Размещено на http://www.allbest.ru/

автореферат

Диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

Конституционно-правовой статус федерального и региональных парламентов Российской Федерации и проблемы его совершенствования: сравнительно-правовое исследование

Специальность: 12.00.02 --

конституционное право; муниципальное право

Шаклеин Николай Иванович

Москва - 2010 г.

Работа выполнена в Государственном научном учреждении "Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации"

Научный консультант доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Шахрай Сергей Михайлович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Зражевская Татьяна Дмитриевна

доктор юридических наук, профессор Мазаев Владимир Дмитриевич

доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Миронов Олег Орестович

Ведущая организация: Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации

Защита состоится "16" ноября 2010 года в 15 часов на заседании диссертационного совета Д 144.001.02 при Государственном научно-исследовательском институте системного анализа Счетной палаты Российской Федерации по адресу: 119121 г. Москва, Смоленский бульвар, д.19, зал заседаний Диссертационного совета.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Государственного научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты Российской Федерации.

Автореферат разослан " " 2010 г.

Учёный секретарь

диссертационного совета,

кандидат юридических наук А.А. Васильев

Общая характеристика диссертационной работы

Актуальность темы исследования. Совершенствование конституционно-правового статуса Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации обусловлено общим процессом модернизации социально-экономической, политической и правовой систем российского общества. От эффективного функционирования системы российского парламентаризма во многом зависит создание необходимых условий для сохранения целостности и устойчивости государства, единства его конституционно-правового, экономического и социального пространства, реализации права граждан на управление государственными и общественными делами.

Парламент России - Федеральное Собрание, парламенты субъектов РФ способны исполнять свое предназначение представительных и законодательных органов во многом благодаря тому, что их организация и деятельность определяются демократическими и рациональными правилами, в которых отражаются принципы правового государства, учитывается отечественный и международный опыт.

Парламент как орган государственной власти, выполняет две важнейшие функции: во-первых, формирует законодательство, на основе которого развиваются важнейшие сферы общества, гарантируется защита прав и свобод человека и гражданина, и, во-вторых, осуществляет реализацию принципов народовластия, совершенствует формы участия населения в управлении делами государства.

Поиск оптимальных путей реформирования Федерального Собрания РФ и региональных парламентов в последние годы стал одним из магистральных направлений, как федеративной, так и административной реформы в нашей стране . Глава 5 Конституции РФ, в которой закреплено конституционное положение российского парламента - Федерального Собрания, как высшего представительного и законодательного органа государственной власти Российской Федерации, устанавливает конституционно-правовые основы развития российского парламентаризма. Исследование основных направлений, путей совершенствования конституционно-правового статуса федерального и региональных парламентов в современной России представляет научный и практический интерес.

Выбор темы исследования был обусловлен следующими обстоятельствами:

1) историко-правовым значением процесса зарождения и становления парламентаризма в нашей стране, его непосредственной связью с формами российского государства. Изучение истории российского парламентаризма, работы Государственной Думы Российской империи в 1906-1917 гг., Верховного Совета СССР и РСФСР, Верховных Советов союзных и автономных республик представляется особенно значимым ввиду генетической связи российских законодательных представительных органов различных исторических эпох ;

2) недостаточной разработанностью в трудах исследователей идей, отражающих концепцию единого конституционно-правового статуса федерального парламента, который, по мнению автора, включает в себя принципы организации, функции, взаимодействие двух палат Федерального Собрания РФ, региональных парламентов в политическом и законодательном процессе, а также формы участия населения и новых институтов гражданского общества в правотворчестве парламента;

3) развитием гражданского общества в России, которое влечет необходимость развития статуса парламента, поскольку новые экономические, политические, социальные реалии должны найти свое естественное отражение в его деятельности. Формирование институтов гражданского общества способно придать новое направление совершенствованию механизмов осуществления государственной власти с всевозрастающим влиянием общества. В связи с этим анализ места и роли федерального и региональных парламентов в Российской Федерации, организация их деятельности остаются для исследования актуальными проблемами;

4) недостатками в законодательной работе Федерального Собрания РФ и региональных парламентов, которые обусловлены в том числе бурным развитием законотворчества. Оно зачастую сопровождается законотворческими ошибками, пробелами, коллизиями в правовом регулировании различных общественных отношений. Очевидно, что «одной из причин несоблюдения законов является, к сожалению, их не всегда высокое качество. Все законодательные инициативы и проекты других нормативных правовых актов должны проходить публичное обсуждение и общественную экспертизу» . Этого требует и правоприменительная практика;

5) многогранностью законодательного процесса, его постоянным обогащением новыми идеями, формами и методами работы и вместе с тем отсутствием нормативного акта, комплексно регулирующего деятельность Федерального Собрания РФ как единого законодательного и представительного органа федеральной государственной власти. Действующие регламенты палат эту роль выполнять не могут и не являются в настоящее время должной конструктивной правовой основой для системного правотворчества в Федеральном Собрании РФ;

6) потребностями теории и практики совершенствования конституционно-правового статуса парламента Российской Федерации, связанными с проходящими изменениями в экономической, социальной и политической жизни, а также в государственном строительстве на основе положений действующей Конституции РФ;

7) развитием законодательства России, в котором еще слабо используется опыт нормотворчества зарубежных государств, в том числе и стран СНГ. Наряду с главной тенденцией к сближению различных правовых систем возрастает и потребность в использовании многообразных конституционно-правовых институтов функционирующих, в этих странах, на основе учета конкретно-исторических и национально-специфических условий.

Степень научной разработанности темы исследования. В своей работе автор опирался на результаты исследований советских и российских специалистов в области конституционного (государственного) права, истории и теории государства и права, политических и правовых учений, сравнительного правоведения. Среди них труды авторов дореволюционного периода: С. Ю. Витте, В. М. Гессена, Д. Л. Градовского, Ф. И. Дана, Л. Дюги, В. О. Ключевского, М. М. Ковалевского, Ф. Ф. Кокошкина, Н. М. Коркунова, С. Д. Котляревского, Н. И. Лазаревского, В. Н. Латкина, Е. И. Левина, В. А. Маклакова, Ю. О. Мартова, В. Д. Набокова, П. Н. Новгородцева, М. В Родзянко, В. Сперанского, В. А.Тихомирова, Б. Н Чичерина, Г.Ф. Шершеневича; работы современных отечественных государствоведов: С. А. Авакьяна, А. С. Автономова, М. В. Баглая, К. А. Бякешева, А. В. Васильева, Р. Ф. Васильева, Р. Х. Вильданова, Б. Н. Габричидзе, Г. А. Гаджиева, В. Н. Дурденевского, Б. П. Елисеева, Р. В. Енгибаряна, О. А. Жидкова, С. Э. Жилинского, Д. Л. Златопольского, Т. Д. Зражевской, И. П. Ильинского, И. А. Исаева, В. Т. Кабышева, Н. Г. Кобеца, Е. И. Козловой, О. С. Колбасова, Б. С. Крылова, В. Н. Кудрявцева, В. И. Кузнецова, М. Н. Кузнецова, О. Е. Кутафина, М. И. Кукушкина, Б. М. Лазарева, В. В. Лазарева, В. И. Лафитского, Ю. И. Лейбо, В. О. Лучина, Г. В. Мальцева, В. В. Маклакова, А. З. Манфреда, М. Н. Марченко, А. Н. Медушевского, О. О. Миронова, А. А. Мишина, Н. А. Михалевой, В. Д. Мазаева, А. В. Малько, В. В. Невинского, Г. В. Осипова, А. С. Пиголкина, М. И. Пискотина, А. С. Саломаткина, С. В. Соловьевой, В. Н. Синюкова, Ю. И. Скуратова, С. В. Степашина, Б. А. Страшуна, Ю. А. Тихомирова, Б. Н. Топорнина, В. А. Туманова, Г. И Тункина, Г. Р. Хабибуллиной, В. Е. Чиркина, О. И Чистякова, Т. М. Шамбы, С. М. Шахрая, А. И. Экимова, Л. М. Энтина, Б. С. Эбзеева; научные работы зарубежных авторов: Т. Маунца, К. Хессе, Г. Оберойтера, Э. Хюбнера, Э. Буша, Р. Циппелиуса, Д. Хессельберта, М. Захса, И. Люке, К. Дегенхарта, К. фон Бойме, В. Лабьюда, Б. Вальдмана, А. Алена, Е. Ван Нюэнхове, П. Ван Ореховена, П. Питерса.

Однако в трудах вышеперечисленных авторов не представлена современная комплексная разработка концепции единого конституционно-правового статуса российского парламента, включающая принципы организации, функции, взаимодействие двух палат Федерального Собрания РФ в законодательном процессе, а также формы участия населения и новых институтов гражданского общества в правотворчестве парламента. Кроме того, в науке конституционного права в недостаточной мере используются переведенные на русский язык и включенные в научный оборот тексты регламентов (законов) парламентов зарубежных стран (в отличие, например, от текстов их конституций). Работы исследователей в области сравнительно-правового анализа парламентской практики зарубежных стран и дореволюционной России, не содержат конкретизации рекомендаций по использованию данного опыта в деятельности Федерального Собрания РФ.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе анализа конституционных и тесно взаимосвязанных с ними социально-политических процессов, происходящих в стране, разработать комплекс научно-теоретических положений, способствующих совершенствованию конституционно-правового статуса Федерального Собрания - парламента Российской Федерации и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ; раскрыть условия, факторы и методы совершенствования парламентской организации российского государства; исследовать конституционно-правовые и организационные средства обеспечения эффективной законотворческой деятельности указанных органов государственной власти в ходе политической, экономической и правовой реформы.

Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач: парламентаризм правовой собрание

- конкретизировать сущность, понятие, структуру и функции конституционно-правового статуса парламента Российской Федерации и исследовать принципы деятельности палат Федерального Собрания РФ;

- проанализировать правовое регулирование деятельности Федерального Собрания РФ, включая его функции и различные парламентские процедуры;

- выявить исторические и теоретические закономерности становления и развития российского парламентаризма;

- установить зависимость внутренней организации деятельности парламента от его конституционно-правового статуса и реального положения в политической системе государства, его отношений с другими высшими органами государственной власти страны;

- исследовать законотворческую деятельность, осуществляемую региональными парламентами, и их взаимодействие с федеральными органами власти Российской Федерации, а также показать наиболее эффективные пути реализации права законодательной инициативы субъектами РФ в Государственной Думе;

- провести сравнительный анализ конституционного статуса парламентов и практики парламентских процедур ряда зарубежных государств - Германии, Канады, Индии, Италии, Венгрии, Польши, в сопоставлении с конституционно-правовым статусом Федерального Собрания - парламента Российской Федерации; практики функционирования международных парламентских организаций с учетом возможного совершенствования работы российского парламента (по материалам Парламентской Ассамблеи Совета Европы - ПАСЕ, Межпарламентской Ассамблеи Евразийского Экономического Сообщества - МПА ЕврАзЭС), учета модельного законодательства МПА ЕврАзЭС, а также работы ПАСЕ;

- выявить особенности внутренней организации и порядка функционирования парламентов Республики Казахстан (Сената и Мажилиса), Республики Беларусь (Совета Республики и Палаты Представителей), Республики Молдовы, Киргизской Республики (Жогорку Кенеш), Республики Армении, а также на основе сопоставления конституций и регламентов представительных и законодательных органов власти данных государств - членов СНГ определить меры, способствующие совершенствованию законодательного процесса в Российской Федерации;

- определить современный статус парламентария (депутата, члена парламента), механизм его реализации и совершенствования в Российской Федерации с учетом зарубежного опыта;

- проанализировать правовые позиции, изложенные в решениях Конституционного Суда РФ, касающихся конституционно-правового положения Федерального Собрания РФ, региональных парламентов и законодательного процесса.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе конституционно-правового закрепления и реализации статуса парламента как представительного и законодательного органа власти, внутренней организации его деятельности в Российской Федерации и зарубежных странах, взаимодействие парламента с другими государственными органами, институтами гражданского общества в законодательном процессе.

Предметом исследования выступают правовые нормы, отражающие конституционно-правовой статус федерального и региональных парламентов Российской Федерации, некоторых зарубежных стран (функции, компетенция, структура, статус парламентария (депутата, члена парламента), законодательный процесс, внутренняя организация деятельности парламента), а также отечественный исторический опыт становления и развития парламентаризма.

Методологическую основу исследования составляют научные методы познания общественных явлений и процессов. Междисциплинарность использованных в данной работе подходов обусловила применение общенаучных методов: диалектического (в аспекте общего и особенного в закреплении и развитии конституционно-правого статуса Федерального Собрания РФ, в частности во взаимосвязи статуса парламента с внутренней организацией его деятельности, динамикой и качеством законодательного процесса на примере Российской Федерации); абстрактного и конкретного (в реализации ряда полномочий парламента, регламентных норм его работы); сравнительно-правовового (в контексте возможности использования зарубежного опыта применительно к функционированию палат Федерального Собрания РФ); внедрения универсальных средств, форм и методов работы парламента, внутренней организации его деятельности в российскую парламентскую практику); системно-структурного, включающего анализ и синтез (понятие «парламент» раскрывается во взаимодействии с другими институтами политической системы, высшими органами власти).

Использованы также методы: функциональный, конкретно-исторический (при обобщении опыта составления и реализации Наказа (регламента) Государственной Думы Российской империи); формально-юридический, социологический и статистический (при исследовании динамики и качества законотворческого процесса в Российской Федерации на протяжении последних 15 лет). Использование данных методов, особенно сравнительно-правового, способствовало выработке автором ряда предложений по оптимизации функционирования российского парламента - Федерального Собрания РФ. Применение конкретно-социологического метода позволило исследовать конституционно-правовой статус парламента и внутреннюю организацию его деятельности с позиций прошлого и настоящего, а также определить меры по его совершенствованию в будущем.

В диссертационном исследовании автор опирается и на свой многолетний опыт работы в качестве депутата Государственной Думы, члена Совета Федерации ФС РФ, а также губернатора Кировской области. Наряду с этим автор в диссертации использует опыт личного участия в работе ПАСЕ и Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ (МПА СНГ), Законодательного Собрания Кировской области. Вышеназванные методы познания, а также исследование зарубежного и отечественного опыта позволили автору подготовить предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства, внедрению новых форм, средств и методов в практику работы российского парламента, повышению качества законодательной работы.

Эмпирическая и нормативно-правовая база исследования. В качестве эмпирического материала использовались: статистические данные законодательной деятельности Федерального Собрания РФ; материалы парламентских слушаний и «круглых столов» по вопросам деятельности парламента и организации законодательного процесса; доклады Совета Федерации ФС РФ за 2004-2008 гг. о состоянии законодательства в Российской Федерации; данные законодательной деятельности представительных органов власти субъектов Российской Федерации, в частности Законодательного Собрания Кировской области; модельные законы и материалы пленарных заседаний и комиссий МПА СНГ и МПА ЕврАзЭС; материалы и издания ПАСЕ; регламенты работы парламентов стран СНГ и других государств; конституции зарубежных государств; Наказ Государственной Думы Российской империи; материалы научно-практических конференций и семинаров по теме исследования, прошедших в 1994-2009 гг.; документальные источники, находящиеся в личном архиве автора, связанные с его участием в законодательной деятельности Федерального Собрания РФ и Законодательного Собрания Кировской области.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что впервые в российской юридической литературе проведено комплексное междисциплинарное сравнительно-правовое исследование теоретических и практических проблем конституционно-правового регулирования деятельности федерального и региональных парламентов в Российской Федерации, а также парламентов некоторых зарубежных стран. Разработаны и системно представлены в качестве самостоятельного направления научных исследований конституционно-правовые основы статуса современного федерального и региональных парламентов в Российской Федерации, организации их деятельности, прежде всего, по совершенствованию законодательства.

Автором предложен принципиально новый подход к пониманию статики и динамики конституционно-правового статуса Федерального Собрания РФ как единого федерального органа государственной власти и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих представительную, законодательную и контрольную функции в системе российского народовластия.

В результате исследования решена крупная научная проблема, связанная с разработкой предложений по оптимизации работы российского парламента, его взаимодействием с другими высшими органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также сформулированы законодательные предложения по совершенствованию законодательства и законодательного процесса в стране.

Элементами научной новизны диссертационной работы являются следующие положения и рекомендации, выносимые на защиту:

1. Конкретизированы для использования в научном обороте такие понятия, как "парламент и парламентаризм", "генезис парламентаризма и парламентской деятельности", "конституирование представительного органа", "конституционно-правовой статус парламента", "парламент как единый представительный и законодательный орган государственной власти", "статус депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации", "толкование законов парламентом", "парламентский мониторинг ".

Предлагается определить конституционно-правовой статус парламента, как закрепленное Конституцией РФ и иными источниками конституционного права положение парламента, как представительного, законодательного и контрольного органа государственной власти страны, характеризующее социально-политическое назначение данного органа государственной власти; его роль, задачи и функции; принципы организации и деятельности; внутреннюю структуру, способствующую реализации функций; взаимоотношения с иными органами государственной власти; компетенцию, обусловленную местом в системе народовластия; процедуры осуществления деятельности парламента, в том числе формы и порядок принятия нормативных правовых актов. При этом практическая реализация конституционно-правового статуса парламента во многом зависит от развития парламентаризма в стране - способности парламента как органа народного представительства формулировать в законе волю избирателей и реализовывать их интересы, используя механизм государственной власти и авторитет парламента в обществе.

2. Новизной отличается объемный историко-правовой и сравнительный анализ эволюции идей о парламенте. Поскольку теоретические воззрения зарубежных и отечественных ученых на природу парламента различны, тем самым до известной степени автором восполнен несомненный пробел в теории конституционного и парламентского права. Предложена современная авторская характеристика этапов становления и развития представительной власти в российском государстве.

3. Выделены непосредственные и опосредованные факторы, воздействующие на конституционно-правовой статус парламента в Российской Федерации. К непосредственным факторам автор относит политический процесс и институты гражданского общества, а также организационные факторы. К опосредованным факторам автор относит конституционный и законодательный процесс, а также процесс взаимодействия Федерального Собрания РФ с законодательными органами государственной власти субъектов РФ и иными государственными органами. Выявлена степень влияния факторов обеих групп на деятельность парламента, его конституционно-правовой статус. Обоснована позиция, согласно которой практическая реализация конституционно-правового статуса парламента во многом зависит от уровня развития парламентаризма в стране.

4. Раскрыты тенденции развития современного парламента в условиях глобализации, влекущей за собой не только позитивные, но и негативные последствия для развития национальных парламентских систем, выступающей порой фактором, влияющим на национальную государственность. Перенимая мировой парламентский опыт, автор полагает необходимым учитывать, что парламент будет эффективно действовать лишь тогда, когда его статус будет создан на основе собственных специфических условий, исторических традиций, особенностей национальной культуры и ее правового менталитета. Возрастающая неспособность парламентов современных государств к регулированию глобальных процессов и, как следствие, ослабление их парламентского контроля - носят достаточно объективный характер. Это ведет к всеобщей трансформации государственности в современном мире, видимыми признаками которой является реновация авторитарных моделей государственного управления и принижение роли парламента, возникновение новых форм разделения полномочий и взаимодействия властей.

5. Характер и содержание деятельности Федерального Собрания Российской Федерации поставлены законодателем в зависимость не только от главы государства, но и от его Администрации, а также от возглавляемой им системы исполнительной власти. Автором предложены меры по приданию большей самостоятельности и независимости Федерального Собрания от главы государства и исполнительной власти в части выполнения им своих полномочий.

6. Для нахождения баланса сдержек и противовесов законодательной и исполнительной власти на федеральном уровне автором предложено разработать и закрепить в Конституции РФ и в действующем законодательстве различные формы контроля Федерального Собрания РФ над деятельностью главы государства, федеральными и региональными органами исполнительной власти.

Автор предлагает предоставить возможность выражения недоверия (квалифицированным большинством депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации) отдельным руководителям министерств и ведомств с их последующим увольнением. Установить реальную возможность проведения регионального парламентского расследования в отношении деятельности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации) с последующим обращением в судебные органы на предмет проверки конституционности и законности их деятельности, а также к главе государства - с представлением на их удаление в отставку.

Автор указывает на необходимость расширения полномочий Счетной палаты РФ, предоставив ей как органу парламентского контроля возможность осуществлять проверку деятельности и анализ нормативных правовых актов главы государства и правительства страны в области финансового, бюджетного и налогового регулирования.

7. Обоснована роль политических партий в становлении, развитии и реализации конституционных основ парламентской деятельности. Исследована парламентская практика, в том числе и зарубежных государств, которая свидетельствует о том, что политические партии используют парламент для претворения в жизнь своих целей и доктринальных идеологических установок, а парламент, в свою очередь, формируется посредством деятельности политических партий и напрямую зависит от их организационной и финансовой состоятельности.

8. Обоснованы меры по закреплению в Конституции РФ принципа единства законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, которые на взгляд автора позволят обеспечить их взаимодействие в сфере законотворчества и осуществление контроля за реализацией принятых законов. Возможными формами закрепления данного принципа являются: введение института совместной законодательной инициативы регионов; предварительная экспертиза проектов федеральных законов, вносимых субъектами РФ; активизация Советов законодателей по федеральным округам и их взаимодействие с парламентом Российской Федерации.

9. Конкретизировано содержание законодательной функции парламента посредством выделения следующих направлений работы: а) с законопроектами по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ путем обязательного рассмотрения отзывов, как от законодательного, так и от исполнительного органа государственной власти ее субъектов (так называемое нулевое чтение); б) с поправками после принятия таких законопроектов в первом чтении; в) с законодательными инициативами субъектов РФ; г) мониторинг законодательства в Российской Федерации.

Выявлен дисбаланс в реализации субъектами права законодательной инициативы их полномочий в данной сфере, когда одни из них не в полной мере реализуют свои законотворческие полномочия, при этом имеют высокий потенциал в сфере законопроектной работы (Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения), а другие не наделены правом законодательной инициативы (Уполномоченный по правам человека РФ, Счетная палата РФ, Генеральный прокурор РФ).

Обоснована необходимость введения процедуры толкования федеральных законов как результата совместной деятельности палат Федерального Собрания РФ с целью устранения пробелов и коллизий в правовой системе России.

Сделан вывод о необходимости проведения проверки правовых актов на их коррупциогенность и выявление законотворческих ошибок, учета мнения Общественной палаты РФ на внесенные законопроекты, а также о создании единого Центра мониторинга законодательства при Федеральном Собрании РФ.

10. Предложен правовой механизм эффективной реализации представительной функции парламента. В этих целях предлагается введение обязательных (ежегодных) отчетов членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы ФС РФ перед органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления, населением субъекта РФ; формирование наказов и их финансовое обеспечение, введение процедуры отзыва депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации ФС РФ. Автор предлагает закрепить в регламентах палат процедуру официальной торжественной присяги при подтверждении полномочий в качестве члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы ФС РФ, а также предусмотреть в качестве основания для досрочного прекращения их полномочий неучастие депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации ФС РФ в работе палаты и ее органов. Отвергается предложение некоторых ученых и политиков о введение в Регламент Совета Федерации ФС РФ единогласного голосования двух членов палаты от одного и того же субъекта РФ, которые должны выражать «консолидированную» позицию, тем самым не перенося свои разногласия в федеральный парламент.

Автор полагает, что применение вышеназванных мер позволит повысить ответственность российских парламентариев, расширить учет многообразных социальных, партийных и других интересов и придать законотворческой деятельности Федерального Собрания РФ общенациональный представительный характер.

11. Обоснована необходимость установления законодательных условий, способствующих повышению качества парламентского корпуса, предотвращению включения в федеральные списки кандидатов лиц, имеющих отношение к преступному миру. Предложены меры по повышению открытости для избирателей процесса формирования политическими партиями списков кандидатов на выборах и установлению четкой процедуры, на основании которой высшее должностное лицо субъекта Федерации будет назначать представителя в Совет Федерации.

12. Уточнено содержание статуса членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания. Сделан вывод о необходимости дальнейшего совершенствования института неприкосновенности парламентария. На уровне федерального закона целесообразно четко разграничить неприкосновенность и неответственность парламентария, установить исчерпывающий перечень случаев, являющихся основанием отказа в даче согласия палатой на лишение неприкосновенности его члена. Особенность неприкосновенности российского парламентария заключается в специальной процедуре его привлечения к уголовной либо административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, с согласия данной палаты федерального парламента или соответствующего регионального законодательного собрания, которая, с одной стороны, позволяет устранить необоснованные обвинения в его адрес, а с другой - препятствует возможности уклониться от ответственности парламентария, виновного в совершении правонарушения.

13. Выявлена зависимость внутренней организации деятельности парламента от его конституционно-правового статуса. Автором предложены опирающиеся на зарубежную и отечественную практику оптимальная модель и параметры структуры палат парламента, а также аппарата парламента и его подразделений. Обосновывается необходимость создания в палатах федерального парламента структурных подразделений, которые бы занимались антикоррупционной экспертизой федеральных законов и проектов нормативно-правовых актов, осуществляли мониторинг последствий законотворчества с привлечением независимых экспертов.

14. Обоснованы меры по укреплению самостоятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в части избрания высших должностных лиц субъекта Российской Федерации (руководителей высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации должны быть наделены полномочиями по избранию руководителей исполнительной власти не только из кандидатур, представляемых главой государства, но и из самостоятельно подбираемых ими кандидатов.

Для эффективного осуществления депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации своих полномочий следует перейти к правилу, при котором не менее половины всех депутатов региональных парламентов будут работать в них на профессиональной постоянной основе.

15. Обосновывается необходимость разработки и принятия федерального закона «О Федеральном Собрании Российской Федерации - Парламенте Российской Федерации», регулирующего принципы деятельности парламента, его функции и организационную структуру, процедуру толкования законов, взаимодействие между палатами Федерального Собрания РФ в законотворческом процессе, а также его взаимосвязь с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ и иными государственными органами. При этом автор полагает, что предмет регулирования такого интегрированного закона целесообразно определить с учетом норм регламентов палат Федерального Собрания РФ, а при разработке концепции и структуры данного закона может быть использован зарубежный опыт.

Обосновывается системная связь, и потребность в установлении единых правил юридико-технического оформления проектов федеральных законов, единых требований к языку закона и юридической терминологии. Поэтому автор с учетом современных реалий предлагает ускорить рассмотрение и принятие Государственной Думой проектов федеральных законов о нормативных правовых актах и о порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов.

16. Автором сделаны соответствующие выводы и предложения о развитии парламентаризма в стране, а также о целесообразности изменения некоторых положений Конституции РФ и действующего законодательства.

Новые практические результаты и их значимость. Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что выносимые на защиту положения расширяют и углубляют концепцию развития российского парламентаризма, имеют системный и междисциплинарный характер. В работе содержатся новые подходы к совершенствованию конституционно-правового статуса федерального и региональных парламентов, как одному из перспективных направлений развития науки конституционного (государственного) права. Автор в своем исследовании решает поставленные задачи с использованием современных научных разработок в области философии, политологии, социологии, истории государства и права и др.

Выводы автора основаны на его многолетнем практическом опыте работы в государственных, в том числе законодательных органах СССР и Российской Федерации, теоретическом анализе сложных и противоречивых процессов, происходящих в Российской Федерации. Они могут быть использованы для совершенствования законодательства и обоснования практических мер по совершенствованию деятельности Федерального Собрания РФ и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.

Результаты исследования и материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе при преподавании конституционного права России, зарубежных стран, политологических учебных дисциплин, спецкурса по парламентскому праву; они будут полезны для депутатов представительных органов Российской Федерации и государственных служащих. Предложения о совершенствовании конституционно-правового статуса федерального и региональных парламентов могут быть использованы в нормотворческой деятельности депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации ФС РФ, а также депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.

Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения работы отражены в научных публикациях, в докладах и выступлениях в Федеральном Собрании РФ и Законодательном Собрании Кировской области, а также апробированы автором при разработке федеральных и региональных законов.

С использованием материалов автора были подготовлены проекты 8 законов Кировской области, более 20 федеральных законов, в том числе Кодекс об административных правонарушениях РФ и Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении», а также модельных законов, содержащих механизм реализации конституционно-правового статуса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. Автором предложена структура проекта федерального закона «О Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации», а также проекты изменений в регламенты Государственной Думы и Совета Федерации ФС РФ.

Автор выступал с докладами и сообщениями на заседаниях Государственного Совета при Президенте РФ, на заседаниях палат Федерального Собрания РФ, сессий ПАСЕ, на международных, всероссийских и межвузовских конференциях, «круглых столах» и семинарах.

Материалы исследования используются в процессе преподавания курса «Конституционное право Российской Федерации» на юридическом факультете Российского государственного социального университета, а также в ряде других вузов.

Структура исследования определена основными целями и задачами, состоит из введения, трех глав, девяти параграфов, заключения и списка использованной литературы.

содержание диссертационной работы

Во введении обоснованы актуальность темы диссертационного исследования, ее научная разработанность, определены ее цели, задачи, теоретическая и методологическая база, сформулирована научная новизна исследования и его основные положения, выносимые на защиту, отмечена научная и практическая значимость, показаны результаты работы и их апробация.

В первой главе «Историко-правовой опыт организации и функционирования российского парламента» исследуется опыт становления и развития отечественного парламентаризма; подробно рассматривается правовой статус первого российского парламента и представительных учреждений советского периода.

В первом параграфе первой главы «Учреждение и Наказ Государственной Думы Российской Империи: первый российский парламент (1906-1917 гг.)» на основе ретроспективного взгляда на историю парламентаризма сделан вывод, о том, что понимание роли и места современного Федерального Собрания - парламента Российской Федерации как органа народного представительства невозможно без всестороннего осмысления многовековой истории становления и развития представительных учреждений - от вече и боярской думы к дореволюционной Государственной Думе и Государственному совету, а затем и деятельности Советов СССР и РСФСР.

Автор отмечает, что, несмотря на то, что российская практика отличается от западноевропейской, она имеет с ней много общего. Также как в большинстве этих стран российский парламентаризм начинался с органа при монархе, где заседала высшая знать. Исторически Россия дала опыт двух вариантов представительства: один был консультативным органом при государе с небольшим набором полномочий и слабыми элементами представительства, но зато постоянным характером работы и второй - с соборной формой работы, более представительной, но непостоянным характером работы. Громоздкий характер деятельности соборов и укрепление власти российских царей постепенно свели на нет эту форму, а совет при монархе затем стал Государственным советом, превратившись в законосовещательный орган, объединяющий лиц, приближенных к царю.

Автором сделан вывод о том, что становление и формирование в России парламентского органа на государственном уровне в - начале ХХ вв. было связано с решением следующих задач: признание законодательной деятельности как специальной государственной функции, отделенной от главы государства; самостоятельностью парламентского органа или существованием его в виде консультативного органа при государе; способом формирования или прямого избрания парламента с учетом социальных потребностей общества; превращение парламентской деятельности в специальный вид государственной деятельности. Именно, признание того, что законотворчество должно существовать как специальный вид государственной деятельности, следует считать одним из важнейших результатов, как научных усилий, так и реальных политических шагов российского царя и правящих кругов того времени.

В работе дается анализ дореволюционного законодательства, регулирующего деятельность парламента, в котором выделяются следующие направления: значимость для современной России истоков российского парламентаризма, работы в 1906-1917 гг. Государственной Думы четырех созывов после издания Манифеста Императора Николая II «Об усовершенствовании государственного порядка» 17 октября 1905 г.; исследование Наказа Государственной Думы - законодательного акта (регламента), определяющего распорядок работы Государственной Думы, компетенцию, порядок действия ее руководящих и вспомогательных органов (Совещания, Канцелярии, Приставной части); правовой статус членов Думы, прав и обязанностей депутатов в тот период времени; структурирование парламента и его взаимодействие с исполнительной властью; организация законотворческой работы; выработка на основе имеющегося исторического опыта предложений по совершенствованию деятельности парламента, статуса депутата.

Научный интерес представляют практика принятия депутатом «торжественного обещания при вступлении в Думу» (п. 17 Наказа); основания выбытия депутата из состава Думы, если он «не посещал ни одного заседания Думы в продолжение целого года без отпуска» (п. 18 Наказа); отказ от звания депутата, «заявив о сем письменно Председателю Думы или путем отказа от принятия Торжественного обещания при вступлении в Думу» (п. 17 Наказа); вычет из довольствия депутата «за каждый пропущенный день заседаний» без уважительной причины; временное отстранение депутата от участия в заседаниях; поддержание порядка в помещениях Думы Приставом Думы и его помощниками; предложение министрам разработать законопроект, а в случае отказа «образовать для его выработки Комиссию из своей среды» (п. 57 Наказа); «передача дела на рассмотрение императору», ведение Ведомости присутствующих на заседаниях Думы (член Государственной Думы вносит собственноручно свое имя в течение всего заседания); принятие присяги «на верную службу» поступающими на службу в Канцелярию (аппарат) Государственной Думы; ограничение числа Комиссий (Комитетов) Думы до 8-10 (включая бюджетную, Комиссию по запросам, Комиссию по личному составу и др.); введение процедуры «спешного рассмотрения» законопроектов; личном голосовании депутата, запрете на подачу голосов за отсутствующих. Эти и другие положения могут быть, по мнению автора, использованы в работе палат современного российского парламента и включены в Регламент Государственной Думы и Регламент Совета Федерации.

В исследовании отмечается, что истоки российского парламентаризма характеризуются борьбой двух противоречивых тенденций: зарождения, формирования и развития выборного начала в управлении, ведущего к созданию представительного органа, и укрепления неограниченной самодержавной власти, опирающейся на разветвленный государственный аппарат. Другой специфической чертой развития российского парламентаризма является факт наличия конституционных идей и проектов в этой сфере даже в те периоды, когда абсолютная власть в России казалась полностью утвердившейся. В Российской империи ввиду отсутствия развитых демократических традиций, слабости партийной системы, низкого уровня политической культуры населения не мог появиться парламент европейского типа. Любые инициативы парламента зависели не от воли представлявших его граждан, а от воли монарха. Поэтому Государственная Дума, несмотря на трудности становления, определила для себя в тот период конкретные направления своей деятельности: во-первых, это законотворчество и законодательный процесс; во-вторых, вопросы экономической и социальной политики; в-третьих, вопросы контроля над деятельностью правительства. С этими обстоятельствами приходилось считаться и российскому императору.

К сожалению, Государственная Дума Российской империи 1906-1917 гг. не стала настоящим представительным органом государственной власти по социально-экономическим и организационным причинам: ограничения порядка ее формирования различными избирательными цензами; в силу того, что самодержавие не было готово к ограничению своей власти органом парламентского типа, что неизбежно приводило к сложным взаимоотношениям между государем и Государственной Думой в тот период и т. д. Как известно революционные события конца ХIХ в. прервали развитие буржуазного парламентаризма в России.

Во втором параграфе первой главы «Советский опыт деятельности Верховных Советов СССР и РСФСР, Верховных Советов союзных и автономных республик» отмечается, что советские представительные учреждения были образованы в противоположность «буржуазному» парламентаризму и принципу разделения властей. Тем не менее, они обладали основными признаками парламента в современном понимании данного термина. Их функционирование на протяжении почти восьми десятилетий представляет огромное значения для накопления парламентского опыта в России. Поэтому деятельность Советов в СССР (1917-1989 гг.) и короткого периода (1990-1993 гг.) работы Съезда народных депутатов РСФСР (Российской Федерации) явилась важным аспектом диссертационного исследования.

Как известно в советском государстве возобладала концепция «Советы как работающая корпорация». По этой модели депутаты сами должны и принимать решения, и организовывать их исполнение, и проводить решения в жизнь, и контролировать исполнение решений. А чтобы они не отрывались от народа, свои депутатские функции они сочетали с производственной деятельностью, т. е. не порывали с основным местом работы. Автор полагает, что сама по себе идея участия депутатов в организации выполнения принятых ими решений правильна. Но все упирается в то, как и на каком уровне ее осуществлять. В большинстве стран мира депутаты местных представительных органов не являются освобожденными лицами. Они выполняют свои функции в городском или ином местном собрании в сочетании с основной своей работой. Далеко не всегда и не все депутаты представительных органов более высокого уровня переходят на постоянную работу в эти представительные учреждения.

До 1989 г. депутаты Верховного Совета СССР и до 1990 г. депутаты Верховного Совета РСФСР таковыми (освобожденными лицами) не являлись. Сессии этих Советов проводились два раза в год продолжительностью по 2-3 дня. Даже при модели «работающей корпорации» высший представительный орган мог бы заседать гораздо чаще и дольше. Однако регулярно работающий парламент просто не был нужен КПСС и той системе организации власти. Следует подчеркнуть, что после Октябрьской революции 1917 г. и до 90-х гг. именно концепция верховенства представительных органов - Советов - была конституционной основой нашей представительной и в целом государственной системы. Однако фактически деятельность представительных органов, в том числе и высших (т. е. Союза ССР, союзных и автономных республик), определялась в то время КПСС, и к тому же еще Советами фактически правили образуемые ими исполнительные органы. Но, тем не менее, в соответствии с союзной и республиканскими конституциями именно Советы обладали верховенством в государстве.

Как свидетельствует практика работы Верховных Советов СССР, союзных и автономных республик, в их деятельности были элементы демократии, позволявшие поддерживать тесную связь депутатов с избирателями, накапливать элементы парламентской культуры, вносить определенный вклад в развитие и совершенствование законодательной системы.

Политическая доктрина того периода допускала разделение функций органов управления, но полностью отрицала, какое бы то ни было разделение властей. На деле Советы занимали подчиненное положение, уступив приоритет органам партийно-политического руководства обществом и государством. Так, за период с 1930 по 1988 гг. Верховный Совет СССР, принял на сессиях лишь 1% всех действовавших законов; в основном же он утверждал (списком и единогласно) решения, введенные в действие указами Президиума Верховного Совета СССР.

Автор считает, что было бы неправильно видеть в советском периоде только отрицание парламентаризма. Избрание и периодическое обновление Советов, построенных и действующих на базе единых принципов, способствовало укоренению идеи прямого народного представительства, укреплению государства. Депутаты, сколь бы высокий пост они ни занимали, были обязаны регулярно отчитываться перед избирателями, отвечать на их ходатайства и просьбы. За неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей депутат мог быть отозван, и такие случаи имели место.

В ходе политических реформ в период перестройки и демократизации общества, начатых в стране в середине 80-х гг. вместо прежнего Верховного Совета СССР учреждаются два органа - Съезд народных депутатов СССР и Верховный Совет СССР. Последний, сохранив прежнее название и деление на палаты Совет Союза и Совет Национальностей, на самом деле стал в значительной мере новым органом по своему статусу и организации работы.

Съезд стал "наследником" прежнего Верховного Совета, правда, последний состоял из 1500 депутатов, а Съезд - из 2250 (750 - избирались от территориальных избирательных округов, 750 - от национально-территориальных избирательных округов, еще 750 избирались общественными организациями). Очередные заседания Съезда проводились один раз в год (по реформе 14 марта 1990 г. - не реже одного раза в год).

В РСФСР 27 октября 1989 г. также учреждается «тандем» Съезд народных депутатов - Верховный Совет. Конструкция его сходна с союзным уровнем, хотя и с некоторой спецификой. Съезд - высший орган государственной власти, состоящий из 1068 депутатов ( в Верховном Совете РСФСР было 975 депутатов). Верховный Совет РСФСР, впервые представляет собой двухпалатную структуру (Совет Республики и Совет Национальностей), до этого, хотя РСФСР и считалась федеративным государством, Верховный Совет был однопалатным. Следует отметить, что РСФСР оказалась единственной из 15 союзных республик, входивших в СССР, которая пошла на создание модели «Съезд народных депутатов - Верховный Совет».

В концепции Съезда предполагалось как бы учесть мудрость народа через его достойных представителей в исторических решениях о путях дальнейшего развития. На съездовскую систему была своя надежда и у Коммунистической партии. Она отводила ему роль органа, где будет выпускаться «демократический пар», и это мало помешает прежнему стилю руководства государством и обществом.