Особенности развития федеративных отношений на современном этапе централизации государственной власти в России (регионально-правовой аспект)

Во втором параграфе второй главы «Конституционное содержание вопросов исключительного ведения Российской Федерации и правовой механизм их реализации» проводится анализ конституционного содержания вопросов исключительного ведения Российской Федерации, а также исследуется правовой механизм их реализации. Государственная целостность определяется строением, функционированием и развитием единой, наполненной правовым, а также политическим, социальным и прочим содержанием публичной власти, ее организационной структурой и кругом полномочий. Этим обуславливается особая значимость закрепления вопросов исключительного ведения на конституционном уровне.

Основной круг предметов ведения Российской Федерации установлен в ст. 71 Конституции Российской Федерации. Перечень предметов ведения Российской Федерации в данной статье определен как закрытый, и, следовательно, не подлежит расширительному толкованию. Перечень вопросов, подлежащих ведению Российской Федерации, имеют общегосударственное значение. Эти вопросы важны как для Федерации в целом, так и для ее субъектов, т.к. объем принадлежащих исключительно Российской Федерации предметов ведения и полномочий и должен быть достаточным для защиты интересов всего многонационального народа России. А они не могут быть защищены, если Федерация не обеспечит единого правового регулирования в сфере экономики, социального, культурного развития, если не будут гарантированны права и свободы человека и гражданина в рамках всего исторически сложившегося государства, не будет выработана единая политика в сфере межнациональных отношений. Необходимым условием для решения этих задач в масштабе всей федерации является предоставление ей прав закрепленных Федеративным договором, затем Конституцией РФ.

Одной из важнейших составных частей конституционно-правового статуса Российской Федерации является наличие единого конституционного пространства, в рамках которого создаются и развиваются, взаимодействуя между собой, конституционно-правовые системы федерации в целом и отдельных субъектов федерации.

Предметы ведения Российской Федерации определяются как круг вопросов, отнесенных к исключительному ведению России как федерального центра. Исходя из этого, а также в связи с тем, что в Российской Федерации носителем суверенитета является Россия в целом, то к предметам исключительного ведения отнесены все вопросы общегосударственного значения.

Для реализации закрепленных за Российской Федерацией вопросов ведения созданы органы государственной власти, которые наделяются установленной Конституцией РФ, федеральными законами, конституционно-правовыми договорами и законами субъектов РФ по конституционно установленным предметам ведения компетенцией. Для осуществления полномочий федеральной государственной власти в субъектах РФ, в городах, административно-территориальных единицах создаются территориальные органы федеральных органов исполнительной власти.

Третий параграф второй главы «Вопросы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов: проблемы разграничения и порядка реализации» посвящен исследованию проблем разграничения и порядка реализации вопросов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Конституционная категория «совместное ведение» идентифицирует федеративное устройство России как систему отношений и демократический способ децентрализации и реализации государственной власти посредством конституционного установления предметов ведения и полномочий, являющихся сферами совместной заботы Федерации и ее субъектов, определения механизмов и форм согласования законотворческой и иной деятельности, сотрудничества и несения солидарной ответственности за состояние их правового регулирования, управление ими.

Диссертант отмечает, что вокруг концепции разграничения полномочии постоянно идут дискуссии, высказываются различные точки зрения, иногда прямо противоположные. Однако в целом нельзя не признать нечеткости в разграничении полномочий в сфере совместного ведения. Объясняется это многими факторами, в том числе отсутствием федерального закона по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Следствием этого являются нередко возникающие конфликтные ситуации (коллизии) между федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации.

В исследовании отражено, что широкое распространение получила практика двусторонних договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, предусмотренная частью 3 статьи 11 Конституции. Договоры стали актами по закреплению региональных особенностей, асимметричности Федерации, добавив новые аргументы в дискуссию о характере федерализма и Российской Федерации.

Исходя из указанного диссертант заключает, что несмотря на теоретические споры о преимуществах или слабостях той или иной федеративной системы, договорная практика стала установившейся реальностью и должна иметь четко очерченные в законе параметры, лишь детализируя нормы федеральной Конституции, а не пытаясь ее заменить. В повседневной жизни это важнейшее условие взаимоотношений федерального Центра и субъектов Российской Федерации не соблюдается, а потому некоторые заключенные договоры выглядят как акты капитуляции Центра перед республиками.

В диссертации проанализированы различные механизмы распределения полномочий между органами федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения, на основе чего сделан вывод о том, что все существующие в современном мире основные вариации разграничения полномочий в сфере совместного ведения сводятся к трем вариантам, которые анализируются в работе.

Российская система разграничения полномочий, нашедшая отражение, прежде всего, в нормах Конституции России, отличается от соответствующих систем в других федеративных государствах (в частности, от наиболее близкой по типу системы Германии) следующими специфическими особенностями: с одной стороны, Конституция Российской Федерации практически не ограничивает вмешательство федерального законодателя в компетенцию органов субъекта РФ и, с другой стороны, федеральный законодатель не может отстранить от принятия решения по вопросам совместного ведения законодательные органы субъектов Российской Федерации.

Анализ содержания предметов совместного ведения показал, что во-первых, среди них преобладают вопросы социально-культурного, экономического и правового, локально-административного свойства, которые реализуются с учетом конкретно-исторических и иных условий, сложившихся в регионе. Во-вторых, при этом совместная компетенция выглядит наиболее трудной в смысле практического осуществления, поэтому гарантия осуществления совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов неизбежно должна оставаться одной из главных задач в деятельности законодательных органов России и ее субъектов.

Определяя механизм участия субъектов Федерации в осуществлении правового регулирования по предметам совместного ведения, диссертант заключает что, весьма важным конституционно-правовым аспектом регулирования в этом направлении является определение оптимального соотношения объема федерального и регионального законотворчества по предметам совместного ведения. В диссертации обосновывается, что еще не выработаны какие-либо единые методологические подходы, и соответственно отсутствуют общие законодательные критерии пределов федерального и регионального регулирования по предметам совместного ведения.

Исходя из актуального вопроса, о том должны ли федеральные законы, принимаемые по предметам совместного ведения, содержать лишь общие рамочные положения, или степень детализации может быть различной в зависимости от характера регулируемых отношений, и каждый раз она должна определяться на федеральном уровне применительно к конкретному предмету регулирования, диссертант приходит к выводу что тенденции развития федеративных отношений в России показывают, что нормативный способ (посредством закрепления соответствующих положений в конституционном праве) разграничения предметов ведения и полномочий федеральных органов власти субъектов Федерации недостаточен. Также существует определенная специфика конституционного судопроизводства по проблеме разграничения правового регулирования вопросов, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Полная передача значительного числа вопросов в ведение субъектов Федерации может привести к ухудшению качества законодательного регулирования этих вопросов и нарушению единства государственной власти и правового пространства России. Передача предметов совместного ведения в ведение Российской Федерации, напротив, приведет к излишней централизации законодательного регулирования, что также негативно скажется на его эффективности и поставит под сомнение федеративную природу российской государственности.

В четвертом параграфе второй главы «Исключительная компетенция субъектов Российской Федерации: правовое закрепление» рассматриваются и анализируются вопросы исключительного ведения субъектов Российской Федерации, особенно затрагиваются вопросы правового закрепления указанной проблемы.

Особенностью федеральной конституции является тот факт, что она не устанавливает предметы ведения субъектов Российской Федерации. Поэтому, конституционно-правовой статус субъектов РФ устанавливается не только Конституцией Российской Федерации, но и учредительными документами РФ, так как последние перечисляют собственные предметы ведения. Они зависят от двух обстоятельств. Во-первых, к какому виду субъектов РФ относится данный регион. Во-вторых, каким видится данному субъекту РФ федеративное устройство России, и какой тип отношений он желал бы с ней иметь. Кроме того, субъекты федерации, принимая конституции, осуществляют собственное правовое регулирование. Парламенты субъектов федерации, издавая правовые акты, распространяют субсидиарную юрисдикцию. Таким образом, на территории каждого субъекта действуют две правовые системы: федеральная и субъекта федерации, допуская многообразие использования основного и вспомогательного, в соотношении части и целого, так как в условиях федеративного устройства «примат» остается за федеральным законодательством.

В случае если решить проблему правового регулирования с помощью только федерального закона не представляется возможным, то применимы формы договорного права в виде договоров и соглашений, которые не должны выходить за рамки конституционного поля. В российской плоскости это означает, что договоры должны заключаться не между Российской Федерацией и соответствующей республикой, а между органами государственной власти, а соглашения -- в соответствии со статьей 78 Конституции Российской Федерации только тогда, когда речь идет о делегировании полномочий в системе исполнительных органов государственной власти. На практике же договоры нередко выходят за рамки Конституции Российской Федерации. Это лишний раз подчеркивает сложную природу конституционно-правового статуса субъектов Федерации. В результате договорное право разделило субъекты Федерации как бы на две категории: правовой основой деятельности одних стала не только Конституция Российской Федерации, но и договор; другие по-прежнему строят свои отношения с федеральными органами власти только на основе Конституции Российской Федерации.

Проведенные выше рассуждения позволили сделать вывод о том, что сущность принципа равноправия субъектов Российской Федерации с позиций федеративного устройства заключается в предоставлении равных прав для всех субъектов Федерации:

во взаимоотношениях друг с другом;

во взаимоотношениях с любыми федеральными органами государственной власти;

в реализации своего статуса внутри субъекта и вне его;

в равном учете их интересов в федеральном законодательстве, исходя, разумеется, из учета особенностей субъектов Федерации.

Такая позиция автора базируется на существующем различии понятий «равноправие» и «равный статус» субъектов Федерации. В частности, под равноправием понимается равная правосубъектность, где последняя рассматривается как равная способность обладать правами и нести обязанности (правоспособность), а также равная способность приобретать и осуществлять права, создавать и исполнять обязанности (дееспособность). Таким образом, равноправие предполагает гарантированный минимум равных прав и обязанностей территории для признания ее субъектом Федерации и возможность приобретать и осуществлять одни и те же права и обязанности, в том числе дополнительные, при наличии одинаковых условий. Иначе говоря, равноправие субъектов Федерации есть создание режима их равных правовых возможностей в участии в делах Федерации и в ведении собственных дел.

На современном этапе развитие федеративных отношений в стране опирается не только на действующую Конституцию Российской Федерации, но и на федеральные законы, указы Президента и постановления Правительства, договоры (соглашения) между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, нормативные правовые акты субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Особо важную роль, хотя не всегда позитивную, продолжают играть в процессе создания правовых основ для развития федеративных отношений договоры, заключаемые между федеральными властями, с одной стороны, и властями субъектов Федерации, с другой.

В этой связи и договоры и соглашения должны строго соответствовать конституционному и федеральному законодательству, что предполагает:

правовую регламентацию порядка осуществления договорного разграничения предметов ведения и полномочий;

установление четких приоритетов в отношении федеральной Конституции, законов и договоров, законов субъектов Федерации, иных нормативных актов, определяющих разграничение предметов ведения и полномочий;

создание эффективных механизмов разрешения споров и юридических противоречий при разграничении предметов ведения и полномочий.

Проведенный анализ позволил диссертанту говорить о необходимости принятия мер, направленных на устранение политико-правовых противоречий и совершенствование конституционных норм. На текущем этапе их верховенство является важнейшим условием стабильности и динамизма развития федерализма, залогом соблюдения баланса полномочий между федерацией и ее субъектами, поскольку в них содержатся принципы организации Российского государства, фундаментальные права и свободы человека и гражданина. В этой связи было бы целесообразно выработать единые критерии к определению политико-правового статуса субъектов Российской Федерации, базирующегося на конституционном принципе равноправия, подкрепленном приоритетностью норм федерального по отношению к региональному законодательству, поскольку процесс заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и образуемыми ими органами нуждается в действенных механизмах юридической регламентации.

Третья глава «Правовой механизм реализации федеративных отношений через систему региональных органов государственной власти» посвящена исследованию проблем деятельности и развития взаимоотношений региональных органов государственной власти во взаимосвязи с федеральными органами государственной власти.

В первом параграфе третьей главы «Глава субъекта Федерации: правовой статус, порядок назначения, полномочия и место в системе органов государственной власти России» диссертант затрагивает такие вопросы и проблемы, которые характеризуют правовой статус, порядок назначения главы субъекта Федерации, а также полномочия и место в системе органов государственной власти России.

Глава субъекта Российской Федерации, определяется диссертантом, как высшее должностное лицо, являющееся представителем субъекта, руководителем высшего органа и вместе с тем всей системы исполнительной власти в субъекте. Наименование высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом его исторических, национальных и иных традиций. Поэтому субъекты РФ закрепили в своем законодательстве следующие наименования данной должности: президент республики; глава республики; председатель правительства; губернатор; глава администрации; мэр.

Законодатель избрал концепцию организации государственной власти субъекта, в которой на первом месте находится законодательная власть, а за ней следует исполнительная власть. Это отражено не только в характеристике органов, но и в последовательности регулирования. И в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», и в конституциях, уставах субъектов РФ первыми идут главы и нормы о законодательной власти, вслед за ними -- главы и нормы об исполнительной власти. Даже там, где есть достаточно сильные высшие должностные лица -- президенты республик, нормы о них находятся в главах об исполнительной власти либо выделены в отдельные главы, также следующие за главами о законодательной власти (в отличие от федерального уровня, где глава о Президенте предшествует главе о Федеральном Собрании).

Диссертант подчеркивает что, если исходить строго из норм Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», высшее должностное лицо возглавляет высший орган исполнительной власти. Иными словами, на практике это лицо является главой всей исполнительной власти субъекта как совокупности соответствующих органов.

На основе проведенного анализа изменений законодательства диссертантом обосновывается, что согласно новому порядку «избрания» главы субъекта Российской Федерации Президент РФ фактически получил право назначать глав исполнительной власти субъектов, поскольку выбор законодательного органа субъекта, по крайней мере, теоретически предопределяется возможностью Президента России распустить данный орган в случае его неоднократного несогласия. Таким образом, в течение нескольких лет главами субъектов РФ могут быть лишь «угодные» федеральной исполнительной власти во главе с Президентом РФ люди, которые в свою очередь не посмеют послать в Совет Федерации представителя, не разделяющего точку зрения Президента РФ. А также избрание или назначение высшего должностного лица субъекта РФ его законодательным органом нарушает конституционные принципы народовластия и разделения властей на законодательную и исполнительную.

При новом порядке замещения должности руководителя субъекта РФ он ставится в зависимость от законодательного органа, не позволяя обеспечить гарантированное статьей 10 Конституции РФ самостоятельное функционирование исполнительных органов. Кроме того, возникающая при этом ситуация политического торга в условиях современной российской действительности неизбежно получает денежное выражение. Создаются условия для стремительного роста коррупции в органах государственной власти субъекта РФ.

В руках Президента концентрируется власть как по назначению и отрешению от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, так и замене его законодательного органа на более послушный -- полномочия, которые согласно статьям 11 и 73 Конституции РФ относятся к исключительной компетенции субъекта РФ.

Новый закон превращает в фикцию конституционно закрепленную полноту государственной власти субъектов РФ по предметам своего ведения. Между тем наличие собственных предметов ведения у субъектов федерации, выделение исключительной компетенции региональной власти является необходимым признаком любой федерации. При его отсутствии регионы превращаются в автономные образования, а само государство - в унитарное. В результате утрачиваются федеративные начала устройства Российского государства, закрепленные Основным Законом страны.

Также следует отметить, что Президент РФ наделяется непредусмотренными Конституцией РФ полномочиями по роспуску регионального парламента. Анализ Федерального закона 1999 г., конституций, уставов субъектов РФ, законов о высшем должностном лице, принятых в ряде субъектов, позволили диссертанту обобщенно назвать и раскрыть ряд его функций, направлений деятельности и полномочий.

Во втором параграфе третьей главы «Правовые основы участия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации в реализации конституционных полномочий России и ее субъектов» диссертант раскрывает правовые основы участия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации в реализации конституционных полномочий России и ее субъектов.

Понимание государственной власти как совокупности властных полномочий позволило диссертанту рассмотреть ее деление по вертикали между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации с позиций сохранения ее единства. Модель организации исполнительной власти субъектов в целом совпадает с федеральной, хотя и в ряде случаев отличается от нее, не нарушая при этом принципа разделения властей и Федерального закона об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

На основе проведенного исследования сделан вывод о том, что правовое регулирование статуса региональных органов государственной власти в РФ осуществляется как федеральными нормативными правовыми актами, так и актами законодательства соответствующих субъектов Федерации, что вытекает из смысла ч. 2 ст. 11, п. «н» ч. 1 ст. 72, а также ч. 1 ст. 77 федеральной Конституции.

Механизм государственной власти закрепляется субъектами Российской Федерации в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами, устанавливаемыми федеральным законом (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ). Другой правовой механизм представляет собой нормы, закрепляющие основы организации представительных и исполнительных органов государственной власти и содержащиеся в специальном федеральном законе Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», который исходя из принципа равноправия субъектов РФ, стремиться свести к минимуму различия в правовом регулировании организации государственной власти республик и остальных субъектов РФ.

К числу нормативных актов федерального уровня, в которых также нашли отражение общие принципы построения системы органов государственной власти субъектов, следует отнести акты Президента РФ.

Наряду с нормами федерального законодательства, правовое регулирование статуса органов государственной власти субъекта осуществляется нормами регионального законодательства. Региональное законодательство составляет Устав, законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти области.

Когда возникает целесообразность наделения органов государственной власти субъектов РФ отдельными функциями и полномочиями по предметам ведения РФ или предметам совместного ведения федеральных органов власти либо их территориальных подразделений, это допустимо в случае, если такая передача полномочий не противоречит Конституции РФ.

На практике такая возможность предусматривается как на уровне федерального законодательства, так и через договорное регулирование отношений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

Аналогичное право закрепляется за органами исполнительной власти субъектов РФ, которые по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий.

Органы исполнительной власти Федерации и ее субъектов находятся в тесной организационно-правовой связи. Федеральное правительство координирует работу органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а федеральные министерства и ведомства взаимодействуют с аналогичными структурами в системе исполнительной власти субъектов.

По итогам проведенного в параграфе исследования диссертант обращает внимание на характер федеративной реформы в России, которая, как имеет ярко выраженную тенденцию к централизации государственной власти, в результате чего значительно уменьшена компетенция субъектов РФ по предметам совместного ведения, некоторые группы общественных отношений полностью переданы Российской Федерации. В сложившейся ситуации возникает необходимость в конституционно-правовом закреплении принципа субсидиарности, который позволит изменить вектор правового регулирования федеративных отношений в направлении укрепления самостоятельности субъектов РФ, предоставлении органам их государственной власти большего объема полномочий в сфере совместного ведения, которые они могут эффективно выполнять без передачи федеральному центру.

В третьем параграфе третьей главы «Суды субъектов Российской Федерации и их роль в обеспечении стабильности федеративного устройства страны» диссертант рассматривает суды субъектов Российской Федерации и их роль в обеспечении стабильности федеративного устройства страны.

Суды занимают определенное место системе разделения государственной власти. Выступая в качестве органов конституционной самостоятельной ветви государственной власти -- судебной (ст. 10. Конституции РФ), суды втянуты в федеративные процессы (отношения) через осуществление конституционного, гражданского, административного, уголовного (п. 2 ст. 118 Конституции РФ), а также арбитражного судопроизводства.

Судоустройство имеет непосредственное отношение к федеративным отношениям, и разрешение вопросов построения судебной системы представляется делом трудным из-за различий во взглядах и подходах к такому построению.

Современный этап развития российского федерализма, характеризующийся необходимостью создания мощной судебной власти, являющейся одним из исходных элементов функционирования государственно-правового механизма, должен обеспечить баланс интересов структурных составляющих современного российского федерализма.

Характер и система судопроизводства Российской Федерации основываются на принципах, выражающих единство судоустройства на всей территории Российской Федерации. При этом при построении практически действующей судебной системы на основе конституционных принципов можно говорить о единстве современного российского федерализма.

Основную роль в формировании как федеральных конституционных судов, так и конституционных судов субъектов федерации играют представительные органы, но при этом органы субъектов действуют независимо от парламента федерации. Диссертант на основе исследования проведенного в параграфе делает вывод что, современная российская модель организации судебных органов предусматривает возможность создания судов двух уровней. В соответствии с федеральным конституционным законом от 31.12.96 г. «О судебной системе РФ» в России действуют федеральные суды и суды субъектов РФ.

Одну из важнейших задач конституционных судов составляет контроль за соблюдением конституционного баланса между центральной властью федерации и властями ее субъектов, обеспечение соответствующего конституционным нормам соотношения полномочий центральных органов и органов субъектов федерации. Это делает деятельность федеральных конституционных судов более сложной и многогранной по сравнению с деятельностью аналогичных судов в унитарных странах. Кроме того, необходимо учитывать, что в ряде федеративных государств, наряду с конституционными судами федерации, действуют еще и аналогичные суды некоторых субъектов федерации, обеспечивающие защиту конституций и уставов субъектов. Ведь функционирование таких судов весьма актуально с позиции интересов и Федерации в целом, и в то же время это соответствует интересам субъектов РФ. Диссертант отмечает, что Конституционные (уставные) суды в настоящее время не получили широкого распространения. Только в 14 субъектах Российской Федерации образованы органы конституционной (уставной) юстиции.

К причинам, препятствующим становлению органов конституционного (уставного) контроля, относятся материально-финансовые проблемы, наличие предубеждений против целесообразности создания конституционных (уставных) судов. Учитывая сложность создания органов конституционного контроля в субъектах Федерации из-за финансово-материальных проблем, предлагается на первоначальном этапе осуществлять финансирование конституционных (уставных) судов, как из средств федерального бюджета, так и бюджета субъекта Федерации.

Диссертант обосновывает, что появление конституционных (уставных) судов во всех субъектах Федерации будет, во-первых, содействовать приведению законодательства субъекта в соответствие и федеральным. Во-вторых, у граждан появится еще одна возможность защищать свои конституционные права и свободы посредством подачи в конституционный (уставный) суд жалобы на нормативно-правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъекта, органами местного самоуправления.

Анализ вопроса о значении конституционных судов субъектов РФ для эффективной организации государственной власти в РФ и субъектах РФ, позволил диссертанту отметить, что высокая актуальность судебного конституционного контроля обусловлена также его ролью как особого механизма защиты личности от произвола власти, средства обеспечения основных (конституционных) прав и свобод человека и гражданина.

Мировые судьи являются важным звеном судебной системы субъекта, которые наряду с Конституционными (уставными) судами субъектов призваны реально представлять судебную власть субъекта Российской Федерации, являясь неотъемлемой частью единой судебной системы государства и органически вписываясь в структуру его судебных органов, должно стать еще и необходимой предпосылкой для более эффективной деятельности всей системы правосудия России.

Анализ современной российской модели организации судебных органов, позволил диссертанту сделать вывод, что несмотря на то, что действующая судебная система России в целом построена в соответствии с принципом федерализма, до настоящего времени продолжаются разногласия между Российской федерацией и ее субъектами в отношении степени ее децентрализации.

Четвертая глава «Основные направления развития федеративных отношений в России на этапе централизации государственной власти» посвящена основным проблемам конституционно-правовых основ процесса укрупнения субъектов Российской Федерации и форм их реализации, тенденциям развития и совершенствования административно-территориального устройства субъекта Федерации как одной из форм развития федеративных отношений, а также участию органов местного самоуправления в развитии федеративных отношений в России на основе которых диссертант делает обоснованные предложения по преобразованию и совершенствованию российского федерализма.

В первом параграфе четвертой главы «Конституционно-правовые основы процесса укрупнения субъектов Российской Федерации и формы их реализации» исследуются процессы укрупнения субъектов Российской Федерации, объясняются их причины и перспективы развития, анализируются правовые основы и формы их реализации. Вопросы субъектного состава и административно-территориального деления России определяются диссертантом ключевыми при определении долгосрочной стратегии развития российского федерализма. Проблема оптимизации субъектного состава России всегда остается стержневой при выборе той или иной парадигмы развития Российской Федерации.

Объединение субъектов Российской Федерации является в настоящее время одной из наиболее активно обсуждаемых тем. С процессом укрупнения российских регионов связаны надежды на разрешение многих политических, экономических, национальных, социальных и иных проблем современной России. На наших глазах происходит очередной переломный момент развития российской государственности. Исторически процессы укрупнения регионов протекали в стране волнообразно, чередуясь с процессами разукрупнения.

Предусмотренный ст. 65 Конституции РФ субъектный состав Российской Федерации стал своеобразной платой федерального центра за компромисс, за стабилизацию федеративных отношений, т.к. речь в 1993 г. шла не столько о совершенствовании федерализма, сколько о сохранении государственного единства, недопущении распада России. Формирование современного субъектного состава происходило на фоне «парада суверенитетов», затронувшего не только республики, но и субъекты Федерации, образованные по территориальному принципу, что выразилось в процессах «республиканизации».

Диссертант утверждает очевидность того, что любая попытка кардинального изменения субъектного состава Федерации неизбежно вызовет коренную перестройку всех федеративных отношений, что рано или поздно приведет к необходимости пересмотра Конституции.

В работе анализируется вопрос об оптимальности существующего в настоящее время состава субъектов Российской Федерации, ведь до недавнего времени дискуссия носила в основном теоретический характер и велась вокруг таких вопросов, как обоснование необходимости сокращения числа субъектов федерации, темпы объединительного процесса, его возможные «количественные» результаты (должно ли в результате в Российской Федерации остаться 7, 20, 30, 50 или какое-то иное число субъектов), то сейчас рассматриваемая тема получила еще и сугубо практический аспект.

Анализ развития федеративных отношений показал, что идея образования новых субъектов путем укрупнения существующих не надумана. Интеграция субъектов Федерации - это серьезная задача на современном этапе развития российской государственности. Историческая, географическая, природно-ресурсная, демографически-языковая общность, политические, хозяйственные, транспортные, торгово-финансовые связи, общие интересы не могут не вести к интеграции территориально-близких субъектов Федерации. Не случайно в одном из проектов Конституции РФ, который был подготовлен Конституционной комиссией в 1993 г., предусматривалось образование из нескольких компактно расположенных краев и областей так называемых земель с наделением их статусом субъектов Федерации. Однако тогда эти идеи не были востребованы.

Одним из основных обоснований необходимости укрупнения является обеспечение большей эффективности управления обширными территориями России.

Диссертант говорит о том, что налицо отсутствие юридических критериев оптимальной численности субъектов федерации, ибо правовым инструментарием можно только оформить критерии численности, взятые из других научных дисциплин. Власть сама еще не определилась, в каком направлении будет осуществляться не только укрупнение субъектов Федерации, но и вообще дальнейшее государственное строительство.

Диссертантом проводиться анализ имеющейся практики, которая выявила ряд проблем правового характера, как явных, так и «скрытых», еще не проявивших себя, и от того, будет ли осознано само наличие этих проблем и будут ли намечены пути их решения, зависит не только дальнейший ход, но и итоги объединительного процесса, а также воздействие последних на развитие российской государственности в целом.

На основании изложенного диссертант делает выводы о том, что необходимость совершенствования субъектного состава Российской Федерации, имея в виду, что количество субъектов Федерации превышает распространенные в мировой практике оптимальные пределы, ни у кого не вызывает сомнения. При этом основным требованием при образовании нового субъекта остается добровольность и равноправие объединяющихся субъектов Федерации. И в то же время отсутствие законодательно установленных пределов укрупнения субъектов может привести и к отрицательным последствиям. Крупные, экономически и политически мощные субъекты - это потенциальные агенты суверенизации и перераспределения властных и иных ресурсов. В ходе административно-территориальной реформы неизбежна тенденция к расширению властных амбиций их политических элит, что требует своевременной корректировки федерального законодательства.

Второй параграф четвертой главы «Административно-территориальное устройство субъекта Федерации как одна из форм развития федеративных отношений» преследует цель обосновать и представить в системном виде организационные особенности административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации.

Территориальное устройство России - это наиболее распространенное и характерное для любого государства: административно-территориальное устройство или деление. Поскольку Россия федеративное государство, то на высшем уровне - это федеративное устройство. Сами субъекты Федерации (регионы) делятся на административно-территориальные единицы. На территории этих административно-территориальных единиц образуются органы местного самоуправления, а, следовательно, их территориальная основа - это часть территориального устройства страны. На основе этого диссертант федеративное устройство называет политико-территориальным (субъективным), а административно-территориальное - объективным, которое реализуется с учетом экономических факторов, сложившихся связей исторического развития.

Реформа местных органов власти, становление местного самоуправления привели к существенной организационной дифференциации управления в рамках сложившегося территориального деления субъектов Российской Федерации, распределению функций управления, в зависимости от их содержания и значения, между различными по своему статусу органами публичной власти, действующими в границах одной и той же территории - федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Так, на уровне городов, районов, поселков не только решаются вопросы местного значения (благоустройство, озеленение, содержание муниципальных школ, больниц и т.д.), но и выполняются многие государственные функции (регистрация граждан по месту пребывания и жительства, регистрация актов гражданского состояния, воинский учет, выплата пенсий и других государственных социальных пособий, охрана общественного порядка и т.д.). И это сочетание объективно. Относительная организационно-функциональная обособленность различных подсистем публичной власти не отрицает, а, наоборот, предполагает глубокое внутреннее единство их территориальной организации, без которого невозможно согласованное, гармоничное взаимодействие указанных органов и в конечном итоге решение главной общей задачи - обеспечение комплексного, эффективного управления общественными процессами на всей территории субъекта Российской Федерации.

Административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации - сложное структурное явление, имеющее несколько уровней организации. В самом общем разрезе оно предстает как совокупность видов административно-территориальных единиц и структурных связей между ними.

Действующее законодательство Российской Федерации закрепляет административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации в качестве самостоятельного правового института, особого предмета ведения, входящего в компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации, но вместе с тем не содержит определения данного понятия. В связи с этим для определения места административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации в системе территориальной организации Российского государства был проведен комплексный анализ федерального законодательства на основе общетеоретических аспектов территориальной организации публичной власти, сопоставления рассматриваемого понятия с научными категориями более общего порядка.

Сказанное позволило диссертанту рассматривать соответствие системы государственных органов власти административно-территориальному устройству субъекта Российской Федерации в качестве одного из принципов территориальной организации федеральных органов государственной власти в субъекте Российской Федерации.

Диссертантом анализируются существующие проблемы соотношения административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации с территориальной организацией местного самоуправления. Так, исходя из общих теоретических положений, положений Конституции РФ, правовых положений Конституционного Суда РФ в Российской Федерации могут быть образованы три относительно независимые друг от друга системы территориальной организации публичной власти:

-- федеральная, предусматривающая формирование территориальных единиц для исполнения федеральных полномочий;

-- региональная -- система административно-территориального деления субъектов РФ для исполнения полномочий органов государственной власти субъектов РФ;

-- муниципальная система территориальной организации местного самоуправления.

Все три системы могут иметь отличные друг от друга границы собственных территориальных единиц. В связи с тем, что в соответствии с Конституцией РФ вопросы административно-территориального устройства субъектов РФ находятся в исключительном ведении субъектов РФ, а система местного самоуправления напрямую не связана с административно-территориальным делением, сложилась правовая ситуация, позволяющая формировать федеральному центру, регионам и даже органам местной власти системы административно-территориального деления.

Административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации представляет собой деление территории субъекта Российской Федерации на части (административно-территориальные единицы), являющиеся основой для построения и функционирования системы органов публичной власти в субъекте Российской Федерации.

Субъект Российской Федерации является государственно-территориальным образованием, его территория занимает центральное место в территориальном устройстве России, в пределах данной территории и в соответствии со структурой ее организации реализуются полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

В структуре административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации сочетаются территориальные основы организации и деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления. Несмотря на существенную специфику правового регулирования каждого из названных компонентов административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, в своей совокупности они неразрывно взаимосвязаны и образуют единую, целостную систему территориальной организации субъекта Российской Федерации, обеспечивающую комплексное, устойчивое управление общественными процессами на территории субъекта Российской Федерации.

Диссертант заключает, что в Российской Федерации принципы территориальной организации структур исполнительной власти и соответственно принципы территориального взаимодействия структур, создаваемых органами публичной власти трех уровней в федеральном законодательстве не установлены.

Административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации обеспечивает комплексную, стабильную, организационно-функциональную взаимосвязь публичной власти и территориального деления субъекта Российской Федерации.

Диссертантом обосновывается необходимость принятия специального федерального закона об общих принципах административного территориального устройства Российской Федерации, для того чтобы устранить возможность негативного влияния процессов административно-территориального переустройства субъектов РФ на территориальную организацию местного самоуправления, привести административно-территориальное деление в Российской Федерации в соответствие с конечной целью реформы по разграничению полномочий между тремя уровнями публичной власти.

В третьем параграфе четвертой главы «Участие органов местного самоуправления в развитии федеративных отношений в России» диссертант анализирует организационные особенности участия органов местного самоуправления в развитии федеративных отношений в России. Местное самоуправление определяется как необходимое звено в федеративном, многонациональном государстве, без существования которого практическая составляющая механизма реализации принципа федерализма будет невозможна.

На основе проведенного исследования делается вывод, что в теории права не проработан на необходимом уровне вопрос о возможных вариантах взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, не выявлены их сущностные черты, не определена их специфика, не предложена оптимальная модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления для России. Несмотря на существенную значимость данной проблемы, в юридической литературе должного внимания ей не уделяется. Отсутствие комплексного системного подхода к анализу моделей взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления может привести к смещению акцентов в сторону второстепенных признаков и конструированию новой модели взаимоотношений на основе этих (вторичных) признаков, причем модели, не отвечающей требованиям Конституции Российской Федерации, искажающей конституционную модель местного самоуправления.

Правовая система взаимоотношений Российского государства и муниципальных образований складывается из направлений, обеспечивающих единство публичной власти и самостоятельность местного самоуправления. Несмотря на законодательно разработанные механизмы взаимодействия государства и муниципалитетов, достаточно острой остается проблема "обратной связи", которая может быть решена лишь при осознании роли местного самоуправления как одного из важнейших институтов гражданского общества и объединении усилий Российской Федерации и субъектов РФ по созданию условий для стабильного развития местного самоуправления в России.

Многие существующие проблемы правовой регламентации компетенции местного самоуправления могут быть разрешены путем принятия единого федерального закона о компетенции местного самоуправления, комплексно регулирующего все ее аспекты и учитывающего особенности местного самоуправления как субъекта компетенции. Данный правовой акт должен закрепить основные "компетенционные" понятия и термины применительно к субъектам местного самоуправления; принципы определения компетенции местного самоуправления; детализировать существующую типологию муниципальных образований и закрепить полномочия органов местного самоуправления по основным сферам общественной жизни, отнесенным к ведению определенных муниципальных образований.

Указанный закон должен также регламентировать такие вопросы, как порядок заключения соглашений о передаче полномочий между органами местного самоуправления муниципального района и входящих в его состав поселений; порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; порядок добровольного участия органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий; ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих полномочий.

В четвертом параграфе четвертой главы «Перспективы развития федеративно-правовых отношений в России» рассматриваются перспективы развития федеративно-правовых отношений в России. На основе проведенного в диссертации исследования диссертант приходит к выводу что, проводимая в стране федеративная реформа, обеспечив сохранение российской государственности, не привела к интеграции федеративной системы. В результате централизации государственной власти, наоборот, произошло неизбежное в этой связи обострение социально-экономических противоречий, возникающих в ходе исторического развития Российской Федерации.

Диссертант делает вывод о том, что существует необходимость в перспективной модели российского федерализма, основанной на согласии и солидарности федерального центра и регионов, как определяющего интегрирующего фактора в современных условиях развития общества и государства. Такая модель, позволит преодолеть годами копившиеся противоречия и конфликты между федеральной и региональными властями, достичь «золотой середины» и оптимального баланса в их взаимоотношениях.

В качестве основного условия демократического развития Российской Федерации, направленного на кардинальное обновление политической системы, диссертантом признается необходимость создания эффективных правовых механизмов регулирования федеративных отношений, которые стали бы надежной гарантией сохранения государственной целостности при динамичном процессе децентрализации системы управления с учетом дискретности и неравнозначности регионов.

Стратегия устойчивого развития Российской Федерации должна исходить из факта дискретности пространства и неравнозначности регионов страны по факторам развития. Следовательно, под политико-правовым развитием федерализма необходимо понимать сферу согласованной деятельности политико-властных институтов всех уровней по регулированию политического, экономического, социального развития в административно-политическом и территориальном аспектах.

Трудности, с которыми сопряжено создание федеративных отношений в России, не имеют аналогов по причине того, что никогда еще, ни в одной стране мира не проводилась одновременная смена формы государственности, от унитарной к федеративной, и хозяйствования, связанная с переходом от административно-командной системы к рыночной.

Диссертанту представляется, в рамках единого государства такое их взаимодействие возможно на основе договорного процесса между федеральными и региональными органами государственной власти по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий. С этой точки зрения очевидно, что преодоление кризисообразующих недостатков в указанных и многих других сферах общественных интересов зависит не только от общей стратегии и приоритетов проводимых в стране реформ, но и от динамики развития федеративных отношений.

Однако до сих пор отсутствует достаточная законодательная база заключения договоров. Что же касается сути договоров, то она видится, прежде всего, в четком определении двух основных составляющих договорного процесса: передаче осуществления полномочий, уже установленных для соответствующего федерального или регионального органа исполнительной власти, и в добровольной передаче субъектом Федерации своих прав из исключительного в совместное ведение с Российской Федерацией.

В решении этих вопросов, безусловно, необходимо ориентироваться на достижение устойчивого баланса интересов Федерации и самостоятельности ее субъектов. Смысл важнейших направлений конституционных реформ должен состоять не только в том, чтобы формально или тем более силовым образом «прикрыть» все «лазейки» ущемления прав и интересов субъектов Российской Федерации, равно как и любые попытки получения республиками или иными регионами односторонних преимуществ и выгод в ущерб интересам других субъектов Федерации. Главное - подтвердить роль федерации как наиболее разумной и эффективной формы государственно-правовой самоорганизации «российского экономического пространства».