Местное самоуправление в России: основы и пределы (конституционно-правовые аспекты)

Ценности местного самоуправления фактически признавал и В.И. Ленин, но при условии его развития в демократической республике .

Диссертант отмечает, что в формировании современной модели местного самоуправления России можно обнаружить отдельные положения теоретических разработок XIX и XX вв. Принцип неотчуждаемости прав населения на местное самоуправление получил свое рождение в теории свободной общины (естественных прав общины). В современной научной литературе и нормативных актах получает развитие категория местного сообщества. Это свидетельствует о стремлении главным субъектом местного самоуправления утвердить не население, объединенное территорией, а местное сообщество, объединенное общими интересами, целями, обязанностями и ответственностью.

В основе современных идей по организации публично-хозяйствующих образований находятся идеи общественно-хозяйственной теории.

Необходимость разграничения общественных и государственных интересов, лежащая в основе этой теории, и сегодня отражена в современной доктрине не только российского, но и международного муниципального права. Местный интерес и вопросы местного значения являются теми сущностными пределами, без наличия которых местное самоуправление лишено всякого смысла.

Аргументы сторонников государственной природы российского местного самоуправления, разделенные во времени, совпадают. В начале XX века Н.М. Коркунов отмечал, что «существование и деятельность местных общений, хотя и самоуправляющихся, не факультативны, а обязательны. Они не только могут быть, но и должны быть; государство не только допускает их, а требует» . Примечательно, что данная позиция в отношении обязательности местного самоуправления близка по сути с Постановлением Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. по «Курскому делу», в котором отмечено, что права «на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования».

В основе современной концепции муниципального дуализма находятся идеи государственной теории местного самоуправления. Местное самоуправление в рамках современной государственности как обязательный демократический институт выделяется не с целью противопоставления государству, а, напротив, с целью объединения интересов целого и частного, и в конечном счете достижения наиболее эффективного управления публичными делами и достижения наибольшей социальной гармонии.

Общественно-государственная природа местного самоуправления создает условия (возможности), способствующие эффективной двусторонней связи между гражданином и государством, между гражданским обществом и государством.

Появление теории дуализма связано с признанием того, что ни одна из ранее отмеченных теорий не соответствует всему многообразию существующих видов местного самоуправления, так как каждая из теорий возводит в абсолют один из признаков местного самоуправления. Современные процессы общественного развития, связанные со всеобщей глобализацией, требуют адекватной реакции в плане сохранения в достаточной степени индивидуальных особенностей местных сообществ, территориальных и национальных традиций.

Теория дуализма разработана еще недостаточно. Решая эту проблему, диссертант выделяет признаки, характеризующие теорию дуализма, и приходит к выводу, что ее следует рассматривать не как самостоятельную, а как современное развитие государственной теории.

Во втором параграфе рассматриваются теоретические основы соотношения государственной власти и местного самоуправления.

В центре внимания постоянно три проблемы:

- характер отношений между государственной властью и местным самоуправлением;

- реальное обеспечение местной автономии;

- реализация эффективного местного самоуправления.

По мнению диссертанта, современная организация местного самоуправления в большей степени связана не с доминантностью выделенных теорий, а с эволюцией функций государства, с одной стороны, и с изменениями экономической ситуации и технического прогресса - с другой. В зависимости от организации государственной власти - поликратической (многовластной), монократической (единовластной) и сегментарной (занимающей промежуточное положение) находится состояние и вектор развития местного самоуправления.

В первом случае оно строится на принципах сдержек и противовесов, взаимозависимости и взаимодействий, учета баланса интересов центра и мест, с привлечением граждан к управлению делами общества и осуществлением на практике демократических прав и свобод.

Во втором случае преобладают интересы центра, участие граждан в управлении делами общества носит ограниченный или показной характер.

При сегментарной организации государственного управления местное самоуправление признается, но полномочия его несущественны, преобладает развитие этатических начал.

Во всех случаях местное самоуправление является государственным институтом.

Выделение в современной теории муниципального права трех основных моделей взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления: административной, децентрализованной и дуалистической, - в очередной раз подтверждает истину о том, что государственная власть и местное самоуправление не только в России (а вообще это мировая тенденция) представляют функционально связанную, но институционально разделенную систему.

В допустимой степени можно констатировать, что выделение административной, децентрализованной и дуалистической моделей взаимоотношений является современным вариантом трансформирующихся моделей местного самоуправления - континентальной, англо-саксонской, смешанной и советской.

В диссертации анализируются основные теоретические представления о местном самоуправлении в условиях преобразования политической государственности в правовую, при которой система местного самоуправления неизбежно должна стать системой правового самоуправления и занять место первой ступени правового государства.

Признавая данную концепцию оригинальной, но далеко не бесспорной, автор приходит к выводу, что государство и местное самоуправление не должны противопоставляться друг другу, а, наоборот, системно представлять единое целое. Автономия местного самоуправления носит ограниченный характер и в целом является в большей степени традиционным, обращенным в прошлое не столько правовым, сколько социально-политическим явлением.

Автор проводит исследование современных социально-политических концепций местного самоуправления, базирующихся на «локалистском подходе», «подходе с позиций теории общественного выбора», «дуалистическом подходе», «неомарксистской концепции социальных отношений». Диссертант отмечает, что в их основе - общие положения Европейской хартии местного самоуправления, допускающей широкий диапазон его отношений с государством, развитие внешнего контрактирования, состязательность с частным сектором, роль двойного представительства и целый ряд других чаще всего дополняющих друг друга положений, но и допускающих взаимоисключающий характер.

Диссертант приходит к выводу, что изменения в соотношении государственной власти и местного самоуправления связаны не просто с переходом от одной модели к другой.

Модели взаимоотношений не могут, как ранее, характеризовать положение в целом. Государство, определяя пределы самостоятельности местного самоуправления, предусматривает в различных сферах местного самоуправления различную степень свободы. При этом могут реализовываться фактически все модели взаимодействия. Мы можем лишь определять ту или иную модель как доминирующую.

В третьем параграфе рассматривается современный зарубежный опыт и тенденции развития местного самоуправления. Диссертант обращает внимание на совпадение позиций зарубежных и российских ученых в оценке тенденций развития местного самоуправления в XX - начале XXI в. Уже к середине XX в., по свидетельству американских и английских специалистов, местное самоуправление утратило самостоятельность в отношениях с управленческим аппаратом государства и было настолько подавлено, что представляло лишь «самоадминистрирование», т.е. относительно децентрализованную форму осуществления управленческой деятельности, программируемой и направляемой государственной властью.

По оценкам аналитиков и ученых-муниципалистов начала 1980-х годов, региональная политика стала считаться малоэффективной, а само государство рассматриваться как слишком большая структура, которая осуществляет свою деятельность в целом ряде областей, не подлежащих государственному вмешательству. К системе местного самоуправления начали относиться как к чрезвычайно обюрократившемуся и бесполезному механизму, решающему исключительно собственные технические задачи.

Состояние местного самоуправления ведущих демократических государств свидетельствует о том, что в условиях огосударствления местного самоуправления активная позиция населения становится серьезной помехой деятельности государственных органов. По сути дела признается, что традиционное местное самоуправление стало малоэффективным.

Реформы обосновываются необходимостью концентрации полномочий на местах, ускорением принятия решений, ликвидации дублирования, сокращением финансовых затрат, повышением качества и эффективности управления. Очевидно существенное совпадение с аргументацией необходимости усиления вертикали власти в Российской Федерации.

На основе проведенного анализа муниципальных реформ конца XX - начала XXI в. диссертант отмечает, что произошло существенное преобразование местного самоуправления, заключающееся прежде всего в изменении способа исполнения местными властями своих непосредственных функций. Произошел переход органов местного самоуправления от предоставления услуг населению непосредственно к оказанию услуг на договорной основе или исполнению своих функций в сотрудничестве с другими органами. Усиливается зависимость муниципалитетов от органов государственной власти за счет специального контроля, с использованием для этого целой системы методов (санкционирование, инструктирование, инспекция, подготовка кадров, пересмотр решений, замена местных чиновников), за счет увеличения субсидий, предоставляемых местным органам субъектами Федерации (штатами в США, землями в ФРГ).

Интересным представляется опыт по предоставлению органам местного самоуправления в США права осуществлять экстерриториальную юрисдикцию, которая распространяет их функции на прилегающие неинкорпорированные территории.

Прослеживается связь с предусмотренным Федеральным законом 2003 г. № 131-ФЗ распространением на межселенные территории, сельские населенные пункты, не входящие в состав муниципальных образований, юрисдикции муниципальных районов.

Анализ современных систем местного самоуправления свидетельствует о том, что даже в рамках одного государства местное самоуправление строится на сочетании различных теоретических посылок и соответственно на сочетании различных вариантов взаимодействия как общественных, так и государственных элементов.

Получает распространение смешанная (гибридная) модель местного управления, сочетающая начала прямого государственного управления и местного самоуправления.

На постсоветском пространстве теории и модели местного самоуправления служат интегрирующим ориентиром правовой идеологии, что нередко усложняет развитие местного самоуправления, так как зачастую эти проблемы решаются без учета преемственности собственного национального опыта и традиций.

Определение муниципальных органов как особой подсистемы государственного управления, обладающей известной самостоятельностью в отношениях с центральной администрацией и ее непосредственными агентами на местах, возможно в разной мере по всем видам муниципальных систем - и англо-саксонской, и французской, и смешанной. Различия - в степени открытости или завуалированности воздействия центра.

Пределы самостоятельности местного самоуправления определяются государственной политикой, реальными возможностями, в первую очередь необходимостью решения государственных программ, связанных с экономическим выравниванием развития регионов, перераспределением общенационального дохода, обеспечения общепринятого уровня жизни населения. В современном российском варианте местного самоуправления получают развитие тенденции, характерные для Великобритании, США и других стран. В Федеральном законе № 131-ФЗ основополагающей становится идея замены предоставления услуг населению муниципальными хозяйствующими субъектами услугами предпринимательской деятельности рыночного характера.

Отмечая усиление взаимосвязи местного и центрального управления, диссертант приходит к выводу, что разделение единой публичной власти на государственную и муниципальную абсолютно по-новому ставит проблему определения природы этой взаимосвязи.

Глава II «Традиции российского самоуправления и их влияние на современное развитие местного самоуправления» посвящена основным историческим периодам становления и развития местного самоуправления. Исторический аспект в данном исследовании позволяет автору отразить специфику формирования российской государственности, ментальность российского общества, предложить свое видение «традиции» в отношении местного самоуправления. При этом в равной степени выделяются как традиции достойные к применению в современных условиях, а также негативного плана. Автор исходит из необходимости исследования муниципальной истории как непрерывного процесса. В центре внимания не «вестернизация» современного варианта местного самоуправления, а поиск сущностных особенностей, разорванных во времени, отвергнутых официальной идеологией и наукой, но продолжающих существовать и служить опорой российской государственности.

В первом параграфе внимание уделено основам и пределам местного самоуправления дореволюционной России.

Идеи развития местного самоуправления в России отражали сложный процесс.

Существует известное противоречие в современном представлении о развитии демократических тенденций в России. С одной стороны, утверждается мысль, что становление демократических институтов в России отстает от общеевропейского состояния чуть ли не на две сотни лет; с другой стороны, развитие местного самоуправления имеет многовековую историю и на определенных исторических отрезках соответствовало состоянию местного самоуправления в западноевропейских государствах и даже опережало его.

В России попытки соединить мощную централизованную власть с местной демократией и создать эффективную систему управления всегда заканчивались крушением надежд и осознанием получения очередного мучительного опыта. Объективный анализ свидетельствует, что причины следует искать не в ближайшем прошлом, и «мы должны думать не только о конкретном соотношении сил между бюрократией и народом, но и о длинной многовековой традиции сверхцентрализации и “нетоварности”» .

Автор обращает внимание на то, что российский опыт государственного строительства приобрел два направления - соборное и авторитарное. Для соборного характерно стремление формировать систему власти типа вече, т.е. схода, круга, съезда, собраний для решения общих проблем. В противоположность соборному авторитарный выдвигает в качестве модели власти отношения отца и семьи. В России народ исторически ориентирован на «царя», надеясь на единство с ним против правящего слоя бюрократии.

В отличие от стран Западной Европы, в России города не играли важной роли в экономической и политической жизни страны. Русский город был прежде всего не торгово-промышленным, а правительственным и военным центром, поэтому и в населении его преобладал служилый и военный элемент.

Имевшие место попытки распространить на русские города формы западноевропейской жизни - магистраты Петра I, сословные городские учреждения императрицы Екатерины II - не получали развития. Население оставалось совершенно индифферентным, не желало идти по тому пути, по которому его направляли. Население видело в этом не право, которое следует отстаивать и развивать, а государственную повинность, тяжкую обязанность, от которой всячески уклонялось.

По мнению автора, исторические аспекты изменений в организации местного управления в России свидетельствуют о том, что постоянно сохраняется базовый, общинный уровень самоорганизации.

Использование элементов общинной, соборной организации свидетельствует о политике, направленной не на развитие местного самоуправления, а на некоторую автономизацию местного управления. Сословные местные сообщества превращаются в низовые ячейки российской государственности, развитие которой идет по пути бюрократизации.

Обращение к опыту местного самоуправления в России, связанному с Земской и Городской реформами XIX в., реформами Временного правительства, приводит к выводу о том, что итогом всех преобразований было утверждение государственной природы местного самоуправления. Их деятельность носила подконтрольный, несамостоятельный характер. Современные призывы к возрождению земских традиций связаны с необоснованным самоуправленческим романтизмом.

Земское самоуправление, основанное на общественно-хозяйственной теории местного самоуправления, не могло быть реализовано в условиях суперцентрализованной Российской империи. Корректировка политики в отношении земства носила объективный характер. На новом этапе на вооружение была взята государственная теория местного самоуправления.

Результатом городской и земской реформ и контрреформы XIX в. стало преобладание государственных начал в местном самоуправлении. Это было достигнуто, во-первых, за счет развития возможностей влияния на решения земских собраний со стороны государственной администрации, большинство из них вступало в силу после утверждения министром внутренних дел или губернатором; во-вторых, за счет того, что земские исполнительные органы, ранее подчинявшиеся земским собраниям, были поставлены в непосредственное подчинение губернаторам. В этом обстоятельстве можно найти сходство с положением исполкомов в системе Советов. Двойным подчинением исполкомов - по горизонтали - представительному органу, а по вертикали - вышестоящему исполкому (вершиной пирамиды было правительство) - обеспечивалась вертикаль власти, т.е. централизованное руководство.

Задачи, поставленные перед собой Временным правительством в 1917 г., свидетельствовали о стремлении достроить систему местного самоуправления, рожденную реформами 1864-1890 гг.

Широкое развитие получили функции контроля администрации центра над деятельностью органов местного самоуправления. Наиболее важные постановления представительных органов местного самоуправления утверждались министром внутренних дел, все остальные вводились в действие при отсутствии протеста губернского комиссара.

Очевиден вывод о том, что в послеоктябрьский период Россия вступала в условиях реализации городским и земским самоуправлением функций местного государственного управления.

Во втором параграфе исследуется организация местной власти в советский период российской государственности.

Диссертант считает, что в интересах современного развития местного самоуправления мы обязаны преодолеть тенденцию его дистанцирования от советского периода, перейти от огульного отрицания советского опыта к объективному анализу его позитивных и негативных реалий, не допустить ошибок «постреволюционного синдрома», связанных с разрушением в сознании граждан действительных ценностей и общедемократических традиций.

Развитие советского самоуправления отражает непростой исторический путь - от противопоставления с Западом к поиску общих сущностных черт, от веры в преимущества советской системы самоуправления к признанию необходимости ее реформирования.

Существовало ли местное самоуправление в Советском Союзе? Этот вопрос естествен. Самоуправление, получившее развитие в деятельности Советов, существенно отличалось от существующих моделей местного самоуправления: англосаксонской, континентальной и смешанной.

Автор утверждает, что по идеологическим мотивам обоснование преимуществ советской демократии сформировало официальную далекую от науки концепцию, исключающую связь между Советами и местным самоуправлением. В основу были положены различия социалистической и буржуазной демократии.

Г.В. Барабашев, Н.Г. Старовойтов, К.Ф. Шеремет признают местные Советы органами местного самоуправления с уточняющей оговоркой: «Наличие системы социалистического самоуправления не превращает местные Советы в органы местного самоуправления, противостоящие центру. Они в целом выступают как нечто большее - органы народного самоуправления на местах, призванные обеспечить участие населения в решении местных дел и в общегосударственной политике» .

Классик отечественного муниципализма Л.А. Велихов, проводя мысль о праве России на самобытность в строительстве местного самоуправления, также признавал наличие особой советской модели самоуправления .

На различных этапах развития социалистического государства самоуправленческие начала в работе Советов реализовывались в общей системе социалистического народовластия с постоянными попытками органического соединения деятельности Советов с формами непосредственной демократии, непосредственного народного волеизъявления, с работой массовых общественных и самодеятельных организаций населения.

По мнению автора, деятельность Советов создавала условия для развития народного самоуправления, выходящего за пределы однозначного понимания Советов как органов государственной власти. Общественный характер Советов свидетельствует о их двойственной природе, характерной и для современного российского варианта местного самоуправления.

Особенностью местных Советов было то, что они, являясь элементом единой системы государственных органов, не являлись представителями центральных органов власти, не назначались ими. Свою деятельность они осуществляли на основе мандата, получаемого непосредственно от местного населения, перед которым Советы были ответственны и которому подотчетны.

Очевидно стремление в основу государственной жизни заложить сохранение свойственного России характера государственности, основанного на соборности и общинности. Не следует признавать Республику Советов как высшую из всех известных форм народовластия. Это целевая установка, которая в полной мере не была достигнута. Однако следует признать, что «сочетание авторитарных методов руководства сверху с демократическим самоуправлением снизу» в равной степени свойственно для России как советского, так современного периодов.

Автор не идеализирует советскую модель местного самоуправления. Именно их отрицательный опыт, связанный с подменой Советов партией, чрезвычайной вертикалью в части руководства, верховенством исполкомов, должен служить нам своеобразным пределом при осуществлении современных реформ. Патерналистское, центрическое государственное начало, традиционное для Российского государства, было свойственно всей системе Советов.

Организацию работы Советов определяли конституционно закрепленные принципы законности, коллективности, гласности, широкого привлечения граждан к работе Советов, регулярной отчетности органов Советов перед населением, систематическое информирование Советами населения о своей работе и принятых решениях.

Очевидно, что большинство этих принципов, носящих общедемократический характер, имманентно сущности наших дней.

Параграф третий посвящен реформам местного самоуправления в России в 80-90-е годы XX в.

Диссертант исходит из того, что современный этап формирования местного самоуправления России начался в условиях СССР. Возрождение местного самоуправления связывается с началом перестройки. Когда на повестке дня встал вопрос о существенном демократическом преобразовании общества, отказе от административно-командной системы, всевластия компартии и ее аппарата, вполне естественно стало признание необходимости развития полновластия Советов.

Это было время популярности идеи народного самоуправления, а это значит, что вся власть в стране как народное самоуправление рассматривалась независимо от уровней власти.

Среди основных задач реформы провозглашались:

- демократическое выявление и формирование интересов и воли всех слоев населения;

- развитие самоуправления прежде всего за счет восстановления руководящего положения выборных органов по отношению к исполнительным и их аппарату.

Осуществление реформы в рамках нестабильной политической системы одновременно с изменениями самой политической системы свидетельствовало о попытке адаптации существующей системы к новым политическим и экономическим установкам.

Диссертант выделяет четыре этапа реформ местного самоуправления в 80-90-е годы XX века.

I этап (апрель 1990 г. - сентябрь 1993 г.) - принятие первых актов СССР и РСФСР о местном самоуправлении, отмена союзных и российских актов о местных Советах народных депутатов, развитие процесса реформирования местного самоуправления, установление федеративным договором основ разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами, начало усиления исполнительных органов местного самоуправления.

II этап (октябрь 1993 г. - октябрь 1994 г.) - этап президентских реформ местного самоуправления.

III этап (ноябрь 1994 г. - август 1995 г.) - период интенсивной разработки проектов Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

IV этап (сентябрь 1995 г. - октябрь 2003 г.) - период развития местного самоуправления на основе Федерального закона № 154-ФЗ, признания его проблемным, разработки и принятия Федерального закона № 131-ФЗ.

Автор устанавливает прямую зависимость современного муниципального строительства с Законом СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» , Законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» , а также рядом других законов и нормативных актов.

Закон СССР 1990 г. исходил из необходимости обеспечить возможность решающего участия в самоуправлении населения, верховенство представительного органа - Совета. Разделения представительной и исполнительной власти как самостоятельных ветвей территориального самоуправления не было. Характерной особенностью этого Закона стало признание необходимости обеспечения экономической независимости и самостоятельности органов местного самоуправления. Развитие местного хозяйства связывается с наличием коммунальной собственности, широкими бюджетными правами.

Диссертант отмечает, что это был первый документ о местном самоуправлении в современном значении этого понятия, который концептуально исходил из государственной природы местного самоуправления. Местные Советы оставались органами государственной власти, но кардинальным образом изменились отношения местных Советов с вышестоящими органами, в основу которых был заложен отказ от командно-административных методов.

Диссертант обращает внимание на непоследовательную позицию Верховного Совета РСФСР в этом вопросе, по инициативе которого были внесены изменения в Закон СССР 1990 г. и восстановлен принцип обязательности решений вышестоящих местных Советов для нижестоящих. В то же время в мае 1991 г. было положено начало закреплению негосударственной природы местного самоуправления.

Такой подход в значительной мере определял основное направление реализации идей, заложенных в Законе СССР 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», в Законе РСФСР 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР».

Анализируя значение первого российского Закона о местном самоуправлении, его позитивную роль в становлении местного самоуправления автор связывает с тем, что закон исчерпывающим перечнем установил территории осуществления местного самоуправления, закрепив поселенческо-территориальный, в том числе двухуровневый, принцип организации местного самоуправления, единую для всей России модель системы органов местного самоуправления. По этим позициям очевидна преемственность с Федеральным законом 2003 г. № 131-ФЗ.

В силу своей демократической сущности местные Советы, как ведущие органы местного самоуправления, стали помехой на пути «поспешных революционных преобразований», создающих угрозу основам жизни большинства населения России и самой российской государственности.

С точки зрения диссертанта, концепция (идея) советского варианта самоуправления, в свою очередь, как в 1918 г. «идея местного самоуправления досоветского земского периода», вступила в противоречие с практическими задачами государственной политики, реализуемой в начале последнего десятилетия XX в.

Закон дает новое понятие местного самоуправления.

В системе органов местного самоуправления появляется новый элемент - местная администрация. Эта новелла превратила местный Совет из основного в один из органов местного самоуправления. Местная администрация была почти независима от местного Совета.

Усилению исполнительной местной власти способствует введение Законом РСФСР 1991 г. нового субъекта местного самоуправления - главы местной администрации. Таким образом закладывается новая основа конфликтного развития в системе отношений Совет - местная администрация, председатель Совета - глава администрации.

Диссертант делает вывод о том, что по статусу глава местной администрации стал прежде всего представителем государства на территории соответствующего Совета, чем субъектом местного самоуправления.

Закон как бы устанавливает некий переходный период. Местные Советы сохраняют государственную природу. Закон разделяет компетенцию государственных органов и органов местного самоуправления и запрещает им принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции другой стороны. Отношения в иерархии Советов принимают иной характер. Прямого подчинения нет. Патерналистские отношения сохраняются в межбюджетных отношениях, в рассмотрении споров между нижестоящими Советами, в праве отмены актов нижестоящих Советов и администраций, но в данном случае речь идет о реализации координирующих и контрольных функций, а не о сохранении иерархической структуры на местах.

Как показано в диссертации, при оценке I этапа реформы местного самоуправления как позитивного, одновременно были сформулированы предпосылки проблемного развития. Это чрезмерное значение глав администраций, приватизация, результаты которой не способствовали экономической независимости местного самоуправления.

Диссертант, исследуя второй, так называемый «президентский», этап реформы, характеризует его как неконституционный и незаконный.

Тяжелый удар по формирующейся в стране системе местного самоуправления нанесли Указы Президента РФ от 9 октября 1993 г. № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» и от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», изданные после известных событий сентября-октября 1993 г.

Указы Президента в равной степени не соответствовали ни действовавшей на момент их принятия Конституции РСФСР 1978 г., ни концепции, получившей развитие в Конституции РФ 1993 г., ни Европейской хартии о местном самоуправлении. Приоритет местной администрации, утвердившийся на основе президентских указов, привел к тому, против чего изначально была направлена политическая реформа, - представительные учреждения вновь стали ширмой, декорирующей диктатуру аппарата...

Глава III «Местное самоуправление в современной России» посвящена анализу современной государственной политики по развитию местного самоуправления и исследованию отношений, возникающих в общем социуме, структурно связанных с тремя сферами: государственной, гражданского общества и местного самоуправления.

В первом параграфе диссертант на основе анализа базовых Федеральных законов, президентских указов, постановлений Правительства, парламентских слушаний, аналитических записок Правительства и других материалов пытается найти ответы на вопросы, связанные с необходимостью муниципальных преобразований и их содержанием.

Диссертант считает, что государственная политика муниципального строительства должна быть связана с реализацией конституционных норм, закрепляющих основы местного самоуправления. С принятием Федерального закона № 154-ФЗ очевидной стала необходимость исправления дефектов правовой системы местного самоуправления.

Признание на президентском и правительственном уровне необходимости преобразований некоторыми учеными трактуется как наступление на местное самоуправление, как ограничение его прав. Позиция автора иная. Ускоренная реформа в области местного самоуправления, поспешный, неподготовленный перенос решений социальных вопросов на муниципальный уровень, фактический отказ государства от их реализации, экономическая несостоятельность местных властей привели к кризисному положению в большинстве муниципальных образований. Основные положения государственной политики в области местного самоуправления связываются с Федеральными программами государственной поддержки местного самоуправления, рассчитанными на реализацию в 1996-1999 гг. и на 2000-2014 гг.

В определении стратегии развития России на период 2000-2014 гг. в части программы по местному самоуправлению заметна решимость усилить государственное присутствие прежде всего регионального уровня в решении общегосударственных проблем, реализуемых местным самоуправлением.

Такой подход к природе местного самоуправления, осуществляемый президентскими и правительственными структурами, свидетельствует о новом этапе в развитии местного самоуправления. Признается, что в России существует единая система власти народа (публичная власть), элементами которой являются центральные (федеральные), региональные (субъектов Российской Федерации) и местные (муниципальные) органы власти.

Анализируя материалы парламентских слушаний, Главного территориального управления Президента РФ, Правительства и ряд других, диссертант приходит к выводу, что они в полной мере отражают политику, направленную на интеграцию местного самоуправления в общегосударственную систему.

Реформа местного самоуправления, реализуемая в общем комплексе совершенствования федеративной организации российской государственности, представляет собой попытку ликвидации противоречий, накопившихся за последние полтора десятка лет. Она направлена на создание сильного федерального центра, в равной степени опирающегося на систему государственных органов субъектов Российской Федерации и систему местного самоуправления в целом.

Правительство России в данном случае сориентировалось на модели административного реформирования тех стран, в которых Public Administration переходит в Public Management и где в государственные институты активно привносятся принципы и технологии стандартного бизнес-управления.

Признание кризиса административного государства, попытка построить систему отношений на основе стандартизации уровня и качества услуг населению вызывает опасение, что очередной пересмотр пределов присутствия государства в местном самоуправлении закончится тривиальным развитием государственной и муниципальной бюрократизации.

Автор устанавливает существенное изменение государственной политики в отношении хозяйственно-предпринимательской деятельности местного самоуправления. Заметна тенденция ее ограничения. Диссертант полагает, что основной задачей в формировании доходной части муниципальных бюджетов должно быть использование рыночных механизмов.

Сопоставительный анализ Федеральных законов № 154-ФЗ и № 131-ФЗ позволяет автору выделить как достоинства нового базового закона, так и его недостатки. Особое внимание уделяется развитию демократической составляющей местного самоуправления в целом, носящей позитивный характер, а также положениям, не соответствующим конституционной концепции местного самоуправления Российской Федерации. Многочисленные «новые редакции» Федерального закона № 131-ФЗ позволяют сделать вывод о необходимости продолжения работы по совершенствованию нормативной базы местного самоуправления.

Вносится предложение о необходимости принятия законов о стандартах государственных и муниципальных услуг; введения единых реестров услуг, а также нормативов социального обслуживания различных категорий граждан с учетом структуры стабильных бюджетных расходов; четкого распределения полномочий и ресурсов по оказанию услуг между федеральными, региональными и муниципальными органами и ряд других.

В диссертации отмечается, что реализация государственной политики развития местного самоуправления и как уровня власти народа, и как формы самоорганизации населения, и как условия формирования гражданского общества, возможна при активной позиции населения. В связи с этим должен быть расширен перечень вопросов, по которым решения могут приниматься при непосредственном участии населения.

Во втором параграфе местное самоуправление рассматривается в системе отношений государства и гражданского общества. Авторская позиция необходимости рассмотрения этой проблемы определяется взаимозависимостью государства, местного самоуправления и гражданского общества, основанной как на общественном характере объединения граждан, так и на индивидуальном и коллективном участии в реализации общественно признанных государственных программ.

Местное самоуправление, как и государство в целом, выступает в роли объединяющего центра, управляющего местным сообществом не только от имени конституции, но и на основании волеизъявления граждан - членов местного сообщества. Двойственная природа органов местного самоуправления как негосударственный вариант публичной власти объясняется, с одной стороны, производностью и тесной связью-зависимостью с государством, с другой стороны, постоянно существующей потребностью во взаимодействии с гражданским обществом.

Закономерен вывод, что на современном этапе признается настоятельная необходимость создания во всех сферах жизни социума большего единства. При этом, как мы видим, государственная политика становится определяющей как для гражданского общества, так и для местного самоуправления. В свою очередь государственная политика формируется не без влияния гражданского общества и ценностей, выработанных международным сообществом.

По мнению автора, гражданское общество, так же как и местное самоуправление, реализует свою суть не столько за счет признания обществом и государством, а преимущественно за счет социальной и экономической активности граждан.

Общепризнано, что российский государственный аппарат громоздок, неповоротлив, коррумпирован, в конце концов, непрофессионален; население страдает от уровня организации государственной и местной власти. И дело не только в «нечеткости в разграничении полномочий органов государственной власти и местного самоуправления». Состояние гражданского общества находится в прямой зависимости от состояния государства в целом и местного самоуправления.

Социальная основа как гражданского общества, так и местного самоуправления едина. Общественный характер деятельности индивидов и их объединений на территории муниципального образования может соответствовать политике, осуществляемой органами местного самоуправления, а может вступать с нею в противоречие. Местное самоуправление и гражданское общество являются элементами единой общественной системы, вынуждены к взаимосуществованию, дополняют друг друга, находятся в постоянном взаимодействии. Автор приходит к выводу, что как публичная власть местное самоуправление по отношению к гражданскому обществу в лице его элементов как в индивидуальном, так и в коллективном варианте выступает в роли политического центра, обеспечивающего достижение общегражданского согласия, является координатором интересов различных социальных групп муниципального образования.

При этом, с одной стороны, проявляется властный характер отношения органов местного самоуправления к гражданскому обществу, а с другой стороны, существует постоянное давление (воздействие) субъектов гражданского общества на органы местного самоуправления как при формировании, определении основных задач, при их корректировке, так и на стадии реализации.

Очевиден вывод, что подобный характер отношений гражданского общества и местного самоуправления определяется объективной необходимостью обеспечения социальной гармонии, устойчивого развития и эффективного управления, т.е. достижения общего территориального интереса.

В основе сильной государственной власти должны быть авторитетное и эффективное местное самоуправление и социально ориентированное, активное, демократическое гражданское общество.

Демократическая перестройка государства - естественный процесс поиска наиболее эффективной модели управления делами общества за счет создания возможностей оказывать влияние на политический процесс всем социально-политическим силам, действующим в рамках закона.

Глава IV «Территориальные пределы местного самоуправления» посвящена базовым принципам, критериям дифференциации муниципальных образований, уровням местного самоуправления, взаимосвязи муниципальной территориальной организации с административно-территориальным устройством.

В первом параграфе диссертант, раскрывая значение территориальной организации местного самоуправления для государства, приходит к выводу, что для органов государственной власти интерес к территориальной организации связан с их унификацией и типизацией в целях сохранения единого управленческого пространства прежде всего в целях обеспечения внутреннего контроля за финансовыми потоками, а также решения проблем межбюджетных отношений в субъектах РФ.

Для местного самоуправления формирование территориальной основы связано не просто с установлением территориальных пределов. Территориальной организацией местного самоуправления предопределяется статус муниципального образования и, соответственно, пределы самостоятельности его органов во взаимоотношениях с органами государственной власти.

Автор приходит к выводу, что территориальная организация местного самоуправления является условием, обеспечивающим реализацию ценностей местного самоуправления и государственных функций на территории муниципальных образований.

Складывающаяся современная территориальная организация местного самоуправления свидетельствует о том, что на настоящем этапе теоретическая концепция МСУ становится более определенной. Заметно стремление через разграничение добиться объединения, создать взаимосвязанную, взаимообязанную и взаимоответственную систему органов единой публичной власти в Российской Федерации.

Несмотря на определенную противоречивость и незавершенность территориальных преобразований, очевиден прогресс. Заканчивается период территориального разграничения местного самоуправления и государственного управления. Территориальная организация местного самоуправления приобретает объединительный характер, население получает более широкую возможность участия в решении вопросов местного значения (влияние поселенческого аспекта) и включение городских и сельских поселений в орбиту муниципальных районов и городских округов, которые могут быть определены как сторожевые посты государственных интересов. Таким образом, налицо шаги от идейной неопределенности концепции местного самоуправления дуалистической природы в отношении муниципальных образований в целом к их дифференциации на две основные группы - с преобладанием самоуправленческих начал (уровень поселения), и с преобладанием государственных начал (уровень муниципальных районов и городских округов). На современном этапе российское местное самоуправление может рассматриваться как особого рода государственная децентрализация. «Особость» заключатся в относительной как самостоятельности, так и зависимости территориальной, организационной, финансово-экономической и функциональной.

Во втором параграфе, посвященном правовому регулированию, базовым принципам и критериям дифференциации муниципальных образований и установления их границ, автор отмечает, что установление границ муниципальных образований происходит в условиях отсутствия согласованного по всем параметрам законодательства, регулирующего эти вопросы как на федеральном, так и на региональном уровне. Критерии, применяемые при установлении территориальных пределов местного самоуправления, носят не только неопределенный, но и неустойчивый характер.

Само по себе выделение первоначального периода создания муниципальных образований является неверным исходным положением. Муниципальными образованиями мы обязаны признавать все существующие на момент принятия Конституции РФ 1993 г. (и уж тем более на момент принятия Федерального закона 1995 г. № 154-ФЗ) территории в соответствии с существующим административно-территориальным делением субъектов РФ на районы, города, районы в городах, имеющих районное деление, поселки, сельские округа (сельсоветы), иные населенные пункты или территории, в которых на день вступления в силу Конституции местное самоуправление осуществлялось в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Статья 131 Конституции (ч. 1) исходит из факта существования местного самоуправления до принятия Конституции, тесно связанного с административно-территориальным делением.

Принятие Конституции эту связь нарушило, но не ликвидировало. Перечень территорий муниципальных образований стал открытым, и установление этих территорий должно определяться законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

Отсутствие соответствующих законов субъектов РФ не может лишать население права на осуществление местного самоуправления, признаваемого Конституцией. Функция определения территорий муниципальных образований, возложенная на органы государственной власти субъектов РФ, не связана с их обязательным пересмотром.

Кроме того, так как предполагаемые изменения были связаны и с изменением территориальных пределов местного самоуправления, должны были быть задействованы специальные процедуры, предполагаемые ст. 130 и 131 Конституции РФ и ст. 5 Европейской хартии местного самоуправления.

Анализ Конституции РФ и Федеральных законов 1995 г. № 154-ФЗ и 2003 г. № 131-ФЗ свидетельствует о том, что к общим принципам могут быть отнесены: обязательность местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, поселенческо-территориальный, одноуровневость (с принятием Федерального закона 2003 г. № 131-ФЗ - двухуровневость), приближенность к населению, учет мнения населения, учет исторических и иных местных традиций, количественные параметры сельских поселений, наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры (для городского округа), пешеходная и транспортная доступность, принцип город - единый организм.

Исследование законодательства субъектов РФ приводит автора к выводу, что все принципы и критерии связаны с заботой о создании действенного реального самоуправления. Однако в силу «неопределенности содержания» они допускают их интерпретацию в качестве условий, ограничивающих по усмотрению органов государственной власти и вопреки волеизъявлению населения выбор территории, на которой осуществляется местное самоуправление.

Диссертант устанавливает зависимость выбора критериев в разные периоды развития местного самоуправления России от целевых установок реформ, их совпадения, что свидетельствует о постоянно существующих общих представлениях о пределах местного самоуправления, о характере отношений государства и местного самоуправления.

Критерии, определяющие современную территориальную организацию местного самоуправления, связаны с учетом местных традиций, сложившейся социальной инфраструктурой, численностью населения, пешеходной доступностью, географическими особенностями, плотностью населения, способностью решать вопросы местного самоуправления на межселенных территориях. Анализ критериев позволяет сделать вывод об отсутствии требований, направленных на решение проблемы, - недостаточности собственной доходной базы муниципальных образований.

Трудно переоценить значение критериев. Однако их явно недостаточно для того, чтоб обеспечить бесконфликтный переход к единообразной территориальной организации местного самоуправления. Идея муниципальной модернизации в большей степени связана с усилением роли государства. Построение единой властной вертикали может трансформировать координационную деятельность государства в государственное регулирование как сквозную функцию государственной жизни, осуществляемую на всех уровнях публичных отношений, что не обеспечивает демократического характера преобразований. В связи с этим, диссертант считает, что в вопросах территориальной организации местного самоуправления роль Федерации должна быть ограничена установлением общих категорий и принципов, носящих характер рекомендаций. Окончательное решение должно быть предоставлено субъектам РФ.

На основании проведенного анализа делается вывод о необходимости единообразного понимания административно-территориальных дефиниций и их согласование с родственными понятиями, применяемыми в Федеральном законе 2003 г. № 131-ФЗ.

Параграф третий посвящен проблемам взаимосвязи административно-территориального деления Российской Федерации и территориальной организации местного самоуправления. Автор исходит из того, что сложный комплекс вопросов, связанных с установлением территориальных пределов местного самоуправления, обусловлен не столько установлением территориальных границ муниципальных образований, сколько политикой, определяющей систему отношений муниципальных образований с государственными структурами субъектов Российской Федерации (вертикаль системы управления государством) и другими муниципальными образованиями (не только соседними), - горизонтальное взаимодействие.

Исследование территориальных пределов местного самоуправления связано с проблемой реальной степени самостоятельности уровня народовластия, наиболее приближенного к населению, и истинным содержанием отношений государственной власти и управления - местного самоуправления.

Позиция диссертанта заключается в том, что принятие Конституции РФ 1993 г. не связано с необходимостью построения местного самоуправления как нового института российской государственности, а принятие Федерального закона 1995 г. № 154-ФЗ не влекло необходимости формировать муниципальные образования, поскольку они уже существовали.

Административно-территориальное деление, дошедшее к нам как наследие Советского государства, оказалось в достаточной степени приемлемой территориальной организацией местного самоуправления. Это обусловлено тем, что пространственное устройство, направленное на организацию государственной власти, одновременно несло нагрузку, связанную с обеспечением непосредственных жизненных нужд населения, что стало основной задачей местного самоуправления.

Рассматривая территориальные пределы местного самоуправления на разных этапах российской государственности - земском, советском и современном, - мы находим много общего как в самих объектах территориальной организации, так и в их целевом предназначении.

...