должны содержаться отсылочные нормы и по той причине, что Конституция РК, определяя особенности правового регулирования нормотворчества в стране, устанавливает, что законодательный процесс (вне зависимости от предмета регулирования) определяется Законом «О нормативных правовых актах», а также регламентами Парламента. Не отрицая межотраслевого значения стадии рассмотрения и утверждения республиканского бюджета, внесения в него изменений и дополнений, отчета о его исполнении, считаем, что парламентские процедуры включают в себя все аспекты законотворчества безотносительно сфер его осуществления. С этой позиции, нормы, посвященные бюджетным полномочиям Парламента и порядку их реализации, в большей степени «тяготеют» к конституционному праву, нежели к финансовому праву.

Бюджетный процесс в финансово-правовой науке принято рассматривать в качестве составной части (института или подотрасли) бюджетного права, считается, что в бюджетном праве более четко, чем в других разделах финансового права, выделяются материальные и процессуальные нормы. На основе анализа правовых основ бюджетного процесса, автор приходит к выводу о том, что следует законодательно различать организационно-правовые формы деятельности, осуществляемой в рамках бюджетного планирования и организационно-правовые формы реализации функции по официальной легитимации (узаконения) результатов бюджетного планирования.

Рассматривая правомочия Парламента в бюджетной сфере, следует сказать о том, что в значительной степени реализация его законотворческих функций ограничена конституционной нормой, определяющей, что проекты законов, предусматривающие сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов, могут быть внесены лишь при наличии положительного заключения Правительства. Очевидно, что в целях обеспечения действенного правового механизма реализации законодательных функций Парламента необходимо отказаться от института согласований депутатских поправок с Правительством в процедуре рассмотрения и утверждения закона о республиканском бюджете. Данный вывод обосновывается исходя из целей и содержания бюджетного процесса в части принятия закона о бюджете и на основе анализа условий и процедур реализации законопроектов, по которым может быть получено положительное заключение Правительства.

В работе анализируются особенности законодательного процесса, осуществляемого одной из палат Парламента РК - Сенатом, которая в результате последней конституционной реформы 2007 года получила право выполнения функций Парламента Республики по принятию конституционных законов и законов в период временного отсутствия Мажилиса, вызванного досрочным прекращением его полномочий. Наделение правом самостоятельного законотворчества Сената в условиях двухпалатного Парламента РК, на наш взгляд, недостаточно обосновано с точки зрения имеющейся правовой базы данной деятельности и с позиций воспринятой Казахстаном теоретической модели конструирования законодательной ветви власти. Очевидными, в частности, являются внутренние логические противоречия Конституции, выразившиеся в несоответствии указанной конституционной нормы содержанию других норм Конституции о статусе высшего представительного органа власти страны, порядке его деятельности, без устранения которых правомерность законодательных функций Сената довольно условна.

Избрав двухпалатную структуру Парламента, тем самым признавая целесообразность многоступенчатого законодательного процесса, в котором принимают в различных процессуальных формах обе Палаты Парламента, на наш взгляд, нельзя допускать упрощения законодательной деятельности за счет функционирования лишь одной Палаты и исключения из законодательного процесса стадий, связанных с деятельностью второй Палаты. И здесь не имеет значения, какой Палате поручается осуществление законодательных функций, ибо речь идет об основополагающих принципах функционирования законодательной власти, закрепленных в Конституции. Тем более, что конституционным законодательством предусмотрены иные легитимные пути временного перепоручения законодательных функций главе государства, которые, полагаем, рассчитаны на экстраординарные случаи государственно-правовой практики, каковыми являются роспуск Парламента или роспуск Мажилиса. Если принять во внимание (предположить), что законодательные полномочия Сената в отсутствие Мажилиса обусловлены актуальностью регулируемых общественных отношений, то есть крайней необходимостью оперативного принятия того или иного закона, то и в этой ситуации можно было задействовать имеющуюся процедуру рассмотрения срочных законопроектов.