Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели и практики взаимоотношений

Степень научной разработанности проблемы. Вопросы организации взаимоотношений между государственной властью и местным самоуправлением были постоянно в фокусе внимания и дореволюционных, и советских, и современных российских государствоведов и специалистов в области муниципального права. В числе одних из первых таких работ были исследования В. Ачадова [Данилова Ф.А.], В.П. Безобразова, А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова, В.Ф. Матвеева, Б.Н. Чичерина. В советский период вышло большое количество работ, посвященных вопросам организации советского государственного управления (в рамках которого исследовались и проблемы управления на местах). Проведенные и опубликованные в те годы фундаментальные научные исследования, несомненно, оказали влияние на современные взгляды об организации модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. В их числе следует назвать работы Л.А. Велихова, С.А. Авакьяна, И.А. Азовкина, Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, Л.А. Григоряна, О.Е. Кутафина, А.И. Лепешкина, В.А. Пертцика, К.Ф. Шеремета и др. Неоднократно издавались коллективные научные труды, посвященные вопросам и проблемам организации Советской власти на местном уровне.

Исследование проблем взаимоотношений государственной и местной власти часто проводилось учеными и в последние годы. Но все эти работы, по общему правилу, связаны с исследованием Федерального закона от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Федеральный закон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции Федеральных законов от 22 апреля 1996 года №38-ФЗ, от 26 ноября 1996 года №141-ФЗ, от 17 марта 1997 года №55-ФЗ, от 4 августа 2000 года №107-ФЗ, от 21 марта 2002 года №31-ФЗ, от 7 июля 2003 года №123-ФЗ, от 8 декабря 2003 года №169-ФЗ, от 21 июля 2005 года №97-ФЗ). Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №35. Ст.3506. Российская газета от 25 апреля 1996 г., №79, от 4 декабря 1996 г., №232, от 20 марта 1997 г., №55, от 08 августа 2000 г., №152, от 26 марта 2002 г., №53. Парламентская газета от 10 июля 2003 г., №124-125. Российская газета от 16 декабря 2003 г., №252, от 26 июля 2005 г., №161. (далее - Федеральный закон 1995 г.), в основе которого лежала конституционная модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Опубликованные исследования, как правило, не ставили под сомнение конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, не допускали возможности его корректировки с помощью норм федерального законодательства и пытались определить правовые основы взаимодействия государственной власти и местного самоуправления в этих условиях. Анализ муниципального права как правовой отрасли, органов местного самоуправления, их роли в государстве и их компетенции содержится в работах А.А. Акмаловой, В.А. Баранчикова, В.И. Васильева, А.Н. Костюкова, О.Е. Кутафина, Н.В. Постового, А.А. Сергеева, В.И. Фадеева, Е.С. Шугриной и других.

Особенности взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления были исследованы в диссертациях на соискание ученой степени доктора юридических наук В.А. Баранчикова, Е.В. Гриценко, Е.М. Ковешникова, В.С. Мокрого, И.И. Овчинникова. Вопросы взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления рассматривались также в диссертационных исследованиях: В.М. Ануфриева, И.В. Графа, А.А. Грязева, О.А. Давыденко, М.Ю. Дитятковского, М.Х. Задина, Н.В. Кузнецовой, Т.В. Мокиной, С.Г. Наймушиной, Н.Ю. Немовой, И.В. Новиковой, Л.А. Нудненко, Н.П. Седых, Н.И. Соломки.

Проблемы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления также освещались в работах С.А. Авакьяна, Е.В. Гриценко, Н.А. Емельянова, Т.С. Емельяновой, В.Г. Игнатова, Е.М. Ковешникова, И.Г. Мачульской, И.Б. Трескова и ряде других.

По названным проблемам было издано большое количество научных статей. В числе их авторов С.А. Авакьян, А.С. Автономов, А.А. Акмалова, Р.А. Ахмеджанов, И.В. Бабичев, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, А.Г. Воронин, И.В. Выдрин, Н.А. Емельянов, А.А. Замотаев, Н.А. Игнатюк, М.А. Краснов, Е.И. Колюшин, В.А. Кряжков, Л.Е. Лаптева, В.Л. Лютцер, И.И. Овчинников, М.И. Пискотин, А.Е. Постников, Н.В. Постовой, В.В. Пылин, Л.А. Ревенко, Д.А. Савченко, А.А. Сергеев, О.Ю. Тарасов, Н.С. Тимофеев, И.А. Умнова, В.И. Фадеев, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина и другие.

Полноту комплексному исследованию поставленных в диссертации вопросов придает также изучение научного опыта, отраженного в общетеоретических и специальных работах по вопросам теории государства и права, конституционного права и государственного управления. Среди них труды С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, И.Л. Бачило, А.А. Безуглова, Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, И.В. Выдрина, Б.Н. Габричидзе, А.Г. Гладышева, Ю.А. Дмитриева, Н.А. Емельянова, Д.Л. Златопольского, И.П. Ильинского, В.Т. Кабышева, Ю.М. Козлова, Е.И. Козловой, Е.И. Колюшина, В.А. Кряжкова, М.И. Кукушкина, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.О. Лучина, Г.В. Мальцева, В.М. Манохина, Н.А. Михалевой, В.С. Нерсесянца, В.С. Основина, В.А. Пертцика, А.И. Попова, А.Е. Постникова, В.А. Прокошина, В.А. Ржевского, Н.Г. Салищевой, А.Я. Сливы, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, А.И. Черкасова, В.Е. Чиркина, К.Ф. Шеремета и др.

Но ни одна из названных работ не посвящена вопросам эволюции взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, исследованию влияния особенностей российского местного самоуправления на систему взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, возможностям воздействия российского законодательства на сущность местного самоуправления.

Научная новизна и практическая значимость результатов исследования. Отрасль муниципального права является новой в российской правовой системе, следовательно, большинство ее институтов до сих пор нуждаются в теоретическом осмыслении, и уже это обусловливает новизну работы. В науке российского муниципального права, прежде всего, требуется последовательно изучить вопрос о влиянии государственных установлений на природу местного самоуправления. Теория муниципального права должна детально проработать вопрос о моделях взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, выявив их сущностные черты и специфику. Это позволило бы предложить оптимальную модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления для России. Но несмотря на существенную значимость данной проблемы, в юридической литературе должного внимания ей не уделяется. Отсутствие системного подхода к выявлению моделей взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления может привести к смещению акцентов в сторону второстепенных признаков и конструированию в России в ходе идущей реформы местного самоуправления новой модели взаимоотношений на основе этих (вторичных) признаков, причем модели, не отвечающей требованиям Конституции Российской Федерации.

Следует учитывать, что вопросы развития конституционной модели местного самоуправления, отношений государства и муниципальных образований находятся на «стыке» муниципального и конституционного права, поэтому особенностью работы является применение комплексного подхода и рассмотрение как конституционно-правовых, так и муниципально-правовых проблем взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в их взаимосвязи.

В работе исследованы факторы, в целом влияющие на развитие взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Условно они могут быть представлены в виде двух групп:

во-первых, это эволюционные факторы, т.е. факторы, связанные с постоянным развитием местного самоуправления и законодательства о нем. Эта группа факторов предопределяет процесс непрерывного усложнения социальных, правовых и иных связей государства и муниципальных образований, что, безусловно, воздействует на состояние взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления;

во-вторых, это факторы, связанные с изменениями в политико-правовой сфере, прежде всего, в государственной политике по отношению к местному самоуправлению, что оказывает влияние как на природу местного самоуправления, так и на систему взаимоотношений государственной и муниципальной форм публичной власти.

С учетом особенностей, выявленных в содержании взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, формулируются принципы организации эффективной модели взаимоотношений, необходимые для становления экономически развитого демократического государства. Автор предлагает выделить ряд основных характеристик модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, к которым относит: наличие правовых, экономических, политических и структурных взаимосвязей ее конструктивных элементов; возникновение отношений как координационного, так и субординационного порядка; детерминированность особенностей государственной системы контроля за местным самоуправлением характером взаимоотношений властей; наличие особых механизмов воздействия государства на функционирование местного самоуправления; предопределенность основных свойств местного самоуправления закономерностями построения системы публичной власти в целом, что свидетельствует о невозможности существования местного самоуправления вне государственных рамок; постоянное развитие и совершенствование модели взаимоотношений разных уровней публичной власти, являющееся условием ее существования; наличие внутри единой системы публичной власти подсистемы местного самоуправления, обладающей определенной степенью самостоятельности (особый порядок формирования, собственная компетенция, самоконтроль).

Формирование новых подходов, закрепление новых принципов, на которых строятся отношения государственной власти и местного самоуправления, - одна из самых актуальных задач, решаемых сегодня на федеральном уровне. Новый Федеральный закон принципиальным образом изменяет взаимоотношения государственной власти и местного самоуправления, трансформирует систему местного самоуправления, устанавливает новые принципы территориального устройства муниципальных образований, реформирует экономические основы местного самоуправления, а также устанавливает новые принципы взаимодействия в экономической сфере, особенно, в области межбюджетных отношений. Вводятся все эти изменения, как представляется, без достаточной теоретической проработки, без моделирования, четкого прогнозирования последствий принятия такого рода изменений, и отсутствие юридического анализа данных вопросов может привести к ряду весьма негативных последствий. Поэтому изучение влияния правового механизма на формирование новой системы, на особенности развития местного самоуправления является крайне востребованным в науке муниципального права.

В работе предпринято комплексное исследование теоретических и практических проблем, возникающих в процессе эволюции конституционно-правовой модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации в результате принятия нового федерального законодательства. При этом особенности правового регулирования исследуются с использованием законодательства субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов. Большое значение в работе придается анализу судебной практики, в том числе по вопросам применения позднейшего законодательства о местном самоуправлении. Новизну работы обусловливает также представленный анализ перспектив изменения законодательства в области местного самоуправления, выявление последствий принятия новых норм.

Наиболее существенные особенности российской практики построения взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления соотносятся в работе с теоретическими подходами (моделированием взаимоотношений), что позволяет определить тенденции развития взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, а также усовершенствовать практику их правового регулирования. Практическая значимость результатов исследования заключается также в обосновании наиболее важных направлений совершенствования правовых актов, регулирующих систему взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления (по вопросам установления общих принципов организации местного самоуправления, разграничения полномочий между уровнями власти, уточнения статуса отдельных видов муниципальных образований, решения органами государственной власти вопросов местного значения, участия органов местного самоуправления в гражданском обороте, межбюджетных отношениях и др.).

Комплексное изучение теоретических и иных проблем, анализ и оценка складывающейся практики взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, выявление пробелов и недостатков позволяют представить на защиту ряд выводов, предложений и решений, вносящих вклад в разработку проблем взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.

Материалы диссертации имеют как теоретическое, так и прикладное значение. Они могут быть применены в научной и педагогической работе по курсу муниципального права, в процессе подготовки учебных программ и методических рекомендаций, пособий и учебников для студентов, а также государственных и муниципальных служащих. Они могут быть использованы для уточнения, изменения норм как федерального законодательства, регулирующего общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, так и законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, а также системы нормативных правовых актов муниципальных образований.

Основные положения, выносимые на защиту. Изучение теоретических и практических проблем конституционно-правового регулирования взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации позволяет сформулировать и вынести на защиту следующие основные положения.

1. С позиций теории муниципального права автором разработана типология моделей взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Обосновывается наличие трех моделей взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления: административной, децентрализованной и дуалистической. Первая модель характеризуется прямым подчинением органов местного самоуправления органам государственной власти. Она предполагает полное «встраивание» местного самоуправления в систему государственной власти, т.е. местное самоуправление, в сущности, является продолжением государственной власти, превращается в местное управление. Децентрализованная модель предполагает полное отделение местного самоуправления от государственной власти, органы местного самоуправления формируются исключительно местными сообществами и решают исключительно вопросы местного значения. Местная власть в этом варианте является самостоятельной в тех пределах, в каких это определено государством, и связана в своей деятельности с государством лишь рядом общих принципов, закрепленных в законодательстве. Наконец, дуалистическая модель является сочетанием первой и второй форм. Местное самоуправление при такой модели контролируется государством в той степени, в какой местная власть участвует в решении государственных задач. В пределах собственной компетенции, определяемой законодательством, местное самоуправление является самостоятельным, действующим независимо от государственных институтов. В рамках данной модели местное самоуправление обладает дуалистической природой: с одной стороны, оно является частью государственного механизма, с другой, - общественным институтом.

2. Предлагается оценивать конституционно-правовую модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации в качестве дуалистической. Правовое оформление эта модель получила в нормах Конституции Российской Федерации и Федерального закона 1995 г. Именно в данном Законе в природе российского местного самоуправления четко отражены и общественные черты, и доминирующие признаки формы публичной власти. Проводимая в настоящее время реформа местного самоуправления нивелирует в нем общественные черты. Реформа сформировала тенденцию утраты самоуправлением «двойственной природы», последовательное осуществление преобразований в данном направлении приведет к тому, что местное самоуправление станет уровнем государственной власти. На данном этапе развития модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления данная тенденция представляется позитивной, поскольку практика показала неэффективность местного самоуправления, «полностью отделенного» от государства. Однако крайне важным в развитии данной тенденции является необходимость самоограничения государства в определении степени «встроенности» местного самоуправления в систему государственной власти. Полное огосударствление местного самоуправления может привести к нивелированию в нем общественных черт, и, как следствие, к неэффективности данного института с точки зрения удовлетворения интересов местного населения, т.е. жителей муниципальных образований.

3. Дуалистическая модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления не является стабильной. Она постоянно изменяется либо в направлении административной, либо в направлении децентрализованной модели. В период с 1995 по 2000 год в Российской Федерации данная модель последовательно приобретала черты децентрализованной модели. С 2000 г. началось преобразование данной модели в административную.

4. Оптимальная модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления - это не конструкция, в которой преобладают либо являются исключительными государственные или общественные начала. Оптимальной является такая модель, которая позволяет четко выделить как государственные, так и общественные интересы и задачи, определить механизмы их реализации. Это модель, которая позволяет четко распределить полномочия, создать своего рода систему «сдержек и противовесов» с целью сбалансировать частные и государственные интересы на местном уровне. Именно для достижения этой цели и должна формироваться модель взаимоотношений, сочетающая в той или иной степени государственные или общественные функции. Следует признать, что такая модель взаимоотношений является скорее идеальной (хотя это утверждение справедливо в отношении практически любой модели). Вместе с тем, практика должна стремиться к максимально возможной степени ее реализации.

5. При выстраивании взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления следует исходить из того, что и государственная власть, и местное самоуправление являются, по сути своей, формами единой публичной власти. С учетом этого должны соблюдаться как принцип функционального единства во взаимоотношениях государственной власти и местного самоуправления, так и принцип институциональной самостоятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Необходимо, чтобы российская модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления являлась функционально связанной, но институционально разделенной.

6. Анализ развития муниципального законодательства Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что государство в настоящий момент стремится усилить в местном самоуправлении государственные начала. Выявлены и доказаны принципиальные отличия Федерального закона 2003 г. от Федерального закона 1995 г., заключающиеся в огосударствлении местного самоуправления, объединении государственной власти и местного самоуправления в единую систему власти. Ранее законодательство нивелировало государственный характер местного самоуправления, создавало условия для максимального развития в нем общественных начал.

7. Норма ст.12 Конституции Российской Федерации жестко закрепила разделение государственной власти и местного самоуправления без учета того обстоятельства, что на разных этапах развития государства соотношение названных уровней публичной власти может быть различным. В статью Конституции, безусловно, следовало включить положения о признании и гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации, но именно этими нормами и следовало бы ограничить ее содержание. Дуалистическая модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления предрасполагает к изменениям отношений разных уровней власти. И предпринимаемая в настоящее время реформа модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления без изменения основ конституционного строя и иных норм Конституции Российской Федерации может привести к тому, что соответствующие конституционные нормы станут фиктивными (а нормы Федерального закона, которые указанное соотношение меняют, будут регулировать местное самоуправление в противоречие с конституционными установлениями).

8. Природа российского местного самоуправления должна быть определена в соответствии с положениями теории дуализма муниципального управления. В основе данной теории лежит утверждение о том, что природа самоуправления не может быть сведена исключительно к государственным началам. Местное самоуправление, безусловно, должно охватывать не только общественные (в узком смысле), но и публичноправовые стороны общественных отношений. Вместе с тем, одна из особенностей названной теории состоит в том, что она вполне допускает преобладание государственных черт в природе местного самоуправления над общественными, включая полное подчинение местного самоуправления интересам государственной власти, в связи с чем сводится к минимуму расхождение теории и практики. Применение данной теории позволяет признать справедливым и необходимым наличие в российской правовой системе конституционных принципов самостоятельности и гарантированности местного самоуправления. Однако принцип отделения органов местного самоуправления от органов государственной власти требует ревизии. Практическую значимость применению данной теории придает возможность признания за местным самоуправлением права самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения и, одновременно, действовать в рамках единой системы публичной власти (включающей и органы государственной власти, и органы местного самоуправления) при решении вопросов государственного значения, делегированных на уровень муниципальных образований.

9. Природа муниципальной власти эволюционирует в зависимости от модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. В Российской Федерации в ходе реформ 90-х гг. ХХ века местное государственное управление было преобразовано государством в самостоятельное местное самоуправление, но государственных черт при этом местное самоуправление на практике не утратило. Поэтому муниципальная власть приобрела черты общественно-государственной формы публичной власти. Современное определение природы российской муниципальной власти как общественно-государственной в новых условиях, в сущности, утратило значение. Анализ норм нового законодательства о местном самоуправлении позволяет сделать вывод о том, что оно изменяет природу муниципальной власти, которая становится государственной с отдельными чертами общественной.

10. Вследствие наличия общественных черт, муниципальная власть по-прежнему может характеризоваться как особая форма публичной власти. Наличие этих черт, наличие особого - муниципального - уровня управления, наличие особой сферы общественных отношений, связанных с решением вопросов местного значения, позволяет институционально отделить местное самоуправление от государства, выделить его в самостоятельный институт публичной власти с уникальной природой: в основе своей государственной, но с элементами общественного характера.

11. Анализ правовых норм показывает, что федеральный законодатель по-особому интерпретирует норму пункта «н» ч.1 ст.72 Конституции Российской Федерации, относящей к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации установление только общих принципов организации местного самоуправления. В частности, это проявляется в исчерпывающей регламентации в Федеральном законе 2003 г. территориальных основ местного самоуправления (тогда как, исходя из конституционных установлений, Федеральный закон должен был закрепить только основы территориальной организации местного самоуправления). Данное регулирование вступает в коллизию и с названной нормой федеральной Конституции, и с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации. Системное решение данной проблемы требует внесения таких изменений в пункт «н» ч.1 ст.72 Конституции Российской Федерации, которые бы позволили регулировать на федеральном уровне не только общие принципы, но и другие вопросы организации и функционирования местного самоуправления.

12. Крупные городские поселения зачастую не могут успешно решать вопросы местного значения, имея статус муниципальных образований; органы местного самоуправления в них должны быть в большей степени приближены к населению, и главным основанием определения уровня, на котором должны образовываться органы местного самоуправления в крупных поселениях, становится демографический критерий. Российская практика свидетельствует о том, что большие городские поселения всегда имеют районное деление и районную исполнительную власть: этого требуют экономические факторы и принципы эффективности управления. Представляется, что в данном случае эти же факторы и принципы существенным образом влияют и на формы организации публичной власти. Отсюда следует вывод о том, что крупное городское поселение должно быть разделено на внутригородские районы, и эти районы должны иметь статус муниципальных образований. Что же касается вопросов развития общегородской инфраструктуры, инженерных сетей и пр., то они должны решаться на уровне городского округа, который будет выступать по отношению к районам не в качестве муниципального образования, а как административно-территориальная единица, т.е. субъект государственного управления. Сказанное означает, что вопросам организации общегородской инфраструктуры крупных городских поселений должен быть придан статус вопросов государственного значения.

13. Принятие в 2003 году Федерального закона, задавшего направление развития взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в направлении административной модели, привело к развитию как системы местного самоуправления в целом, так и отдельных организационных форм, посредством которых осуществляется местное самоуправление. Значимость тех элементов системы местного самоуправления, с помощью которых население непосредственно решает вопросы местного значения, с одной стороны, снизилась, так как круг вопросов, решаемых населением напрямую, был ограничен; но, с другой стороны, сам перечень форм прямой демократии был расширен. Сохранению общественных черт в природе местного самоуправления должно способствовать обязательное введение на местном уровне института отзыва депутата. Также существенному развитию общественного характера самоуправления должно способствовать введение Законом новых консультативных форм прямой демократии. Влияние населения на органы и должностных лиц местного самоуправления может возрасти при условии последовательного применения преимуществ «усеченного» императивного мандата на уровне муниципальных образований, так как последний позволяет населению поддерживать постоянную связь с органами и должностными лицами местного самоуправления и контролировать их деятельность.

14. Экономическая основа местного самоуправления в ходе текущей реформы была подвергнута существенным изменениям. В результате, органы местного самоуправления сохранили право самостоятельной экономической деятельности, право участия в гражданском обороте, но при этом практически утратили самостоятельность в сфере регулирования вопросов экономики и финансов, т.е. в области публичного права, что, как представляется, противоречит публичноправовой природе этих органов. Несомненно, что один и тот же субъект не должен иметь возможности одновременно и устанавливать правила ведения экономической деятельности, и участвовать в ней в одном ряду с другими ее субъектами (очевидно, что в таком случае он получает конкурентные преимущества). Более правильным было бы запретить органам местного самоуправления непосредственно заниматься хозяйственной деятельностью, тем более, учитывая тот факт, что действующее гражданское законодательство позволяет им учреждать муниципальные предприятия и другие организации для ее ведения. Указанный публичный характер природы органов местного самоуправления требует, как представляется, именно сохранения их права выступать в качестве регулятора экономических процессов, а не конкурировать с классическими субъектами гражданского оборота.

15. В целом, российское муниципальное законодательство не устанавливает четкий баланс между пределами вмешательства государства в сферу местного самоуправления и пределами самостоятельности самой муниципальной власти. Такой баланс, несомненно, должен быть нормативно закреплен. Иначе возможно установление абсолютного контроля органов государственного власти над всеми экономическими, прежде всего, финансовыми ресурсами муниципальных образований. Поскольку одной из черт дуалистической модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления является принципиальная невозможность инвариантности, наиболее вероятным результатом отсутствия законодательно определенных пределов вмешательства государства в местное самоуправление представляется переход во взаимоотношениях государственной власти и местного самоуправления к административной модели. Развитие этого процесса будет означать превращение местного самоуправления в одно из нижних иерархических звеньев системы государственного управления, что представляется нежелательным.

Методологическая основа исследования. В основе данной работы лежит диалектический метод (общий философский подход, при котором каждое правовое явление рассматривается в развитии, в постоянном движении, а внутренними импульсами развития признаются противоречия разного уровня в рамках общей системы). Активно применяется принцип системного анализа конституционно-правовой модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. В качестве методологической основы примененного в ходе исследования системного подхода используется комплексный анализ проблем развития местного самоуправления в современных условиях как подсистемы единой системы управления делами общества и государства в сочетании с максимально полным изучением юридических, экономических, социальных, исторических и иных факторов, воздействующих на процессы формирования модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Условием применения системного подхода признается посылка о соблюдении требования соответствия форм организации и методов осуществления местного самоуправления особенностям государственного устройства, экономической, социальной и иным сферам государственной политики, развитию форм прямой и представительной демократии. Системность методологии связывается с тем, что проводимые исследования тесно увязываются с практикой, облекаются в форму инструментария, позволяющего познать реальные процессы и явления, формирующие модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.

Системный подход в рамках диссертации дополняется функциональным. Применение последнего обусловлено необходимостью определения объема и структуры полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, необходимых для осуществления разного рода взаимодействий в качестве элементов единой системы публичной власти. Функции системы являются отражением объективных закономерностей взаимодействия государственной власти и местного самоуправления. Эти функции отличаются определенной устойчивостью, стабильностью, поскольку в них воплощается постоянство, объективная обусловленность самоуправления. Они отражают специфику взаимодействия субъектов публичной власти, определяют степень их взаимосвязи. Функции системы закрепляются и реализуются через функции отдельных ее элементов. Данный подход позволяет всесторонне оценить функциональные особенности как всей системы публичной власти в Российской Федерации в целом, так и отдельных ее форм, в частности, муниципальной власти.

В процессе исследования применялся и сравнительный метод, с помощью которого выявлялись основные тенденции развития взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления на федеральном уровне и в различных субъектах Российской Федерации, а также особенностей практической реализации модели, предлагаемой федеральной властью в положениях Федерального закона 2003 г.

Особое место в работе принадлежит историческому подходу, поскольку изучение особенностей возникновения и становления какой-либо модели позволяет лучше понимать и изучить ее современное состояние, а также более точно предсказать возможные варианты будущего развития взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.

Важное значение в ходе исследования придавалось научной обоснованности, последовательности и логичности анализа рассматриваемых проблем. В основе этой работы лежит метод дедукции, т.е. движения «от общего - к частному». Сначала исследовались общие положения и закономерности того или иного вопроса, а затем - конкретные формы его проявления на уровне субъектов Российской Федерации и в практике муниципальных образований. Активно использовался также и метод индукции - «от конкретного к общему», который позволил на основе анализа отдельных проблем взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления сделать общие выводы об особенностях процессов развития современной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Кроме того, в работе активно применялись такие методы исследования как социологический, формально-логический, структурный и другие.

При проведении диссертационного исследования был применен и метод юридического анализа. При изучении правовых норм диссертант также стремился применить иные частно-научные приемы исследования, что позволило выявить определенные закономерности и тенденции развития российской модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, определить основные противоречия и возможные пути их разрешения.