Особенности развития федеративных отношений на современном этапе централизации государственной власти в России (регионально-правовой аспект)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

Специальность: 12.00.02 Ї конституционное право; муниципальное право

Особенности развития федеративных отношений на современном этапе централизации государственной власти в России (регионально-правовой аспект)

Симонян Григорий Робертович

Москва -- 2008

Работа выполнена на кафедре конституционного, административного и финансового права АНО «Международная академия предпринимательства» (Институт)

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Усанов Владимир Евгеньевич

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор Залужный Александр Гаврилович

доктор юридических наук, доцент Комарова Валентина Викторовна

доктор юридических наук, профессор Писарев Александр Николаевич

Ведущая организация: ГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент И.Н. Шумский

1. Общая характеристика работы

конституционный правотворчество федеративный

Актуальность темы исследования. Пик активной борьбы за новую концепцию и механизмы федеративного устройства России пришелся на 1992 г., когда шло становление федерализма как одной из ключевых основ ее конституционного строя. Объективно проблема состояла в том, что Федерация строилась одновременно и сверху, и снизу. От федеральной власти требовались продуманные действия, чтобы не стать заложниками опережающей конституционной активности субъектов Федерации.

Усиление центробежных тенденций в РСФСР в значительной степени было порождено известными историческими событиями 1989-1990 гг. Еще Съездом народных депутатов СССР и союзным Верховным Советом были приняты законы СССР, подтолкнувшие процесс суверенизации автономных республик, которые были составными частями союзных республик. Ряд национально-территориальных образований в Российской Федерации под воздействием происходивших на союзном уровне процессов, как отмечает О.Г. Румянцев, стал придавать особое значение идее заключения Федеративного договора как документа, конституирующего Российскую Федерацию заново и отчасти призванного гарантировать привилегии региональных элит. См.: Румянцев О.Г. Из истории создания Конституции Российской Федерации. О работе Конституционной Комиссии (1990-1993 гг.). В 4-х ч. Часть третья: 1992 год. Строительство конституционной Федерации // Государство и право. 2008. № 11. С. 5-6.

Федеративная форма государственного устройства обусловливает необходимость учета и сбалансированности интересов территориальных единиц, образующих такое государство, во всех сферах государственной власти и управления. Общепризнано, что федерация эффективно функционирует только тогда, когда в ней одновременно обеспечиваются интересы как государства в целом, так и его субъектов. Это возможно лишь тогда, когда носителем государственного суверенитета является федерация в целом, а составляющие ее части - субъекты федерации - соучаствуют в решении федеральных проблем, но не рассматриваются как суверенные государства (образования).

Российская Федерация не является исключением. Тем не менее, за непродолжительную историю ее существования система взаимоотношений Федерации и входящих в ее состав субъектов испытывала воздействие различных, в том числе политических факторов, что приводило к нарушению баланса интересов центра и регионов. Начальный этап развития федеративных отношений, последовавший за разрушением прежнего государственного устройства, характеризовался стремлением почти всех административных единиц тогдашней России к обладанию особыми властными полномочиями.

В этой связи трудно не вспомнить неосторожное предложение бывшего Президента РФ субъектам Федерации взять себе столько суверенитета, сколько они смогут «проглотить», подтолкнувшее некоторых лидеров регионов на необоснованные, антиконституционные притязания на полную независимость от центральной государственной власти. В тех условиях Президенту страны пришлось «осваивать» согласительные процедуры и вырабатывать систему «сдержек и противовесов». Например, Председатель Верховного Совета Башкортостана М.Г. Рахимов в октябре 1992 г. высказал мнение о передаче республикам больших прав, чем это предусмотрено Федеративным договором. См.: Проблемы реализации Федеративного договора. Аналитический материал ИГП РАН // Из истории созда-ния Конституции Российской Федерации. Кн. 3. Т. 3. Идя навстречу этим пожеланиям, Президент тогда же принял предложение глав республик об образовании Совета глав республик под председательством Президента РФ "в целях выработки основных принципов реализации Федеративного договора и государственного управления Российской Федерацией на основе ее новой Конституции, согласованных решений по обеспечению территориальной целостности и государственной независимости России". См.: Президент - за расширение прав российских респуб-лик // Независимая газета. 1992. 23 окт. 18 Распоряжение Президента РФ "Об образовании Совета глав республик" от 23 октября 1992 г. // Из истории создания Конституции РФ... Кн. 3. Т. 3.

В этот период, несмотря на значительные уступки со стороны федерального центра субъектам РФ, продолжилась инерционная политика «правового непослушания» регионов и территорий местного самоуправления, основанного на разногласиях в понимании баланса между централизацией и децентрализацией в разделении государственной власти.

Российская формула федерализма отнюдь не в полной мере соблюдалась в федеральном законодательстве, конституционном и уставном законотворчестве субъектов РФ, развивающемся после принятия новой Конституции РФ. В условиях нестабильности конституционного строя России угроза разрушения государственного единства Российской Федерации нарастала; серьезным осложняющим фактором являлись действия ряда регионов, в одностороннем порядке нарушавших определенное федеративное устройство, включая установленное разграничение предметов ведения и полномочий.

Опережающие темпы конституционных процессов в республиках в составе РФ (да и в некоторых краях и областях, желавших провозгласить себя республиками) наглядно подтверждали тревогу по поводу последствий сознательного затягивания депутатским большинством принятия новой Конституции на федеральном уровне, его "искусственного торможения".

Утверждение отечественного конституционного федерализма столкнулось с множеством проблем социально-политического, экономического и юридического характера. Поэтому на текущем этапе развития российского общества крайне важно определить основные приоритеты и правовые механизмы развития федеративных отношений, способных обеспечить в исторически сжатые сроки динамичный переход к социально-ориентированной рыночной экономике, прогрессивным методам управления, демократической модели государственности.

Актуальность темы диссертационного исследования определяется также тем, что реализация конституционных основ разделения государственной власти по вертикали является для Российской Федерации одним из фундаментальных принципов формирования государственности в условиях демократического обновления политической системы, но и одна из самых трудных задач. Именно рациональное разграничение предметов ведения и полномочий, а не их концентрация и является ключом к эффективному управлению государством. Федерация и ее субъекты, взаимодействуя на разных уровнях, образуют сложную систему прав и обязательств, а, следовательно, федеративная форма государственного устройства подразумевает законодательное (или договорное) закрепление распределения власти между центральным и региональными институтами на принципах субсидиарности и самостоятельности.

Степень научной разработанности проблемы. Многоаспектный характер темы диссертации предопределил необходимость обращения к различным отраслям знаний, в частности, к работам в области философии, политологии, социологии, экономики, общей теории государства и права, теории прав человека, различных отраслей российского права, прежде всего, конституционного права Российской Федерации.

Начало научному исследованию федеративных отношений в системе государственного управления, через соотношение субъектов как «части» и «целого», «высших» и «низших», положили такие выдающиеся философы, как Аристотель, Платон, Полибий, Эпикур и др.

Значительный вклад в разработку теоретических подходов к пониманию федерализма, как политико-правового явления, и их обоснованию внес И. Альтузиус, который по праву считается основателем теории «классического федерализма». Его идеи обогатили труды Дж. Локка, Ш. Монтескье, Н. Макиавелли, Ж.-Ж. Руссо и нашли развитие в работах, как видных зарубежных мыслителей: Дж. Актона, К. Айхенберга, А. Вандербильта, Г. Гегеля, А. Дженигса, М. Дюверже, И. Канта, Г. Талока, К. Хессе, так и отечественных: А.Д. Градовского, А.И. Васильчикова, В.В. Ивановского, Ф.Ф. Кокошкина, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского и ряда других, заложивших теоретико-методологические основы научного понимания этой сложной в политико-правовом отношении категории.

Важное значение для исследования обозначенных в диссертации проблем сыграли научные разработки современных авторов, в том числе: Р.Г. Абдулатипова, М.Г. Анохина, Г.В. Атаманчука, И.А. Батаниной, Ю.С. Васютина, Н.А. Емельянова, Р.Х. Макуева, А.А. Мерцалова, В.В. Огневой, А.И. Попова, Е.С. Строева, И.А. Умновой и других ученых, положивших начало современному пониманию отечественного конституционного федерализма, как многофункционального института политической системы российского общества и государства, вставшего на путь демократического развития.

В числе авторов, посвятивших свои труды рассматриваемой проблематике, следует отметить: О.Ю. Аболина, А.С. Автономова, Р.У. Айбазова, С.Н. Бабурина, М.В. Баглая, А.В. Безрукова, С.Д. Валентея, М.В. Глигич-Золотарову, В.В. Гошуляка, А.А. Захарова, Д.Л. Златопольского, В.В. Иванова, Л.М. Карапетяна, А.И. Кокотова, Б.С. Крылова, К.Т. Курашвили, Н.А. Михалеву, А.С. Пиголкина, В.И. Радченко, А.А. Сергеева, С.Л. Сергеевнина, С.С. Собянина, Ю.А. Тихомирова, М.Х. Фарукшина, А.Ф. Федорова, Т.Я. Хабриеву, С.Н. Чернова, В.Е. Чиркина, Е.В. Чурсину и др.

Также существенное значение для исследования оказали работы таких авторов как: С.А. Авакьян, К.С. Бельский, Л.Ф. Болтенкова, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, Т.И. Геворкян, Д.А. Ковачев, О.Е. Кутафин, В.О. Лучин, Ж.И. Овсепян, А.С. Саломаткин, Б.Н. Топорнин, Л.Е. Ховрина, В.А. Черепанов, М.А. Шафир, В.С. Шевцов, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеев и др.

Вместе с тем, несмотря на многоаспектный характер научных исследований в области развития федеративных отношений на современном этапе централизации государственной власти Российской Федерации, за последние годы не было проведено комплексного научного исследования концептуальных конституционно-правовых основ Российской Федерации как федеративного государства, а также перспектив развития федеративно-правовых отношений в России. Продолжающаяся в стране правовая реформа ставит перед исследователями немало вопросов, которые ждут своего решения.

Целью исследования является выявление на основе комплексного политико-правового анализа особенностей конституционно-правовой регламентации федеративных отношений в условиях демократического обновления политической системы российского общества и государства, а также определение современных тенденций и динамики их развития с учетом региональной практики правотворчества и правоприменения.

Достижению поставленной цели способствует решение следующих основных задач:

- определение содержания и сущности правовых моделей построения федеративного государства в зарубежных странах и их влияния на развитие российского федеративного государства;

- выявление и исследование основных этапов исторического развития российского федерализма;

- изучение общих конституционно-правовых принципов устройства современного российского государства;

- комплексный анализ конституционно-правового регулирования федеративных отношений с учетом статусно-институциональных особенностей субъектов Российской Федерации;

- изучение правового механизма реализации федеративных отношений в Российской Федерации;

- выявление основных направлений развития федеративных отношений в Российской Федерации;

- обоснование практических рекомендации, направленных на создание социально-политических и правовых условий развития федерализма в Российской Федерации.

Объектом исследования являются федеративные отношения в Российской Федерации на современном этапе централизации государственной власти.

Предметом исследования являются нормы конституционного права, с помощью которых осуществляется правовое регулирование механизма реализации федеративных отношений через систему органов государственной власти Российской Федерации.

Методологическую основу диссертационного исследования составили общенаучные и специальные методы познания, в частности: анализ, синтез, метод сравнительного правоведения, анализа документов, системный, социологический, историко-юридический, аксиоматический методы и т.д. Применение данных методов познания в сочетании с последними достижениями юридической, философской, политологической и социологической мысли позволило выявить и изучить особенности развития федеративных отношений на современном этапе централизации государственной власти в Российской Федерации.

Эмпирическую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, зарубежные нормативные правовые акты, законодательство Российской Федерации и ее субъектов, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, материалы парламентских слушаний Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Изучены и использованы официальные документы и правовые акты органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также публикации ведущих отечественных и зарубежных политических деятелей; материалы международных и российских политологических конгрессов и конференций; обширный фактический материал российских и зарубежных средств массовой информации, включая публикации периодической печати; статистические данные.

Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одним из первых комплексных исследований особенностей развития федеративных отношений на современном этапе централизации государственной власти в России. В диссертации предложены действенные механизмы, направленные на утверждение правовых основ, обеспечивающих единство, системность и укрепление российской государственности. В работе дана правовая характеристика федеративного государства в России и в мире, определены основные правовые модели построения федеративного государства в зарубежных странах и их влияние на развитие российского федеративного государства. Дана классификация основных этапов исторического развития российского федерализма.

Диссертантом были проанализированы проблемы связанные с разграничением вопросов ведения как конституционно-правовой основы российского федеративного государства. Проведено комплексное исследование правового механизма реализации федеративных отношений через систему региональных органов государственной власти. Дана авторская характеристика главы субъекта Федерации, его правовой статус, порядок назначения, полномочия и место в системе органов государственной власти России. Проанализированы правовые основы участия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации в реализации конституционных полномочий Федерации и ее субъектов. Отражена особая роль в обеспечении стабильности федеративного устройства страны судов субъектов Российской Федерации. Подчеркнута не последняя роль в развитии федеративных отношений в России органов местного самоуправления.

Наряду с теоретическими рассматриваются и практические аспекты конституционно-правового регулирования федеративных отношений в России с учетом специфики ее субъектов, где особое значение имеют конституционно-правовые основы процесса укрупнения субъектов Российской Федерации и формы их реализации, а также административно-территориальное устройство субъекта Федерации как одна из форм развития федеративных отношений.

Осмысление дискуссионных теоретико-правовых положений, критическая оценка сложившейся практики с учетом зарубежного опыта позволили выдвинуть ряд выводов и рекомендаций, направленных на дальнейшее совершенствование правового обеспечения развития федерализма в современной России, которые представляются новыми.

Научная новизна определяется также тем, что в диссертации разработаны концептуальные направления и меры по дальнейшему совершенствованию механизма реализации федеративных отношений в России.

На защиту выносятся следующие предложения и рекомендации:

I. Общие вопросы касающиеся базовых понятий связанных с федеративными отношениями:

1. Определение федерализма как сложной социально-политической, упорядоченной в правовом отношении, системы жизнедеятельности; многомерной политико-правовой категории, включающей фундаментальные принципы, режим, форму государственного устройства и другие институты политической системы, позволяющие обеспечивать единство власти и разделение политико-властных полномочий между различными ее субъектами и уровнями в целях гармонизации политико-властных отношений.

2. Принципы федерализма представляют собой исходные концептуальные положения теории федерализма и федеративного государственно-территориального устройства, интегрирующие в себе идеальные представления и нормативные предписания об организации и функционировании системы государственно-правовых отношений на общегосударственном и региональном уровнях в их взаимодействии и сбалансировании интересов. Они определяют сущность и содержание федеративного устройства того или иного государства.

II. Теоретические выводы, характеризующие российский федерализм:

3. Конституционная модель отечественного федерализма в целом может быть отнесена к «классическому типу», поскольку содержит конституционные механизмы разделения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, а разграничение компетенции между органами детализируется текущим законодательством.

4. Заключение о том, что российский конституционный федерализм представляет собой синтез органично сочетающихся элементов зарубежного федеративного строительства с отечественным традиционализмом, увязанных с современными реалиями, что в свою очередь позволяет ему видоизменяться в зависимости от государственно-правовых форм и механизмов.

5. В Российской Федерации в настоящее время сложилась ситуация, характеризующаяся сочетанием двух суверенитетов в рамках одного федеративного государства.

6. В российской конституционно-правовой теории и практике нет единого понятия и системного перечня принципов российского федерализма. Вместе с тем анализ концепции федеративного устройства России позволяет выявить круг принципов построения и функционирования РФ:

- принципы равноправия и самоопределения народов;

- добровольности вхождения в состав Российской Федерации территориальных образований (республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов) на основе конституции;

- смешанный территориальный и национально-территориальный характер построения федеративного государства;

- признания государственного суверенитета РФ;

- равноправия субъектов РФ;

- единства системы государственной власти в РФ;

- единства правового и экономического пространства;

- разграничения предметов ведения между РФ и субъектами РФ, который является базовым и одновременно системообразующим принципом российского федерализма.

III. Теоретические выводы, касающиеся механизма реализации федеративных отношений:

7. Положение о том, что Конституция Российской Федерации установила современную модель разграничения предметов ведения, однако круг вопросов, которые отнесены к совместному ведению Федерации и ее субъектов является наиболее уязвимым. Проведенный анализ свидетельствует о необходимости принятия мер, направленных на устранение политико-правовых противоречий и совершенствование конституционных норм касающихся данного вопроса.

8. Правовая основа обеспечения единства конституционного законодательства Российской Федерации характеризуется следующими конституционными признаками:

а) закреплением юридического верховенства Конституции РФ на всей территории страны;

б) определением сфер исключительной и совместной компетенции РФ и ее субъектов;

в) гарантированностью в рамках установленных Конституцией РФ пределов самостоятельности субъектов РФ в сфере законодательства;

г) введением договоров и соглашений между РФ и ее субъектами в число источников конституционного права и возможностью в этой связи договорно-правового регулирования внутрифедеративных отношений.

9. Вывод о целесообразности выработки единых критериев к определению политико-правового статуса субъектов Российской Федерации, базирующегося на конституционном принципе равноправия, подкрепленном приоритетностью норм федерального по отношению к региональному законодательству, поскольку процесс заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и образуемыми ими органами нуждается в действенных механизмах юридической регламентации.

10. Вывод о том, что новый федеральный закон, регламентирующий порядок назначения главы субъекта Российской Федерации, противоречит конституционным нормам, не соответствует принципам демократического и федеративного государства, способствует сверхконцентрации власти в одних руках. Данный закон открывает фактические правовые возможности для злоупотребления Президентом РФ правом роспуска законодательного (представительного) органа субъекта РФ, например, предлагая кандидатуру, заведомо непригодную для должности руководителя субъекта Российской Федерации.

11. Выступая в качестве органов самостоятельной конституционной ветви государственной власти - судебной, суды субъектов Российской Федерации участвуют в федеративных процессах (отношениях) через осуществление конституционного, гражданского, административного, уголовного, а также арбитражного судопроизводства, выполняя тем самым защиту конституционного строя Российской Федерации, обеспечение соответствия актов законодательной и исполнительной власти Конституции, соблюдение законности и справедливости при исполнении и применении законов, а также иных нормативных актов.

12. Совершенствование субъектного состава Российской Федерации объективно назрело, при этом основным требованием при образовании нового субъекта должно быть добровольность и равноправие объединяющихся субъектов Федерации.

13. В Российской Федерации принципы территориальной организации структур исполнительной власти и соответственно принципы территориального взаимодействия структур, создаваемых органами публичной власти, в федеральном законодательстве не установлены. Это связано с тем, что в теории конституционного права не проработан вопрос о возможных вариантах развития взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, не выявлены их сущностные черты, не определена специфика, а также не предложена оптимальная модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления для России.

IV. Законодательные предложения, вытекающие из результатов исследования правовых основ развития федеративных отношений с учетом особенностей и тенденций развития отечественного федерализма:

упорядочить правотворческую деятельность субъектов Российской Федерации, определив главенствующую роль конституционных норм, ратифицированного международного и федерального законодательства;

ускорить переход от «договорных» к «конституционной» модели федерализма;

завершить основные этапы правовой реформы в Российской Федерации с целью повышения эффективности функционирования публично-правовых институтов и ответственности в системе государственного и муниципального управления;

разработать действенные правовые механизмы, способствующие упорядочению «вертикальных связей» и утверждению модели федерализма, при которой законодательная власть была бы подлинно народной, судебная -- подзаконной, исполнительная -- эффективной;

в связи с наметившейся тенденцией укрупнения регионов на данный момент функционирование института федеральных округов представляется нецелесообразным, поэтому федеральные округа следует ликвидировать или довести их до статуса субъектов федерации (где это возможно);

необходимо принять специальный федеральный закон об общих принципах административного территориального устройства Российской Федерации;

существующие проблемы правовой регламентации компетенции местного самоуправления могут быть разрешены путем принятия единого федерального закона о компетенции местного самоуправления.

Теоретическое значение работы заключается в том, что полученные в ходе исследования выводы, во-первых, переосмысливают понятие федеративного государства и разграничение вопросов ведения как конституционно-правовой основы российского федеративного государства, во-вторых, выявляют особенности правового механизма реализации федеративных отношений через систему региональных органов государственной власти, в-третьих, развивают и дополняют понятийный материал, на котором строится изучение дисциплины «Конституционное право Российской Федерации» и спецкурса «Федеративное право».

Теоретическое значение диссертационного исследования также состоит в том, что в диссертации использовался общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы: системно-структурный, конкретно-социологический, технико-юридический, метод сравнительного правоведения и других научных методов познания социально-политических методов и процессов.

Основные выводы и положения диссертации могут служить теоретическим материалом для деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти как федерального, так и регионального уровня, а также стать теоретической основой для принятия изменений и дополнений в российское законодательство, регулирующее основы федеративного устройства Российской Федерации.

Практическая значимость исследования состоит в том, что его результаты могут быть использованы в дальнейших научных разработках по многим конституционно-правовым проблемам разграничения вопросов ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Результаты диссертационного исследования расширяют сферу научного познания происходящих процессов, обусловленных развитием федерализма современной России, и могут быть использованы в научно-исследовательской работе, в преподавании смежных дисциплин политической и юридической науки, разработке научно-методических и учебных пособий и рекомендаций для подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих, а также в практической деятельности работников государственного и муниципального управления.

Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть использованы в правотворческой деятельности органов государственной власти, направленной на совершенствование федеративного устройства Российской Федерации.

Апробация результатов исследования. Основные положения исследования отражены и апробированы в научных публикациях автора.

Отдельные положения диссертации апробированы автором в выступлениях на конференциях и семинарах: конференция молодых ученых, аспирантов и соискателей на тему: "Правовое обеспечение государственных реформ", 2007 г.; круглый стол "Актуальные проблемы федерализма", 2006 г.; круглый стол "Актуальные проблемы развития федерализма в Российской Федерации", 2006 г.; научно-практическая конференция "Федерализм и развитие экономического пространства России", 2005 г.; научно-практическая конференция молодых ученых, аспирантов и соискателей на тему: «Проблемы реализации закона». 2004 г., Круглый стол "Новый российский федерализм: декларация или реальность?", 2004 г., Круглый стол "Как сделать федерализм и местное самоуправление в России эффективными" 2003 г., "Федерализм, региональная политика и местное самоуправление" 2003 г., «Федерализм» и представительная власть в России: новые перспективы для Совета Федерации" 2003 г., "Местное самоуправление и федерализм в России: перспективы законотворчества". 2003 г., "Конституционный статус регионов в Российской Федерации и других европейских странах" 2003 г.

Также основные идеи, теоретические и практические положения, изложенные в диссертации, нашли отражение в 28 подготовленных и опубликованных статьях и ряде других научных публикациях автора.

Структура диссертации определена содержанием темы. Она состоит из введения, четырех глав, объединяющих четырнадцать параграфов, заключения, списка использованной литературы и нормативно-правовых актов. Основные выводы проведенного исследования представлены в диссертации по параграфам, а также в заключении.

2. Основное содержание работы

Во введении обосновываются актуальность темы, степень ее научной разработанности, определяются цель и задачи, объект и предмет, методологическая основа, научная новизна, теоретическая и практическая значимость, выделяются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации полученных в ходе исследования результатов.

Первая глава диссертации «Правовая характеристика федеративного государства в России и в мире: общее и особенное» содержит описание основных правовых моделей построения федеративного государства в зарубежных странах и их влияние на развитие российского федеративного государства, в ней дается также анализ основных этапов и закономерностей исторического развития российского федерализма, определяются общие конституционно-правовые принципы устройства современного российского государства.

В первом параграфе первой главы «Основные правовые модели построения федеративного государства в зарубежных странах и их влияние на развитие российского федеративного государства» говорится о том, что реализация конституционных основ разделения государственной власти по вертикали является для Российской Федерации не только одним из фундаментальных принципов формирования государственности в условиях демократического обновления политической системы, но и одной из самых трудных задач. Одна из причин заключается в сложной политико-правовой природе и противоречивости понимания сущности федерализма, как это следует из анализа его теоретических основ.

В работе анализируются работы Иоханнеса Альтузиуса, разработавшего «теорию народного суверенитета» на основе союза или согласия, благодаря которой в дальнейшем развились, а затем и оформились три самостоятельных направления, которые анализируются наряду с работами представителей американской школы.

Современная юридическая наука рассматривает федерализм как принцип, режим и форму государственного устройства, позволяющие обеспечить единство и разделение государственной власти в условиях ее политико-территориальной организации на нескольких уровнях. Если как принцип федерализм воплощает способ урегулирования разногласий и объединения людей и их образований на государственном уровне, то как режим и форма государственного устройства он определяет разделение власти по вертикали между территориальными образованиями различного уровня в едином государстве. Поэтому диссертант делает вывод о том, что федерализму принадлежит организующая роль, необходимая для достижения эффективности в управлении.

Исходя из того, что федерации создаются как некий союз отдельных сообществ, скрепляемый общностью их целей и задач, федерализм исследуется в государственно-правовом аспекте, где федерация рассматривается как соединение нескольких государств, государственно-территориальных или территориальных образований в интересах достижения общих целей с помощью федеральной власти при условии сохранения за каждым субъектом -- государством, государственным или территориальным образованием -- определенной самостоятельности в рамках единой системы управления обществом и государством, благодаря чему достигается эффективность ее функционирования.

Каждому государству присущи свойственные только ему особенности регулирования федеративных отношений, в зависимости от ряда весьма значимых факторов, включая, политические, экономические, социальные, правовые факторы, что позволяет классифицировать их в определенные группы -- модели федерализма, отражая их индивидуальную специфику.

Модель федерализма определяется как абстрактный аналог какой-либо категории или ряда категорий федеративного устройства, таких как его форма, содержание, особенности, сущность и др. Исходя из правовой регламентации выделяются и анализируются следующие модели федерализма: «конституционная модель», «регламентарная модель», «традиционная модель».

В отечественной и зарубежной литературе различают и другие подходы к классификации федеративных государств, что привело к появлению таких моделей федерализма, как: «гегемоническая», «классическая», «американская дуалистическая», «монархическая», «республиканская», «кооперативная», «исполнительная», «бюджетная», «экономическая» и т.п.

Конституционная модель отечественного федерализма в целом может быть отнесена к «классическому типу», поскольку содержит конституционные механизмы разделения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, а разграничение компетенции между органами детализируется текущим законодательством.

Финансово-экономические неудачи ряда государств, в том числе и России, открыли начало новым моделям федерализма -- «бюджетному», суть которого состоит в сведении понятия «федерализм» к бюджетной политике государства и его политической и социально-экономической структуре.

Конституционно-правовой анализ организации политической власти на принципах федерализма позволил сделать вывод о том, что федерализация политико-властных отношений в демократических государствах базируется на двух взаимодополняющих друг друга положениях: с одной стороны, любое федеративное государство представляет собой единое, целостное государственное образование, несмотря на то, что состоит из отдельных самостоятельных государственных образований, с другой, субъекты федерации имеют собственное административно-территориальное деление, органы государственного управления, свою конституцию и текущее законодательство, военизированные формирования и гражданство. Поэтому федеративное устройство следует рассматривать как сложную государствообразующую систему, для жизнеспособности которой принципиальное значение имеют степень взаимосвязи федеральных единиц между собой.

Проведенный анализ политико-правового закрепления пределов полномочий федеральных и региональных органов власти с учетом зарубежного опыта позволил сделать вывод о том, что рациональное их распределение оказывает непосредственное влияние на устойчивость функционирования федеративных систем.

Рациональное разграничение предметов ведения и полномочий (а не их концентрация) является ключом к эффективному управлению государством. Федерация и ее субъекты, взаимодействуя на разных уровнях, образуют сложную систему прав и обязательств, а, следовательно, федеративная форма государственного устройства подразумевает законодательное (или договорное) закрепление распределения власти между центральным и региональными институтами на принципах субсидиарности и самостоятельности.

По своему социальному содержанию российский федерализм представляет собой объединение конгламеративно-территориальных общностей, по сути, являющееся цементирующей силой многонационального федеративного государства. Это одна из важнейших особенностей российского федерализма, находящая свое отражение, как в его структуре, так и в содержании федеративных отношений. Другая не менее важная особенность современного российского федерализма заключается в том, что в нем сочетаются национально-территориальные начала; он связан с процессом демократизации политической системы. Существенное влияние на развитие оказывают и такие факторы, как размеры территории страны, многонациональность состава населения, большое разнообразие условий и возможностей развития. Все это указывает на то, что в отличие от зарубежных государств федерализм для Российского государства - это одна из возможных форм политико-территориальной организации государства, наиболее приемлемая форма демократической организации.

Во втором параграфе первой главы «Основные этаны и закономерности исторического развития российского федерализма» анализируются следующие этапами развития российского федерализма: а) досоветский; б) советский; в) современный, которые имеют свои периоды и особенности. На протяжении каждого разрабатывались теоретические идеи, которые не всегда находили свое практическое воплощение в жизнь.

В работе показано, что федерализм рождался в процессе реальной государственной практики, двигавшейся от примитивных государственных форм к сложным образцам, свойственным современному мировому праву. Таким образом, генезис нынешнего российского федерализма со всеми его сильными и слабыми сторонами стал результатом тысячелетней истории российского общества, и нельзя игнорировать эту историю при пересмотре существующих сейчас в России федеративных отношений.

Федеративная форма государственного устройства в любых обстоятельствах требует особого подхода при обеспечении единства государства, выстраивании властных отношений по вертикали. Ни один вопрос развития Российского государства нельзя решить без учета его этнического состава, самобытных интересов и потребностей всех регионов и народов страны. С момента своего возникновения Российское государство формировалось как многонациональное. Это генетическое качество российского общества и государства. Этнос и государство - общности взаимосвязанные и взаимообусловленные. Нации-этносы поодиночке или объединившись формируют государство. И в идеале такие этносы вправе рассчитывать как на сохранение собственной нации, этноса, так и на некую новую историческую общность людей, нацию-государство.

Федерализм как форма государственного устройства и как традиция политической мысли развивался в связи с попытками решения проблемы соединения свободы и самобытности отдельных народов и регионов с государственным единством. Появление федерализма в истории человечества обусловливалось как естественным стремлением народов к организации единого сообщества, так и политикой более могущественных государств по включению в свой состав других народов и государств с сохранением их относительной самостоятельности. Идеи федерализма, регионализма и местного самоуправления уже не одно столетие пытаются утвердиться и в российской политической и социально-экономической жизни. Следовательно, перспектива современного российского федерализма определена и обусловлена не только современностью, но и историческим прошлым.

Идея федерализма возникла в России как опосредующее звено двух тенденций; национального сепаратизма и российского унитаризма. Территориально-этнический состав России с самого начала был весьма сложным (нации и народности самых разных культур и с различным уровнем развития).

Историческая специфика формирования российского государства заключалась в объединении земель и народов, и она требовала поисков адекватных форм управления. Россия утверждалась как монотерриториальное и многонациональное государство путем добровольного объединения, мирной колонизации, покорения чужих территорий и народов.

Опыт конституирования федерализма в качестве типа государственного устройства показывает, что существуют и позитивные, и негативные аспекты его применения в политических взаимоотношениях внутри различных государств. Характерными параметрами российской исторической действительности являются: сложный процесс формирования государственности, большое территориальное пространство и невозможность его эффективного управления из одного политического центра, поликонфессиональность, полиэтничность и сложные межнациональные отношения, интерес к самоидентификации разными путями вошедших в состав России наций, их желание сохранить национальную самобытность и признаки государственности. Все вышеназванное позволил диссертанту признать единственным условием существования демократической России и сохранения ее жизнеспособности в расширенных границах создание федерации как самой оптимальной формы внутреннего устройства многонационального и территориально сложного государства.

В России, в настоящее время, сложилась ситуация, характерная сочетанием двух суверенитетов в рамках одного государства. Это сочетание проявляется в том, что суверенитет федеративного государства охватывает собой суверенитет входящих в него республик, также объявивших о своем суверенитете. Диссертант заключает, что на данном этапе развития российского федерализма стоит ряд нерешенных проблем, связанных, прежде всего, с законодательной базой обеспечения нормального функционирования всех элементов Российской Федерации, которые отягчаются процессом централизации государственной власти.

В третьем параграфе первой главы «Общие конституционно-правовые принципы устройства современного российского федеративного государства» для определения структуры конституционных основ российского федерализма определяются параметры, совокупность которых позволяет считать данное государство: 1) федеративным; 2) установить отличительные особенности модели федерализма. Проводиться анализ этих параметров, который позволяет выявить признаки, с помощью которых можно установить принципы, структуру, способы и формы образования и функционирования федеративного государства, отличительные свойства системы разделения власти по вертикали, установить режим ответственности за ее осуществление. Нормы основного закона государства, регулирующие эти вопросы, и составляют конституционные основы федерализма.

Диссертантом анализируются такие основы федерализма как формы государственно-территориального устройства, в основе которых лежат исходные базовые положения-принципы, которые выступают сущностными и содержательными характеристиками федеративного государства. Эти положения-принципы определяют природу федерации, ее состав, структуру, особенности взаимодействия федерального и регионального уровней государственной власти, модель разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами.

Анализ принципов становления и функционирования федеративного устройства России имеет особое значение в конституционно-правовом исследовании. Принципы федерализма, составляющие фундамент государственно-территориального устройства любой федерации, указывают на степень политической и экономической свободы личности, демократизма в соответствующем государстве, основные тенденции его развития. Одновременно с этим применительно к российской федерации конституционно-правовое исследование принципов современного российского федерализма позволяет, определить своеобразие государственно-территориального устройства России и ее индивидуальность и неповторимость.

Под принципами федерализма диссертант понимает исходные концептуальные положения теории федерализма и федеративного государственно-территориального устройства, которые интегрируют в себе идеальные представления и нормативные предписания об организации и функционировании системы государственно-правовых отношений на общегосударственном и региональном уровнях в их взаимодействии и сбалансированности интересов. Они охватывают определенные свойства федерализма, обусловливая вид федерации, ее структуру, характер взаимоотношений между совокупным государством и его частями, основы разграничения компетенции между федеральными и региональными органами государственной власти, а также определяют сущность и содержание федеративного государственно-территориального устройства. В российской конституционно-правовой теории и практике нет единого подхода к системе принципов федерализма. Поскольку с принятием Конституции Российской Федерации 1993 г. российский народ провозгласил принципиально новые подходы к решению проблем государственного устройства, многие из которых имеют существенное правовое и политическое значение.

На основе анализа теоретических изысканий, законодательных и правоприменительных актов, диссертант разделяет принципы российского федерализма на принципы формирования федерализма (равноправие и самоопределение народов в РФ, объединение территориальных образований внутри страны в федеративное государство на конституционной основе, организация федерализма на основе территориального и национально-территориального признаков, признание государственного суверенитета федерации) и принципы функционирования федеративного устройства (равноправие субъектов РФ, единство системы государственной власти, единство правового и экономического пространства и разграничение предметов ведения между РФ и субъектами РФ.

Как и любая классификация, предложенная группировка принципов федерализма России носит условный характер. Она не является универсальной и призвана выделить особенности принципов федерализма, их двойственную природу как принципов статики (построения, формирования), так и принципов динамики (функционирования).

На основе проведенного анализа исходных концептуальных положений теории федерализма и федеративного государственно-территориального устройства диссертант делает вывод что базовым и одновременно системообразующим принципом российского федерализма выступает принцип разграничения предметов ведения между РФ и ее субъектами. От него производен принцип разграничения предметов ведения (сфер общественных отношений) и полномочий (системы прав и обязанностей) между федеральными органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов федерации. В них отражается концепция разделения власти между федерацией и ее составными частями (субъектами).

Вторая глава «Разграничение вопросов ведения как конституционно-правовая основа российского федеративного государства» посвящена исследованию базового и одновременно системообразующего принципа российского федерализма, которым и выступает принцип разграничения предметов ведения между РФ и ее субъектами.

В первом параграфе второй главы «Содержание понятия «вопросы ведения» и его соотношение с компетенцией субъектов и полномочиями региональных органов государственной власти» проводится анализ содержания понятия "вопросы ведения" и его соотношения с компетенцией субъектов и полномочиями региональных органов государственной власти.

Диссертантом отмечается, что в основе всех федеративных отношений лежит, прежде всего, разграничение предметов ведения и полномочий. Это важнейший отличительный признак любой федерации. Именно на таком разграничении основываются разделение власти по вертикали, определенное ограничение всевластия центра с одновременным предоставлением ему значительных полномочий по осуществлению жизненно важных для общества функций, а также относительная самостоятельность членов федерации и та доля суверенитета, которую они реализуют.

Разграничение предметов ведения и полномочий федерального центра и субъектов федерации имеет существенное, если не решающее значение для нормальной жизнедеятельности федеративного государства. По сути дела, это вопрос о его стабильности или нестабильности. Здесь всякая неясность служит потенциальным источником напряженности и конфликтов в федеративных отношениях.

Главная цель федеративного, как и любого другого, государства -- обеспечить стабильность и равномерное развитие гражданского общества, создание достойных человека условий существования.

При разделении законодательной, исполнительной, судебной властей и при таком же разделении, но «по вертикали», объектом разделения выступает государственная власть в своей целостности и единстве, в полноте своего властного потенциала. Подобное разделение призвано подтвердить и еще более утвердить на последовательно демократических началах не только целостность и единство государственной власти, но и возможность полной и всесторонней ее реализации. Каждая из ветвей государственной власти, используя в этих целях и возможности ее разделения «по этажам» системы государственного устройства, реализует принцип разделения в процессе взаимодействия с другими основными отраслями государственной власти, а также с органами публичной негосударственной власти местного самоуправления. При разграничении же предметов ведения и полномочий органов власти объектом такого разграничения выступают конкретные предметы ведения, которым соответствуют уже полномочия тех органов государственной власти, через которые она реализуется во всех основных проявлениях и воплощающих эти проявления отраслях: законодательной, исполнительной, судебной.

Разделение властей «по вертикали» выступает в качестве необходимого конституционно-правового института обеспечения и осуществления государственной целостности и единства системы государственной власти Российской Федерации, диссертант делает вывод о том, что федеративные правоотношения складываются по поводу разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. Что же касается разделения власти по вертикали, то о нем нет ни специальных норм в Конституции РФ, ни специальных научных исследований. Между тем такое разделение властей существует и имеет не меньшее значение, чем разделение властей по горизонтали. Недооценка этого аспекта власти порождает и будет порождать немало сложностей и неясностей в теории и практике.

При разделении государственной власти между федерацией и ее субъектами наряду с другими подлежит изучению вопрос о компетенции различных ветвей власти на федеральном и региональном уровнях. При этом используются научные выводы и предложения, полученные при познании различных пластов и видов правовой материи, тем более такого близкого по юридическому содержанию правового явления как разделение властей. Соотношение между конституционными принципами единства и разделения государственной власти (по горизонтали и вертикали) определяет направленность научного поиска при исследовании обоих правовых явлений. И это закономерно, ибо единство и разделение власти в Российской Федерации - центральный вопрос функционирования и развития российской государственности.

В рамках теоретического исследования российского федерализма предполагается использование однозначно определенного понятийного аппарата. Особое значение это имеет для юридических категорий, которые получают свое закрепление в нормативных актах и тем самым влияют на регулирование общественных отношений. Поэтому в диссертационном исследовании анализируются основные понятия, отражающие права и обязанности участников федеративных отношений: «компетенция», «предметы ведения», «полномочия» и делается вывод об их содержании.

...