Совершенствование организационно-правовых основ государственной гражданской службы Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

Cпециальность - Административное право

на тему: Совершенствование организационно-правовых основ государственной гражданской службы Российской Федерации

Выполнил:

Курбанов Ризван Даниялович

Москва - 2010

Диссертация выполнена на кафедре национальной безопасности Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Научный консультант: доктор юридических наук, профессор Кулиев Паша Руфатович.

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Дугенец Александр Сергеевич; доктор юридических наук, профессор Кашкин Сергей Юрьевич, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки Российской Федерации Ноздрачев Александр Филиппович

Ведущая организация: Московский университет МВД России.

Защита состоится 22 июня 2010 г. в 14-00 часов на заседании диссертационного совета Д 502.006.01 по юридическим дисциплинам в Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119606, Москва, пр. Вернадского, 84, 1 учебный корпус, ауд. 3370.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС.

Автореферат разослан «__»2010 г.

Ученый секретарь диссертационного совета Е.Ю. Киреева.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Процесс построения правового демократического государства в Российской Федерации предполагает наличие действенной системы управления. Эффективность системы государственной службы лежит в основе эффективности государства. Результативность функционирования государственной власти определяется организацией государственного аппарата, а также качеством составляющих его управленческих кадров. Государственная гражданская служба Российской Федерации призвана обеспечить стабильное государственное управление. Главной задачей государственной службы сегодня и в будущем должно быть улучшение государственного управления общественными процессами, а все преобразования государственной службы должны проводиться с точки зрения их влияния на государственное управление.

В течение последних лет в нашей стране проведена большая работа по формированию правовых основ реформирования государственной службы. В частности, принята Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, от 15 августа 2001 г. См.: Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации (утв. Президентом РФ от 15 августа 2001 г.)., Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336 утверждена Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 гг.)» Указ Президента Российской Федерации от 12 декабря 2005 г. №1437 «О продлении срока реализации Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 гг.)» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 51. Ст. 5514..

Новые подходы в организации государственной службы были установлены Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 22. Ст. 2063., который определил виды государственной службы и установил ряд основополагающих принципов их правового регулирования. Принят и действует Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 31. Ст.3215..

Новым этапом в реформировании государственной гражданской службы стало принятие 10 марта 2009 г. Указа Президента Российской Федерации об утверждении Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 гг.)»Указ Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 267 «Об утверждении федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 гг.)» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 11. Ст. 1277. , целью которого является завершение формирования единой системы государственной службы как важнейшего механизма эффективного государственного управления.

Актуализация института государственной гражданской службы в системе государственного управления предопределяется ее ролью в обеспечении жизненно важных интересов граждан, общества, государства. В условиях, когда происходит замена одних политических институтов на другие, государственная служба становится инструментом стабилизации ситуации и управления обществом. Экономически эффективная, дееспособная и результативная государственная служба необходима для поступательного развития и реализации основных приоритетов Российской Федерации в области построения правового демократического государства. Как социально-политический институт государственная служба выступает в роли «балансира» против тенденций, дестабилизирующих общество, для чего она должна иметь нормативно-правовой иммунитет от политических крайностей и пристрастий.

Перед Российской Федерацией стоит задача создать эффективную, продвигающую сотрудников по их заслугам и ориентированную на обслуживание населения государственную службу, стойкую к коррупции, основанную на принципах прозрачности, открытости и обеспечивающую четкую внешнюю подотчетность институтам гражданского общества.

В современных условиях законодательство о государственной гражданской службе можно определить как систему, находящуюся в стадии формирования и развития, идет поиск наиболее рациональных форм взаимодействия различных государственных органов, формируется новая модель государственно-служебных отношений, что и предопределило выбор темы настоящей диссертации. Таким образом, актуальность настоящего исследования определяется наличием, как минимум, трех групп проблем:

Во-первых, на данный момент законодательное и иное нормативное регулирование государственной гражданской службы Российской Федерации как целостного правового института требует анализа, доработки и дальнейшего совершенствования в целях обеспечения совершенствования системы государственного управления.

Во-вторых, на базе научно-обоснованных ориентиров необходимо разработать эффективную систему организационного обеспечения государственной гражданской службы Российской Федерации, профессионального развития всех категорий государственных гражданских служащих, а также оптимальную систему управления гражданской службой в целом, ее уровней и видов, включая реестры, стандарты, квалификационные характеристики и т.д.

В-третьих, процесс реформирования и развития государственной службы не завершен и требует продолжения исследования вопросов ее организации и правового регулирования, что подтверждается принятием Указа Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 267 «Об утверждении федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 гг.)», на основании которой будут продолжены начатые преобразования.

Степень разработанности проблемы. Государственная служба является объектом изучения многих отраслей науки в силу того, что представляет собой комплексное явление и имеет различные аспекты: политический, организационный, экономический, нормативный, кадровый, аналитический, социальный, психологический и другие.

К настоящему времени в российской и зарубежной правовой науке накоплен определенный потенциал по вопросам, касающимся государственного управления, нравственных и моральных аспектов государственной службы. Тем не менее, модернизация государственного управления в современной России заставляет с особым вниманием обращаться к вопросам теории и практики формирования государственной службы в целом и государственной гражданской службы в частности. Можно выделить несколько групп исследований, авторы которых рассматривают вопросы государственной службы, ее зарождения и развития в условиях общемирового и российского политического процессов, теоретические и практические аспекты взаимоотношений различных институтов гражданского общества и государства.

Административно-правовые вопросы государственной службы в контексте организации и функционирования государственной власти нашли отражение в трудах видных отечественных ученых-правоведов разных периодов российской государственности. Большое значение имеет теоретико-методологический опыт, который был накоплен отечественной наукой в XIX - начале XXI столетия в сфере государственной службы. Проблемы государственной службы были предметом исследования таких российских ученых и государственных деятелей, как: Н.Н. Алексеев, М.А. Бакунин, Н.А.Бердяев, Б.П. Вышеславцев, A.Д. Градовский, В.М. Гессен, Н.Я.Данилевский, П.А.Зверев, И.А.Ильин, Л.П. Карсавин, В.О.Ключевский, Н.М.Коркунов, С.А.Котляровский, С.А. Муромцев, Г.В. Плеханов, В.В.Розанов, В.В. Соловьев, М.М. Сперанский, Е.Н. Трубецкой, С.Л. Франк, Б.П. Чичерин, А.С. Ященко и др.

В той или иной степени эти вопросы затрагивали известные русские и советские ученые: И.Е. Андреевский, В.П.Безобразов, В.А. Воробьев, А.И. Елистратов, А.Ф. Евтихиев, В.В. Ивановский, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, Н.К. Нелидов, B.C.Основин, И.Н. Пахомов, А.Е. Пашерстник, Ю.А. Петров, Н.П. Поборчая, Л.А. Сергиенко, С.С. Студеникин, В.Н. Ширяев, Ц.А. Ямпольская и др.

Фундаментальные исследования различных аспектов государственной службы в советское время провели В.М. Горшенев, В.И. Залужный, Я.А. Здир, М.И. Климко, Б.М. Макаров, С.П. Мезенцев, П.Г. Салищева, М.С. Студеникин, В.И. Туровцев, И.Б. Шахов, Е.В. Шорина и др.

Анализу различных процессов и сторон становления и развития современной государственной службы посвящены работы А.Б.Агапова, С.А.Авакьяна, С.С.Алексеева, Г.В. Атаманчука, М.В.Баглая, И.Н.Барцица, Д.Н.Бахраха, И.Л.Бачило, В.Г. Вишнякова, И.Р. Гимаева, В.Д. Граждана, A.А. Гришковца, В.К. Егорова, В.Г. Игнатова, А.Д. Керимова, И.Н.Куксина, П.Р. Кулиева, О.Е. Кутафина, B.В. Лазарева, В.О.Лучина, Г.В. Мальцева, В.М. Манохина, В.С. Нерсесянца, А.Ф. Ноздрачева, В.А. Прокошина, Р.А. Ромашова, Б.В. Россинского, В.П.Сальникова, Ю.Н.Старилова, С.В. Степашина, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, В.А. Туманова, А.И.Турчинова, А.Г.Хабибуллина, Т.Я.Хабриевой, И.Д.Хутинаева, C.М. Шахрая, В.Е. Чиркина, О.И.Чистякова и др.

Существенно обогатили теоретические положения диссертации работы таких зарубежных ученых, как М. Альберт, Г.Бребан, Ж. Ведель, В. Вильсон, М. Гунель, Т. Гэблер, Б. Гурней, Р. Драго, Л. Дюги, М. Мескон, Д.Осборн, П. Пластрик, П. Сальфранк, Ф.Тэйлор, Ф. Хедоури, Ж. Шевалье и др.

Вместе с тем, в отечественной юридической науке на данный момент недостаточно комплексных междисциплинарных монографических работ, посвященных изучению рассматриваемых в совокупности теоретических, правовых, организационных аспектов сущности и содержания процессов становления, развития института государственной гражданской службы на современном этапе административной реформы и реформы государственной службы.

Проблематика развития правового и организационного обеспечения государственной гражданской службы, вопросы взаимодействия правовых и моральных норм, регулирующих государственную службу в разных социально-политических условиях в разное историческое время, и, прежде всего, в современный период не нашли достаточного отражения в научных исследованиях.

Объект диссертационного исследования - общественные отношения, складывающиеся в процессе развития организационных и правовых основ государственной гражданской службы Российской Федерации.

Предметом диссертационного исследования являются нормы права, регулирующие различные аспекты государственной гражданской службы, а также теоретические основы развития правового и организационного обеспечения государственной гражданской службы Российской Федерации.

Цель диссертационного исследования - обосновать теоретические положения и представить концепцию реализации практических мер по совершенствованию и развитию организационно-правового обеспечения государственной гражданской службы в сфере жизненно важных интересов граждан, общества и государства в целях совершенствования системы государственного управления Российской Федерации.

Цель исследования предопределила необходимость решения следующих задач:

- исследовать организацию и функционирование государственной службы в период зарождения и становления Российской государственности в дореволюционной России, советский и современный периоды, провести анализ законодательного оформления государственной службы (в Российской Империи, СССР и в Российской Федерации в середине 90-х годов XX века);

- провести научный анализ воззрений, концепций, доктрин, выработанных в юридической науке и науке управления о понятии и сущности государственной службы;

- рассмотреть современное состояние государственной гражданской службы как структурного элемента государственного управления Российской Федерации;

- уяснить место и роль правового института государственной гражданской службы в системе законодательства Российской Федерации;

- проанализировать современное состояние нормативно-правового регулирования государственной гражданской службы;

- осуществить сравнительно-правовой анализ тенденций и перспектив развития законодательства о государственной службе, практики его применения с целью выявления пробелов в правовом регулировании и формулирования научно-обоснованных практических рекомендаций по их устранению;

- рассмотреть существующие в настоящее время проблемы кадровой политики и негативные тенденции в практике организации кадровой работы в сфере государственной гражданской службы, исследовать возможные пути их преодоления административно-правовыми средствами;

- исследовать нравственные и правовые аспекты взаимоотношений органов государственной власти и граждан Российской Федерации;

- выявить специфику правового сознания и правовой культуры государственных служащих как фактора развития института государственной службы;

- проанализировать направления развития системы управления государственной гражданской службой Российской Федерации;

- исследовать механизмы контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе Российской Федерации с целью повышения эффективности данной деятельности;

- обосновать теоретические положения и практические меры по борьбе с коррупцией и развитию правового регулирования государственной гражданской службы в современных условиях реформы системы государственной службы Российской Федерации.

Методологическую основу диссертационного исследования составляет комплекс научных методов познания явлений: формально-логический, сравнительного правоведения, конкретно-социологический, исторического правоведения и др.

С учетом характера работы и специфики объекта исследования одним из ведущих методов является историко-правовой, так как именно этот метод позволяет показать зарождение и развитие института государственной службы в Российской Империи, особенности деятельности этого института в советский и постсоветский периоды. Сложность объекта исследования потребовала обращения к общенаучным методам познания. Комплексная постановка задач диссертации обусловила использование таких специальных методов, как системный и сравнительно-правовой анализ.

Методологической основой исследования явились - диалектический метод познания, системный и целевой подходы к изучаемой проблеме, формально-правовой анализ связанных с предметом исследования законодательных и иных нормативных правовых актов, а также судебной практики, системно-правовой и сравнительно-правовой анализ, позволяющие видеть исследуемое правовое поле в его единстве и целостности, взаимосвязь специального и общего законодательства.

В ходе исследования разнообразных теоретических аспектов государственной гражданской службы при рассмотрении противоречий, существующих между нормами различных нормативно-правовых актов, использовался формально-юридический метод, теоретико-прогностический - при подготовке предложений и рекомендаций по вопросам правового регулирования государственного управления.

Названные методы применялись в соответствии с предъявляемыми к познанию и объяснению государственно-правовых явлений требованиями объективности, всесторонности, историзма.

Теоретическую базу исследования составили труды ведущих отечественных и зарубежных ученых по проблемам развития институтов гражданского общества, их специфики и роли в политических процессах, документы и нормативные правовые акты, регулирующие государственную службу, энциклопедические и справочные издания.

В процессе подготовки диссертации изучена научная и учебная литература по общей теории государства и права, отраслевым юридическим наукам (в особенности по административному праву), науке государственного управления, а также решена задача теоретического анализа правовой составляющей государственной службы.

Нормативную основу исследования образует анализ действующего законодательства Российской Федерации, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также практики деятельности органов государственной власти в процессе осуществления ими управленческой деятельности.

Автором проведен анализ разнообразных исторических источников. Главную их часть составили законодательные акты Российской Империи по официальным публикациям в I (1830 г.), II (1825 - 1881 гг.) и III (1882 - 1917 гг.) изданиях Полного собрания законов Российской Империи и Свода законов Российской Империи.

Научная новизна исследования. Научная проблема, решаемая в диссертации, заключается в исследовании роли института государственной гражданской службы в современных социально-экономических и политических условиях в системе государственного управления Российской Федерации, обосновании авторской концепции развития правового регулирования и организационного обеспечения государственной гражданской службы Российской Федерации.

Диссертация представляет собой комплексную работу, в которой с позиций науки административного права показаны основные этапы становления и перспективы развития государственной гражданской службы, как одного из организационно-правовых институтов системы государственного управления Российской Федерации. Осуществлено теоретическое обоснование совершенствования правовых и нравственных основ государственной службы Российской Федерации. Разработаны концептуальные направления и меры по дальнейшему развитию государственной гражданской службы, укреплению ее публично-правовых основ и системы управления государственной службой страны.

Автором выработаны базисные принципы, на основе которых в правовом демократическом государстве должны строиться взаимоотношения между государственной службой и гражданским обществом; предложены правовые и организационные средства, которые способны упорядочить привлечение структур гражданского общества к осуществлению контроля за государственным аппаратом, повысить эффективность такого контроля.

Научная новизна диссертационного исследования отражена в сформулированных и обоснованных теоретических положениях и практических выводах и предложениях, которые выносятся на защиту:

? Вывод о том, что базовые принципы организации государственной службы были учреждены в законодательстве дореволюционной России, важнейшими из которых являются: соответствие действий чиновников российским законам, централизм в организации управления, обязательность решений вышестоящих учреждений и должностей, подконтрольность государственных органов и деятельности их служащих субъекту верховной власти, ответственность кадров государственных структур за порученный участок управления, исполнение своих должностных обязанностей и др.

Отдельные положения, установленные в дореволюционном законодательстве и характеризующие государственную службу, такие, как запрет родственных связей по службе; ведение определенного образа жизни, который не должен был подрывать авторитет и достоинство государственной власти; запрет определенных занятий имеют актуальное значение и в настоящее время и могут быть положены в основу дальнейшего развития законодательства, регулирующего правовой статус государственных гражданских служащих.

? Сформулированы признаки государственной службы как организационно-управленческого института:

- во-первых, это объединение государственных служащих, реализующих функции управления государственными делами и организации социума;

- во-вторых, это упорядоченное структурное образование, совокупность организационных норм, способов, процедур, правил, стандартов, традиций упорядочивания, регулирования и координации совместной деятельности государственных служащих, придания взаимодействию компонентов государственной службы согласованности для достижения ее целей.

- Определено, что государственная гражданская служба является важнейшим институтом подотрасли государственной службы, так как обеспечивает выполнение одной из важнейших функций государства - функцию управления. Специфические черты института государственной гражданской службы: двухуровневое правовое регулирование, наличие подвидов службы, субсидиарное регулирование нормами трудового права, использование преимущественно административно-правового метода регулирования - являют собой видообразующие характеристики данного правового института и предопределяют направления развития специального законодательства.

? Выявлены следующие устойчивые тенденции организации кадрового обеспечения федеральной государственной гражданской службы:

а) улучшилась укомплектованность аппарата многих федеральных органов власти;

б) стало более рациональным распределение государственных гражданских служащих по ветвям власти;

в) наблюдается последовательный рост профессионально-образовательного уровня федеральных гражданских служащих. Они стали одной из самых профессионально-подготовленных категорий занятого населения России.

Наряду с положительными наблюдаются и негативные тенденции, в частности, не удалось замедлить тенденцию роста численности федеральных гражданских служащих, обусловленного увеличением штатного контингента в основном территориальных органов федеральных органов исполнительной власти при стабильном кадровом составе государственных гражданских служащих федеральных органов исполнительной власти.

- Для дальнейшего совершенствования организации кадрового обеспечения государственной гражданской службы обоснована необходимость разработки (экономически, образовательно, финансово, социально-психологически и др.) системы обеспечения востребованности новых перспективных качеств, своевременной реализации профессионально-личностных способностей и возможностей кадров.

Решение этой проблемы затрагивает многие вопросы перехода России на инновационный путь развития: совершенствование системы регулирования рынка труда, поиска баланса потребностей экономики, ее интересов и интересов личности, достижения высокого качества жизни, всех сторон жизнедеятельности, более обоснованного определения форм и уровней развития системы общего и специального образования, создания гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина и многих других.

- Как средство повышения эффективности служебной деятельности государственных гражданских служащих предложены пять основных механизмов стимулирования их профессиональной активности:

1) нормативно-правовой - включает разработку нормативной правовой базы стимулирования служебной деятельности государственных гражданских служащих;

2) организационный - предполагает разработку и реализацию комплексной оценки соответствия служащего характеру выполняемых функций и обязанностей, оценки эффективности его труда;

3) научно-исследовательский - обусловливает проведение соответствующих научных исследований, пилотных проектов, социологических опросов, внедрение достижений науки в практическую работу с кадрами;

4) учебно-методический - предполагает, прежде всего, профессиональное развитие - профессиональную подготовку, переподготовку, повышение квалификации и стажировку персонала;

5) финансово-экономический - включает повышение уровня доходов государственных служащих на основе оценки взаимосвязи степени решения задач, стоящих перед государственной службой, со средствами, выделенными на ее содержание, по принципу «затраты-результаты». При этом необходима разработка механизма экономической, финансовой ответственности за ошибочные и неэффективные решения.

- Сформулированы предложения по совершенствованию организации и правового обеспечения повышения профессионального уровня государственных гражданских служащих, обоснована необходимость разработки ряда правовых актов:

специальных правил о размещении государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации, стажировку гражданских служащих с учетом особенностей данной сферы образования;

требований к образовательным учреждениям, осуществляющим дополнительное профессиональное образование государственных гражданских служащих, которые должны лечь в основу лицензирования, аккредитации образовательных организаций, реализующих программы ДПО, а также применяться при проведении конкурсов и установлении котировок в процедурах размещения государственного заказа на проведение профессиональной переподготовки, повышения квалификации, стажировки госслужащих.

правил лицензирования и аккредитации образовательных учреждений, осуществляющих обучение гражданских служащих, а также их методического обеспечения, отражающих специфический характер образовательных программ дополнительного профессионального образования гражданских служащих и особенности их реализации;

требований к образовательным программам дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих;

правовой процедуры разрешения конфликтов, связанных с организацией и проведением дополнительного профессионального образования гражданских служащих, в частности, в связи с возникающими претензиями к качеству получаемого государственными служащими образования, а также к организации и исполнению государственного заказа.

- Вывод о том, что формирование системы управления государственной службой невозможно без создания специального уполномоченного органа. Данным органом, по мнению диссертанта, может выступить Федеральная служба, руководство деятельностью которой должен осуществлять Президент Российской Федерации.

Для определения правового статуса органа управления государственной службой предложено дополнить ст. 16 «Управление государственной службой» Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» следующим положением: «Порядок формирования системы органов управления государственной службой должен устанавливаться соответствующими федеральными законами о видах государственной службы».

В соответствии с этим в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» необходимо установить, что управление федеральной государственной гражданской службой осуществляет специально уполномоченный Президентом Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти, реализующий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в данной сфере.

- Сформулирован вывод о том, что законодательными нормами четко не установлен механизм судебной защиты прав и законных интересов государственных гражданских служащих от неправомерных притязаний и действий представителя нанимателя и иных должностных лиц государственного органа, т.е. разрешения внутриорганизационных конфликтов - служебных споров. Вопросы, образующие суть служебного спора, неразрывно связаны с профессиональной деятельностью гражданских служащих и в силу этого являются предметом судебного контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе.

В этих целях предлагается сформировать межрайонные административные суды, юрисдикция которых будет распространяться на несколько районов субъекта Российской Федерации, и 21 окружной административный суд, юрисдикция которых должна распространяться на несколько субъектов Российской Федерации.

На переходный период, до образования указанных судов, разрешение служебных споров, как категории дел, возникающих из публичных правоотношений, целесообразно передать в компетенцию судов общей юрисдикции, дополнив соответствующими положениями подраздел III Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, в частности, ст. 245.

- Выработаны предложения по укреплению законности, правовому регулированию противодействия коррупции в сфере государственной гражданской службы Российской Федерации:

обобщить имеющийся в субъектах Российской Федерации положительный опыт противодействия коррупции и принять меры к его широкому распространению и повсеместному внедрению;

реализовать на практике механизм проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции;

провести по заданиям Генеральной прокуратуры Российской Федерации проверку исполнения Федерального закона № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», по результатам которой разработать меры, направленные на совершенствование прокурорского надзора в этой сфере.

Теоретическое значение результатов исследования. Положения и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы для дальнейших теоретических исследований в области правового регулирования и организации государственной гражданской службы, а также других видов государственной службы.

Разработка теоретических аспектов государственной гражданской службы как административно-правового института может служить научной базой для углубленного исследования отдельных проблем, правовых явлений и тенденций, выявленных в ходе работы над диссертацией (например, необходимость милитаризации государственной гражданской службы в переходный период, проблема взаимодействия государственной службы и гражданского общества и ряд других).

Выводы, полученные в диссертации, внесут определенный вклад в отраслевые юридические науки, прежде всего, науку административного права.

Практическое значение результатов исследования определяется использованием содержащихся в ней положений, научных выводов и предложений по совершенствованию законодательства о государственной гражданской службе.

В России проводится масштабная реформа государственной службы, что предусматривает совершенствование ее нормативно-правовой основы, проведение экспериментов по применению новых подходов к организации государственной гражданской службы и обеспечению деятельности государственных гражданских служащих.

Процесс нормотворчества не может быть эффективным без всестороннего использования достижений юридической науки. Поэтому выводы, предложения и практические рекомендации, содержащиеся в диссертации, имеют перспективы быть востребованными при подготовке нового законодательства о государственной службе.

Выводы и предложения диссертационного исследования могут быть использованы в:

- законотворческом процессе при подготовке нормативных правовых актов, закрепляющих принципы и требования к субъектам государственной службы;

- практической деятельности в сфере организации государственной гражданской службы, правоприменительной деятельности, осуществляемой государственными служащими.

- учебном процессе при преподавании в юридических и иных гуманитарных учебных заведениях курсов административного, служебного права, правового обеспечения государственной службы и некоторых других специальных дисциплин, включая систему подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих по специальностям «Юриспруденция», «Государственное и муниципальное управление».

Апробация диссертационной работы. Основные научные положения и выводы диссертационной работы нашли свое отражение в ряде публикаций и были изложены на научно-практических конференциях различного уровня, в том числе международных.

Материалы диссертационного исследования апробировались на «круглых столах», в ходе дискуссий на совещаниях Министерства юстиции Российской Федерации.

Работа была обсуждена и получила положительную оценку на заседании кафедры национальной безопасности Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Структура работы обусловлена спецификой поставленных задач. Диссертация состоит из введения, пяти глав, включающих четырнадцать параграфов, заключения, списка нормативных правовых источников и научной литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность темы исследования, отмечена степень ее научной разработанности, определены цель и задачи, раскрыты объект, предмет и методологические основы, дан обзор круга использованных источников, показана научная новизна и практическая значимость диссертации, сформулированы положения, выносимые на защиту.

В Главе I - « Теоретико-методологические основы формирования института государственной гражданской службы Российской Федерации» - рассмотрено становление института государственной службы в Российской Федерации; исследованы понятие и сущность государственной гражданской службы, даны характеристики государственной гражданской службы как института государственного управления России.

В диссертации показано, что анализ исторической практики организации и функционирования государственной службы, выявление основных тенденций и противоречий ее развития, осмысление позитивных и негативных сторон представляют научный и практический интерес для строительства современной модели формирования и деятельности ее персонала, позволяют критически оценить дореволюционный опыт и с учетом сегодняшних условий и требований, использовать его рациональные элементы в качестве одного из источников создания эффективной государственной службы реформируемой России.

В работе отмечено, что история государственной службы России насчитывает несколько столетий и неразрывно связана с созданием русского централизованного государства, выживаемость которого в сложных геополитических условиях во многом обусловливалась службой всех социальных групп (сословий) на благо своей страны.

В истории государственной службы автор выделил пять периодов, хронологические границы которых приблизительно соответствуют рубежам веков:

XVII в. - завершение становления государственной службы как особой сферы профессиональной деятельности, складывание и развитие приказной системы, превращение поручений - «приказов» - в более или менее устойчивые должности;

ХVШ в. - кардинальное изменение принципов организации государственной службы на основе Табели о рангах, движение от должности к чину как устойчивой социальной характеристике государственного служащего;

XIX в. - расцвет бюрократического государства, «отлаживание» государственной машины;

XX в. - советский период, революционное новаторство и преемственность в организации государственной службы, складывание советской номенклатуры.

После распада СССР наступил пятый этап - новейшая Российская история государственной службы.

Исследуя генезис правовых основ государственной службы в России, диссертант отмечает, что в ХV-ХVII веках были сформированы основы административного законодательства, отразившие приоритетные направления административной деятельности Русского централизованного государства. Правовые акты определили структуру, компетенцию и внутренний порядок деятельности органов управления. В этот период формировались нормы права, регламентирующие отношения между государством и подданными. Административное законодательство того времени развивалось в двух направлениях: практическая юрисдикционная деятельность и ряд правовых актов способствовали закреплению и становлению системы управления государством, законодательство и правительственные мероприятия определяли основные направления государственно-правовой деятельности.

Процесс формирования государственной службы развивался одновременно со строительством системы органов государственной власти и их аппарата. Государство и общество были настолько тесно связаны между собой, что их фактическое слияние привело к утверждению в допетровской Руси XVI-XVII веков «служилого государства» как особого типа государственности. «Служилое государство» определяло статус основных социальных слоев и групп в общественной иерархии, официально закрепляло за ними те или иные служебные обязанности, что утверждалось законодательными актами, в частности, известным Соборным уложением 1649 г.

Характерной особенностью становления и расцвета абсолютной монархии (вторая половина XVII в. и XVIII в.) является интенсивное развитие института государственной службы. В частности, с середины XVII века заметно активизируется законодательная деятельность, направленная на совершенствование государственно-служебных правоотношений. В правление Алексея Михайловича совершенствуется система учета государственных служащих, устанавливается обязательность оформления акта об отставке государственного служащего с указанием причин. Принимаются указы, регламентирующие продолжительность рабочего дня, размеры и формы оплаты труда служащих в зависимости от имеющегося чина.

Важную роль в развитии института государственной службы сыграли реформы Петра I. Одной из главных целей являлось утверждение принципа: служение государству для достижения «всеобщего блага». Государственная должность не является местом получения выгод, традиционного «кормления» - вот идея, которая закреплена в законодательных актах Петра I.

Законодательно существование чиновничества как особой группы служащих и его правовое положение было оформлено в 1722 г. законом «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных...». Табель явилась вершиной петровских реформ государственной службы. Она установила три вида государственной службы: военную, гражданскую и придворную. На основании этого закона была введена единая система чинов, их номенклатура и иерархия в каждом виде государственной службы. Чиновничество подразделялось на две группы, первую из которых составляли табельные чиновники четырнадцати классов. Все чины, помещенные в Табели о рангах, разделялись на классы (ранги). Всего в четырнадцать классов Табели о рангах было включено 262 должности (военных - 126, государственных, статских - 94, придворных - 42). Во вторую группу входили государственные служащие, не включенные в список должностей Табели о рангах. Эта группа состояла из низших чиновников, для которых вводился институт «канцелярских служителей» в качестве начальной ступени государственной службы.

Именно комплекс петровских реформ, заложивших государственность России, предопределил нормативное оформление государственной службы. В XVIII веке стало складываться понятие государственной службы, в отличие от предыдущей службы - государю. Государственная служба стала основным звеном государственного управления. Таким образом, выделение слоя людей, постоянно находящихся на государственной службе и профессионально занимающихся делами управления, явилось результатом образования российского централизованного государства.

Преемники Петра I уделяли гораздо меньше внимания законодательному регулированию государственной службы, однако некоторые акты этого времени вызывают несомненный интерес. Так, в Указе Петра II от 1728 г. впервые законодательно закреплен порядок приема-сдачи дел при смене должностных лиц - губернаторов, воевод и их товарищей. При Анне Иоанновне начинает утверждаться принцип добровольности гражданской службы, вводится единый порядок выхода в отставку государственных служащих-дворян по сенатскому решению. Окончательное утверждение принципа добровольности государственной службы связано с изданием Манифеста Петра III от 1762 г.

Важным этапом в становлении государственной службы в России стало правление Екатерины II, деятельность которой по развитию системы государственного управления и законодательства требовала отладки как механизма государства, так и организации государственной деятельности самих чиновников. Наблюдается заметное увеличение количества законодательных актов о государственной службе.

Административные реформы 1775 г. и реформы 1802-1811 гг. обусловили количественный рост корпуса гражданских служащих. К середине XVIII века число чиновников составляло 7500 человек (145 чиновников I - V классов, 562 - IV - VII, 1344 - IV - XIV классов), канцелярских служителей - 5379. К концу XVIII века число чиновников удвоилось и достигло 16 тысяч человек См.: Мельников В. Кадровые службы в России: особенности их становления и эволюции // Служба кадров. 2000. № 2. С. 43..

Новое развитие получила государственная служба в первой половине XIX века. Этот этап реформирования связан с именем выдающегося государственного деятеля России М.М. Сперанского. В 1809 г. он подготавливает Указ об обязательном экзамене для занятия государственной должности. Установился образовательный ценз, обязательное высшее университетское образование для замещения ряда должностей. И хотя этот указ под давлением бюрократии был отменен, тем не менее, он вводил новые принципы государственной службы, которые позже нашли свое применение См.: Карнович Е.П. Русское чиновничество в былое и настоящее время. - СПб., 1897. С.109..

Реформы, проведенные в системе центральных органов власти и управления России, породили развернутую кодификацию действующего права. Задачи кодификации состояли в следующем: законы должны утверждаться на «непоколебимых основаниях права» и должны определять все части государственного управления, пределы компетенции, права и обязанности подданных, законы должны располагаться по строгой системе и содержать правила отправления правосудия. В этот период стало складываться государственное и административное право как основные отрасли российского права.

Новый кодификатор русского права получил название «Свод Законов Российской Империи», второй раздел которого составляли статьи, посвященные государственным учреждениям, центральным и местным, уставу о государственной службе.

В диссертации отмечено, что в нормативных правовых актах дореволюционной России, посвященных формированию и функционированию государственной службы, были определены важнейшие принципы ее организации: соответствие действий чиновников российским законам, централизм в организации управления, обязательность решений вышестоящих учреждений и должностей, подконтрольность государственных органов и деятельности их служащих субъекту верховной власти, ответственность кадров государственных структур за порученный участок управления, исполнение своих должностных обязанностей и др. Наметилась дальнейшая централизация и бюрократизация государственного аппарата, углубление специализации отдельных органов власти и управления. Утвердился ряд положений, характеризующих государственную службу: это запрет родственных связей по службе; ведение определенного образа жизни, который не должен был подрывать авторитет и достоинство государственной власти; запрет определенных занятий; содержание в зависимости от чина и должности включающее жалование, столовые и квартирные деньги, право на пособие и пенсию при выходе в отставку. Гарантировалась усиленная уголовная охрана от преступлений при исполнении им своих обязанностей, устанавливался особый порядок предания суду самих государственных чиновников. Государственные служащие империи имели установленную форменную одежду, за каждым велся обязательный послужной (формулярный список), увольнение производилось по прошению и т.п. Таким образом, сделан вывод, что Россия до 1917 г. имела детальное законодательство о государственной службе и довольно развитую государственную службу.

После Октябрьской революции 1917 г. советская власть отменила дореволюционное законодательство о государственной службе, не выработав при этом полноценной правовой базы государственной службы. Существовавшая в советский период практика подбора и расстановки кадров была основана на «номенклатуре», представлявшей собой перечень должностей в аппарате партийных, государственных и общественных организаций, при приеме на которые требовалась санкция соответствующего партийного органа. Советская номенклатура была монополизирована одной партией более 70 лет. Высшее чиновничество целиком и полностью зависело от пристрастий лидера партии или его окружения. Под номенклатурным контролем находились в чиновники низовых звеньев государственного аппарата.

Система нормативных актов, которые действовали в советский период ХХ в. в сфере государственной службы, имела также двойственную (административно-трудовую) правовую природу. В эту систему входили следующие законодательные акты: Кодекс законов о труде РСФСР; Временные правила о службе в государственных учреждениях и предприятиях; Декрет СНК РСФСР от 6 июня 1924 г. «Об изъятии из ст.2 Временных правил о службе в государственных учреждениях и предприятиях»; постановление ЦИК и СНК СССР от 13 октября 1929 г. «Об основах дисциплинарного законодательства Союза СССР и союзных республик»; постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 20 марта 1932 г. «О дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности» и ряд др.

Новый этап общественного развития - перестройка - поставил перед государственным управлением принципиально иные цели. Поэтому одной из главных задач становления новой государственности в России стало формирование нового государственного аппарата, принявшего идеи преобразования государства и способного освоить новые методы государственного управления общественными процессами.

Общей проблемной ситуацией существования государственной службы Российской Федерации к моменту ее реформы (к середине 1999 г.) следует считать несоответствие ее организации и функционирования сложившемуся состоянию общественной жизни. Наиболее острыми проблемами, которые необходимо было решать в ходе реформирования государственного аппарата, стали организационная нестабильность государственных структур; слабая профессиональная подготовленность, некомпетентность значительной части работников государственных органов; значительная коррумпированность государственного аппарата, снижение престижа работы в государственных органах; резкое снижение исполнительной дисциплины; недостаточность нормативно-правового регулирования вопросов работы с кадрами государственных органов; недостатки в организационном обеспечении, укомплектовании и техническом оснащении государственных органов.

Указанные проблемы были вызваны необоснованными структурными преобразованиями, кадровой нестабильностью государственных органов, которые вместо сокращения и упрощения приводили к разбуханию аппарата, нагромождению дублирующих структур.

Сделан вывод, что с принятием Федерального закона № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» были заложены основы правового регулирования государственной службы как механизма государственного управления и служебных отношений государственных служащих. общественные отношения гражданская служба

Основные направления развития организационно-правовых основ государственной службы определила Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденная Президентом Российской Федерации в августе 2001 года Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации (утв. Президентов РФ от 15 августа 2001 г.). . В целях реализации данной Концепции в ноябре 2002 г. Указом Президента Российской Федерация утверждена Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 гг.)» Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 22. - Ст.2063.. 12 августа того же года был издан Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих», которые и предопределили вектор развития современного правового института государственной службы.

Наряду с историческим обзором организационно-правовых основ государственной службы в диссертации содержится анализ понятия и сущность государственной службы. Автор рассмотрел существующие в современной юридической доктрине подходы к исследованию данного явления и отметил, что, несмотря на некоторые отличия в определении понятия государственной службы в странах Запада, можно выделить следующие общие ее признаки:

- государственная служба (в широком смысле слова) функционирует не только в государственных органах (как в России), но и в государственных учреждениях, предприятиях и организациях;

- государственная служба осуществляется двумя различными категориями служащих: служащими (чиновниками), занимающими должности на постоянной основе (исходя из принципа пожизненного найма), составляющими костяк государственной службы, и служащими, работающими в государственных учреждениях по контракту.

Наряду с деятельностным подходом к определению понятия «государственная служба», когда оно трактуется как «профессиональная деятельность», нередко используется институциональный подход к государственной службе, рассматривающий ее в качестве социального института или системы социальных институтов.

Диссертант разделяет точку зрения ряда ученых о том, что в качестве социального института государственная служба опосредует отношения между гражданским обществом, государством и представляет собой орган взаимодействия государственного аппарата и общественных структур, государственного служащего и гражданина. Институт государственной службы, во-первых, призван обслуживать государство, обеспечивать исполнение полномочий его органов, проводить в жизнь законы, принятые парламентом, и политику, провозглашенную исполнительной властью, а во-вторых - обслуживать общество, вносить порядок и рациональную организацию в социальное пространство, обеспечивать права и свободы человека, повышать качество жизни населения.

Отмечено взаимодействие государственной службы в качестве социального института и с иными важнейшими институтами общества, поскольку она во многом воспринимает их влияние через уточнение целей и задач, а также условий своего функционирования. В частности, исследованы взаимосвязи государственной службы с правовыми, экономическими институтами, институтами гражданского общества, институтами, относящимися к социальной, духовно-культурной сферам общества.

...