Местное самоуправление в России: основы и пределы (конституционно-правовые аспекты)

Размещено на http://www.allbest.ru/

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

Местное самоуправление в России: основы и пределы (конституционно-правовые аспекты)

Специальность: 12.00.02 - конституционное право;

муниципальное право

Тимофеев Николай Семенович

Москва - 2008

Работа выполнена в Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова (юридический факультет)

Научный консультант: доктор юридических наук, профессор АВАКЬЯН Сурен Адибекович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор АКМАЛОВА Альфия Азгаровна Российская академия государственной службы при Президенте РФ

доктор юридических наук, профессор БОНДАРЬ Николай Семенович Конституционный Суд РФ

доктор юридических наук, профессор ОВЧИННИКОВ Иван Иванович Государственный университет - Высшая школа экономики

Ведущая организация: Московская государственная юридическая академия

Защита диссертации состоится «18» сентября 2008 года в 15¹⁵ часов на заседании диссертационного Совета Д.501.001.74 при Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова по адресу: 119991, ГСП-1, г. Москва, Ленинские Горы, МГУ имени М.В. Ломоносова, 1-й корпус гуманитарных факультетов, юридический факультет, ауд. № 826.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке МГУ имени М.В. Ломоносова (119991, г. Москва, Ленинские горы, второй корпус гуманитарных факультетов МГУ имени М.В. Ломоносова).

Автореферат разослан: « » 2008 года

Ученый секретарь

диссертационного совета Мачин И.Ф.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования

Современное развитие административных реформ в Российской Федерации свидетельствует о том, что целевые установки, предполагающие создание эффективного, основанного на общепризнанных демократических принципах местного самоуправления на благо населения и в его интересах при отсутствии научно обоснованных программ преобразования, сталкиваются с необходимостью частых, противоречивых корректировок курса государственной политики развития местного самоуправления.

В общественном сознании формируется мысль о необходимости ревизии конституционной модели местного самоуправления в РФ, в том числе за счет «огосударствления местного самоуправления». В условиях перманентного реформирования местного самоуправления актуальной становится необходимость обоснования как самого существования местного самоуправления, так и выделение оценочных понятий, категорий, как логических положений, закладывающихся в основы и содержание реформ. Принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» чрезвычайно актуализировало разработку новых научных идей, обладающих научной и практической значимостью, непосредственно связанных с сущностной характеристикой местного самоуправления и его местом в российской государственности.

Актуальность темы настоящего исследования обусловлена необходимостью обеспечения эффективного взаимодействия между двумя формами публичной власти - государственной и муниципальной.

Отсутствие преемственности, закрепление новых взглядов на задачи и организацию местного самоуправления ставят актуальной задачей правовой теории муниципального права необходимость переосмысления развития уточнения концепции, отказа от не оправдавших себя подходов и определения путей дальнейшего развития местного самоуправления.

При этом особую актуальность приобретает оценка муниципального опыта России, выделение объединительных черт, традиционно свойственных для России, раскрытие механизма взаимодействия публично-властных и общественных институтов современной России.

Актуальность данного исследования определяется также и необходимостью устранения недостатков и пробелов законодательной базы местного самоуправления.

Конституция РФ связывает местное самоуправление с реализацией прав и свобод человека, обеспечением гражданского мира и согласия, незыблемостью демократической организации российской государственности на основе народовластия. Однако повседневная действительность свидетельствует о том, что активность населения не стала определяющей в решении вопросов местного значения. Актуальность установления причин этого явления не вызывает сомнений.

Конституционная модель местного самоуправления России, основанная на признании местного самоуправления одной из основ конституционного строя и форм народовластия, органы которого не входят в систему органов государственной власти, актуализировало задачу исследования сущностной характеристики местного самоуправления и его основ. Одним из новых, ранее не применявшихся подходов такого исследования является использование категории пределов местного самоуправления.

Пределы местного самоуправления рассматриваются как целостные, социально-значимые правовые, политические, экономические и историко-традиционные факторы, определяющие правовые и пространственные границы реализации населением права на местное самоуправление, раскрывающие сущностную характеристику местного самоуправления, его место в системе народовластия.

Дуалистическая природа местного самоуправления вызывает необходимость признания, что пределы носят характер как законодательно определенный (т.е. нормативный), так и социально значимый (представления в общественном сознании о сущности местного самоуправления в его историческом, традиционном, социально-экономическом и философском понимании). Таким образом, применение такого подхода позволяет изучать сущностную характеристику местного самоуправления, синтезируя допустимое, желательное и должное. Решению этой проблемы способствует выделение сущностных пределов местного самоуправления как внутренних свойств, раскрывающих познаваемое явление и позволяющих выделить государственные и местные начала и дающих основания для определения характера публичной власти.

Анализ сложившейся ситуации дает нам основания выделить следующие сущностные пределы местного самоуправления, в основе которых социальные ценности и ориентиры в ранее рассмотренных определениях-признаках, трансформированных в соответствующие логические положения, помогающие нам раскрывать сущность местного самоуправления и курс осуществляемых реформ.

Это, во-первых, постоянная устойчивая связь с государством, развитие партнерских отношений; единство государственных и самоуправленческих начал;

во-вторых, территориальный публичный коллектив, местное сообщество, обладающие особой внутренней связью и потребностью самим определять свою судьбу и проблемы жизнеобеспечения;

в-третьих, местный интерес;

в-четвертых, вопросы местного значения;

в-пятых, деятельность как политическая, так и хозяйственная, связанная с непосредственным жизнеобеспечением населения и социально-экономическим развитием муниципального образования;

в-шестых, возможность широкого непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения и участия в деятельности органов местного самоуправления;

в-седьмых, совпадение объекта и субъекта управления и особый характер их взаимоотношений.

Выделенные сущностные пределы носят универсальный характер, т.е. одновременно выражают и экономические, и социальные, и политические, и моральные требования. Естественно, что в случаях, когда они закреплены в Конституции или законодательстве, то выступают как юридические категории. В то же время семантическое понятие предела, применяемое по отношению к местному самоуправлению в Конституции РФ и Федеральных законах «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, носит системообразующий характер и приобретает особое значение не только в установлении пределов самостоятельности и территориальной организации, но и в углубленной сущностной характеристике.

Использование сущностных и семантических пределов местного самоуправления позволяет дополнить логические построения конкретной правовой материей, что дает возможность рассматривать местное самоуправление не через его обособление, а, напротив, через единую систему народовластия.

Пределы направлены на обеспечение взаимодействия, взаимовлияния, взаимоответственности между двумя проявлениями публичной власти - государственной и муниципальной. При этом первоочередной задачей, от решения которой зависит практическая реализация местного самоуправления, становится проблема определения пределов самостоятельности местного самоуправления.

Самостоятельность заключается в «свойстве и состоянии самостоятельного и рассматривается как способность к независимым действиям .

Самостоятельность, как универсальный демократический принцип местного самоуправления, проявляется через его сущностную характеристику. Конституция Российской Федерации, признавая и гарантируя местное самоуправление, ограничивает его самостоятельность пределами его полномочий.

О сложном содержании понятия «предел» свидетельствует словарно-энциклопедическая литература .

Самостоятельность местного самоуправления без применения категории пределов оказывается непонятной и, как следствие, невостребованной.

Актуальность исследования заключается в изучении, оценке и прогнозе перспектив развития муниципальной демократии. Не опережаем ли мы события? Ту ли концепцию избрали? Не ограничиваем ли временной период реформ? Не иллюзорно ли наше представление о местном самоуправлении? Достаточно ли свободны субъекты Федерации при осуществлении муниципальной реформы и, соответственно не чрезмерно ли влияние центральных органов? И в данном случае ответы на вышепоставленные вопросы связаны с соизмерением пределов, установленных Конституцией Российской Федерации, - пределов участия органов государственной власти, федеральной и региональной, органов местного самоуправления, сущностной оценки самостоятельности местного самоуправления в целом в установлении общих принципов разграничения государственного и муниципального.

Муниципальное развитие, построенное на демократических принципах с широким участием населения, носит стратегический характер. Повседневная действительность свидетельствует о том, что активность населения не стала определяющей в решении вопросов местного значения. Чем объяснить этот существующий разрыв между конституционной декларативностью и реальностью? Актуальность установления причин этого явления связана с определением путей дальнейшего развития. Под угрозой оказывается сама идея народовластия. Вряд ли найдутся желающие открыто поддержать этот тезис. Известно, что население всегда настороженно относится к инициативам сверху и поддерживает только то, что имманентно его пониманию общественной и личной пользы. Активное участие населения в местном самоуправлении сближает личные интересы с групповыми, порождает способность и готовность к ответственности не только на уровне муниципального образования, но и на уровне региона, Российской Федерации в целом.

Обеспечение за счет ясных и понятных пределов самостоятельности местного самоуправления реальных гарантированных возможностей населения по решению не только проблем, связанных с вопросами жизнеобеспечения, но и других проблем муниципального образования, создаст благоприятные условия развития российской государственности на широкой социальной основе.

Актуальным является раскрытие механизма взаимодействия публично-властных и общественных институтов современной России, чему также служат пределы, обеспечивающие гармонично организованную жизнь общества.

Выделение и решение этих проблем местного самоуправления, развитие его сущностной характеристики свидетельствуют об актуальности темы диссертационного исследования.

Цели и задачи исследования

Основной целью диссертационного исследования является изучение современного варианта местного самоуправления в Российской Федерации как уровня народовластия. Становление и развитие местного самоуправления в условиях перманентного реформирования усложнило задачу раскрытия особенностей, связанных с изменениями сущностной характеристики местного самоуправления, его места в системе государственных и общественных отношений. Определение основных направлений по повышению эффективности местного самоуправления реализуется через использование пределов как категории местного самоуправления.

Для достижения этой цели в диссертации поставлены следующие задачи исследования:

- раскрыть идейные и научно-теоретические основы местного самоуправления и его пределов;

- оценить значение и влияние традиций российского самоуправления на его современное развитие, выявить его основные сущностные черты;

- провести сопоставление современных зарубежных реформ местного самоуправления и влияния этого опыта на развитие местного самоуправления России;

- проанализировать современную государственную политику по реформированию местной власти;

- изучить концептуальные аспекты местного самоуправления в современной социологической и политологической науках;

- определить основные сущностные пределы местного самоуправления.

- обосновать необходимость интеграционного соотношения территориальных пределов местного самоуправления и административно-территориального устройства в субъектах Российской Федерации;

- выявить (установить) аспекты и пределы взаимодействия и взаимосвязи государства, местного самоуправления и гражданского общества;

- выявить степень эффективности функциональных и возможностных пределов местного самоуправления;

- исследовать проблему пределов публичной и гражданско-правовой правоспособности местного самоуправления;

- выявить базовые принципы и критерии определения вопросов государственного и местного значения.

Объект и предмет исследования

Объектом исследования являются правоотношения, возникающие в ходе реализации местного самоуправления в Российской Федерации. В центре внимания - конституционно-правовой аспект проблемы местного самоуправления, его сущностная характеристика, самостоятельность, территориальная организация, публичная и гражданско-правовая правоспособность. территориальный самоуправление административный

Пределы рассматриваются как категории, обеспечивающие целостность и симфоничность государственного союза, позволяющего строить логику отношений государственной власти и власти местного самоуправления в целях достижения общественной пользы и прогресса, реализуемого на основе единства интересов.

Степень научной разработанности темы

Конституционно-правовые аспекты местного самоуправления России впервые являются предметом комплексного научного исследования, основанного на изучении основ и пределов местного самоуправления, тесно связанных с организацией российской государственности в целом.

В настоящем временном периоде, характеризуемом автором как очередной переходный этап в условиях одновременного действия двух существенно отличающихся друг от друга Федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ , созданы объективные уникальные возможности рассмотрения этих проблем на основе диаметрально противоположных подходов к сущности местного самоуправления на базе сохраняющейся без изменений конституционной модели.

Пределы самостоятельности местного самоуправления находятся в тесной связи (или, вернее сказать, взаимосвязи) со многими разделами муниципального и конституционного права. Более того, эту категорию можно соотносить не только с правовой, но и с политической составляющей. Ведется поиск эффективной организации местного самоуправления. Однако в своей основе научные и теоретические разработки посвящены проблемам конституционной модели местного самоуправления, природы местного самоуправления, организации взаимоотношения местного самоуправления с государственной властью, правовым основам местного самоуправления и т.д. С повестки дня не сняты дискуссионные идеи о местном самоуправлении как структуре гражданского общества, о местном сообществе как субъекте местного самоуправления.

Можно констатировать, что усиливаются позиции сторонников государственной природы местного самоуправления. Однако ясных и четких ответов на поставленные вопросы нет.

В.И. Васильев делает вывод о том, что «начинает вырисовываться приемлемая модель российского самоуправления… хотя считать эту модель окончательным вариантом не стоит. Будучи приемлемой для нынешних условий, она, естественно, обновится при изменении этих условий» .

С учетом этих обстоятельств общетеоретическим фундаментом исследования основ и пределов самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации послужили работы специалистов в области конституционного и муниципального права, историков и политологов, охватывающие период с XIX в. по сегодняшний день.

Первыми научными трудами, посвященными местному самоуправлению, были работы В. Агадова [Ф.А. Данилова] «Государственная власть и местное (городское и земское) самоуправление», В.П. Безобразова «Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть», А.И. Васильчикова «Местное самоуправление», «О самоуправлении», «О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений», С.Ю. Витте «Самодержавие и земство», А.Д. Градовского «Начала русского государственного права», Н.М. Коркунова «Русское государственное право», Н.И. Лазаревского «О самоуправлении. Мелкая земская единица», В.Ф. Матвеева «Теория самоуправления в современной науке», М.И. Свешникова «Основы и пределы самоуправления», Б.Н. Чичерина «Курс государственной науки. Общее государственное право», и др.

Развитию отечественного самоуправления советского периода посвящены работы С.А. Авакьяна «Правовое регулирование деятельности Советов», И.А. Азовкина «Местные Советы в системе органов власти», Г.В. Барабашева, Н.Г. Старовойтова, К.Ф. Шеремета «Советы народных депутатов на этапе совершенствования социализма», Г.В. Барабашева, К.Ф. Шеремета «Советское строительство», Л.А. Велихова «Основы городского хозяйства», Л.А. Григоряна «Советы - органы власти и народного самоуправления», О.Е. Кутафина, К.Ф. Шеремета «Компетенция местных Советов», А.И. Лепешкина «Местные органы власти Советского государства. 1921-1936 гг.», А.И. Лукьянова «Развитие законодательства о советских представительных органах власти», В.А. Пертцика «Советское строительство» и др.

Значительное количество работ было посвящено организации местного самоуправления зарубежных стран. Это труды Г.В. Барабашева «Муниципальные органы современного капиталистического государства (США, Великобритания)», В.А. Баранчикова «Муниципальные органы Великобритании», Д.О. Ежевского «Местное самоуправление в Соединенном королевстве Великобритании и Северной Ирландии», В.В. Еремяна «Современный мексиканский муниципализм», И.П. Ильинского «Местное управление и самоуправление в буржуазных и освободившихся странах», Б.С. Крылова «США: федерализм, штаты и местное самоуправление», В.П. Серебренникова «Местное управление и самоуправление Франции», В.В. Смирнова «США: политический механизм городского управления», Н.С. Тимофеева «Коммунальное право ФРГ», А.И. Черкасова «Местное управление и самоуправление. Конституционные модели». Обращение к этой источниковедческой базе исследования позволило провести сравнительный анализ основ местного самоуправления современных зарубежных государств, представляющих различные модели организации местного самоуправления, установить основные современные тенденции развития.

Общетеоретической основой исследования послужили работы российских ученых-правоведов, в центре внимания которых были проблемы местного самоуправления, рассматриваемые в связи с реформированием Советов на основе Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства СССР» от 9 апреля 1990 г., Закона РСФСР «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 6 июля 1991 г. и в постсоветский период на базе Конституции РФ 1993 г. и Федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.

Можно констатировать, что, несмотря на отсутствие монографических, диссертационных и иных научных исследований, посвященных комплексному рассмотрению основ и пределов местного самоуправления, значительное влияние на настоящее диссертационное исследование оказали труды, связанные с этой проблемой.

В первую очередь следует назвать работы А.А. Акмаловой «Модели местного самоуправления», «Особенности местного самоуправления. Теория вопроса и опыт регулирования», Г.В. Барабашева «Местное самоуправление», И.В. Бабичева «Субъекты местного самоуправления», Н.С. Бондаря «Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации», В.И. Васильева «Местное самоуправление», «Законодательная основа муниципальной реформы», Т.М. Говоренковой «Читаем Велихова вместе», Е.В. Гриценко «Местное самоуправление и государство в условиях федерализма: сравнительно-правовое исследование на примере Германии и России», А.А. Замотаева «Местное самоуправление - основные понятия и термины», Е.М. Ковешникова «Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия», А.Н. Костюкова «Муниципальное право как отрасль российского права», О.Е. Кутафина «Российская автономия», «Субъекты конституционного права Российской Федерации, как юридические и приравненные к ним лица», О.Е. Кутафина, В.И. Фадеева «Муниципальное право», В.Н. Лексина, А.Н. Швецова «Муниципальная Россия» (в 5 т.), В.О. Лучина «Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации», Т.Н. Михеевой «Местное самоуправление и государственная власть в России: проблема взаимодействий и разграничения полномочий», В.С. Мокрого «Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти и гражданского общества» / Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук, Л.А. Нудненко «Теория демократии», И.И. Овчинникова «Теоретико-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации», «Местное самоуправление в системе народовластия», Н.Л. Пешина «Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели», Н.В. Постового «Правовое регулирование основ и компетенции местного самоуправления в России», А.А. Сергеева «Местное самоуправление в Российской Федерации», В.В. Таболина, А.В. Корнева «Муниципальное городское право», Е.С. Шугриной «Муниципальное право», А.А. Уварова «Местное самоуправление в соотношении с государственной властью в Российской Федерации (Проблемы развития и взаимодействия)», В.И. Фадеева «Муниципальное право России», В.Е. Чиркина «Юридическое лицо публичного права» и др.

В значительном количестве исследований преимущественно главным объектом является проблема отношений государства и местного самоуправления. Естественно, в общем плане эти труды входят в число источников данной работы.

Этим же вопросам посвящено значительное количество статей. В числе их авторов - С.А. Авакьян, А.С. Автономов, А.А. Акмалова, И.В. Бабичев, Барабашев Г.В., Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, А.Г. Воронин, И.В. Выдрин, А.А. Замотаев, Е.И. Колюшин, М.А. Краснов, В.А. Кряжков, О.Е. Кутафин, Л.Е. Лаптева, В.Л. Лютцер, И.И. Овчинников, Л.И. Пешин, М.И. Пискотин, А.Е. Постников, Н.В. Постовой, А.А. Сергеев, И.А. Умнова, В.И. Фадеев, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина, А.И. Черкасов и др.

Теоретическую основу диссертационной работы составили также исследования проблем конституционного права, общей теории и философии права, философии и политологии. Среди трудов, которые использовались, - С.А. Авакьян «Конституционное право России», М.П. Авдеенкова, Ю.А. Дмитриев «Конституционное право Российской Федерации», Г.В. Атаманчук «Теория государственного управления», А.С. Ахиезер «Россия - расколотое общество», М.В. Баглай «Конституционное право Российской Федерации», Л.Д. Воеводин «Юридический статус личности в России», Е.В. Гриценко «Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства. Значение опыта ФРГ для России», В.В. Еремян «Муниципальная история России», В.В. Ильин «Философия истории», В.В. Ильин, А.С. Ахиезер «Российская государственность: истоки, традиции, перспективы», О.Г. Румянцев «Основы конституционного строя России: понятие, содержание, вопросы становления», «Становление гражданского общества в России» (под ред. Т.Д. Зражевской), В.Е. Чиркин «Государствоведение», «Государственное управление и политика» (под ред. Л.В. Сморгунова), «Теория государства и права» (под ред. В.С. Нерсесянца), «Сравнительное конституционное право» и др.

В исследовании использовалась также переводная правовая, философская, политологическая и историческая литература.

Научная новизна исследования

Научную новизну предлагаемого исследования предопределяют следующие обстоятельства:

во-первых, современное развитие российской государственности вызвало появление новой отрасли (комплексной) в российской правовой системе - муниципального права, что требует введения новых подходов в регулировании соответствующих групп общественных отношений, введения новых научных понятий и категорий, развивающих представление о данной правовой отрасли;

во-вторых, впервые в отечественной науке муниципального права местное самоуправление исследуется не только через пределы самостоятельности и территориальные пределы, но и через сущностные пределы местного самоуправления в Российской Федерации. Таким образом, предпринята попытка через установление сущностных пределов исследовать сущностную характеристику местного самоуправления, раскрыть новые закономерности, характеризующие происходящие процессы и существующие проблемы в сфере реализации народовластия на местном (муниципальном) уровне;

в-третьих, постановка новой проблемы и ее раскрытие основаны на развитии теории дуализма и комплексном подходе к изучению современного соотношения централизма и децентрализма в механизме публичного управления Российской Федерации;

в-четвертых, новизна исследования проявляется в раскрытии закономерностей, присущих местному самоуправлению России, на разных этапах исторического развития. Выявленные автором закономерности существенно отличаются от существующих представлений о сущностной и возможностной характеристиках местного самоуправления России;

в-пятых, на уровне диссертационной работы проведено исследование в особых условиях фактически совпадающего во времени действия двух Федеральных законов - 1995 г. № 154-ФЗ и 2003 г. № 131-ФЗ, - существенно отличающихся друг от друга по своей идеологии, но при неизменной конституционной модели местного самоуправления;

в-шестых, о новизне исследования свидетельствует установление и конкретизация нового знания о пределах самостоятельности местного самоуправления не только как о границах государственного и местного, не только как о начале и конце регулирования существующих общественных отношений, но и как о некоем рубежном состоянии, направленном на достижение единых интересов, действий и ожиданий.

Основные положения, выносимые на защиту

1. Современные реформы местного самоуправления в Российской Федерации связаны с его (местного самоуправления) огосударствлением. В принципе, это общепризнанный факт. Однако именно эта ситуация заставляет даже в условиях сегодняшней ситуации закладывать основы будущего прогрессивного развития. В центр внимания должны ставиться проблемы развития отношений партнерства государственных и муниципальных органов, компенсирующие недостатки централизованного руководства.

Сущностная характеристика местного самоуправления изменяется. Из «агента» государства оно трансформируется в «партнера». Отвечая на вопрос: какой путь избирается сегодня в России, - автор утверждает - традиционный, основанный на регулятивной политике планирования, императивного воздействия и ограничениях. Сохранение такой традиции допустимо при современном состоянии политическом, экономическом, социальном и т.д., в какой-то степени необходимо, но со временем станет преградой на пути дальнейшего поступательного развития. Уже сегодня в государственную политику развития местного самоуправления должны закладываться идеи диалогового характера, основанные на стремлении к достижению сближения местных и государственных интересов и, соответственно, единства действий.

Функциональная взаимосвязь предметов ведения местного самоуправления и государства, делегированные полномочия ставят местное самоуправление в положение исполнителя задач, поставленных сверху. Однако от решения этих задач зависит обеспечение и местного и государственного интереса. Но местное самоуправление не просто зависимый исполнитель. Сущностная характеристика местного самоуправления изменяется, его деятельность приобретает координационный, инновационный и интегрирующий характер.

Развитие этих направлений позволит преодолеть негативные традиции российского суперцентрализованного государства, менталитет патернализма и безынициативности.

2. В основе развития современного варианта местного самоуправления Российской Федерации находятся не идеи, связанные с возрождением традиций российского местного самоуправления (хотя зачастую это провозглашается).

Налицо очередная попытка под прикрытием ценностей демократии и свободы, реализации интересов населения, объединенного территориальной общностью, построить такую систему взаимосвязи муниципальных образований, субъектов РФ и Российской Федерации в целом, которая обеспечивала бы государственное единство не на балансе централизма и децентрализма, а на преимущественном развитии державного централизма.

Самостоятельность органов местного самоуправления носит условный, в ряде случаев даже декларативный характер. Пределы самостоятельности в связи с отсутствием достаточных гарантий нарушаются государством.

3. Диалектика российского варианта местного самоуправления свидетельствует о постоянных попытках использования зарубежного опыта и недооценке своего собственного. Бережное отношение к муниципальной истории России, а не противопоставление и забвение; поиск сущностных особенностей, разорванных во времени, отвергнутых на некоторых этапах официальной наукой и идеологией, но продолжающих существовать как политические и духовные ценности, которые могут служить опорой российской государственности. Речь идет не о механическом возрождении исконно русских традиций земско-соборных начал, общинности и коллективизма, а о возможном их использовании в противовес современным попыткам унификации и стандартизации.

4. Местное самоуправление не обладает естественными суверенными правами. Пределы самостоятельности местного самоуправления определяются государством, которое, признав местное самоуправление одной из основ конституционного строя, с одной стороны, ограничило себя в отношении судьбы этого уровня народовластия (местное самоуправление обязательно), а с другой, поставило задачу обеспечения эффективного взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти.

Обеспечение такого взаимодействия представляет собой одну из сложнейших задач, с решением которой связано благополучие российского государства в целом. Речь идет о согласовании интересов и формировании общих потребностей. Взаимодействие самостоятельных субъектов, не находящихся в подчинении друг у друга, обладающих собственной компетенцией и экономической основой, наиболее эффективно может быть реализовано при условии формирования правовой основы взаимодействия как на федеральном уровне, уровне субъектов Федерации и муниципальном уровне на основе пределов местного самоуправления как категории, наиболее полно отражающей реальное состояние публичной власти.

5. Ряд позиций Федерального закона № 131-ФЗ, определяющего общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, вступает в противоречие с положениями Конституции Российской Федерации, позициями Конституционного Суда РФ.

Это касается, в частности, сфер совместного ведения Федерации и субъектов РФ, где ограничиваются регулятивные полномочия субъектов РФ. Нарушены пределы самостоятельности населения при определении структуры органов местного самоуправления, организации деятельности депутатов, принципы формирования представительных органов, созданы возможности финансовой зависимости городских и сельских поселений от муниципальных районов и городских округов.

Такое правовое регулирование отчуждает население от власти, препятствует развитию его (населения) активной позиции, создает условия для нарушения баланса отношений между населением и органами местного самоуправления.

Эти положения требуют пересмотра и приведения в соответствие с общепринятыми демократическими положениями Конституции Российской Федерации.

6. Автором предлагается понятие «сущностных пределов» местного самоуправления, как обусловленный системой сложившихся критериев и ориентиров логический постулат, охватывающий сущностные, пространственные и правовые границы самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения и органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и международных правовых актов.

Сущностные пределы местного самоуправления оказывают существенное влияние на развитие правового регулирования местного самоуправления. Они аккумулируют в себе исторические, социальные, политические и экономические ценности, что позволяет рассматривать пределы не только как границы дозволенного, но и как категорию, определяющую содержание правового регулирования взаимосвязей, взаимозависимостей, взаимоответственности всех форм публичной власти: государственной, муниципальной и общественной.

Даже в современных условиях сохраняется возможность использовать сложившиеся в общественном сознании позитивные критерии и ориентиры развития местного самоуправления. В условиях реформы местного самоуправления, осуществляемой «сверху», критерии и ориентиры в качестве сущностных пределов местного самоуправления способствуют реализации демократических принципов и общечеловеческих ценностей.

7. Теоретические проблемы муниципального права во многом связаны с теорией дуализма, суть которой заключается в сосредоточении в местном самоуправлении как государственных, так и общественных начал. Не изменяет это положение и утверждение о том, что природа местного самоуправления не может быть сведена исключительно к государственным началам. Это свидетельствует о стремлении сохранить за местным самоуправлением, с одной стороны, гарантии самостоятельности, а с другой стороны, усилить воздействие на него в рамках единой системы публичной власти.

Автор определяет и выделяет семь признаков, характеризующих местное самоуправление как построенное на основе теории дуализма, и приходит к выводу, что данную теорию следует рассматривать не как самостоятельную, а как современное развитие государственной теории местного самоуправления.

Сделан вывод о том, что на современном этапе и зарубежный, и российский опыт развития местного самоуправления и границы его возможностей определяются государственной политикой. Сохраняющиеся признаки местного самоуправления не носят определяющего характера и даже подчеркивают преобладание в нем государственной природы.

8. Диссертант исходит из необходимости придания принципу «разделения властей» расширенного содержания, при котором классическое разделение власти государственной на три составляющие дополняется четвертой «муниципальной».

Конституция Российской Федерации выделяет местное самоуправление как форму народовластия, наряду с государственной властью. Это уже есть разделение. Можно говорить о вертикальном разделении властей: местной, региональной и федеральной. Такое разделение считается общепризнанным.

Выделение муниципальной власти как власти части народа (местных сообществ, территориальных публичных коллективов) усиливает позиции местного самоуправления, создает наиболее определенные перспективы развития на будущее. При этом особо актуальной становится проблема разработки такой категории как «местное сообщество» (территориальный публичный коллектив).

9. Автор исходит из того, что тезис - местное самоуправление в системе отношений «государство - гражданское общество» выступает как связующее звено, являясь элементом гражданского общества, является заблуждением. Местное самоуправление является особым элементом государственности, не интегрированным в государство, который конституционно включен в систему разделения властей. Местное самоуправление - одна из самостоятельных форм публичной власти.

10. Изучение современного зарубежного опыта местного самоуправления и тенденции его развития в свете реформ последней четверти XX и начала XXI веков свидетельствует о радикальных изменениях основ и пределов местного самоуправления. Теории и модели местного самоуправления утрачивают свою практическую значимость. Государственные концепции реформирования местного самоуправления во всех странах независимо от преобладания тех или иных традиций базируются на одинаковых основаниях и реализуются в едином стремлении к унификации, эффективности, целесообразности и практической значимости.

Ответ на коренной вопрос о признании государственной или общественной природы современного местного самоуправления приобрел определенно государственную ориентацию.

11. В современной теории муниципального права и местного самоуправления надо исходить из признания необходимости создания особой категории юридического лица публичного права, что связано с решением конкретных, практически значимых проблем местного самоуправления. В первую очередь речь идет о пересмотре ограничений и расширении возможностей в зарабатывании средств на собственно-муниципальном уровне: сельских и городских поселений. На уровне этих муниципальных образований интересы населения должны приобрести особую экономическую ценность, носящую социализированный характер.

Ограничения гражданской правоспособности для различных категорий юридических лиц публичного права могут быть неодинаковы. Степень последствий возможных нарушений федеральных, региональных и муниципальных органов различна. У последних она наименьшая. Следует также учитывать высокий уровень подконтрольности за счет их (органов местного самоуправления) приближенности к населению.

12. Территориальная организация в Российской Федерации, сложившаяся в ходе реформы на основе положений Федерального закона № 131-ФЗ, становится более определенной. Территориальные пределы местного самоуправления свидетельствуют о том, что, создавая двухуровневое местное самоуправление и выделяя один из них как базовый уровень исполнения государственных делегированных полномочий, муниципальный район и городской округ уже нельзя рассматривать как собственно муниципальные. Это свидетельствует не о развитии местного самоуправления в традиционном понимании, а о появлении новых форм административного децентрализованного управления, реализуемого местными выборными органами. Происходят процессы интеграции государственного начала в самоуправленческое и самоуправленческого в государственное.

13. Действующее законодательство, сохраняя наличие двух систем территориальной организации, «административно-территориального устройства субъекта РФ» и «территориальной организации местного самоуправления», не обеспечивает совмещение этих систем, что крайне необходимо, так как будет способствовать реализации различных форм единой публичной власти в единых территориальных пределах. При этом субъекты Российской Федерации должны сохранять право при необходимости организовывать специальные административные районы и округа.

Федеральный законодатель установил единые для всех субъектов типы муниципальных образований. Не вызывает сомнения, что территориальная организация различных ветвей власти должна быть основана на единых категориях и принципах и сопряжена с ними. Однако роль Федерации должна быть обозначена установлением общих довольно гибких критериев, носящих характер рекомендаций. Субъекты Российской Федерации не могут и не должны лишаться права в решении вопросов административно-территориального устройства, тесно связанных с муниципальной территориальной организацией, ее территориальными пределами.

Роль Федерации должна заключаться в установлении общих гибких критериев, носящих характер рекомендаций. Требуется определенность в базовых категориях территориальной организации, что может быть достигнуто за счет модельного закона об административно-территориальном устройстве субъекта Российской Федерации, согласованного с Федеральным законом № 131-ФЗ.

14. При установлении пределов допустимого количества делегированных полномочий, передаваемых государственными органами на муниципальный уровень, необходимо исходить из следующих критериев: делегированные полномочия должны нести в себе местный интерес, т.е. они должны быть близки понятию «вопросы местного значения»; объем делегированных полномочий не должен превышать объемы собственных полномочий, однако при этом следует принимать во внимание, что через делегированные полномочия ведется поиск путей ликвидации объективных противоречий, связанных с несовершенством распределения полномочий по уровням публичной власти.

Методологическая основа исследования

Основным методом диссертационного исследования является метод диалектического материализма, который дал возможность исследовать связь объекта во времени, установить направления развития, перспективы достижения поставленных целей.

Существенное значение имеет применение сравнительного метода и системного подхода, позволившее рассмотреть пределы самостоятельности местного самоуправления как регулятора общественных отношений, обеспечивающего взаимодействие государственного, муниципального и общественного.

В качестве метода, позволившего полноценно осмыслить современные тенденции развития российской государственности, был использован синергетический подход, это позволило изучить элементы публичной власти, государственной и муниципальной, исходя из признания того, что управляемые системы не являются пассивными. В нашем случае местное самоуправление рассматривается с различных точек зрения (с позиций различных подходов), что позволяет более глубоко и всесторонне определить тенденции развития, освободиться от несвойственных форм организации, ошибочных, устаревших либо надуманных теоретических представлений.

Применение функционального метода способствовало исследованию взаимодействия местного самоуправления, государства и гражданского общества в рамках единства публичной власти.

При проведении работы использовались также другие методы исследования:

- сравнительно-правовой метод, позволивший выявить как общие черты, так и существующие различия в региональном и временном измерении;

- формально-юридический, историко-правовой.

Характер исследования вызвал необходимость использования социологического и политологического подходов.

Практическая значимость диссертационного исследования, апробация и внедрение его результатов

В процессе подготовки положения диссертации были предметом обсуждения на ряде международных и российских научно-практических конференций, кафедре конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова. В качестве примера можно привести следующие конференции:

«Местное самоуправление в России: состояние проблемы и перспективы» (25 января 1994 г.);

«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (25 апреля 1996 г.);

«Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран» (15-17 марта 2001 г.);

«Конституция как символ эпохи» (3-5 апреля 2003 г.);

«Меняясь сам, изменял мир к лучшему». Памяти Г.В. Барабашева (17 ноября 2004 г.).

Подготовка диссертации была связана сотрудничеством автора с Муниципальной академией России, Российской академией государственной службы, Конгрессом муниципальных образований Российской Федерации, Союзом российских городов и другими организациями. Сотрудничество выражалось в разработке предложений и рекомендаций по совершенствованию реализации конституционного права жителей Москвы на местное самоуправление (консультирование, отчет, экспертиза 2001 г.); в выступлении на семинарах и круглых столах, организуемых Конгрессом муниципальных образований РФ, Муниципальной академией России по проблемам совершенствования законодательства о местном самоуправлении; на городской научно-практической конференции о статусе муниципального образования «Город Якутск» в свете реализации переходных положений Федерального закона 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (2 июня 2004 г.); на заседании Координационного совета по взаимодействию органов исполнительной власти и местного самоуправления в Центральном административном округе г. Москвы (30 марта 2005 г.).

Автор участвовал в подготовке Экспертного заключения о проекте Устава г. Москвы и альтернативного проекта Устава (1994 г.).

Полученные автором научные результаты использовались при чтении лекционных курсов и проведении практических занятий, подготовке учебных и научно-методических изданий.

Теоретические и практические положения диссертации получили отражение в монографических исследованиях, статьях, ряде учебных изданий, проектов нормативных актов.

Структура диссертации. Структура диссертационной работы соответствует содержанию и целям исследования. Это введение, 5 глав, состоящих из 16 параграфов, заключение, список использованных нормативных источников и научной литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Структура работы подчинена логике исследования. Во введении раскрывается значение темы, обосновываются ее актуальность и новизна, состояние разработанности, обозначаются цели и задачи диссертационной работы, ее методологические и теоретические основы, определяется круг используемых источников, формулируются положения, выносимые на защиту, раскрывается практическая значимость исследования, характер и формы апробации его результатов.

Глава I «Идейные и научно-теоретические основы местного самоуправления» посвящена осмыслению сущности, значимости и ценности местного самоуправления. Диссертант исходит из необходимости комплексного синтезированного рассмотрения идейно-теоретических основ местного самоуправления, анализа современного зарубежного и отечественного опыта и тенденций развития местного самоуправления.

В первом параграфе отмечается, что концепция и сущностная характеристика основ и пределов местного самоуправления предопределяются характерными индивидуальными национально-государственными традициями организации публичной власти.

Зародившись в глубокой древности в форме общинного самоуправления догосударственного периода, оно существовало на всех последующих этапах развития общества и государства, выступая как самостоятельное явление общественной жизни, а с определенного периода - как элемент организации качественно новой государственности.

Анализ теоретических основ местного самоуправления приводит автора к выводу, что сложившаяся в юридической науке система представлений свидетельствует о том, что за прошедшие с начала XIX в. два столетия мало что изменилось в сущностной оценке этого феномена. Складывается парадоксальная ситуация, когда явления, отдаленные друг от друга не только временными пределами, но и многочисленными иными обстоятельствами, предопределяющими ход исторического развития государства и общества, не только сохраняют свое первоначальное значение, но и приобретают характер непоколебимой истины.

Эти истины стали не просто ориентирами, которыми руководствуются исследователи. Они превратились в преграду, которая как бы законсервировала теорию развития на уровне постановки проблем частного характера, сохраняя в центре внимания основную проблему взаимовлияния государства и местного самоуправления.

А.Д. Градовский связывает цивилизацию и образование нового государства в новой Европе с общинным движением, организовавшим в первый раз народные силы. Актуальна и сегодня его позиция, что, «воспользовавшись услугами этих сил, государство должно сохранить их в эпоху своего могущества как его главную основу. Без них государство делается простым логическим отвлечением, не имеющим никакой связи со страной» . Он отмечает, что главным в теоретических основах и концепции местного самоуправления было сочетание децентрализации управления и привлечение представителей нации не только к законодательной деятельности, но и к осуществлению полномочий исполнительной власти.

Взгляды и реформы фон Штейна положили начало развитию коммунального права и были первой попыткой законодательного утверждения элементов буржуазной демократии . Политическая теория местного самоуправления фон Гнейста предопределяет и современное публичное управление, организованное на общественных началах .

Концепция местного самоуправления как «действующей гражданской свободы» актуальна и в наши дни.

Представление Карла фон Роттеха об общине как равном государству по сути образовании и сегодня представляет интерес.

Формирование теоретических обоснований местного самоуправления в России проходило под влиянием идей местного самоуправления стран Западной Европы. С развитием местного самоуправления связывалась возможность реализации идей конституционной монархии, ускорение перехода на капиталистический путь развития, реализация идеи общего народного представительства .

Местное самоуправление рассматривалось как элемент государственной организации , как децентрализованного государственного управления , связанного необходимостью разделения труда при осложняющейся государственной и общественной жизни , как главная и наиболее прочная опора государственного единства и могущества ; «как одно из важнейших средств привлечения широких народных масс к общественному и государственному строительству»; «как важная школа политического развития широких масс» .

Анализируя взгляды российских мыслителей XIX - начала XX в., автор приходит к выводу, что их идеи и концепции развития местного самоуправления и сегодня оказывают влияние на развитие философии местного самоуправления XXI века. Современное местное сообщество, территориальный публичный коллектив связаны традицией с самоуправляемой общиной. Обобщающее значение приобретают слова П.А. Кропоткина, который, выступая за создание самоуправления на уровне общин, коммун, федераций, подчеркивал, что «современная прогрессивная идея - это покончить с централизацией власти, отнимая один за другим ее атрибуты… Для народа важна независимость в делах общинных и гарантии их самоуправления» .

...