Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели и практики взаимоотношений

По мнению диссертанта, наличие в Конституции Российской Федерации статьи 12 позволяет сделать вывод о господстве доктрины естественного права при формировании в 1993 г. концепции местного самоуправления. «Естественное происхождение» данного права предполагает невозможность населения отказаться от него по своей воле (равно как и по принуждению государства). Но в отдельных случаях самостоятельность местного самоуправления понималась как практически полная «автономия» местной власти См., например, Костюков А.Н. Введение в муниципальное право. Омск, 2002. С.146-147.. Значение государства в такой ситуации неминуемо уменьшалось. Практика доказала ошибочность этого подхода. Кроме того, довольно быстро выяснилось, что нормы Федерального закона 1995 г. оставили большое количество пробелов, которые не заполнялись ни органами государственной власти субъектов Российской Федерации, ни органами местного самоуправления.

Впоследствии (с учетом выявленных проблем) ряд исследователей стали трактовать принцип самостоятельности лишь как формальность, своего рода «техническую» норму, определяющую взаиморасположение отдельных элементов государственного аппарата. С этой позицией, по мнению диссертанта, также нельзя согласиться. Местное самоуправление не является ни подсистемой, ни структурным элементом собственно государственной власти. Автор диссертационного исследования утверждает, что местное самоуправление - это особый социально-политический феномен, одна из разновидностей публичной власти. И Конституция, и федеральное законодательство последовательно определили сферу деятельности органов местного самоуправления и установили механизмы их взаимоотношений с органами государственной власти. По мнению диссертанта, практика установления тотального контроля государственной власти над местным самоуправлением приводит к негативным последствиям, поскольку создает предпосылки для вмешательства органов государственной власти в компетенцию местного самоуправления.

Целью взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления должно стать развитие демократических принципов организации и осуществления местного самоуправления в интересах как государства, так и местных сообществ. Часто природа местного самоуправления увязывается только с функциональным аспектом: выполняют или не выполняют они государственные полномочия, в то время как для раскрытия природы этого явления, как полагает диссертант, необходимо выявление сущностных характеристик феномена муниципальной власти, в качестве которых выступают понятия «воля» и «воздействие». Именно признание того факта, что у большинства граждан любого государства имеются особые, так называемые «публичные», интересы, отличные от государственных, позволяет обособиться такому социально-политическому феномену, как местное самоуправление.

По мнению диссертанта, муниципальная власть - это власть особого рода, она не является буквально продолжением государственной власти на местах, но имеет ряд признаков, присущих государственной власти. Муниципальная власть - это особый публичноправовой феномен, объединяет ее с государственной властью то, что, как и последняя, она обеспечивает подчинение себе субъектов муниципально-правовых отношений. Но при этом муниципальная власть отличается от власти государственной тем, что обладает качественно отделяющими ее признаками. Эти признаки детально исследуются в работе.

Главная особенность местного самоуправления, по мнению автора, заключается именно в том, что на этом уровне часто невозможно отделить общественные интересы от публичноправовых. Местное самоуправление - это синтетическое образование, это сфера пересечения интересов государства и собственно гражданского общества. И наличие такой сферы подтверждает тот факт, что гражданское общество не противостоит государству, а взаимодействует с ним в большинстве сфер общественных и экономических отношений, и в первую очередь, на уровне местного самоуправления и через его институты.

Природа российского местного самоуправления, как представляется, такова, что, оставаясь в целом институтом публичной власти, оно «вбирает» в свою природу ряд общественных черт. Наличие этих черт, наличие особого - муниципального - уровня управления, наличие особой сферы общественных отношений, связанных с решением вопросов местного значения, как раз и позволяет отделить местное самоуправление от государства, выделить его в самостоятельное образование с уникальной природой: во многом государственной, но с элементами общественного.

Несмотря на то, что местное самоуправление и государственная власть в Российской Федерации тесно взаимосвязаны, именно тем, что имеют общий источник - власть народа, диссертант исходит из того, что публичная власть, осуществляемая в муниципальных образованиях, является особенной, отличающейся и от государственной, и от общественной.

Под моделями взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления диссертант предлагает понимать обособленные и имеющие свою специфику конструкции, позволяющие обобщить и отчетливо определить признаки, характеризующие особенности взаимодействия субъектов государственной власти с субъектами местного самоуправления. Каждой модели взаимоотношений присущ особый, отличающий ее от других явлений того же рода, комплекс сущностных, юридических, функциональных, организационных, социально-экономических и иных характеристик. Диссертантом выделены три модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.

1. Административная модель. При ней органы местного самоуправления прямо подчинены органам государственной власти (вплоть до того, что и формирование местных органов осуществляется либо непосредственно государственными органами, либо при их активном участии). В этом варианте местная власть, по сути, полностью «встроена» в систему государственной власти и является ее продолжением. Последовательная реализация данной модели приводит к фактической отмене местного самоуправления и замене его системой местного государственного управления.

2. Децентрализованная модель. При ней органы местного самоуправления полностью отделены от системы государственной власти, формируются исключительно местными сообществами и решают исключительно вопросы местного значения. Местная власть в этом варианте является самостоятельной в тех пределах, в каких это допускает государство, и связано в своей деятельности лишь рядом общих принципов, закрепленных в законодательных актах государства.

3. Дуалистическая модель. При ней местная власть контролируется государством в той степени, в какой она участвует в решении государственных задач. Вне этой сферы и в рамках компетенции, определенной государством, местное самоуправление является самостоятельным. При таком варианте соотношения государственной власти и местного самоуправления последнее можно рассматривать как обладающее дуалистической природой: с одной стороны оно является «продолжением» государства, с другой - общественным институтом.

Последняя модель взаимоотношений, по мнению диссертанта, в том или ином виде постоянно присутствовала в Российской Федерации. Последовательное правовое оформление этой модели началось с Конституции Российской Федерации 1993 г. Правовое оформление эта модель получила также в нормах Федерального закона 1995 г. Именно при анализе данного Закона в природе российского местного самоуправления четко прослеживаются и черты общественного института, и доминирующие признаки формы публичной власти.

В работе доказывается, что проводимое в настоящее время реформирование местного самоуправления в значительной степени нивелирует в нем указанные черты общественного института. Государство с целью повышения степени управляемости территорий встраивает местную власть в государственную, в связи с чем и «лишает» местное самоуправление черт, присущих общественной власти. Следовательно, в ближайшем будущем оно может стать исключительно уровнем государственной власти, хотя и с отдельными чертами, присущими общественным институтам.

Из всего сказанного диссертант делает вывод, что оптимальная модель взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти в Российской Федерации до сих пор не создана, хотя она строится уже более чем десятилетие. После принятия Федерального закона 2003 г. стало возможным утверждать, что действующая модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления подвергнута существенным изменениям и что сами взаимоотношения будут четко, до деталей, урегулированы федеральным законодательством. Под влиянием этих изменений должна измениться и природа местного самоуправления в Российской Федерации: усилятся ее государственные черты, будут ослаблены общественные.

По мнению диссертанта, справедливо утверждать, что итогом данного процесса может стать огосударствление местного самоуправления, его преобразование в модель местного государственного управления. При этом не вполне корректно было бы полагать, что этот процесс носит абсолютный, безвозвратный характер. Проблема, как представляется, заключается в другом: эффективность модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления зависит не от государственной или общественной природы последнего, а от того, насколько четко эта природа учитывается при определении компетенции местного самоуправления. Если местное самоуправление рассматривается как подсистема государственной власти, эффективным оно будет лишь в том случае, если будет решать вопросы исключительно государственного значения.

Справедливо и обратное: местное самоуправление может быть исключительно общественным, но в такой ситуации на местном уровне необходимо будет существование системы местных органов государственной власти, поскольку местное самоуправление должно будет решать исключительно вопросы общественного, т.е. негосударственного значения. Наиболее сложно создать эффективную модель взаимоотношений в ситуации, когда местное самоуправление рассматривается одновременно и как государственное, и как общественное. В таких условиях очень важно четко и последовательно определить государственные полномочия местного самоуправления и закрепить положение о том, что при решении этих вопросов местное самоуправление - это часть государства. При этом так же четок должен быть и перечень функций, выполняемых местным самоуправлением как общественным институтом. И государство не должно вмешиваться в решение этих вопросов, исключая, безусловно, свои суверенные прерогативы, такие, как, например, обеспечение действия Конституции и законов.

Та модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, которая избрана в Российской Федерации, в первую очередь, при принятии Конституции Российской Федерации постоянной быть не может. Она всегда тяготеет к смещению то к административной, то к децентрализованной модели. Эта тенденция совершенно отчетливо прослеживалась в период с 1995 по 2000 год, когда принятый Федеральный закон 1995 г. в стремлении в максимально возможной степени придать местному самоуправлению общественный характер предоставил органам местного самоуправления практически полную самостоятельность, которой последние не замедлили воспользоваться, вводя и собственные налоги, и принимая «местные законы» (т.е., по сути, заменяя собой государственную власть). Эта противоправная практика привела к тому, что государство не смогло обойтись без непосредственного каждодневного участия в решении на местах задач местного управления. Но Федеральным законом 1995 г. государство поставило себя в такие рамки, в которых оно не в состоянии было осуществлять эффективный контроль за местным самоуправлением. Поэтому на рубеже XX и XXI веков система начала эволюционировать в сторону административной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Часть первая Налогового кодекса Российской Федерации Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть первая. Федеральный закон от 31 июля 1998 г. №146-ФЗ (в редакции Федеральных законов от 30 марта 1999 г., №51-ФЗ, от 9 июля 1999 г., №154-ФЗ, от 2 января 2000 г., №13-ФЗ, от 5 августа 2000 г., №118-ФЗ, от 24 марта 2001 г., №33-ФЗ, от 28 декабря 2001 г., №180-ФЗ, от 29 декабря 2001 г., №190-ФЗ, от 30 декабря 2001 г., №196-ФЗ, от 6 июня 2003 г., №65-ФЗ, от 30 июня 2003 г., №86-ФЗ, от 7 июля 2003 г., №104-ФЗ, от 23 декабря 2003 г., №185-ФЗ, от 29 июня 2004 г., №58-ФЗ, от 29 июля 2004 г., №95-ФЗ, от 2 ноября 2004 г., №127-ФЗ, от 1 июля 2005 г., №78-ФЗ, от 4 ноября 2005 г., №137-ФЗ, от 2 февраля 2006 г., №19-ФЗ, от 27 июля 2006 г., №137-ФЗ, от 30 декабря 2006 г. №265-ФЗ, от 30 декабря 2006 г. №268-ФЗ). Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №31. Ст.3824. Российская газета от 2 апреля 1999 г., №62, от 15 июля 1999 г., №135, от 17 июля 1999 г., №137 от 6 января 2000 г., №4, от 10 августа 2000 г., №153-154, от 27 марта 2001 г., №60, от 30 декабря 2001 г., №255, от 31 декабря 2001 г., №256, от 10 июня 2003 г., №111, от 1 июля 2003 г., №126, от 9 июля 2003 г., №132, от 27 декабря 2003 г., №261, от 1 июля 2004 г., №138, от 3 августа 2004 г., №164, от 5 ноября 2005 г., №246, от 2 июля 2005 г., №142, от 8 ноября 2005 г., №249, от 8 февраля 2006 г., №25, от 29 июля 2006 г., №165, 31 декабря 2006 г., №297., нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. №145-ФЗ (в редакции Федеральных законов от 31 декабря 1999 г. №227-ФЗ, от 5 августа 2000 г. №116-ФЗ, от 27 декабря 2000 г. №150-ФЗ, от 8 августа 2001 г. №126-ФЗ, от 30 декабря 2001 г. №194-ФЗ, от 29 мая 2002 г. №57-ФЗ, от 10 июля 2002 г. №86-ФЗ, от 24 июля 2002 г. №104-ФЗ, от 24 июля 2002 г. №110-ФЗ, от 24 декабря 2002 г. №176-ФЗ, от 7 июля 2003 г. №117-ФЗ, от 7 июля 2003 г. №123-ФЗ, от 11 ноября 2003 г. №147-ФЗ, от 11 ноября 2003 г. №148-ФЗ, от 8 декабря 2003 г. №158-ФЗ, от 23 декабря 2003 г. №184-ФЗ, от 23 декабря 2003 г. №186-ФЗ, от 20 августа 2004 г. №111-ФЗ, от 23 декабря 2004 г. №173-ФЗ, от 23 декабря 2004 г. №174-ФЗ, от 28 декабря 2004 г. №182-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. №195-ФЗ, от 9 мая 2005 г. №49-ФЗ, от 1 июля 2005 г. №78-ФЗ, от 12 октября 2005 г. №127-ФЗ, от 19 декабря 2005 г. №159-ФЗ, от 22 декабря 2005 г. №176-ФЗ, от 26 декабря 2005 г. №189-ФЗ, от 27 декабря 2005 г. №197-ФЗ, от 27 декабря 2005 г. №198-ФЗ, от 3 января 2006 г. №6-ФЗ, от 2 февраля 2006 г. №19-ФЗ, от 16 октября 2006 г. №160-ФЗ, от 3 ноября 2006 г. №175-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. №201-ФЗ, от 19 декабря 2006 г. №237-ФЗ, от 19 декабря 2006 г. №238-ФЗ, от 30 декабря 2006 г. №265-ФЗ, от 20 апреля 2007 г. №53-ФЗ). Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №31. Ст.3823. Российская газета, от 05 января 2000 г., №1-3, от 18 января 2000 г., №11, от 19 января 2000 г., №13, от 20 января 2000 г., №14. Парламентская газета от 8 августа 2000 г., №148. Российская газета от 28 декабря 2000 г., №245-246, от 29 декабря 2000, №247, от 30 декабря 2000, №248, от 4 января 2001 г., №1, от 6 января 2001 г., №3, от 10 января 2001 г., №4, от 10 августа 2001 г., №153-154, от 31 декабря 2001 г., №256, от 31 мая 2002 г., №97, от 13 июля 2002 г., №127, от 30 июля 2002 г., №138-139, от 30 июля 2002 г., №138-139. Парламентская газета от 28 декабря 2002 г., №246-247, от 31 декабря 2002 г., №248-249, от 9 января 2003, №3. Российская газета от 9 июля 2003 г., №132. Парламентская газета от 10 июля 2003 г., №124-125, от 15 ноября 2003 г., №212, от 15 ноября 2003 г., №212. Российская газета от 16 декабря 2003 г., №252, от 27 декабря 2003 г., №261. Парламентская газета от 27 декабря 2003 г., №239, от 30 декабря 2003 г., №240-241, от 31 декабря 2003 г., №242-243, от 6 января 2004 г., №1. Российская газета от 25 августа 2004 г., №182, от 28 декабря 2004 г., №288, от 29 декабря 2004 г., №289, от 30 декабря 2004 г., №290, от 12 мая 2005 г., №98, от 2 июля 2005 г., №142, от 18 октября 2005 г., №233, от 22 декабря 2005 г., №288, от 27 декабря 2005 г., №292, от 29 декабря 2005 г., №294, от 30 декабря 2005 г., №296, от 30 декабря 2005 г., №296, от 11 января 2006 г., №1, от 8 февраля 2006 г., №25, от 18 октября 2006 г., №233, от 8 ноября 2006 г., №250, от 8 декабря 2006 г., №277, от 23 декабря 2006 г., №290, от 22 декабря 2006 г., №289, 31 декабря 2006 г., №297, 25 апреля 2007 г., №87. последовательно ставили ресурсную базу местного самоуправления под полный контроль государства. А в 2003 г. были изменены и общие принципы организации местного самоуправления, причем изменены таким образом, что государство вышло даже за конституционно установленные принципы организации местного самоуправления и конституционно установленные рамки правового регулирования местного самоуправления. Изложенное позволяет сделать вывод о том, что в будущем в Российской Федерации может в полной мере утвердиться административная модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.

В заключение автор делает вывод о том, что вопрос о природе местного самоуправления, который обсуждается мировым научным сообществом уже много десятилетий, вряд ли когда-нибудь получит универсальное решение. Государственная и общественная составляющие природы местного самоуправления постоянно эволюционируют, изменяются, зависят от конкретной исторической обстановки и экономических предпосылок.

Параграф второй посвящен историческим аспектам формирования российской модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Современное местное самоуправление в Российской Федерации основано на глубоком историческом фундаменте, поэтому одной из целей диссертационного исследования является изучение исторического опыта и выявление в нем тех особенностей взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, которые могут быть использованы в практике построения современной модели. На актуальность данного вопроса указал Президент Российской Федерации: «Считаю, что федеральным законодателям необходимо определиться со структурой местного самоуправления. И, прежде всего, закрепив законом те его формы, которые доказали свою жизнеспособность на практике. При этом нелишне вспомнить и наш собственный, еще дореволюционный исторический опыт» Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 16 мая 2003 г. Российская газета от 17 мая 2003 г., №93..

Предпосылки сегодняшних основ взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления закладывались еще в XVI веке, и даже раньше. Однако исследование истории создания модели взаимодействия местного самоуправления и государственной власти сконцентрировано большей частью на опыте второй половины XIX - начала XX века. Именно в этот период возникают актуальные и по сей день теории местного самоуправления и делаются первые серьезные попытки их помещения на «российскую почву». В параграфе подробно рассматриваются вопросы проведения реформ самоуправления во второй половине XIX века. Начало им было положено 1 января 1864 года опубликованием Положения о земских губернских и уездных учреждениях Высочайше утвержденное Положение о губернских и уездных учреждениях от 1 января 1864 года. Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2-е. СПб., 1867. Т.39 (отд. 1). Ст.40457., действие которого в течение нескольких лет охватило 34 губернии европейской части Российской империи. Уже с февраля 1865 г. начали создаваться земские учреждения - органы местного самоуправления нового типа. Окончательное становление нового земского самоуправления в России обычно датируется 1867 годом. По общему мнению, нормы Положения были основаны на принципах общественной теории местного самоуправления. И недостатки этой теории проявились немедленно: по мнению диссертанта, государство не смогло отделить земства от государства, сведя их функции только к решению местных хозяйственных вопросов. Оно было вынуждено делегировать ряд вопросов на уровень земств, и земства при этом попали в гораздо более сложное финансовое положение, чем современные органы местного самоуправления, поскольку идеи о необходимости соответствия делегируемых полномочий передаваемым материальным и финансовым ресурсам в тот период не возникали. Решение земствами государственных задач требовало и их взаимодействия с органами царской администрации. Однако формально закрепленная самостоятельность земств, наличие у них хотя и скудной, но собственной финансовой базы часто приводили к противостоянию земств и органов центральной власти, что неизбежно вызвало ухудшение управляемости территориями. Эта проблема была решена путем последовательного ограничения самостоятельности земств. Таким образом, при попытке последовательного осуществления в России общественной теории самоуправления практически сразу стала очевидной невозможность ее реализации в полном объеме. Центральная власть пришла к осознанию необходимости придания земствам государственных функций, сохранения государственного контроля за земскими органами.

Городская реформа 1870 г. во многом была похожа на земскую реформу 1864 года: и по целям и задачам, и по методам реализации, и по стремлению воплотить основные идеи общественной теории местного самоуправления (с учетом тех недостатков, которые позволила выявить земская реформа 1864 г.). Но и в рамках городского самоуправления, установленного в соответствии с Городовым положением от 16 июня 1870 года Высочайше утвержденное Городовое положение от 16 июня 1870 г. Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2-е. СПб. 1874. Т.45 (отд. 1). Cт.48498., оказалось невозможным полностью воплотить в России общественную теорию местного самоуправления. Тем не менее позитивные результаты проведенных реформ не вызывают сомнений. Впервые была сделана попытка реализации идеи о местном самоуправлении, самостоятельно и под свою ответственность занимающемся решением вопросов местного значения. Именно с данных положений, во многом, начинается формирование российского муниципального права, именно опыт реализации этих реформ позволяет в известной степени моделировать и прогнозировать будущее развитие российского местного самоуправления.

Уже к концу 70-х годов наступил кризис земских учреждений. Земства, прежде всего их представительные органы, практически перестали работать. Управы должны были сообразовывать свою деятельность лишь с органами царской администрации и, таким образом, все более ориентировались на них, не принимая во внимание интересы населения территорий. Земства становились частью государственного аппарата, имеющей право «кормления» на той или иной территории. В это же время в России приобретает широкое распространение государственная теория местного самоуправления. “Русское самодержавие, - отмечал М.Н. Катков, - не может и не должно терпеть никакой неподчиненной ему или не от него исходящей власти в стране, никакого государства в государстве. <...> Самое главное - устроить на твердых началах и поставить в правильное отношение к центральному правительству земство и местное управление” Цит. по: Твардовская В.А. Идеология пореформенного самодержавия. М., 1978. С.232..

На базе новой теории пересматриваются основополагающие акты, регулирующие деятельность земств. 12 июня 1890 г. Александром III издается новое Положение о земских учреждениях Высочайше утвержденное Положение о губернских и уездных учреждениях от 12 июня 1890 года. Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3-е. СПб., 1893. Т.10 (отд. 1). Cт.6927.. В духе государственной теории местного самоуправления происходит встраивание земств в вертикаль государственной власти. На тех же принципах было реформировано нормами Городового Положения от 11 июня 1892 года Высочайше утвержденное Городовое положение от 11 июня 1892 г. Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3-е. СПб., 1895. Т.12 (отд. 1). Cт.8708. и городское самоуправление. В целом, государственная модель местного управления была полностью реализована в ходе новых реформ земского и городского местного самоуправления 1890-1892 гг. Эта модель отличалась высокой степенью управляемости и была полностью контролируема центральной властью. Но и она не была эффективной, т.к. не приносила ни реальной пользы населению, ни экономических выгод государству. Нельзя сбрасывать со счетов и тот факт, что даже социально не вполне зрелое российское общество противилось тотальному контролю со стороны государства. Протестные выступления населения 1904-1905 гг. привели к реформе всей системы государственной власти в Российской империи.

Первая мировая война ослабила империю, а Февральская революция 1917 г. превратила ее в буржуазно-демократическую республику. В этот период была предпринята последняя попытка повысить роль земского самоуправления в государстве: 3 марта 1917 г. Временное Правительство приняло Декларацию с целью проведения реформы местного самоуправления на основе принципов всеобщего избирательного права. Преобразовывались на демократических началах губернские и уездные земства, вводилась мелкая земская единица - волостное земство, был введен принцип самостоятельности земств. Земское самоуправление должно было охватить практически всю страну.

К сожалению, названные решения, регулирующие вопросы организации и деятельности органов самоуправления, не были реализованы на практике, поэтому невозможно дать им оценку, определить, насколько их можно использовать в сегодняшней нашей действительности. А новая революция привела к появлению новой модели государственной власти - Советской, которая отбросила весь накопленный опыт и начала создавать новую модель местной власти. Местное самоуправление в рамках этой модели было заменено местным государственным управлением. Территориальное деление государства было отождествлено с административно-территориальным устройством. Административно-территориальное деление в период Советской власти обеспечивало такое управление страной, при котором органы государственной власти каждой территории выступали и как объект властеотношений, и как субъект государственно-правовых отношений. Недостатки советской системы организации власти на местах: высокая степень централизации, несамостоятельность местных Советов, реальное доминирование исполкомов над Советами и фактическая зависимость всех местных органов от партийных структур - стали очевидны уже на начальных этапах становления Советской власти. Однако за все годы действия Советской системы их так и не удалось преодолеть.

По мнению диссертанта, в целом, анализ истории развития взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления позволяет выявить ряд их общих признаков, главным из которых является то, что каждая из этих форм власти представляет собой своего рода результат общественного развития; каждая имеет особую территориальную организацию. Единым источником власти - и государственной, и местной - является народ. Народ осуществляет публичную власть в разных формах: государственной и муниципальной. Обе охватывают всю территорию российского государства, но если первая является единой и суверенной, то вторая ограничивается уровнем каждого конкретного муниципального образования и руководствуется в своей деятельности государственными установлениями.

Таким образом, полагает диссертант, попытки реализации общественной и государственной теорий местного самоуправления в дореволюционной России, а также опыт советского государственного строительства свидетельствуют о том, что в «чистом виде» ни одна из них реализована быть не может. Каждая теория всегда формируется в конкретной исторической, политической и социальной среде, и все ее положения интерпретируются через призму этой среды. Придание органам местной власти исключительно статуса хозяйствующих на определенной территории субъектов невозможно, поскольку государство обязано решать на местах ряд задач государственного значения, и никто не сможет справиться с ними лучше, эффективнее, чем местные самоуправляющиеся органы, в полной мере опирающиеся на местные особенности. Вместе с тем, учитывая возможность таких ситуаций, когда органы местного самоуправления неэффективно реализуют возложенные на них государственные задачи, необходимо обеспечить надлежащий уровень их управляемости и достаточно жесткий контроль со стороны государства. У местной власти должны быть и необходимые полномочия, и ресурсы для решения как вопросов местного значения, так и реализации отдельных государственных полномочий. Это возможно лишь при условии, что местная власть по своей природе является не столько хозяйственной, сколько государственной. Однако, как видно из исторического опыта России, чрезмерное огосударствление местной власти также приводит к ее неэффективности и неработоспособности и, помимо прочего, формирует протестное отношение к себе со стороны населения.

Подводя итоги, диссертант отмечает, что ни хозяйственная, ни государственная модели местного самоуправления не смогли стать эффективными в российских условиях. Но реализация идей как «хозяйственного», так и «государственного» самоуправления приносила в ряд сфер общественной жизни определенные позитивные результаты. Это приводит к выводу о целесообразности соединения в Российской Федерации этих видов местного самоуправления и необходимости построения «синтетической модели», которая объединила бы достоинства как государственного, так и общественного самоуправления. А это означает, что в природе российского местного самоуправления должно присутствовать разумное дополнение государственной основы общественными началами.

Параграф третий посвящен теоретическим основам построения модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. В нем анализируются все основные теории местного самоуправления: теория свободной общины, общественная (хозяйственная) теория местного самоуправления, государственная теория местного самоуправления и ее основные направления - юридическое и политическое. В работе также уделяется специальное внимание теории социального обслуживания, политической теории самоуправления, теории самоуправляющихся единиц как юридических лиц и теории дуализма муниципального управления.

Анализ теорий местного самоуправления позволил автору сделать вывод о том, что природа местного самоуправления в различных странах не является унифицированной. Местное самоуправление может быть и общественным, отделенным от государства, и государственным, полностью встроенным в государственный аппарат, и смешанным, т.е. сочетающим в себе общественные и государственные черты.

По мнению автора, наибольшее влияние на формирование современного российского местного самоуправления оказала теория дуализма муниципального управления, признающая двойственный характер местного самоуправления. Двойственность природы местного самоуправления проявляется в том, что в нем сочетаются государственное и общественное начала. Именно в силу этого органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов местного значения и, одновременно, составляют с государством единое целое при решении государственных задач на местном уровне. Таким образом, функционируя в рамках вопросов местного значения, местное самоуправление является самостоятельным, однако, как только оно выходит за эти рамки, оно становится частью государственного аппарата. В известном смысле теория дуализма муниципального самоуправления представляет собой некий компромисс между двумя полярными точками зрения на природу местного самоуправления: как составной неотъемлемой части государства и как самостоятельной системы общественного управления.

По мнению диссертанта, на сегодняшний день природа российского местного самоуправления достаточно полно характеризуется данной теорией. Диссертант утверждает, что местное самоуправление в Российской Федерации является «опосредующим звеном» между государственной властью и гражданским обществом. Теория дуализма это вполне допускает, поскольку не устанавливает, каким образом должны соотноситься государственная власть и местное самоуправление. В основе российского местного самоуправления лежат не только публичноправовые функции, но и общественные начала (самоорганизация, саморегуляция, самоконтроль). Кроме того, органы местного самоуправления в Российской Федерации решают и вопросы частноправового характера (участие в гражданском обороте, предоставление коммунальных услуг и т.п.).

Проведенное исследование теорий местного самоуправления, как представляется, подтверждает вывод диссертанта о том, что местное самоуправление в Российской Федерации характеризуется по своей природе как государственное, но с отдельными чертами общественной власти. Данный вывод следует также дополнить указанием на тот факт, что в условиях построения модели взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти на основе теории дуализма муниципального управления степень такого сочетания, преобладание тех или иных начал целиком и полностью определяет государство. И в этой ситуации важно, чтобы государство было способно ввести механизмы, гарантирующие самостоятельность местного самоуправления, препятствующие тотальному вмешательству государства во все его дела, полному огосударствлению природы местного самоуправления. Диссертант полагает, что такие механизмы в полной мере в Российской Федерации еще не функционируют.

С точки зрения диссертанта, так же как государственная и муниципальная власть - разные формы единой публичной власти, государственное управление и местное самоуправление - суть, разные формы единого социального управления. Их объединяют и публичный характер деятельности, и определенная общность методов. При этом нельзя не отметить такую особенность местного самоуправления как ориентированность, прежде всего, на «жителей», население муниципального образования (именно в связи с этим большинство исследователей говорит о населении муниципального образования как особом субъекте муниципального права), в то время как государство адресует свои предписания, как правило, неопределенному кругу субъектов: гражданам, иным лицам и т.п.

По мнению диссертанта, отделение системы органов местного самоуправления от системы органов государственной власти еще не означает отсутствия связи местного самоуправления с государственным управлением, неподпадение муниципальных образований под воздействие государственно-властных структур, т.е., по сути, независимость местного самоуправления. Принципиальная разница заключается в том, что система органов государственной власти (равно как и система органов местного самоуправления) - это статическая система, это ряд институтов, обладающих определенным правовым статусом и выполняющих определенную роль в системе государственного и общественного устройства. Что же касается государственного управления (или местного самоуправления) - это динамическая система, это процесс, властная деятельность соответствующих органов. Осуществляться она должна, прежде всего, с использованием всех необходимых форм взаимодействия и координации, и степень такого взаимодействия настолько сближает эти процессы, что становится возможным рассмотрение их как единого целого. Таким образом, модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления формируют две группы элементов: статические (субъекты взаимоотношений, их статус) и динамические (формы взаимодействия).

Подводя общие итоги, диссертант предлагает трактовать норму ст. 12 Конституции Российской Федерации о признании и гарантированности местного самоуправления не как государственное указание на существующий отдельно от государства институт власти, но как фиксацию многоуровневой системы публичной власти, частью которой выступает система местного самоуправления, качественно отличающаяся от других частей государственной системы Российской Федерации. Государственная система (как система, осуществляющая управляющее воздействие) и система местного самоуправления тесно взаимосвязаны и искусственное их разделение на «государственный» и «общественный» уровни не вполне корректно. Местное самоуправление несет в себе общественные черты, но по сути своей как уровень публичной власти оно неразрывно связано с государственной властью.

Вторая глава «Особенности российской практики построения модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления» посвящена основным сферам взаимодействия государственной власти и местного самоуправления, а также теоретическим и практическим проблемам реализации исследованных в главе первой работы принципов построения российской конституционно-правовой модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Данная глава включает пять параграфов.

В первом параграфе рассматриваются вопросы установления общих принципов организации местного самоуправления. По мнению диссертанта, Федеральный закон 1995 г. не содержал определения общих принципов местного самоуправления. В преамбуле Закона говорится, что он определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, а также устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Терминологическая ошибка, допущенная в Законе 1995 г., очевидна: из преамбулы следует, что ни экономические, ни финансовые основы осуществления местного самоуправления не содержат общих принципов его организации.

В Федеральном законе 2003 г. эта проблема явно учтена. Преамбула гласит, что он устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления. Однако в нормах данного Федерального закона вопросам общих принципов посвящена только преамбула. Все остальные его положения, полагает диссертант, содержат исчерпывающее, детальное регулирование вопросов организации местного самоуправления.

Вполне очевиден выход законодателя за пределы рамок, очерченных федеральной Конституцией. Но вряд ли в этом можно упрекнуть только Федеральный закон 2003 г. Абсолютно таким же образом за рамки общих принципов выходили и нормы Федерального закона 1995 г., и нормы специальных законов о местном самоуправлении - о его финансовых основах, об основах муниципальной службы и других. Более того, диссертант полагает, что существует правовая неопределенность в вопросе о том, что именно следует считать общими принципами организации местного самоуправления. Решая этот вопрос, с точки зрения диссертанта, следует считаться с мнением, что на федеральном уровне должен действовать только один общий закон об общих принципах организации местного самоуправления, а весь основной объем нормативного регулирования местного самоуправления должен быть сосредоточен на уровне субъектов Российской Федерации.

Однако практика, констатирует диссертант, пошла по иному пути. На федеральном уровне был принят целый ряд законов: об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, о финансовых основах местного самоуправления, об основах муниципальной службы и других, регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления. То есть даже государственное регулирование местного самоуправления в период с 1995 по 2000 гг., подверженное тенденции к созданию децентрализованной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, не смогло ограничиться в регулировании его только общими принципами. А учитывая тот факт, что взаимоотношения местного самоуправления и государственной власти в Российской Федерации строятся на основе теории дуализма муниципального управления, диссертант делает вывод, что норма пункта «н» ч.1 ст.72 Конституции Российской Федерации неточно отразила суть взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. В данной норме должно содержаться положение не о регулировании общих принципов организации местного самоуправления, а о регулировании вопросов организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации. Без внесения таких изменений в Конституцию России создаваемая новая система нормативных актов в сфере местного самоуправления не будет стабильной.

В целом, диссертант делает вывод о том, что регулирование общих принципов организации местного самоуправления должно быть основано на необходимости достижения местным самоуправлением двух главных целей: решения на основе интересов населения муниципальных образований вопросов местного значения и выполнения отдельных государственных полномочий, делегируемых органами государственной власти.

Второй параграф посвящен вопросам регулирования компетенции органов местного самоуправления. По мнению диссертанта, необходимость разграничения компетенции в сфере местного самоуправления порождает наибольшее число проблем, связанных как с взаимоотношениями органов государственной власти и органов местного самоуправления, так и органов местного самоуправления между собой.

Разграничение компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления, проведенное Федеральным законом 1995 г., порождало ряд правовых проблем, главной из которых, как полагает диссертант, являлась проблема разграничения вопросов местного значения и вопросов, которые должны решаться на уровне органов государственной власти. В работе доказывается, что если субъект Российской Федерации следовал федеральному закону при определении таких вопросов, он просто дублировал нормы первого. Если же в законе субъекта Российской Федерации предпринималась попытка самостоятельно определить вопросы местного значения и вопросы, относящиеся к ведению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, то зачастую возникали проблемы с точки зрения соответствия действующему федеральному законодательству.

Диссертант отмечает, что согласно Конституции Российской Федерации и Федеральным законам «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (и 1995, и 2003 гг.) местное самоуправление наделено компетенцией в двух сферах: в вопросах местного и государственного значения. Однако законы и другие нормативные акты, принимаемые органами государственной власти (как федеральными, так и субъектов Российской Федерации), не всегда разграничивали эти виды полномочий местного самоуправления, предпочитая в ряде случаев не указывать, к какому виду они относятся, именно потому, что любые передаваемые государственные полномочия требуют одновременной передачи органам местного самоуправления необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, не всегда имеющихся у соответствующих органов государственной власти. Вместе с тем следует отметить, что иногда невозможно определить, государственное или местное значение имеют те или иные полномочия, само деление это достаточно относительно (например, обеспечение санитарного благополучия населения, обеспечение социальной поддержки, содействие занятости населения и т.д.). Более того, как показывает практика, один и тот же вопрос может рассматриваться и как вопрос государственного, и как вопрос местного значения (например, экологический контроль).

Диссертант обосновывает тезис о том, что вопросы разграничения компетенции между органами государственной власти и местного самоуправления, а также между органами местного самоуправления разных уровней недостаточно полно регулируются в законодательстве. Необходимо дальнейшее развитие норм, регулирующих разграничение компетенции. Определенная роль в этой сфере может также принадлежать договорному механизму. Но при этом следует помнить о том, что вопросы местного значения, составляющие основу предметов ведения муниципальных образований, отныне определяются только законом.

Третий параграф посвящен вопросам определения полномочий органов государственной власти в сфере местного самоуправления. Диссертант присоединяется к утверждению о том, что органы государственной власти, исполняя свои публичные функции, реализуют свои полномочия в том числе и на уровне местного самоуправления. Это должно означать не вхождение их в систему местного самоуправления, а наличие единой системы публичной власти, охватывающей все уровни государственного и местного управления.

По мнению диссертанта, законодатель, приняв Федеральный закон 2003 г., оставил себе право максимально широко регулировать любые вопросы местной жизни. Государство тем самым может осуществлять неограниченное вмешательство в местную жизнь, в том числе и подменяя органы местного самоуправления. Это, по мнению диссертанта, свидетельствует о возможности превращения дуалистической модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в административную.

Как полагает диссертант, положения Федерального закона 2003 г., определяя статус органов местного самоуправления, не соответствует нормам федеральной Конституции, в частности, нарушают закрепленный в ст.12 Конституции Российской Федерации принцип самостоятельности местного самоуправления. Статус органов местного самоуправления должно определять, согласно конституционной модели местного самоуправления, население, а не федеральные органы, которые вправе регулировать лишь его общие принципы.

Диссертант отмечает, что Федеральный закон 2003 г. закрепляет право прямого решения вопросов местного значения федеральными органами государственной власти. Это, по мнению диссертанта, еще раз свидетельствует о новых принципах развития дуалистической модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Часть 5 ст.14 Федерального закона 1995 г. содержит прямо противоположную норму: осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.

Проведенный анализ позволил диссертанту сделать вывод о том, что на федеральном уровне впервые появилось достаточно подробное определение предметов ведения и полномочий муниципальных образований, благодаря чему могут быть устранены существенные неопределенности при построении оптимальной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, а именно, становится возможным четкое разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, ясное определение пределов ответственности каждого из элементов этой системы. Только при условии последовательной реализации этих шагов как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, полагает диссертант, возможно создание эффективной модели взаимоотношений разных форм публичной власти.

В параграфе четвертом рассматриваются проблемы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Такая возможность предусмотрена в Конституции Российской Федерации, говорится о ней и в Федеральном законе 1995 г. Федеральный закон 2003 г. весьма серьезно скорректировал положения Федерального закона 1995 г. Прежде всего, в ч.1 ст.19 четко указано: любые полномочия, не отнесенные Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. В случае, если эта норма будет реализована, по мнению диссертанта, можно рассчитывать на то, что прекратится до сих пор существующая (прежде всего на уровне субъектов Российской Федерации) противоправная практика наделения органов местного самоуправления несвойственными им функциями. В диссертации анализируется практика, свидетельствующая о том, что суды, рассматривая вопросы делегирования полномочий, признают и органы государственной власти, и органы местного самоуправления элементами единой системы публичной власти, органы которой обязаны осуществлять взаимодействие, исходя из закрепленной на федеральном уровне модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.

Тем не менее, как полагает диссертант, регулирование вопросов делегирования полномочий органам местного самоуправления осталось неполным. В Федеральный закон 2003 г. следует дополнительно включить положения, позволяющие определить процедуру осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, порядок прекращения исполнения полномочий, порядок возврата материальных ресурсов. Особенно важно четко урегулировать формы и порядок осуществления государственного контроля за исполнением полномочий в целях предотвращения нарушения прав органов местного самоуправления.