Конституционно-правовой статус федерального и региональных парламентов Российской Федерации и проблемы его совершенствования: сравнительно-правовое исследование

Однако создание «двухголового» парламента породило проблему взаимоотношений Съезда народных депутатов и Верховного Совета. Ведь по Конституции РСФСР Съезд не только мог принять к своему ведению любой вопрос компетенции Российской Федерации, но и отменить решение Верховного Совета. Законы России могли исходить как от Верховного Совета, так и от Съезда, что не исключало дублирования.

Острый политический кризис сентября - октября 1993 г., привел к известным драматическим событиям и затем принятию 12 декабря 1993 г. ныне действующей Конституции РФ. При этом накануне принятия Конституции РФ произошел демонтаж советских органов на федеральном уровне, а затем и на уровне субъектов России. Возникла новая модель федеральной государственной власти, звеньями которой стали президент, парламент, правительство и другие федеральные органы исполнительной власти, судебные органы.

Современная система представительных органов в Российской Федерации создана на совершенно новой социально-правовой основе. Совершенствования этой системы требует глубокого научного осмысления и анализа. Представительные органы власти функционируют в принципиально новых условиях, для которых характерно развитие рыночной экономики, многопартийности, профессиональных начал в депутатской деятельности. Произошел отказ от идеи верховенства представительного органа, которую сменили принципы верховенства Конституции РФ и разделения властей. Подверглись существенной корректировке конституционно-правовые основы федеративного устройства и организации власти, актуализировались проблемы разграничения предметов ведения между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями, разделения компетенции между органами публичной власти.

Таким образом, российский парламентаризм, как и в большинстве стран мира, развивается в качестве особой системы/подсистемы государственного руководства обществом, которая сегодня характеризуется разделением труда законодательного, исполнительного и судебного при существенной политической, идеологической и организационной роли парламента, основанной на верховенстве закона.

Во второй главе «Современный зарубежный опыт конституирования парламента» автором на основе сравнительно-правового анализа конституционного статуса парламента в зарубежных государствах рассматривается их опыт конституирования парламента, в том числе применительно к статусу и практике работы Федерального Собрания РФ. Исследуются разнонаправленные тенденции в современном мире, связанные с повышением либо принижением социальной роли парламента в жизни общества; «ресурсы», обеспечивающие совершенствование его работы в области законодательной деятельности.

В настоящее время в мире насчитывается более 200 стран, где приняты парламентские формы правления, а около 50 стран имеют двухпалатные парламенты. Поэтому необходим выбор наиболее оптимальных форм работы парламента (как в области конституционного статуса, так и внутренней организации его деятельности применительно к современным реалиям), и их закреплении в нормативных правовых актах, регулирующих основы деятельности Федерального Собрания РФ.

В первом параграфе второй главы «Особенности конституционно-правового статуса парламента современного федеративного государства (на примере ФРГ, Канады и Индии)» отмечаются особенности реализации правового статуса парламентов данных федеративных государств, которые могут быть использованы и для российского парламента.

Так в Основном законе Федеративной Республики Германии имеется ряд положений, которые могли бы быть полезны при совершенствовании представительства субъектов РФ в парламенте. Так, например Бундесрат состоит из членов - представителей земель. Каждая земля располагает не менее чем тремя голосами; земли с населением свыше двух миллионов жителей имеют четыре голоса, земли с населением свыше шести миллионов жителей - пять голосов; земли с населением свыше семи миллионов - шесть голосов. Каждую землю может представлять столько членов, сколько она имеет голосов.

В ФРГ подготовленные Федеральным правительством законопроекты принимаются Бундестагом. Принятые законы должны немедленно передаваться Бундесрату. Закрепление такой практики в Основном законе ФРГ является серьезным подтверждением наличия у Бундесрата функций контроля над деятельностью правительства. На основании Основного закона ФРГ законопроекты Федерального правительства предварительно представляются в Бундесрат. Бундесрат имеет право, но не обязан давать по ним свое заключение в течение 6 недель. Федеральное правительство может передать законопроект в Бундестаг и по истечении 3 недель, если законопроект в порядке исключения был обозначен при передаче в Бундесрат как особо срочный, даже если заключение Бундесрата еще не поступило в правительство. После поступления заключения Бундесрата правительство должно немедленно представить его в Бундестаг.

Бундесрат очень активно пользуется этим правом, предоставленным ему Основным законом. Законопроект проверяется Бундесратом на предмет его конституционно-правового качества и допустимости; устанавливается, идет ли речь о законе, требующем одобрения Бундесрата, или о протестном законе; эксперты из земельных министерств изучают практическую полезность закона. Бундесрат может запросить любую необходимую ему для заключения информацию как у самого Федерального правительства, так и у земельных администраций, а также у экспертов. Заключение Бундесрата может содержать положительную либо отрицательную оценку, а также требование о внесении изменений в законопроект Федерального правительства. Ситуация усложняется, когда Федеральное правительство, объявив законопроект срочным, в соответствии с Основным законом сокращается срок для подачи заключения до 3 недель и таким образом лишает Бундесрат возможности подготовить основательное и всеобъемлющее заключение. Думается, что практика, когда законопроекты Федерального правительства вносятся в Бундестаг в качестве законодательной инициативы одной или нескольких правительственных фракций либо одновременно с передачей законопроекта в Бундесрат, либо вообще как предложение фракции является со стороны Бундестага злоупотреблением своим правом законодательной инициативы и может расцениваться как «уклонение» от критики Бундесрата, пренебрежение парламентскими формами.

Вместе с тем, как полагает автор, включение второй палаты в процесс законотворчества на этапе предварительного рассмотрения законопроекта не является излишним, более того, оно целесообразно и желательно с политической точки зрения, поскольку тем самым удается сгладить или предотвратить возможные конфликты с Бундестагом. Это важно еще и потому, что некоторые положения Основного закона ФРГ предоставляют Бундесрату право вмешательства в сферу мер, принимаемых правительством в связи с чрезвычайными ситуациями. В частности, речь идет о следующих правах: требовать отмены полицейских мер, принимаемых Федеральным правительством в отношении земель в условиях стихийных бедствий и нарушения общественного порядка; требовать прекращения действий вооруженных сил в революционных ситуациях; требовать отмены чрезвычайных мер в условиях состояния обороны или, по меньшей мере, принятия Бундестагом решения по этому поводу; совместного с Бундестагом объявления об окончании состояния обороны.

В Конституции Канады закрепляется положение о том, что сенатор может быть дисквалифицирован, если он в течение следующих одна за другой сессий Парламента не присутствовал на заседаниях Сената; присягает на верность или становится гражданином другого государства; будет признан банкротом или несостоятельным должником или если он воспользуется выгодами, предоставляемыми каким-либо законом несостоятельным должникам, или если он будет признан виновным в хищении денежных средств с использованием служебного положения; осужден за измену или признан виновным в тяжком позорном преступлении; перестав обладать квалификациями в отношении имущества или места жительства (за исключением проживания в месте пребывания правительства Канады, «занимая такую должность при этом Правительстве, которая требует его присутствия там». Вопрос о квалификации сенатора решается самими Сенатом.

Число членов Палаты общин канадского парламента корректируется каждые 10 лет (представительство провинций) и может быть увеличено (при условии, что этим не будет нарушаться пропорциональность представительства провинций). Каждый член Сената или Палаты общин Канады перед вступлением в должность «должен принести и подписать присягу» на верность.

В соответствии с Конституцией Индии «Президент может направлять послания любой Палате Парламента либо в связи с законопроектом, находящимся на рассмотрении, либо по другому поводу. Палата, которой направлено такое послание, в возможно короткий срок рассматривает любой вопрос, который подлежит рассмотрению в связи с посланием» (п. 2 ст. 86).

Правила процедуры каждой из палат определяют, сколько времени должно быть отведено на обсуждение вопросов, о которых говорится в этом обсуждении. Индийские министры имеют право не только выступать в любой палате парламента, но и быть членом комитета парламента, правда без права голоса. Каждая палата имеет свой секретариат. Парламент может законом регулировать прием на работу и условия работы лиц, назначенных в штат секретариата каждой из палат парламента.

Каждый член любой палаты парламента до вступления в должность приносит и подписывает перед Президентом или лицом, им для этого назначенным, присягу или заявление по форме, установленной для этой цели в Приложении третьем к Конституции; член Палаты может быть дисквалифицирован, если он занимает должность (оплачиваемую) в органах Правительства Индии или правительства любого штата (за исключением должностей, разрешенных по закону).

Член палаты может отказаться от своего места, предоставив собственноручно написанное заявление на имя Председателя или, соответственно, спикера. Последний должен убедиться в том, что такой отказ от должности является «добровольным или подлинным» (иначе он не принимается). Член палаты может быть дисквалифицирован и в случае, если он «отсутствует без разрешения Палаты на всех ее заседаниях» в течение 60 дней .

В Индии действует и такое правило: Парламент не может обсуждать поведение какого-либо судьи Верховного Суда или Высшего Суда в связи с исполнением ими своих обязанностей. В свою очередь, Суды не рассматривают вопросы, связанные с деятельностью Парламента. Это означает, что «деятельность каких-либо актов Парламента не может быть оспариваема на том основании, что якобы имели место нарушения процедуры». Более того, «ни одно должностное лицо или член парламента, которые настоящей Конституцией или на ее основании наделены полномочиями регулировать процедуру или ведение дел, или поддержание порядка в Парламенте, не подлежат юрисдикции какого-либо суда в связи с осуществлением ими своих полномочий».

Во втором параграфе второй главы «Особенности конституционно-правового статуса парламента современного унитарного государства (на примере Италии, Венгрии и Польши) исследуется статус парламентов унитарных государств и их законодательная деятельность с целью выявления положительного опыта пригодного для организации и совершенствования деятельности региональных парламентов в Российской Федерации.

Так, в Конституции Италии закреплено, что если палаты, каждая абсолютным большинством голосов своих членов, объявляют закон срочным, то он промульгируется в срок, указанный в этом законе. Далее говорится: «Когда того потребуют пятьсот тысяч избирателей или пять областных советов, назначается народный референдум для отмены полностью или частично закона, или акта, имеющего силу закона. Референдум не допускается в отношении законов о палатах и бюджете, об амнистии и помиловании, о полномочиях на ратификацию международных договоров».

Любой правительственный законопроект в Италии первоначально рассматривается в одной из палат парламента и в случае его одобрения направляется для прохождения аналогичной процедуры в другую палату. Особого внимания заслуживает возможность осуществления итальянским правительством прямых законодательных функций. В случае необходимости и срочности правительство под свою ответственность принимает временные положения, наделяемые силой закона. Однако такие срочные декреты должны быть представлены в тот же день в парламент для их последующего утверждения. Если правительственный декрет не получит законодательного утверждения в течение 60 дней, то он теряет силу уже с момента опубликования. Тем не менее палаты парламента могут регулировать законом правовые отношения, возникшие на основе декрета, даже не получившего силу закона.

В соответствии с Конституцией Венгерской Республики Государственное Собрание - парламент - «осуществляет все вытекающие из народного суверенитета права, обеспечивает конституционный строй общества, определяет организацию, направления и условия управления».

Парламент страны обладает широкими полномочиями, наряду с традиционными (принимает законы, объявляет амнистию, осуществляет ратификацию международных договоров) Государственное Собрание определяет план социально-экономического развития страны, «принимает решение о программе Правительства» , создает Совет Обороны, по предложению Правительства и после получения заключения Конституционного Суда распускает местный представительный орган, деятельность которого противоречит Конституции, назначает общенациональный референдум.

Cогласно Основному закону страны, депутаты Государственного Собрания «действуют в соответствии с интересами общества», обладают неприкосновенностью. В плане материального обеспечения депутату Государственного Собрания предоставляются обеспечивающие его независимость оклад, а также определенные льготы и возмещение расходов. Закон, устанавливающий размер оклада и возмещения расходов депутата, а также предоставляемые ему льготы, принимается большинством не менее двух третей голосов присутствующих депутатов.

Конституция Республики Польша устанавливает, что одной из форм правотворческой деятельности в Польше является издание постановлений «указанными в Конституции органами на основании особого уполномочия, содержащегося в законе, и с целью его исполнения. Уполномочие должно определять орган, компетентный издать постановление, и круг вопросов, переданных для урегулирования, а также директивы, касающиеся содержания акта».

Конституция Польши содержит целый «набор» запретов и ограничений на совмещение должности депутата с иными занятиями. Депутаты являются представителями народа. Наказы избирателей их не связывают. До начала осуществления мандата депутаты принимают перед Сеймом присягу. Отказ от принятия присяги означает отказ от мандата. В польской Конституции также говорится, что депутат не может вести хозяйственную деятельность с извлечением выгоды из имущества Государственного Казначейства или территориального самоуправления, приобретать имущество. За нарушение этих запретов депутату грозит привлечение «к ответственности перед Государственным Трибуналом, который принимает решение по вопросу о лишении мандата.

Сейм может образовать следственную комиссию для исследования определенного дела. Порядок ее деятельности определяется законом. В случае совместных заседаний Сейма и Сената парламент страны «действует как Национальное Собрание».

Национальное Собрание принимает свой регламент. Председатель Совета Министров и остальные члены Совета Министров обязаны давать ответы на интерпелляции и запросы депутатов в течение 21 дня. Указанные выше лица обязаны давать ответы по текущим делам на каждом заседании Сейма. Право законодательной инициативы в Польше принадлежит не только депутатам, Сенату, Президенту Республики и Совету Министров, но и группе граждан численностью не менее 100 тысяч человек, имеющих право избирать в Сейм.

В третьем параграфе второй главы «Становление конституционно-правового статуса и совершенствования деятельности парламентов стран СНГ» представлен ряд важных конституционно-правовых норм по исследуемой тематике.

В Республике Беларусь имеется двухпалатный парламент, состоящий из Совета Республики и Палаты Представителей. Каждая из палат имеет свой Регламент и свои особенности работы. Так, например, Совет Палаты представителей в целях содействия депутатам в выполнении ими своих полномочий осуществляет контроль за своевременным рассмотрением и реализацией государственными органами, политическими партиями, общественными объединениями и профсоюзами, должностными лицами предложений и замечаний депутатов; исполнением поручений и рекомендаций Палаты представителей; деятельностью по запросам и обращениям депутатов и информированием об этом депутатов Палаты представителей. Совет Палаты также принимает решения о направлении депутатов, работников Секретариата Палаты представителей и иных лиц в зарубежные командировки; утверждает отчеты депутатов Палаты о результатах зарубежных командировок, в которых они находились в связи с их депутатскими полномочиями. Таким образом, Совет Палаты является ключевым органом в деятельности Палаты представителей Национального Собрания Республики Беларусь и обладает обширными полномочиями.

В Республике Казахстан парламент состоит из двух палат - Сената и Мажилиса, действующих на постоянной основе. Срок полномочий депутатов Сената - шесть лет, срок полномочий депутатов Мажилиса - пять лет. Избрание депутатов Сената осуществляется на основе косвенного избирательного права при тайном голосовании. Половина избираемых депутатов Сената переизбирается каждые три года. При этом их очередные выборы проводятся не позднее чем за два месяца до окончания срока их полномочий. Избранным считается кандидат, набравший более пятидесяти процентов голосов избирателей или выборщиков, принявших участие в голосовании по одномандатному территориальному избирательному округу, на совместном заседании депутатов всех представительных органов соответственно области, города республиканского значения и столицы республики». Депутат парламента принимает присягу народу Казахстана.

Депутат парламента не связан каким-либо императивным мандатом. Депутаты парламента обязаны принимать участие в его работе. Голосование в парламенте осуществляется депутатом только лично. Отсутствие депутата без уважительной причины на заседаниях палат и их органов более трех раз, как и передача голоса, влечет за собой применение к депутату установленных законом мер взыскания.

В Конституции Киргизской Республики, а также в Регламенте Жогоргу Кенеша - парламента Киргизской Республики, принятом Законодательным Собранием Жогорку Кенеша КР 14 июля 2004 г. и имеющем силу закона, выделяется ряд значимых норм, касающихся статуса высшего законодательного и представительного органа власти страны. Среди них можно выделить следующие полномочия Жогорку Кенеша: внесение изменений и дополнений в Конституцию Киргизской Республики в установленном порядке; принятие законов Республики; официальное толкование Конституции КР и принятых им законов; утверждение республиканского бюджета и отчета о его исполнении, общегосударственных программ социально-экономического развития, внесенных Правительством КР; заслушивание ежегодных докладов Конституционного суда КР о состоянии конституционной законности в стране, отчетов Омбудсмена (Акыйкатчы) КР о положении дел в стране в сфере соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Жогорку Кенеш жестко определяет количество своих органов. Так парламент из числа своих депутатов образует не более семи комитетов, избирает их председателей. Депутаты приносят перед Жогорку Кенешем присягу. Парламент обладает правом официального толкования Конституции по процедуре общего порядка принятия законопроекта. При этом отдельный закон о порядке введения в действие закона об официальном толковании не принимается.

В соответствии с Конституцией Республики Армения и Регламентом Национального Собрания Республики Армения депутат обязан соблюдать правила безопасности, действующие на территории и в здании резиденции Национального Собрания; его запрос должен быть рассмотрен в 10-дневный срок и получен письменный ответ .

Правительство заблаговременно ставит в известность Национальное Собрание о дне, времени проведения и повестке дня открытого заседания Правительства. Депутатам предоставляются места в зале заседаний Правительства.

Регламентом парламента предусмотрено приглашение на первое заседание представителей церквей Католикоса Всех Армян, который имеет право выступить с приветственной речью, а также предоставление правительством страны программы своей деятельности.

Регламент предъявляет ряд требований, которые касаются дисциплины депутатов Национального Собрания Республики Армения. Так, депутат регистрируется лично. Регистрация равносильна голосованию, и отсутствие депутата при этом может считаться неуважительной. Регламент четко установленную процедуру предоставления годового отчета Правительства РА парламенту об исполнении бюджета республики, порядок осуществления законодательной инициативы в Национальном Собрании. Важным является и положение о том, что в парламент наряду с проектом закона представляется прогноз социально-экономических и иных последствий его принятия. При этом должны быть указаны авторы, участвовавшие в подготовке проекта закона. К проекту закона, реализация которого требует материальных и иных затрат, прилагается финансово-экономическое обоснование.

Согласно Конституции Республики Молдовы Парламент обладает следующими основными полномочиями: принимает законы, постановления и резолюции; дает толкование законов и обеспечивает единство законодательного регулирования на всей территории страны; осуществляет парламентский контроль за исполнительной властью в формах и пределах, предусмотренных Конституцией; утверждает государственный бюджет и осуществляет контроль за его использованием; осуществляет контроль за предоставлением государственных займов, экономической и иной помощи другим государствам; организует изучение и заслушивание любых вопросов, касающихся интересов общества; приостанавливает деятельность органов местного публичного управления в случаях, предусмотренных законом». Проекты законов рассматриваются Парламентом в том числе в срочном порядке.

В Регламенте работы Парламента Республики Молдовы нашла отражение и деятельность парламентских адвокатов, которые «имеют право присутствовать на заседаниях Парламента. При наличии достоверной информации о массовых или грубых нарушениях конституционных прав и свобод человека парламентский адвокат вправе выступить по этому поводу с докладом на заседании Парламента, а также предложить создать парламентскую комиссию по расследованию таких фактов. Депутат, который не может участвовать в заседании по уважительным причинам, должен уведомить об этом Постоянное бюро, указав причины отсутствия .

В завершение данного параграфа автором делаются выводы и предложения по возможному использованию отдельных положений законодательства и регламентов палат парламентов государств - членов СНГ применительно к статусу и регламентам палат Федерального Собрания РФ.

В четвертом параграфе второй главы «Регламент Парламентской Ассамблеи Совета Европы - основа порядка работы в области межпарламентского сотрудничества» автором исследуется правовая основа деятельности Парламентской Ассамблеи Совета Европы, также вносятся предложения по использованию отдельных ее положений для организационного и правового регулирования деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации.

Так, например, автор обращает особое внимание на отработанный годами в ПАСЕ статус «специально приглашенных делегаций» (Россия, ее парламентская делегация, находилась, например, в этом статусе с 1992 по 1996 гг. и выполнила определенные требования по подготовке к вступлению в Совет Европы). Данный статус предоставляется национальным парламентам европейских стран решением Бюро ПАСЕ после соответствующего обращения в ПАСЕ с официальным запросом председателя парламента страны. Члены делегации со статусом «специально приглашенного» вправе участвовать в заседаниях Ассамблеи, но без права голоса. Они могут выступать по разрешению Председателя Ассамблеи, принимать участие в заседании комиссий, подписывать предложения по проектам резолюций и рекомендаций и письменные заявления, участвовать в работе политических групп в соответствии с условиями, установленными самими группами.

В условиях сближения различных парламентских систем и возрастания многообразия конституционно-правовых институтов приобретается конкретно-исторический и национально-специфический потенциал отечественного парламентаризма, находящий отражение в конституционно-правовом статусе российского парламента.

Анализируя государственно-правовую практику парламентской организации зарубежных стран, автор пришел к выводу, что общепризнанных, окончательных и, главное, универсальных решений каким быть российскому парламенту не существует. В нашей стране формы, средства и методы работы парламента должны складываться в процессе длительных эволюционных преобразований, на основе собственного исторического опыта и традиций, с учетом политических, социальных и экономических реальностей и с весьма осторожным использованием опыта других стран.

Третья глава «Современный российский парламент: федеральный и региональный аспекты» посвящена исследованию статуса современного федерального и региональных парламентов в России, а также практики законотворческого процесса в Российской Федерации.

Первый параграф третьей главы «Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания как институты законодательной и представительной власти» посвящен исследованию полномочий палат Федерального Собрания РФ, формированию оптимальной структуры и содержанию деятельности палат и их органов, о взаимодействии с другими государственными и общественными органами, в условиях реализации доктрины разделения властей, народного представительства. Исследуются разнонаправленные тенденции в современном мире, связанные с повышением либо принижением социальной роли парламента в жизни общества, а также «ресурсы», обеспечивающие совершенствование его работы в области законодательной деятельности. При этом акцент делается на выявлении эволюции статуса и функций Федерального Собрания РФ с учетом отечественного и зарубежного опыта. Подробно рассматривается работа палат Федерального Собрания РФ, внутренняя организация их работы, статус депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, механизм реализации гарантий их деятельности.

Обосновывается развернутое авторское определение понятий «парламент Российской Федерации», «конституционно-правовой статус парламента». Отмечается, что его практическая реализация во многом зависит от развития парламентаризма в стране и других факторов. Конституционно-правовой статус парламента - это закрепленное Конституцией РФ и иными источниками конституционного права положение парламента как представительного и законодательного органа государственной власти страны, характеризующее: а) социально-политическое назначение данного органа государственной власти; б) его роль, задачи и функции; в) принципы организации и деятельности; г) внутреннюю структуру, способствующую реализации функций; д) взаимоотношения с иными органами государственной власти; е) компетенцию, обусловленную местом в системе народовластия; ж) процедуры осуществления деятельности парламента, в том числе форма и порядка принятия нормативных правовых актов.

Статус парламентария (депутата Государственной Думы, члена Совета Федерации) является одним из центральных элементов конституционно-правового статуса парламента. От его содержания (объема прав и обязанностей парламентария, обеспечения его деятельности и т. д.) во многом зависит функционирование парламента, его дееспособность, развитие парламентаризма в стране. Статус включает в себя гарантии беспрепятственного и эффективного осуществления прав и обязанностей парламентария, его неприкосновенность на основе Конституции РФ и законов страны. Автором вносятся предложения по его совершенствованию.

Автор полагает, что отсутствие в Конституции РФ отдельно «выделенной» компетенции Федерального Собрания РФ не препятствует возможности организационно осуществлять парламентские функции обеими палатами одновременно и тем более не дает основания полагать, что палаты Федерального Собрания полностью являются самостоятельными и независимыми друг от друга органами государственной власти. Делается вывод о том, что Федеральное Собрание РФ является единым федеральным законодательным и представительным органом государственной власти - парламентом, компетенция которого складывается из компетенции его палат - Совета Федерации и Государственной Думы.

По мнению автора, в настоящее время необходимо уточнение статуса палат Федерального Собрания РФ в Конституции РФ, федеральных законах и регламентах палат и поэтому требуется принятие комплексного законодательного акта о Федеральном Собрании РФ. До его принятия федеральный законодатель должен развивать и конкретизировать положения Конституции РФ о статусе и взаимоотношениях Совета Федерации и Государственной Думы, в частности в области федерального законодательного процесса в отдельных федеральных законах, например в федеральном законе о порядке принятия федеральных конституционных и федеральных законов. Кроме того, автором предлагается внесение изменений в Конституцию РФ, которые отражены выше при раскрытии научной новизны исследования.

В работе анализируются особенности становления и развития федерального законодательного процесса. Обращается внимание на то, что за прошедшие годы (включая советский период) в стране не только накоплен первичный парламентский опыт (практика работы первых четырех Государственных Дум Российской империи), но и произошла новация идей парламентаризма в России. Сегодня усилиями ученых и практиков идет поиск современной и эффективной модели функционирования Федерального Собрания РФ.

Автор отмечает, что законодательный процесс (разработка закона, его принятие, одобрение, обнародование) строится на принципах: соблюдения Конституции РФ, действующего законодательства, общепризнанных принципов и норм международного права, регламента, демократизма и политической ответственности, гласности и плюрализма мнений в ходе рассмотрения проектов законов, научности и объективности, плановости и предсказуемости (прогноза его результатов), экономичности и стабильности, непрерывности совершенствования, гласности и профессионализма, целесообразности и оперативности. Важная роль в его осуществлении, по мнению автора, отводится законодательной технике, представляющей собой совокупность специально-юридических и организационно-технических средств, посредством которых законодательный орган обеспечивает составление (разработку), принятие, обнародование законов, а также достижение необходимых целей и результатов правового регулирования.

Автор не поддерживает идею так называемого челночного законодательного процесса, когда палаты равным образом ведут себя в законодательном процессе, и полагает, что для федерального законодательного процесса особое значение имеют четкие парламентские процедуры. При этом, как указывалось выше, особая роль в данном процессе должна принадлежать трем федеральным законам: «О нормативных правовых актах», «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов», «О Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации». Такие законопроекты уже имеются. Автор принимает участие в составе рабочей группы Совета Федерации по их доработке и продвижению.

Как полагает автор, пакетное принятие законов и подзаконных правовых актов позволит устранить ряд проблем отечественного законодательного процесса: противоречивость, мелкотемье, неполноту, нарушения в системе видов нормативных правовых актов и др. Принятие ключевого закона одновременно с производными от него правовыми актами способно существенно рационализировать правотворческую деятельность.

Всесторонняя экспертиза должна стать действенным фактором федерального законодательного правотворчества. Создание множества экспертных советов при палатах Парламента РФ, его комитетах и комиссиях, однако, еще не дало существенного улучшения. Такое положение дел должно быть преодолено. Качественные и, главное, независимые экспертные оценки законопроекта на всех этапах его движения в Федеральном Собрании РФ должны стать необходимостью и реальностью.

В диссертационной работе приводится анализ статистического материала о состоянии законодательной работы в Российской Федерации за последние годы.

В этом же параграфе рассматриваются «Регламенты палат Федерального Собрания как нормативно-процессуальная основа их деятельности». Регламент палаты, это нормативный акт, который регулирует не только организационные отношения внутри палаты, но и складывающиеся как в процессе законотворчества, так и при осуществлении иных ее полномочий, определённых Конституцией РФ, действующим законодательством Российской Федерации и ее субъектов. Наряду с установлением подробных четких и юридически обязательных для всех участников законодательного процесса процедурных правил регламент, это еще и важнейший элемент парламентской культуры.

Автором отмечается, что переход на пропорциональную систему формирования Государственной Думы ФС РФ повлек значительные изменения и в Регламенте Государственной Думы, привел к увеличению объема полномочий депутатских объединений (фракций) по формированию руководящих органов палаты, подготовке ряда процедурных вопросов, законодательному процессу, решению вопросов, отнесенных в соответствии с Конституцией РФ к ведению Государственной Думы, использованию новых форм работы с избирателями и др.

Сегодня Регламент Совета Федерации предусматривает сессионный принцип работы: в течение года заседания палаты группируются в две сессии - весеннюю (с 25 января по 15 июля) и осеннюю (с 16 сентября по 31 декабря). В течение сессии заседания Совета Федерации проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц, а членам Совета Федерации ежемесячно предоставляется до десяти дней для работы в субъектах Российской Федерации, представителями от которых они являются.

Автор поддерживает практику, когда Советом Федерации в безусловном порядке рассматриваются все принятые Государственной Думой федеральные законы, в том числе не подлежащие обязательному рассмотрению Советом Федерации в соответствии со ст. 106 Конституции РФ. Совет Федерации взял на себя обязательство по рассмотрению всех федеральных законов, принимаемых Государственной Думой, с соблюдением установленного ч. 4 ст. 105 Конституции РФ 14-дневного срока их рассмотрения. Этот шаг автор признает логичным и ответственным с точки зрения перехода членов Совета Федерации на профессиональную работу.

В работе исследуется деятельность комитетов и комиссий Государственной Думы и Совета Федерации, на которые возлагается основной объем работы, связанный с законотворческой деятельностью парламента. В настоящее время в Государственной Думе работает более 30 комитетов, комиссий и процесс их создания не прекращается. По мнению автора, оптимальное их количество должно составлять 14-16 комитетов. При этом в Регламенте палаты следовало бы предусмотреть положение о том, что при численном составе комитета менее 12 депутатов он преобразуется в подкомитет, соответствующий профилю деятельности комитета. Автор полагает, что парламентские слушания и «круглые столы» как форма работы нуждаются в совершенствовании как в части более широкого и детального изучения спектра мнений по обсуждаемой теме, так и социальных ожиданий (последствий), связанных с подготовкой и принятием закона. В работе проанализированы вопросы взаимодействия Государственной Думы и Совета Федерации с органами, в формировании которых она принимает участие.

По мнению автора, существенным недостатком Регламентов Государственной Думы и Совета Федерации является его многочисленные и постоянные изменения. При этом больше внимания необходимо уделять анализу необходимости принятия закона, исследованию-прогнозу возможных последствий его принятия.

Автором обосновывается создание в Государственной Думе и Совете Федерации структурных подразделений их аппаратов, которые бы занимались исследованием нормативных правовых актов на предмет их коррупциогенности, осуществляли мониторинг последствий законотворчества с привлечением независимых экспертов.

В диссертационном исследовании приведена авторская позиция о необходимости формирования в Российской Федерации системы законодательства, регулирующего конституционно-правовой статус парламента, порядок его формирования, и закона о нормативных правовых актов в Российской Федерации. Автор полагает, что при их разработке можно использовать существующую так называемую модель рационализированного парламентаризма. То есть, когда в конституции или законе устанавливается исчерпывающий перечень предметов законодательного регулирования, а по вопросам, не отнесенным к данной сфере регулирования, принимаются регламентные акты исполнительной власти. Применительно к предмету исследования интересен также и опыт белорусского парламента .

Автор рассматривает внутреннюю организацию работы парламента в широком и узком смысле (характеризуя при этом каждый из подходов). Внутренняя организация деятельности парламента обусловлена: объемом полномочий, которыми обладает (наделен) парламент в соответствии с Конституцией и текущим законодательством, регламентом его работы, местом и ролью высшего законодательного и представительного органа власти в политической системе страны; сложившейся практикой функционирования парламентских органов, опытом работы, накопленным в целом парламентом и отдельными его комитетами, комиссиями, депутатскими объединениями, депутатами; профессиональной подготовкой депутатского корпуса и работников аппарата парламента; степенью развития и активности политических партий, общественных объединений, других институтов гражданского общества, их способности влиять на положение дел в парламенте; компетенцией и сложившейся практикой взаимодействия парламента с другими высшими органами государственной власти страны, региональными и местными властями.

Организация деятельности парламента также обусловлена: местом и ролью парламента, которую он занимает в политической системе страны, структуре высших органов государственной власти и порядке их взаимодействия; объеме полномочий, которым наделен (обладает) на основе Конституции, законодательства парламент страны; динамике и качестве законотворческой работы субъектов права законодательной инициативы; преемственности в работе депутатских объединений, комитетов и комиссий различных созывов парламента; наличии «обратной связи» депутатов, парламента в целом с избирателями, реализации им своих функций как представительного органа и др.

В соответствии с ч. 4 ст. 101 Конституции РФ каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности, что, по мнению автора, нарушает принцип единства деятельности парламента и этим также обусловливается необходимость принятия федерального закона «О Федеральном Собрании Российской Федерации». В работе обосновывается необходимость внесения ряда поправок в Регламент Государственной Думы и Регламент Совета Федерации ФС РФ.

Во втором параграфе третьей главы «Парламенты субъектов Российской Федерации: правовой статус и совершенствование деятельности» исследуется правовой статус региональных парламентов, отмечаются особенности законодательного процесса в субъектах Российской Федерации.

Автор исходит из того, что конституционные основы правового статуса парламентов субъектов Российской Федерации представляют собой закрепленные в Конституции Российской Федерации исходные начала, составляющие основу для конструирования правового статуса законодательных (представительных) органов субъектов РФ. К такой основе автор относит закрепленные в Конституции Российской Федерации принципы демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления (ч. 1 ст. 1, ч. 2, 3 ст. 3, ч. 2, 3 ст. 5), прежде всего находящийся в их системе принцип разделения государственной власти в Российской Федерации (ст. 10), во взаимосвязи с нормой об осуществлении государственной власти в субъектах РФ образуемыми ими органами государственной власти (ч. 2 ст. 11) институализируют законодательную власть субъекта РФ в форме самостоятельного органа законодательной власти субъекта Российской Федерации. Статус законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ характеризуется двумя основными признаками: участием в региональном законодательном процессе (функциональный аспект) и представительным характером формирования парламента (организационный аспект).

Региональный парламент обладает исключительными полномочиями по принятию, изменению и дополнению конституции или устава соответствующего субъекта. Кроме того, орган законодательной власти субъекта РФ - это единственный орган, уполномоченный в соответствии с принципом разделения властей принимать региональные законы по вопросам государственного строительства субъекта РФ, финансово-экономическим вопросам регионального уровня, вопросам социальной сферы, обеспечения безопасности в том числе экологической и другим вопросам, составляющим предмет совместного ведения Федерации и ее субъектов, а также исключительного ведения субъектов РФ.

Другая важная черта регионального органа законодательной власти - его представительный характер. Применительно к региональному уровню суть представительства заключается в выборном характере приобретения полномочий представителей населения (депутатов) в органах законодательной власти соответствующих субъектов.

Однако при сопоставлении признаков регионального парламента с российским Федеральным Собранием и зарубежными парламентами, автором выделяется некоторое несоответствие отечественного парламентаризма теоретическим конструкциям, в частности, по критериям надлежащего представительства всех групп общества, широкой дискуссионности и многопартийности.

По мнению автора, в настоящее время мы имеем дело с неполноценной представительной властью в субъектах РФ и эта власть, является фактически придатком исполнительной власти. Наряду с указанным обстоятельством негативное воздействие на региональный парламентаризм оказывает политика федерального центра, направленная на централизацию государственности, что в свою очередь приведет к резкому сокращению законотворческой деятельности.

Анализируя законодательный процесс в субъектах РФ, среди причин низкого качества законопроектов субъектов РФ автор отмечает недостаточную степень профессионализма их разработчиков при составлении законопроектов, запаздывание с выдвижением инициатив и длительный срок их рассмотрения в парламенте (от 14 до 3710 дней). Автор полагает, что более качественному решению данных вопросов может способствовать деятельность Совета законодателей (Совета по взаимодействию Совета Федерации с законодательными (представительными) органами субъектов РФ), проведение (включая выездные) парламентских слушаний, «круглых столов» по различной тематике законодательного обеспечения жизнедеятельности страны, организация мониторинга законотворческой деятельности на федеральном и региональном уровнях, публичного обсуждения докладов о состоянии законодательства в субъектах РФ, активное сотрудничество с научно-исследовательскими учреждениями и высшими учебными заведениями по вопросам формирования регионального законодательства.

Автор поддерживает и обосновывает идею по созданию (в условиях отсутствия вертикали законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ) Всероссийской системы мониторинга правового пространства на основе создаваемых региональных центров, проводимых эмпирических исследований, включая прогнозы по применению действующего законодательства, проведения независимой экспертизы последствий принимаемых законов и правоприменительной практики.

В диссертационном исследовании данная проблематика подробно рассматривается на примере Кировской области и ряда других российских регионов, а также используются материалы сравнительно-правового анализа регионального законотворчества в зарубежных странах.

В то же время накопленный опыт работы и отработанный механизм парламентских процедур в субъектах РФ, по мнению автора, могут быть полезны и при оценке совершенствования практики деятельности Федерального Собрания РФ. Среди них: наделение прокурора субъекта РФ и контрольной (счетной) палаты субъекта РФ правом законодательной инициативы (целесообразно, по мнению автора, аналогичное право предоставить Генеральному прокурору РФ и Счетной палате РФ); обязанность депутата присутствовать на каждом пленарном заседании; принятие законов по наиболее важным политическим, социально-экономическим и другим вопросам жизнедеятельности субъекта РФ после обсуждения их с населением; запрет на принятие законов менее чем в двух чтениях; практика публичного обсуждения депутатами законопроектов с участием представителей исполнительной власти, специалистов, ученых, общественности в ходе депутатских слушаний.

Автор также считает целесообразным внесение изменений в Конституцию РФ, связанных с унификацией, уточнением в ней терминологии в отношении региональных парламентов, о чем упоминалось выше (с. 13) при раскрытии научной новизны исследования.

В третьем параграфе третьей главы «Пути совершенствования конституционно-правового статуса парламентов в Российской Федерации» автором с учетом отечественного и зарубежного опыта определены условия и факторы, снижающие эффективность работы парламента по его участию в реализации правового обеспечения проводимых в стране преобразований и определяются пути совершенствования правового статуса парламентов в Российской Федерации.

Автор отмечает факторы, которые на его взгляд приводят к ослабеванию роли Федерального Собрания и законодательных (представительных) органов в современных условиях: доминирование исполнительной власти, усиление влияния "руководящей партии", доминирование единоначалия в подготовке и принятии решений, влияние финансово-промышленных структур на формирование и деятельность парламента, осознанный отказ парламентов от правового регулирования конкретных общественных отношений, отсутствие публичного обсуждения актов в парламенте, форсирование реформ партийной и избирательной систем, а также проблемы связанные с формированием палат парламента и др.

Конституция РФ исходит из сильных позиций Президента РФ и ограниченных возможностей влияния обеих палат Федерального Собрания РФ, в особенности на формирование и осуществление внешней и внутренней политики государства, выполнение функций контроля за деятельностью Правительства РФ и других федеральных органов исполнительной власти. Автор полагает, что необходима коррекция в балансе властей в пользу парламента. Вызывает сомнение в обоснованности положения ст. 117 Конституции РФ, когда выражение Государственной Думой недоверия правительству или отказ ему в доверии могут привести к тому, что Президент РФ сохранит Правительство, а Государственную Думу распустит. Думается, что следовало бы наоборот повысить роль обеих палат в формировании Правительства РФ и его структур. В связи с этим, автор полагает необходимым внесение некоторых изменений в Конституцию РФ и конкретные предложения им отражены в научной новизне исследования.

Также необходимо усиление существующих средств парламентского контроля, и при этом, без использования постановки вопроса о «доверии или - недоверии». Речь идет о парламентском запросе, правительственном часе, представлении Правительством РФ отчетов об исполнении федерального бюджета в Государственную Думу. Следует принципиально изменить Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации", который допускает парламентское расследование только по решению обеих палат Федерального Собрания. Если палаты согласились провести расследование, но потом одна из палат отозвала своих представителей из комиссии парламентского расследования, то оно прекращается. Если эта комиссия составила заключение и одну палату из двух это заключение не устраивает, итог будет аналогичный, т.е. общество получило закон, который сложно реализовать.

Исходя из анализа посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ, по мнению автора необходимо модернизировать формы деятельности палат Федерального Собрания на основе парламентского партнерства, который предполагает согласованное взаимодействие таких органов, как Президент РФ, Совет Федерации ФС РФ, Государственная Дума ФС РФ, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, органы исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ, федеральные суды, суды субъектов РФ, Счетная палата РФ, прокуратура РФ. Палаты Федерального Собрания РФ, как основные институты парламентского партнерства в процессе деятельности должны выработать наиболее эффективные модели согласованного функционирования и взаимодействия с учетом конституционных требований о непрерывном действии прав и свобод человека и гражданина, определяющих смысл, содержание и применение законов, а также деятельность органов государственной власти. Совершенствование законодательства должно связываться с необходимостью объединения усилий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, научных организаций и институтов гражданского общества. Такое объединение усилий должен стать стратегическим приоритетом государственной политики Российской Федерации.

Однако сегодня законодательное регулирование общественных отношений, как на федеральном, так и на региональном уровнях, зачастую осуществляется без должного обоснования, хаотично и фрагментарно; принятие законодательных актов нередко обусловливается не только политическими мотивами и правовой необходимостью, а порой личными амбициями авторов; отдельные законы субъектов РФ не всегда соответствуют федеральному законодательству; практически две трети принятых законов составляют законы о внесении изменений и дополнений в уже существующие акты, т. е. преобладает «поправочное законодательство».

В работе сформулирован ряд предложений и рекомендаций по вопросам повышения эффективности и качества законопроектной работы в Российской Федерации. Среди них: определение приоритетных направлений законотворческой работы и проводимой правовой политики в стране, что должно найти отражение в специальной государственной программе законопроектных работ; принятие федеральных законов «О Федеральном Собрании Российской Федерации - Парламенте России», «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», «О порядке принятия федеральных конституционных и федеральных законов»; активизация законотворческой работы Генеральной прокуратуры РФ, Уполномоченного по правам человека в РФ и Счетной палаты РФ; совершенствование участия субъектов РФ в развитии федерального законодательства; разработка перспективной модели законотворческого процесса; осуществление работы по систематизации и кодификации законодательства; функционирование единой системы мониторинга и оценки законодательства; проведение антикоррупционной экспертизы законопроектов.