Совершенствование организационно-правовых основ государственной гражданской службы Российской Федерации

Государственная служба рассмотрена как организационно-управленческий институт, обладающий следующими признаками:

- во-первых, это объединение государственных служащих, реализующих функции управления государственными делами и организации социума;

- во-вторых, это упорядоченное структурное образование, совокупность организационных норм, способов, процедур, правил, стандартов, традиций упорядочивания, регулирования и координации совместной деятельности государственных служащих, придания взаимодействию компонентов государственной службы согласованности для достижения ее целей.

Государственная служба представлена как политический институт, поскольку государственная (и политическая) власть во многом осуществляется именно через государственную службу. Служба теснейшим образом связана с главным политическим институтом - государством, она реализует волю государства, выраженную в решениях соответствующих ветвей власти, оказывает определяющее воздействие на деятельность и поведение людей и социальных групп с помощью организационных, правовых и идеологических механизмов (авторитета, права, насилия и т.п.).

В диссертации также раскрыты следующие основные направления исследований в области совершенствования организационно-правовых основ государственной службы:

- структурно-институциональное;

- деятельностно-функциональное;

- кадроведческое;

- административного менеджмента.

Отмечено, что каждое из этих направлений имеет многообразное содержание и может быть разделено на ряд составляющих. В рамках структурно-институционального направления изучается процесс формирования государственного аппарата на различных ветвях и уровнях власти, координация его деятельности по горизонтали и вертикали, структурирование по ветвям и уровням государственного управления, формы учреждения государственных должностей государственной службы, аппаратная иерархия, отношения между аппаратом и политическим руководством, аппаратом и группами интересов, аппаратом и населением, аппаратом и общественным мнением.

Исследуя, деятельностно-функциональное направление, диссертант уделяет основное внимание выяснению специфики государственной службы как профессиональной деятельности, ее структурированию в соответствии с социальными потребностями, выработке результативных технологий подготовки, принятия и выполнения управленческих решений, совершенствованию технологий информационного обеспечения государственной службы и улучшению документооборота.

В задачу кадроведческого направления входит изучение отношения руководителей и подчиненных в аппаратной иерархии, служебной карьеры, профессиональной подготовки государственных служащих, оптимальных форм их приема и увольнения, правового статуса и экономического обеспечения государственных служащих, административно-политической элиты, управления персоналом государственной службы.

Направление административного менеджмента пытается адаптировать технологии предпринимательской деятельности к специфике государственного аппарата. Сторонники данного направления считают, что повысить эффективность и действенность государственной службы в современных условиях можно за счет ее коммерциализации, то есть создания такой экономической, правовой и нравственной обстановки на службе, которая вынуждала бы государственных служащих бороться за снижение стоимости и улучшение обслуживания населения по прямой аналогии с бизнесом. Две части государственной деятельности не изолированы одна от другой. Действующее законодательство четко определяет соотношение между ними: государственная служба обеспечивает исполнение полномочий руководителями государственных органов.

Обобщая различные теории и концепции государственной службы, автор отмечает, что данный институт является комплексным, охватывающим совокупность различных отношений, регулируемых нормами разных отраслей права и объединенных определенной общностью признаков регулируемого ими вида однородных служебных отношений.

Определяя направления развития института государственной службы в условиях административной реформы, автор отмечает, что его эффективность будет зависеть:

- во-первых, от правильного определения места и роли института государственной службы;

- во-вторых, от четких, научно обоснованных ориентиров развития;

-в-третьих, от выбора системы нравственных ориентиров профессиональной деятельности государственного аппарата.

Процесс эффективного функционирования государства предполагает наличие эффективной системы управления. Можно сказать, что эффективность системы государственной службы лежит в основе эффективности государства. Эффективность функционирования государственной власти определяется организацией государственного аппарата, а также качеством составляющих его управленческих кадров.

Во-первых, государственные служащие, выполняя свои служебные обязанности, способствуют тому, чтобы принятые политические решения доводились до реального исполнения, обеспечивая прямую связь власти и общества.

Во-вторых, влияние общества на государственную власть, обратная связь власти и общества, реализуется наряду с другими механизмами воздействия через систему государственной службы: государственные служащие не могут полностью игнорировать отношение граждан к намерениям власти и, так или иначе, принимают в расчет это отношение при осуществлении служебной деятельности. Также важно обеспечение эффективности государственной службы и ее связи с обществом во время формирования нового государства, проведения политических и экономических преобразований.

Федеральная государственная гражданская служба, решая задачи государства, осуществляет функции федеральных государственных органов. Таким образом, федеральная государственная гражданская служба представляет собой целенаправленное воздействие субъекта государственно-служебных отношений с целью упорядочения организации и практической деятельности системы государственных органов. Это воздействие носит ярко выраженный управленческий характер.

В Главе II - «Правовые основы функционирования и развития государственной гражданской службы Российской Федерации» - выявлено место правового института государственной гражданской службы в системе законодательства Российской Федерации, исследовано современное состояние нормативно-правового регулирования государственной гражданской службы Российской Федерации; определены перспективы правового развития государственной гражданской службы в современной России.

Исследуя категорию государственной службы в качестве правового института, автор обращается к работам в области теории права в рамках рассмотрения вопроса системы права. В сложившемся понимании системы права как обусловленном характером общественных отношений внутреннем строении (или структурой) права, выраженном в объединении его норм в институты, подотрасли и отрасли права, институт права выступает в качестве второго уровня системности права. Представление об институте права, сложившееся в юридической науке заключается в том, что под ним понимается совокупность юридических норм, регулирующих группу однородных общественных отношений.

Отмечено, что хотя государственная служба неоднократно исследовалась в научной и учебной правовой литературе как правовой институт, однако среди ученых-юристов нет единого мнения относительно понятия, содержания и структуры данного института. В литературе также высказаны критические замечания в отношении законодательного определения государственной службы поскольку, по мнению законодателя, государственная служба сводится лишь к обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Автором предложено определение профессиональной служебной деятельности - это регламентируемая государством деятельность, направленная на реализацию функций государства государственными органами, лицами, замещающими государственные должности, и осуществляемая гражданскими служащими, состоящими на государственной службе.

Правовой институт государственной службы представлен в работе как система правовых норм, которая регулирует отношения, складывающиеся в процессе организации самой системы государственной службы, статуса государственных служащих, гарантий и процедур его реализации, а также механизма прохождения государственной службы.

Подчеркнуто, что большинство российских ученых-правоведов полагает, что правовой институт государственной службы имеет публичную природу, так как основан на общих, а не на частных и личных интересах. Диссертант разделяет позицию некоторых авторов о том, что диспозитивный (дозволительный) режим регулирования государственной службы нормами трудового права не соответствует публично-правовой природе этого института, не учитывает неравный статус субъектов права - государства и государственного служащего. Для государственной службы характерен императивный (разрешительный) режим правового регулирования, который определяется принципом - разрешено только то, что прямо указано в законе.

В этой связи государственную службу можно определить как комплексный институт публичного права, образуемый совокупностью норм публичного права (конституционного, административного, финансового, уголовного права), регулирующих отношения между государственным служащим и государством по поводу исполнения обязанностей по государственной должности, а также между государственным служащим и гражданином (обществом в целом) См.: Тоффлер Э. Метаморфозы власти. - М.: АСТ, 2004..

Отмечено, что для выявления сущности государственной службы как правового института следует выделить предмет и метод регулирования, определяемых совокупностью норм, составляющих ядро данного правового института. На основе анализа доктринальных источников и норм российского законодательства автор включает в предмет регулирования следующие виды общественных отношений:

во-первых, правовые основы ее организации и особенности видов службы, что включает в себя систему должностей государственной службы, в том числе, их распределение по категориям и группам, квалификационные требования к государственным служащим, реестры должностей государственной службы, а также должностные регламенты;

второй блок отношений возникает по поводу формирования статуса государственных служащих. При этом под статусом следует понимать комплексную систему диалектически взаимодействующих юридических элементов: права-обязанности, гарантии-ограничения, поощрения-ответственность;

третью группу составляет комплекс отношений по прохождению государственной службы. Данная группа наиболее обширна по своему содержанию. В ее составе отношения, возникающие в связи с поступлением на службу (основания, условия, порядок), продвижением по службе, выполнением служащим своих обязанностей и прекращением службы;

четвертый блок отношений - отношения по поводу управления государственной службой. Данные отношения складываются по поводу совершенствования кадровой политики, развития законодательства Российской Федерации о государственной службе, координации деятельности государственных органов по вопросам приема на государственную службу, ее прохождения, прекращения государственной службы, подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.

Правовой институт государственной гражданской службы представляет собой систему правовых норм, регулирующих отношения, складывающиеся в процессе организации государственной гражданской службы (федеральная гражданская служба, гражданская служба субъектов Федерации; система должностей государственной гражданской службы, в том числе их распределение по категориям и группам, квалификационные требования к государственным гражданским служащим, реестры должностей государственной гражданской службы, а также должностные регламенты), статуса государственных гражданских служащих, гарантий и процедуры его реализации (выполнения государственными гражданскими служащими должностных обязанностей и функций), а также механизма прохождения государственной гражданской службы.

Государственная гражданская служба является важнейшим институтом подотрасли государственной службы, так как обеспечивает выполнение одной из важнейших функций государства - функцию управления. В западной традиции институт гражданской службы рассматривается как часть административного права - базисного института, обеспечивающего управленческие функции государства и признается наиболее неподвижной, трудно поддающейся изменениям материей.

Как одному из видов государственной службы институту государственной гражданской службы присущи все ее черты, которые неоднократно подвергались исследованию учеными-административистами. Но наличие особенностей государственной гражданской службы позволяет говорить о выделении ее в отдельный правовой институт. Структурообразующая роль данного института в системе государственной службы закреплена в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации.

Наиболее характерными чертами правового института государственной гражданской службы являются:

во-первых, двухуровневое правовое регулирование. Федеральная гражданская служба регулируется на федеральном уровне нормативными правовыми актами Российской Федерации. Государственная гражданская служба субъектов Федерации относится к предметам совместного правового регулирования Федерации и ее субъектов. Это обусловлено тем обстоятельством, что гражданская служба обеспечивает управленческую функцию государства, которая, в силу государственного устройства Российской Федерации, осуществляется на двух уровнях. Другие виды государственной службы (военная, правоохранительная) ввиду задач, стоящих перед ними, а также, учитывая принципы федеративного устройства России, подлежат правовой регламентации исключительно на федеральном уровне;

во-вторых, наличие обособившихся подинститутов, обладающих своими частными особенностями, что обусловлено масштабом самого института государственной гражданской службы. Функции, выполняемые гражданскими служащими в различных органах государственной власти, зачастую имеют существенные различия, которыми обуславливаются и особенности прохождения службы в данных органах. При этом следует учесть, что отдельные подвиды государственной гражданской службы могут существовать лишь на федеральном уровне, например, дипломатическая служба;

в-третьих, для института государственной гражданской службы, в отличие от других видов службы, характерно субсидиарное регулирование нормами трудового права. Вместе с тем, объем такого регулирования постепенно сокращается. Но действие таких норм трудового права, как например, общий режим охраны труда, праздничные и рабочие дни, общая продолжительность рабочей недели и рабочего дня, остаются и в сфере правового регулирования государственной гражданской службы;

в-четвертых, для государственной гражданской службы характерен смешанный метод правового регулирования, сочетающий в себе элементы административно-властного и диспозитивно-договорного воздействия.

Например, перевод государственного гражданского служащего на другую должность, для прохождения службы в другом государственном органе или в другой местности может состояться только с его согласия. Подобная диспозитивность служебно-договорных отношений в принципе не возможна на военной или правоохранительной службе. При этом ведущее место занимает административно-правовое регулирование, характерное для отраслей публичного права.

В диссертационном исследовании проведен анализ федерального законодательства, регламентирующего вопросы организации и функционирования государственной гражданской службы, на основании которого автор выделил ряд новаций в системе правового регулирования государственно-служебных отношений.

Отмечено, что создание правовых основ государственной гражданской службы и реформирование ее системы осуществляются поэтапно, на основе соответствующей программы, финансового и ресурсного обеспечения с учетом отечественного и мирового опыта, применяемого в современных российских условиях, а также в соответствии с утвержденным планом первоочередных мероприятий и в тесной связи с административной, военной и судебной реформами.

Для обеспечения реализации Федерального закона № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе» была предусмотрена подготовка целой системы указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, принятие которых во многом уточнило и детализировало правовой статус государственных гражданских служащих.

Подтверждением этого является принятие только в 2009 г. целого ряда нормативных правовых актов в данной области. К примеру, Указом Президента Российской Федерации от 16 июля 2009 г. № 814 Указ Президента РФ от 16 июля 2009 г. № 814 «О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» и в общие принципы, утвержденные этим Указом» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 29. Ст. 3658. установлены основы поведения федеральных государственных служащих и государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации, которыми им надлежит руководствоваться при исполнении должностных обязанностей в целях повышения доверия общества к государственным институтам, обеспечения условий для добросовестного и эффективного исполнения ими должностных обязанностей, исключения злоупотреблений на федеральной государственной службе и государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 г. № 562 Постановление Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 г. № 562 «Об оказании поддержки проведения федеральными органами исполнительной власти и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации административной реформы в 2009 году» // Российская газета. 24 июля 2009. № 136 (4960). утверждены Правила оказания поддержки проведения федеральными органами исполнительной власти и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации административной реформы в 2009 году, которые определяют порядок и условия проведения мероприятий в рамках административной реформы, предусмотренных Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах, одобренной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р, а также планом мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах.

Сделан вывод, о том, что эффективность административной реформы в отношении государственной службы зависит от правильного нормативно-правового определения места и роли института государственной службы в системе государственного управления, от четких научно-обоснованных ориентиров, от выбора системы нравственно-правовых ориентиров профессиональной деятельности государственного аппарата.

Анализ существующего состояния правовых основ государственной гражданской службы, по мнению автора, свидетельствует, что реформа проходит достаточно интенсивными темпами. Однако, несмотря на то, что массив нормативно-правовых актов в сфере государственной службы постоянно изменяется, обновляется и дорабатывается, действующее законодательство развивается неравномерно, содержит пробелы, противоречия и иные недостатки, не восполняемые в течение длительного периода времени.

В Главе III - «Правовые основы совершенствования организации кадрового обеспечения государственной гражданской службы в Российской Федерации» - раскрыты актуальные вопросы развития кадрового обеспечения государственной гражданской службы в процессе административной реформы; исследованы современные организационно-правовые механизмы формирования кадрового состава государственной гражданской службы; проанализированы правовые аспекты повышения профессионализации государственной гражданской службы.

В диссертации дан ряд определений понятий, в частности, под кадровым составом государственной гражданской службы Российской Федерации предложено понимать определенную социально-организованную общность, совокупность работников органов государственной власти, характеризующуюся специфическими чертами, количественными и качественными параметрами основной части работников государственного органа или организации, реализующих или обеспечивающих реализацию функций и полномочий государственного органа.

При анализе и оценке существующего состава федеральных гражданских служащих автор учел результат решения трех взаимосвязанных проблем:

во-первых, уровня обеспечения квалифицированными кадрами аппарата государственных органов всех трех ветвей власти;

во-вторых, задачу формирования качественно нового кадрового корпуса государственной гражданской службы, оптимизации его состава;

в-третьих, более рационального использования кадров аппарата, их расстановки в соответствии со способностями и профессионально-квалификационной подготовкой, стимулирования качества и эффективности труда служащих, планирования и реализации их карьеры (должностного роста).

В решении этих задач определяющая роль принадлежит самому государству, высшим органам власти. Протекающие в системе государственной гражданской службы кадровые процессы и отношения (обновления и стабилизации кадрового состава, служебного роста и профессионально-квалификационного развития государственных служащих, мотивирования их службы и др.) являются, в отличие от других сфер жизнедеятельности граждан, объектом непосредственного правового регулирования, прямого управленческого воздействия. Они развиваются в рамках установленного законом нормативного правового поля на основе государственной кадровой политики, определяющей стратегию формирования и использования кадров, их потенциала. И в то же время, на гражданской службе, особенно федеральной, весьма ограничены рамки и возможности использования рыночных критериев и отношений оценки труда служащего.

В результате статистического анализа, с учетом других источников информации, выявлен ряд позитивных и отрицательных тенденций, а также перспективных направлений развития состава федеральных гражданских служащих. Существенно влияют на формирование и развитие позитивных тенденций их состава такие факторы, как более рациональное распределение кадров в структуре органов власти (по вертикали и горизонтали), развитие системы дополнительного профессионального образования, повышение заработной платы и др.

Выявлены следующие устойчивые тенденции развития организации кадрового обеспечения федеральной государственной гражданской службы:

- улучшилась укомплектованность аппарата многих федеральных органов власти (на 1 октября 2008 г. - 91,8%, во всей гражданской службе - 92,1%), укрепилась стабильность состава государственных гражданских служащих, сократилась текучесть, ежегодно приток новых работников составляет около 10-12%. Однако существенно различается уровень укомплектованности в министерствах и ведомствах. новое пополнение состава государственных гражданских служащих идет главным образом за счет работников коммерческих структур, бывших военнослужащих, выпускников вузов. Хотя и остается еще немало работников, не имеющих должной профессионально-компетентностной подготовки;

- стало более рациональным распределение государственных гражданских служащих по ветвям власти. За десятилетие (1997-2007 гг.) существенно расширился состав всех служащих аппарата органов законодательной (с 7,2 тыс. до 27,9 тыс., т.е. более чем в 3,5 раза) и судебной власти, прокуратуры (со 102,7 тыс. до 197,6 тыс., т. е. на 91%);

- наблюдается последовательный рост профессионально-образовательного уровня федеральных гражданских служащих. Они стали одной из самых профессионально-подготовленных категорий занятого населения: если среди занятого населения России на 1 января 2009 г. 27,9% имели высшее образование, то среди федеральных гражданских служащих - почти 83%, т. е. в три раза больше, чем у всех работающих в России;

Наряду с положительными наблюдаются и негативные тенденции, в частности, не удалось замедлить тенденцию роста численности федеральных гражданских служащих: так, в 1999 г. - численность гражданских служащих составляла 384 тыс., 2002 г. - 550,6 тыс., 2005 г. - 498,5 тыс., 2007 г. - 562,7 тыс., октябрь 2008 г. - 576 тыс. Следовательно, за 10 лет их «прирост» составил 203 тыс., т. е. 34,6%.

Причем, численность служащих территориальных органов федеральных органов исполнительной власти выросла, тогда как численность федеральных гражданских служащих на федеральном уровне по существу оставалась неизменной: 2005 г. - 35,6%., 2007 г. - 34,8%, октябрь 2008 г. - 35,1% Россия в цифрах: Статистический сборник. 2009. - М., 2008. С.56..

Выявление ряда важных количественных и качественных параметров современного состава государственных гражданских служащих, наиболее существенных тенденций его развития позволяет более предметно оценить их возможности как субъектов инновационно-организаторской деятельности, определить их потребности как объекта образовательной деятельности, новые потенциальные возможности, их востребованности государством и бизнес-структурами, всем обществом.

Поэтому важно концептуально определить характеристику качественно новых черт нового поколения кадровых работников федеральных органов власти, особенно управленческих кадров, их приобретенные компетентности. В оценке этих качеств уже недостаточно формализованных показателей (уровень и специализация образования, опыт работы, возраст, пол и др.). При имеющихся качествах профессиональной компетентности, умении работать с людьми важно наличие у человека инновационного мышления, новаторского, творческого стиля в работе, богатого ресурса знания (интеллекта), гражданской ответственности, желания проявить себя и др. Это потребует значительного совершенствования управления персоналом в каждой организации, перевода программно-целевых задач на язык практических действий. Основной акцент в оценке каждого служащего должен быть сделан на результатах и эффективности их труда.

Однако, как показывает практика, недостаточно только подготовить специалистов современного уровня. Не менее важно, чтобы профессиональные компетентности нового служащего были эффективно использованы, востребованы обществом и государством, особенно через систему управления персоналом. Необходимо разработать (экономически, образовательно, финансово, социально-психологически и др.) систему обеспечения востребованности новых перспективных качеств, своевременной реализации профессионально-личностных способностей и возможностей кадров.

Решение этой проблемы затрагивает многие вопросы перехода России на инновационный путь развития: совершенствование системы регулирования рынка труда, поиска баланса потребностей экономики, ее интересов и интересов личности, достижения высокого качества жизни, всех сторон жизнедеятельности, более обоснованного определения форм и уровней развития системы общего и специального образования, создания гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина и многих других.

Одной из задач, решаемых в ходе реформы государственной службы, является создание механизма стимулирования служебной деятельности государственных гражданских служащих. Он представляет собой совокупность форм, методов, средств и воздействий, которые принимаются для решения задач безупречного и эффективного исполнения федеральными государственными гражданскими служащими должностных обязанностей, в соответствии с регламентами федеральных органов исполнительной власти.

Модель механизма стимулирования служебной деятельности государственных гражданских служащих, в том числе посредством реализации дополнительных государственных гарантий на государственной гражданской службе включает в себя как минимум четыре составляющих элемента (уровня) данного механизма:

- первый уровень - концептуальный, теоретический представляющий собой теоретические основы стимулирования служебной деятельности государственных гражданских служащих,

- второй уровень - нормативно-правовой, включающий законодательную базу стимулирования служебной деятельности государственных гражданских служащих,

- третий - организационный, включающий государственные органы, подразделения должностных лиц, реализующих меры стимулирующего характера,

- четвертый - технологический, то есть формы, способы и методы воздействия, которые применяются для стимулирования служебной деятельности федеральных государственных гражданских служащих.

В качестве критерия оценки системы стимулирования государственных гражданских служащих могут быть приняты положения федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)» Указ Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 11. Ст. 1277. , в которой определены основные цели и задачи развития системы государственной службы, включая разработку системы мер, направленных на совершенствование порядка прохождения государственной службы и стимулирования добросовестного исполнения обязанностей на высоком профессиональном уровне.

Система стимулирования деятельности государственных служащих должна строиться, исходя из анализа содержания их работы. Наиболее важными аспектами при этом являются:

- подготовка, принятие и проведение в жизнь решений в сфере исполнительно-распорядительной деятельности государства;

- представление государственных интересов;

- сочетание строгой нормативной регламентации служебной деятельности в формально-процедурном отношении с широкими возможностями принятия решений на основе служебных полномочий, включая оценку, как отдельных ситуаций, так и нормативных правовых актов (правоприменительная практика);

- сочетание полномочий и ответственности при принятии решений.

Сделан вывод о том, что совершенствование кадрового обеспечения государственной гражданской службы в Российской Федерации возможно за счет более эффективного использования института кадрового резерва.

Механизм формирования кадрового резерва предполагает разработку и нормативно-правовое оформление целого ряда процедур, начиная от процесса отбора кандидатов и заканчивая обучением его участников. Таким образом, расширение разделов законодательства, касающихся кадрового резерва, является недостаточной мерой: необходимо создание рамочного федерального нормативного правового поля, призванного определить общие принципы, методологию и технологии работы с кадровым резервом. Порядок формирования кадрового резерва должен определяться Положением о кадровом резерве на федеральной государственной гражданской службе, которое утверждается Президентом Российской Федерации, что определено в ст. 64 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Однако специальный нормативный правовой акт, который бы устанавливал единые требования к формированию кадрового резерва, его структуру, механизмы и технологии его подготовки, оценки готовности и использования резерва на государственной гражданской службе, не принят. В диссертации предложена структура Положения о кадровом резерве на федеральной государственной гражданской службе.

Отмечено, что в настоящее время реализован ряд мер по формированию резерва управленческих кадров: сформирован резерв управленческих кадров под патронажем Президента Российской Федерации, создан Федеральный портал управленческих кадров. Указом Президента Российской Федерации от 25 августа 2008 г. № 1252 образована Комиссия при Президенте Российской Федерации по формированию и подготовке резерва управленческих кадров, утвержден ее персональный состав.

Исследуя проблемы повышения профессионализации государственной гражданской службы, автор сделал вывод о том, что на сегодняшний день заложена правовая основа профессионального образования государственных гражданских служащих, которая подлежит дальнейшему развитию и совершенствованию, а часть проблем носит взаимосвязанный характер и требует скорейшего разрешения.

Так, во-первых, необходимо разработать, в соответствии с законодательством о размещении государственного заказа, специальные правила о размещении государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации, стажировку гражданских служащих с учетом особенностей сферы образования. Немаловажной задачей при этом представляется и создание методической основы размещения государственного заказа для названных целей.

Во-вторых, следует разработать и нормативно закрепить требования к образовательным учреждениям, осуществляющим дополнительное профессиональное образование государственных гражданских служащих. Такие требования должны лечь в основу лицензирования, аккредитации образовательных организаций, реализующих программы дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих, а также применяться при проведении конкурсов и установлении котировок в процедурах размещения государственного заказа на проведение профессиональной переподготовки, повышения квалификации, стажировки госслужащих.

В-третьих, Министерству образования и науки Российской Федерации необходимо сформировать и утвердить общие требования к образовательным программам дополнительного профессионального образования, которые отсутствуют на сегодняшний день.

В-четвертых, учитывая специфический характер образовательных программ дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих и особенности их реализации, отраженные в действующих нормативных правовых актах, целесообразной представляется разработка отдельных правил лицензирования и аккредитации образовательных учреждений, осуществляющих обучение гражданских служащих, а также их методического обеспечения.

В-пятых, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации предусмотрено проведение дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих, в т.ч. в имеющих государственную аккредитацию образовательных учреждениях дополнительного профессионального образования, в то время как законы об образовании не устанавливают проведение государственной аккредитации для подобных образовательных учреждений.

В этой связи необходимо с учетом уже введенных государственных требований к дополнительному профессиональному образованию государственных гражданских служащих внести соответствующие изменения в законодательные акты в области образования.

В-шестых, на сегодняшний день не решены проблемы правового разрешения конфликтов, связанных с организацией и проведением дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих, в частности в связи с возникающими претензиями к качеству получаемого государственными служащими образования, а также к организации и исполнению государственного заказа.

В-седьмых, в примерной форме государственного контракта на профессиональную переподготовку и повышение квалификации федеральных государственных гражданских служащих не отражены право исполнителя заказа - образовательного учреждения на самостоятельную разработку образовательных и учебных программ по переподготовке и повышению квалификации, расписания занятий, а также иные права, установленные законами об образовании и конкретизируемые применительно к дополнительному профессиональному образованию государственных гражданских служащих.

Отмечено, что наряду с проблемами правового регулирования существуют и проблемы организационного характера, являющиеся весьма актуальными на сегодняшний день. Зачастую представитель нанимателя гражданских служащих, в частности, руководители подразделений органов государственной власти весьма неохотно командируют своих подчиненных на обучение и стажировку, фактически не создают надлежащих условий для их профессионального образования.

В ходе реализации задач реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации с учетом правоприменительной практики в 2009-2010 годах предстоит завершить разработку современных кадровых, образовательных, информационных и управленческих технологий и механизмов, которые обеспечивают результативность профессиональной служебной деятельности гражданских служащих.

Результаты выполнения мероприятий, включенных в индивидуальные планы профессионального развития, учитываются в процессе деловой оценки государственных гражданских служащих в виде аттестации, квалификационного экзамена, индивидуального и группового собеседования.

В Главе IV - «Роль нравственно-правовых основ в развитии государственной гражданской службы» - выявлена роль институтов гражданского общества в совершенствовании государственной гражданской службы Российской Федерации, правосознание и правовая культура государственных служащих определены в качестве факторов развития института государственной службы.

В современных условиях актуализируется потребность нравственных начал формирования полноценного гражданского общества. Для этого необходимо, прежде всего, оздоровление, очищение аппарата государственной службы на основе внедрения в повседневную общественную практику признанных нравственных норм, носителями которых должны быть государственные служащие, несущие повышенную ответственность за их соблюдение.

Одним из признаков гражданского общества является высокая взаимная ответственность государства и личности. Личность и властвующий субъект должны выступать в качестве равноправных партнеров, заключивших своеобразное соглашение о взаимном сотрудничестве и взаимной ответственности. Устанавливая в законодательной форме свободу общества и личности, государство не свободно от собственных ограничений в решениях и действиях См.: Степашин С.В. Конституционный аудит. - М.: Наука, 2006. .

Диссертант отмечает отсутствие в законодательстве понятия «патриотизм». Патриотизм (от греч. соотечественник, отечество) - это нравственный и политический принцип, социальное чувство, содержанием которого является любовь к отечеству и готовность подчинить его интересам свои частные интересы. Данный термин, по мнению автора, должен присутствовать в законодательстве о государственной службе, так как государственный служащий должен выполнять свои обязанности, в отличие от работников другой сферы, руководствуясь не только материальным интересом, но, прежде всего, интересами государства и гражданского общества.

В интересах исследования нравственных оснований российского законодательства о государственной гражданской службе автор коснулся проблем, которые объективно существуют в ее системе: в кадровой сфере, в функционировании государственной службы, в правовой сфере, в материальном обеспечении государственных служащих, во взаимоотношениях бюрократии и граждан.

В функционировании государственной службы наиболее острыми проблемами на сегодняшний день, по мнению диссертанта, являются следующие:

- коррумпированность чиновников, бюрократизм и злоупотребление служебным положением;

- коллективная безответственность, неэффективность работы государственного аппарата;

- ориентация в решении любого вопроса на личные связи и знакомства, протекционизм;

- круговая порука в государственном аппарате: бюрократы всегда защищают друг друга от возможных санкций за плохо выполненную работу;

- государственные служащие нацелены, прежде всего, на внутриведомственные интересы, затем - на задачи своих руководителей и лишь после этого - на удовлетворение нужд граждан;

- отсутствие эффективных механизмов контроля (социального, политического и т.д.) за бюрократией;

- размытость должностных функциональных обязанностей и, как следствие, дисбаланс в правах, необходимых и достаточных для успешного их выполнения, ведущий к механической исполнительности и исключению инициативы, творчества и нововведений;

- медленная адаптация бюрократии к быстро меняющейся внешней среде и потребностям общества, неэффективный механизм принятия решений; в новых условиях аппарат использует старые методы управления;

- снижение гражданского самосознания и государственных ценностей в органах государственной власти; пренебрежение нравственными нормами.

Для преодоления указанных негативных тенденций, по мнению диссертанта, необходимо выработать меры, направленные на повышение уровня правосознания и правовой культуры государственных служащих.

Правосознание, являясь одной из сфер сознания, представляет собой отражение правовой действительности и отношение к ней. В диссертации рассмотрены три основные функции правового сознания: познавательная, оценочная и регулятивная, в соответствии с которыми определяются основные функциональные компоненты правосознания.

Познавательной деятельности соответствует определенная сумма юридических знаний и умений, то есть правовая подготовка. Сознательное усвоение правовых знаний предполагает уяснение смысла и целевого назначения правовых норм на основе сформировавшихся важнейших понятий. От того насколько успешно идет этот процесс в значительной степени зависит социальная зрелость личности, ее становление как гражданина, сознательного члена общества. Осознание правовых понятий расширяет кругозор личности, содействует повышению ее общей культуры, помогает ей глубже понять отношения в обществе и лучше ориентироваться в этих отношениях, существенно влияет на осознание жизненных целей, на поведение личности. Поэтому осознание правовых понятий и правовых норм человеком есть осознание отношений к общественным обязанностям, окружающим людям, к самому себе и своему месту в решении задач, стоящих перед обществом, перед организацией, в которую входит личность.

Оценочной функции соответствует система оценок и мнений по юридическим вопросам или оценочные отношения к праву и практике его применения. Правовые суждения выполняют функцию внутреннего регулятора поступков и деятельности человека, формируя мотивы поведения, его целей. Связующим звеном между основными компонентами правосознания личности и ее практической деятельностью выступает воля, как общая черта личности, влияющая на функционирование и проявление правовой психологии.

Регулятивная функция имеет своим результатом и осуществляется посредством правовых установок и ценностных ориентаций. Все, что служит объектом желания и деятельности, предпочтения и выбора среди других явлений, выступает в качестве ценностей. Роль ценностей определяется тем, что они являются арбитром в решении внутренних конфликтов и мотивационной борьбы, указывая на предпочтительный выход; участвуют в определении целей и средств, отвечающих тем или иным ценностям; вносят устойчивость в поведение личности и общественную жизнь, обеспечивая возможность их предвидения.

Практическое поведение лица зависит от того, какой системой ценностей оно руководствуется, и какое место занимает ценность в этой системе. Наиболее значимыми представляются несколько видов ценностных отношений: к правовым принципам, институтам и нормам; к правонарушениям; к правоохранительным органам и их деятельности; к своему правовому поведению. Таким образом, регулятивная функция правосознания осуществляется посредством правовых установок и ориентаций, синтезирующих в себе основные источники правовой активности.

Важное значение в современных условиях приобретает правосознание государственных служащих как фактор их служебной деятельности. При этом большую значимость приобретают последствия несформированности, дефектности правосознания государственных служащих, непосредственно влияющие на практику их служебной деятельности. Отмечено, что на практике это выливается в проблемы коррупции и взяточничества.

Правовая культура государственного служащего представляет собой совокупность позитивных установок и ориентаций в правовой сфере, как личностных качеств, выражающихся в личном правомерном поведении, правоприменительной деятельности, основанной на знании законодательства, его правильном понимании и применении в соответствии с предусмотренными в правовых нормах целями. Состояние правовой культуры должно стать обязательным оценочным компонентом управленческой компетентности при определении соответствия государственного служащего занимаемой должности.

В диссертационном исследовании предложено создание системы мониторинга правосознания государственных служащих и граждан, организации комплексной системы целенаправленного правового обучения и воспитания, их адекватного научного обеспечения.

В Главе V - «Значение контрольной и надзорной деятельности в совершенствовании организации государственной гражданской службы» - проанализировано развитие системы управления государственной гражданской службой Российской Федерации, исследованы полномочия субъектов контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе Российской Федерации; исследованы правовые основы противодействия коррупции в сфере государственной гражданской службы.

Отмечено, что среди основных направлений развития системы управления государственной гражданской службой необходимы разработка и внедрение следующих административных процедур: организационных, распорядительных, консультативных, методических, совещательных, контрольных и надзорных.

Необходимость создания единого публично-правового института управления государственной службой Российской Федерации обуславливается конституционным требованием единства системы государственной власти и, как следствие единой системы публичной службы, гарантиями равного доступа граждан к государственной службе.

Для достижения наибольшей эффективности государственного органа по управлению государственной службой необходимо правильно выбрать способы его формирования. Представляется, что одной из причин неэффективности Совета по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации стал представительский способ его формирования. Для продуктивной работы органа управления государственной службой комплектование его должно производиться на должностной, а не на персональной основе. Это обеспечит стабильность его кадрового состава. Этот орган должен стать главным субъектом управления государственной службой. Свое основное внимание орган управления государственной службой должен сосредоточить на нормативно-правовом, координационном, контрольном, научно-исследовательском, методическом и финансовом обеспечении деятельности государственного аппарата.

Как показало исследование, в виду потребности в обеспечении законности, предотвращении правонарушений на государственной гражданской службе, функции контроля были предоставлены органам государственной власти, осуществляющим выработку государственной политики в сфере государственной гражданской службы. Однако данное решение представляется не эффективным, так как функции по контролю и надзору должны быть отграничены от функций по выработке государственной политики. Для эффективного распределения функций и полномочий органов государственной власти в сфере государственной службы необходимо создать систему государственного управления данной сферой и выделить в ней специальный орган, уполномоченный проводить государственный контроль и надзор.

Соответствующий орган управления государственной службой должен быть наделен полномочиями, обеспечивающими общеобязательность его решений, полномочиями по использованию мер предупреждения и пресечения правонарушений, восстановления нарушенных прав, а также мер обеспечительного характера. Функцией данного органа также может стать разработка проектов организационных структур государственных органов, перечня и содержания функций и полномочий государственных должностей федеральных органов государственной власти.

Представляется, что данному органу необходимо предоставить полномочия по наблюдению, анализу полномочий и функций как должностных лиц, так и органов государственной власти в целом, на предмет их достаточности, чрезмерности, дублирования или пробелов, что позволит осуществлять постоянный текущий контроль и своевременно принимать необходимые меры. Таким образом, исходя из содержания полномочий должностей и компетенции органов, орган управления государственной службой должен осуществлять функции по контролю и наблюдению за исполнением ими законодательства и реализацией их прямых обязанностей. В целях построения эффективного государственного аппарата, создания возможностей для полноценного государственного контроля и надзора одной из основных функций данного органа должна стать функция индивидуального анализа регулирования организационных структур государственных органов и состава полномочий по государственным должностям, исполняемым должностными лицами.

Проведенный анализ деятельности органов государственной власти, наделенных полномочиями по проведению государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе свидетельствует о том, что в настоящее время в России не сформирована система органов по контролю и надзору в данной сфере.

В этой связи обоснована необходимость разработки и принятия программы мер, направленных на совершенствование системы контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе.

Автор исследовал отдельные виды государственного контроля в сфере государственной гражданской службы и выявил ряд недостатков в системе их организации. В частности, в механизме президентского контроля за соблюдением законодательства о государственной службе одной из основных причин его неэффективности является отсутствие действенной системы организационного, правового и методического обеспечения президентского контроля. Так, в связи с реформой государственной гражданской службы во многих органах в течение долгого времени в нарушение прав государственных гражданских служащих и действующего законодательства, не проводились квалификационные экзамены и не присваивались классные чины.

По мнению автора, для предотвращения подобных ситуаций необходимо создание полноценного института контроля за работой кадровых служб.

Контроль высшего законодательного органа страны - Федерального Собрания Российской Федерации за деятельностью государственных гражданских служащих и соблюдением соответствующего законодательства вытекает из конституционного принципа разделения властей, согласно которому важнейшей функцией парламента является контроль за исполнительной властью. Эффективной формой парламентского контроля должны стать парламентские расследования.

Правовые основы судебного контроля за соблюдением законности при осуществлении органами государственного управления и должностными лицами возложенных на них обязанностей закреплены в ст. 46 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суде.