Административно-правовые механизмы реформирования управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами

Размещено на http://www.allbest.ru/

На правах рукописи

Административно-правовые механизмы реформирования управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами

Специальность 12. 00. 14 -- административное право; финансовое право; информационное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

Широков Андрей Вячеславович

Москва 2008

Диссертация выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Научный консультант: Исаков Владимир Борисович, доктор юридических наук, профессор

Официальные оппоненты:

Гришковец Алексей Алексеевич, доктор юридических наук

Гуринович Александр Георгиевич, доктор юридических наук, профессор

Лапина Марина Афанасьевна, доктор юридических наук, профессор

Ведущая организация - ГОУ ВПО «Московская государственная юридическая академия»

Защита состоится 16 апреля 2009 г. в 14. 00 часов на заседании диссертационного Совета Д-502. 006. 01 по юридическим наукам в ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119606, г. Москва, пр. Вернадского, 84, корп. 1, ауд. 3370.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС.

Автореферат разослан «___» марта 2009 г.

Ученый секретарь диссертационного совета Е. Ю. Киреева

административный правовой жилой коммунальный управление

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Реформа жилищно-коммунального хозяйства, как сектора социалистического народного хозяйства, в котором ранее экономические принципы функционирования приспосабливались к политическим решениям, осталась одной из немногих реформ, где за прошедшие годы успехи оказались весьма незначительны. Основная задача реформы состоит в преобразовании управления организациями коммунальных комплексов и управления жилой недвижимостью (многоквартирными домами) с целью повышения их эффективности, ограничения роста стоимости производимых здесь товаров и услуг, повышения их качества.

В коммунальной сфере особенно хорошо видно, что управление публичной собственностью является одной из функций публичной власти, поскольку оно всегда направлено на удовлетворение общественного интереса. Однако, достижение целей управления не всегда возможно из-за ограничений в действиях публичной власти - бюджетных, кадровых и др. В этой сфере преобразований требуется не только организация эффективного управления имуществом публичной власти, но и управление юридическими лицами, коллективными субъектами права (в настоящее время - в основном, унитарными предприятиями). В этих трансформациях особенно велика роль и возможности административного права, административно-правовых решений, принимаемых публичной властью - в первую очередь, на региональном и муниципальных уровнях.

В сфере жилищных отношений, которые, в основном, регулируются теперь нормами Жилищного кодекса РФ, основная задача реформирования - передача собственникам жилой недвижимости (в настоящее время - более 75% площадей жилых помещений здесь принадлежит физическим лицам на праве частной собственности) всей полноты ответственности за управление этой собственностью, за ее содержание. За государством в жилищной сфере законодательством закреплен теперь лишь небольшой объем функций, среди которых важнейшие состоят в оказании социальной помощи некоторым категориям граждан, имеющим в соответствии с законами право на получение жилищных субсидий, на льготы по оплате содержания и ремонта жилья, по оплате коммунальных услуг.

Вместе с тем, управление муниципальной (в Москве и Санкт-Петербурге - государственной) собственностью в коммунальной сфере было и остается одним из важнейших направлений деятельности публичной власти. В значительной мере, хотя и с существенными ограничениями, здесь может быть использован и прежний опыт управления. При реформировании необходимо повысить роль норм административно-правового регулирования соответствующих отношений, создать стимулы для реструктуризации имеющейся собственности и управляющих этой собственностью субъектов.

Приходится признать, что обобщенная, комплексная административно-правовая концепция управления публичной собственностью в коммунальной сфере страны еще не сформирована, а задача разработки такой концепции - весьма актуальна.

Та же ситуация и в сфере реформирования жилищных отношений, где основная цель государства состоит в полном и окончательном отказе от прежних административных методов управления жилой недвижимостью и передаче собственникам всей полноты ответственности за ее содержание и восстановление, за выбор управляющих этой недвижимостью, за контроль качества управления. Данная цель, однако, остается недостигнутой за весь период реформ, т. е. начиная с 1992 года. Одной из причин такого положения является отсутствие всестороннего теоретического анализа всего многообразия аспектов и проблем реформирования управления, а также неисполнение на местном уровне новых законодательных нормСм. : Костарная Э. В. Мониторинг регионального законодательства в жилищной сфере ?? Недвижимость. Строительство. Право. - 2006, № А. . Этому способствует еще и то, что отдельные нормы законодательств подготовлены с нарушением юридической техники (например, часто отсутствуют санкции за нарушение норм закона).

Сегодня очевидно, что передача ответственности - «бремени содержания» жилой недвижимости, требует не только деклараций, но и административно-правового регулирования всех аспектов деятельности новых субъектов - управляющих компаний, выбор которых собственниками предусмотрен нормами Жилищного кодекса РФ. Требуется значительный блок новых норм права, которые могли бы эффективно защищать не только права собственников жилой недвижимости в их отношениях с управляющими многоквартирными домами, но и права управляющих в их договорных отношениях с поставщиками коммунальных ресурсов, с публичной властью.

Реформа управления организациями коммунальных комплексов и управления многоквартирными жилыми домами, начатая в 90-х годах ХХ в. , оказалась «заложницей» двух существенных обстоятельств - политических и административных. Первое стало причиной грубых искажений экономических принципов ценообразования - здесь государственное регулирование ведется так, что цены на коммунальные ресурсы и коммунальные услуги искусственно ограничиваются и являются неким «амортизатором» последствий реформ в других секторах экономики.

Второе - вызвано отсутствием достаточного объема правового анализа особенностей управления жилищными фондами, коммунальными комплексами и, как следствие, ошибками жилищного законодательства, где зачастую отсутствуют императивные нормы. Именно диспозитивный характер многих правовых норм позволяет зачастую искажать принципы реформирования и проводить псевдопреобразования, сохраняя привычные направления денежных потоков и административное влияние на управляющие организации.

Необходимость научного анализа теории и практики управления организациями коммунальных комплексов, управления жилой недвижимостью, потребность в разработке научных принципов и основ административно-правового регулирования преобразований в этих сферах определили актуальность настоящего исследования.

Степень научной разработанности темы диссертации. В настоящее время имеется значительное число научных исследований по экономическим аспектам проблем реформирования жилищно-коммунального хозяйства, множество исследований и экспериментальных разработок по технологическим аспектам повышения эффективности управления жилой недвижимостью, например, по энергосбережению. Вместе с тем приходится признать, что правовым, а тем более административно-правовым аспектам этой проблематики, до настоящего времени было уделено чрезвычайно мало внимания. И это при том, что бывшее некогда единым «хозяйство» разделено сегодня по различным видам собственности (публичная, частная, общая долевая), являющимися центрами экономических отношений в обновляющемся российском обществе. Очевидно, что для каждого из указанных видов собственности действуют различные правовые основания методов и форм управления имуществом, которые и должны становиться базой любых законодательных решений по реформированию.

Разработка новых методов и форм управления публичной собственностью в коммунальной сфере должна строиться на основе наиболее современных положений административно-правовой науки, которые представлены, в частности, в работах Т. П. Георгиевой, А. В. Дягилева, А. А. Лепехина, В. Я. Мустафина, Э. В. Талапиной. Работа последней «Управление государственной собственностью»См. : Талапина Э. В. Управление государственной собственностью. - М. , 2002. - одна из немногих, где рассматриваются проблемы, имеющие межотраслевой характер. Произведения указанных авторов анализировались в диссертации.

Выполненное в диссертации исследование базировалось на трудах таких отечественных ученых-административистов, как А. П. Алехин, Г. В. Атаманчук, И. Н. Барциц, Д. Н. Бахрах, И. Л. Бачило, К. С. Бельский, И. И. Веремеенко, В. Г. Вишняков, В. М. Горшенев, А. И. Елистратов, Ю. М. Козлов, Б. П. Курашвили, Б. М. Лазарев, А. Е. Лунев, В. М. Манохин, А. Ф. Ноздрачев, Г. И. Петров, В. Н. Петухов, М. И. Пискотин, Л. Л. Попов, В. А. Прокошин, Н. Г. Салищева, В. Д. Сорокин, Ю. Н. Старилов, С. С. Студеникин, Ю. А. Тихомиров, С. Д. Хазанов, Н. Ю. Хаманеева, В. А. Юсупов, А. Ю. Якимов.

Теоретические положения настоящей работы основаны также на концепциях, в которых рассматриваются общие вопросы владения и управления публичной и частной собственностью, а также роль государства в регулировании имущественных отношений. Здесь, прежде всего, следует назвать труды М. М. Агаркова, В. К. Андреева, О. Г. Барткова, B. C. Белых, М. И. Брагинского, А. В. Венедиктова, Д. М. Генкина, Л. И. Дембо, В. А. Дозорцева, Н. Д. Егорова, И. В. Ершова, С. А. Зинченко, О. С. Иоффе, С. М. Корнеева, К. П. Кряжевских, В. Н. Литовкина, В. Д. Мазаева, Д. В. Петрова, Э. Г. Полонского, Д. В. Пяткова, А. А. Собчака, Е. А. Суханова, Ю. К. Толстого, А. К. Юрченко, В. Ф. Яковлева.

Для обоснования положений диссертации важное значение также имели труды специалистов в области экономики, жилищной политики, жилищно-коммунального хозяйства и других сопредельных областей знания. Среди них можно выделить работы А. Ф. Басаргина, Д. Л. Бронера, С. Н. Булгакова, Н. В. Воловича, А. М. Кулемзина, А. Н. Ряховской, Т. Ф. Саваренской, Ф. Г. Таги-Заде, Э. К. Трутнева, Л. Н. Чернышева, Е. Г. Ясина и др.

Проведенный в диссертации анализ показал, что для реального достижения целей реформирования управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами недостаточно развивать и использовать нормы гражданского права. Преобразования станут возможны только после создания на базе положений науки административного права теоретических основ реформирования, на фундаменте которых позднее будут разрабатываться конкретные предложения для публичной власти по составу управленческих решений, относящихся к ее компетенции.

Только на основе фундаментальных положений административно-правовой теории могут возникать и существовать действенные нормы права, которые будут эффективно регулировать деятельность возникающих в ходе реформирования управляющих компаний, позволят ограничить разумными рамками вмешательство публичной власти в деятельность управляющих. Новые нормы должны обеспечивать и ответственность управляющих за результаты их функционирования, за качество производимых товаров и услуг. Таким образом, складываются условия, при которых эти нормы права в совокупности можно будет рассматривать как комплексный правовой институт, основу для определения существенных условий всех видов договоров, регулирующих новые правоотношения, возникающие на месте ликвидируемого, некогда единого и централизованно управляемого жилищно-коммунального хозяйства.

Правовую основу диссертации составили законодательство - федеральные законы; законы субъектов Российской Федерации; правовые акты органов исполнительной власти федерального и регионального уровня и органов местного самоуправления; а также правоприменительная практика Верховного Суда Российской Федерации и судов общей юрисдикции по спорам в сфере управления жилой недвижимостью, предоставления и оплаты коммунальных услуг гражданами.

Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в ходе реформирования управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами, изменяющие роль публичной власти в управлении организациями коммунальной сферы и жилой недвижимостью, повышающие ответственность собственников жилой недвижимости и управляющих компаний, а также административно-правовые механизмы регулирования указанных общественных отношений в условиях изменения функций и роли публичной власти.

Предметом исследования является теоретический анализ общественных отношений и административно-правовые механизмы их регулирования, складывающихся в рамках реформирования управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами, а также анализ возможных моделей реформирования, включая организационно-правовые формы существования новых субъектов права.

Методология и методы исследования. Методология проведенного в работе исследования основана на комплексном анализе социальных процессов, протекающих в современном российском обществе; на использовании некоторых разделов современного философского знания: социальной философии, гносеологии (теории субъектно-объектных и субъектно-субъектных отношений), диалектики (в частности, теории становления нового категориального аппарата), эпистемологии (во всех вопросах, где требуется обоснование новых утверждений); на использовании фундаментальных положений общей теории систем и систем управления сложными техническими объектами; а также на основных идеях общей теории государства и права и отраслевых юридических наук, прежде всего, административного права, гражданского и предпринимательского права.

В диссертации использованы методы системно-структурного анализа, сравнительного правоведения; нормативный метод подхода к изучению общественных отношений, формально-юридический и другие. В частности, для анализа нормативных актов, изучения состояния и перспектив регулирования правоотношений в коммунальной сфере применялся аналитико-нормативный метод. Для выработки предложений по совершенствованию практики административно-правового регулирования процессов реструктуризации собственности и реформирования управления в коммунальной сфере использовался структурно-функциональный метод исследования. Для оценки существующей практики управления и реализации целей и задач реформы был использован интегральный метод. При исследовании возможностей применения зарубежного опыта использовался метод экстраполяции и анализ ее допустимых пределов.

Цели и задачи исследования. Основная цель диссертации состоит в научном анализе административно-правовых механизмов реформирования управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами страны для разработки обоснованных предложений по повышению эффективности управления; снижению роли публичной власти в непосредственном управлении различными видами имущества; передаче «бремени содержания» жилой недвижимости ее собственникам; научному обоснованию путей и методов регулирования, сложившихся в исследуемой области общественных отношений и поиску новых перспективных форм их развития.

Целью исследования является также разработка деталей договорных конструкций между собственниками жилой недвижимости, управляющими компаниями, ресурсоснабжающими организациями и органами исполнительной власти, обоснование необходимости правовых норм, эффективно защищающих права и законные интересы сторон договоров управления многоквартирными домами.

Целью исследования стала, кроме того, подготовка предложений по новым методам, способам и административно-правовым формам решения жилищной проблемы в России.

Для достижения поставленных целей решались следующие задачи:

- анализ доктринальных подходов, сложившихся в науке административного и гражданского права, точек зрения ученых-юристов, прежде всего, административистов, а также представителей других отраслевых юридических наук, главным образом, науки гражданского и науки предпринимательского права на проблемы реформирования управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами;

- выявление проблем правого регулирования и практики реализации новых форм управления многоквартирными домами, законодательных решений, принятых в рамках реформы жилищной и коммунальной сфер, которые стали «ограничителями» перехода к новым формам управления;

- разработка предложений по решению жилищной проблемы за счет института «социального жилья» и существенного расширения объемов, предоставляемого по срочным (а не бессрочным, как в настоящее время) договорам социальной аренды;

- определение состава функций в жилищной и коммунальной сферах, выполнение которых в течение переходного периода к исполнению норм Жилищного кодекса Российской Федерации является обязанностью (с установленными нормами административной ответственности) публичной власти;

- разработка предложений по реструктуризации публичной собственности в коммунальных комплексах и состава деятельности по управлению ею с обязательным разделением на естественно-монопольные и конкурентные виды деятельности;

- определение перспектив института государственно-частного партнерства для модернизации коммунальной инфраструктуры и восстановления технического состояния жилой недвижимости, для управления этим имуществом;

- проведение комплексного правового анализа сложившихся отношений организаций коммунальных комплексов с организациями, управляющими многоквартирными домами, с собственниками и нанимателями помещений в домах, определение перспектив регулирования этих отношений нормами административного права;

- определение оптимального статуса и существенных условий договоров управления многоквартирными домами;

- обоснование необходимости административно-правового регулирования для выработки концепций новых законов в жилищной сфере.

Научная новизна исследования состоит в том, что оно является одним из первых комплексных монографических исследований с позиций науки административного права правовых режимов, процесса и проблем реформирования управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами. В диссертации выявлены основные проблемы правового регулирования и правоприменения для целей управления, разработаны административно-правовые режимы управления и предложены механизмы их реализации. Новизна исследований определяется как выбором круга исследуемых проблем научной тематики, так и системным подходом к анализу применения административно-правовых норм при регулировании процессов реформирования.

Анализ научной литературы, действующих правовых актов, практики их применения позволил предложить новое понимание основ административно-правового регулирования хода реформ, основ правоотношений всех участников процессов поставки потребителям коммунальных ресурсов, предоставления коммунальных услуг собственникам, нанимателям и арендаторам помещений в многоквартирных домах. Установлены основные черты системы взаимоотношений этих субъектов, правовой основой которых должны стать административные, т. е. публично-правовые договоры, а также их информационное обеспечение в форме повсеместного и обязательного использования данных измерений потребления коммунальных ресурсов и услуг.

Работа содержит обоснование новых возможностей для участия публичной власти в рамках вводимых норм административного права в управлении коммунальными комплексами, а также и в управлении жилой недвижимостью в условиях, когда в России продолжается процесс совершенствования организационно-правового механизма реформирования некогда единого жилищно-коммунального хозяйства страны.

Теоретически обосновано, что в качестве первого этапа реформирования коммунальных комплексов необходимо выполнять анализ их структур для того, чтобы устанавливать возможности разделения естественно-монопольных и конкурентных видов деятельности управляющих организаций при условии сохранения, как правило, прав публичной собственности на имущество, предназначенное для обеспечения надежного и качественного технологического функционирования коммунальных инженерных систем.

Обоснована необходимость новых административно-правовых решений для создания таких условий деятельности управляющих жилой недвижимостью, при которых эффективность управления, в частности - экономия всех видов коммунальных ресурсов, может и должна стать необходимой и выгодной для всех участников процессов предоставления коммунальных услуг.

Обобщенным результатом проведенных исследований явилось создание целостного научного представления о целях, задачах и возможностях административно-правового регулирования правоотношений, возникающих в процессе реформирования в сферах коммунального ресурсоснабжения и управления жилой недвижимостью.

На защиту выносятся следующие основные положения:

1. Реформа ранее единого жилищно-коммунального хозяйства страны должна принципиально разделяться на две сущностно различные части: реформу управления организациями коммунальных комплексов и реформу отношений в жилищной сфере, в первую очередь, реформу управления многоквартирными жилыми домами; требуется модификация норм различных отраслей права - не только частного, как это имеет место в настоящее время, но и публичного, поскольку роль публичной власти в управлении реформированием остается значительной.

2. Необходимо законодательное закрепление понятия «управление жилой недвижимостью», без нормативного определения которого невозможно зафиксировать цели управления. Управление жилой недвижимостью есть основанная на законе, организующая деятельность собственников (объединений собственников) жилых помещений в многоквартирных жилых домах, управляющих организаций, действующих в установленных законом случаях на профессиональной основе, а также деятельность публичной власти, направленная на повышение стоимости и ликвидности доверенного управляющим имущества - общей долевой собственности собственников жилых и нежилых помещений.

3. В сфере управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами в основном сложился de facto самостоятельный административно-правовой режим, который является неотъемлемой составной частью комплексного административно-правового режима управления экономической сферой. Данный режим есть урегулированный главным образом нормами административного права порядок осуществления публичной властью управленческой деятельности, обеспечивающей бесперебойное функционирование, модернизацию и развитие коммунальных комплексов, направленный на обеспечение органического сочетания интересов граждан и хозяйствующих субъектов.

4. Договоры управления многоквартирными домами, договоры купли-продажи коммунальных ресурсов и договоры предоставления коммунальных услуг в силу их специфики должны быть отнесены законом к категории публичных договоров, для которых Правительство Российской Федерации, реализуя предусмотренное ст. 14 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» полномочие по регулированию экономических процессов, должно издать правила, предусматривающие условия договоров обязательные для собственников помещений, управляющих компаний, поставщиков коммунальных ресурсов. Заключение таких договоров, обобщающих с целью защиты законных прав и интересов всех сторон договоров нормы и публичного (в первую очередь - административного), и частного права (предусматривающего «свободу договоров»), должно быть обязательным для его сторон.

5. Правительству Российской Федерации в рамках реализации его полномочий по регулированию экономических процессов, закрепленных в ст. 14 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», следует разработать и утвердить состав услуг, являющихся неотъемлемыми частями всех процессов коммунального ресурсоснабжения, предусмотрев в их составе услуги энергосервиса, в частности, услуги по измерению потребления коммунальных ресурсов. Следует также предусмотреть возможность включения стоимости новых услуг в состав жилищных субсидий и компенсаций льгот по оплате коммунальных ресурсов. Кроме того, Правительству Российской Федерации следует обеспечить разработку единой для всех видов ресурсов методологии оценки доступности платы за ресурсы для различных групп потребителей с учетом возможной дифференциации тарифов и доступных бюджетных субсидий.

6. Решение жилищной проблемы в России возможно только на основе развития института государственно-частного партнерства, которое должно строиться на основе соглашений, заключенных между публичной властью и частным бизнесом. Такие соглашения, исходя из их правовой природы, являются административными договорами. В качестве обязательств публичной власти в соглашении должны быть закреплены гарантии по исполнению обязательств по бюджетному финансированию строительства объектов коммунальной инфраструктуры, выплат субсидий, которые должны предусматриваться договорами социальной аренды. В сфере строительства социального жилья условия соглашений государственно-частного партнерства могут и должны устанавливаться в Постановлениях Правительства Российской Федерации, т. е. нормативно, что позволит сделать их условия типовыми.

7. Реформирование управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами должно быть основано на четком разделении деятельности в данных сферах экономики на естественно-монопольные и конкурентные виды деятельности; к числу последних следует отнести услуги энергосервиса, биллинга (подготовка счетов по данным измерений установленными счетчиками количества ресурсов и услуг). Государственное регулирование (в основном - тарифное) должно сохраняться только применительно к естественно-монопольным видам деятельности в указанных сферах.

8. Ресурсосбережение является одной из главных целей реформирования управления многоквартирными домами, достижение которой возможно только на основе нормативного закрепления юридической обязанности установки и использования счетчиков коммунальных ресурсов и услуг. Такая обязанность, равно как и ответственность (административная, финансовая) за ее неисполнение - важный элемент административно-правового режима управления коммунальными комплексами, на управляющих которыми и должны возлагаться указанные обязанности.

9. Правила предоставления коммунальных услуг гражданам, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 г. № 307, несовершенны. Предложено заменить указанные Правила «Регламентом работы управляющих многоквартирными домами», в котором будут детально урегулированы не только отношениями с потребителями коммунальных услуг, но и отношения с органами местного самоуправления, в том числе установлена юридическая ответственность последних за полную и своевременную выплату всех видов компенсаций стоимости коммунальных услуг, предусмотренных законами о соответствующих бюджетах.

10. Публичное управление ресурсоснабжением является одним из механизмов обеспечения административно-правового режима управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами, под которым следует понимать деятельность публичной власти и ее должностных лиц по разработке, принятию и обеспечению исполнения правовых норм, регулирующих те новые общественные отношения, которые возникают при заключении гражданско-правовых договоров купли-продажи ресурсов и услуг; новые административно-правовые нормы должны обеспечивать заключение и исполнение договоров между юридическими лицами, а также физическими лицами, являющимися участниками процессов производства, транспортировки, переработки и потребления коммунальных ресурсов, предоставления коммунальных услуг в многоквартирных домах.

11. Исполнительные органы местного самоуправления должны заключать и подписывать с управляющими жилой недвижимостью соглашения о реструктуризации ранее неисполненных обязательств публичной власти. Такие соглашения являются самостоятельным видом административного договора, по которому бюджетными гарантиями на федеральном, региональном и местном уровнях должны быть обеспечены обязательства исполнительных органов местного самоуправления. Эти соглашения позволят привлечь капиталы с финансовых рынков для исполнения в полном объеме обязательств по капитальным ремонтам многоквартирных домов, для выполнения которых недостаточно средств, предусмотренных Федеральным законом от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформирования ЖКХ».

12. В целях обеспечения реализации конституционного права граждан на жилище и создания органами государственной, прежде всего, исполнительной власти и местного самоуправления благоприятных условий для его осуществления, обосновано положение о необходимости разработки проектов федеральных законов «О жилищном обслуживании в Российской Федерации» и «О социальном жилье».

Приведенные в диссертации рекомендации могут служить основой для ряда новых научно-исследовательских направлений правового анализа изменяющихся правоотношений (как в жилищной сфере, так и коммунальных комплексах), их обобщения и подготовки проектов новых законов и иных нормативных правовых актов.

Теоретическая и практическая значимость работы. Комплекс научных и практических задач, решенных в диссертации, следует рассматривать как новое научное направление в административно-правовом регулировании преобразований правоотношений, которое позволяет создать устойчивую правовую систему, обеспечивающую согласованность правовых норм при проведении реформирования управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами, при осуществлении поставок коммунальных ресурсов потребителям и создании юридических предпосылок для их экономного использования.

Теоретическое обоснование положений по совершенствованию реформирования управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами и разработка на их основе административно-правовых норм, регулирующих деятельность (права, обязанности, ответственность и пр. ) компаний, предоставляющих такой новый для России вид услуг как услуги по измерению потребления коммунальных ресурсов, явились предпосылками для начала практической деятельности подобных компаний.

Комплекс выполненных исследований обеспечивает создание устойчивой правовой системы, а также согласованность правовых актов, принимаемых на всех уровнях публичной власти при реформировании управления коммунальными комплексами и многоквартирными домами, при обеспечении поставок коммунальных ресурсов потребителям и создании правовых предпосылок для их экономного использования в жилой недвижимости.

Научные выводы, представленные автором в диссертации, могут использоваться при совершенствовании российского законодательства, прежде всего, при внесении поправок в Жилищный кодекс Российской Федерации, при разработке необходимого юридического инструментария, в практической деятельности различных органов публичной власти.

Апробация результатов исследования. Отдельные идеи, предложенные в диссертации, получили практическую апробацию в ходе участия диссертанта в разработке ряда нормативных документов Правительства Москвы, регламентирующих порядок и условия организации измерения потребления питьевой холодной и горячей воды, а также тепла для отопления домов, документов, регламентирующих порядок эксперимента по управлению многоквартирными домами крупной коммерческой структурой.

По инициативе и при активном участии автора с использованием теоретических разработок, выполнявшихся в период 1998-2008 гг. подготовлены следующие нормативные акты:

- О дополнительных мерах по стимулированию энергосбережения и установке приборов учета тепла и воды: Распоряжение Мэра Москвы от 16 мая 2000 г. № 524-РМ;

- О порядке возмещения расходов по обслуживанию узлов и приборов учета потребления тепла и воды: Распоряжение Премьера Правительства Москвы от 22 августа 2000 г. № 837-РП;

- О мерах по улучшению системы учета водопотребления и совершенствованию расчетов за холодную, горячую воду и тепловую энергию в жилых зданиях и объектах социальной сферы: Постановление Правительства Москвы от 10 февраля 2004 г. № 77-ПП;

- О реализации пилотного проекта по отработке механизмов эффективного управления многоквартирными домами в городе Москве: Распоряжение Правительства Москвы от 17 августа 2006 г. № 1619-РП.

Кроме того, автором были подготовлены поправки к тексту проекта Жилищного кодекса РФ № 51708-4 (внесены депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации ІV созыва В. А. Васильевым).

Диссертантом обоснованы предложения по разработке нового законодательства в жилищной сфере и его концепциям ( необходимы федеральные законы «О социальном жилье», «О жилищном обслуживании в Российской Федерации»), которые могут быть использованы в законотворческой деятельности Федерального Собрания Российской Федерации.

Материалы диссертации, а также материалы монографий и публикаций по теме работы использовались автором в учебном процессе при чтении лекций в ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» и в Московском институте Государственного и Корпоративного управления. Они могут быть использованы как при подготовке студентов и аспирантов, так и для получения дополнительного послевузовского образования повышении квалификации специалистов публичной власти в области административного и предпринимательского права, а также для подготовки кадров для новых управляющих организаций, в первую очередь - в жилищной сфере.

Основные положение работы рассмотрены, одобрены и рекомендованы для защиты кафедрой государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации». Эти идеи и предложения подробно изложены в монографиях и других научных публикациях автора; его выступлениях на всероссийских форумах и на научно-практических конференциях, в том числе международных, по проблемам реформирования управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих тринадцать параграфов, заключения, а также списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во Введении обоснован выбор темы исследования, ее актуальность, сформулированы цели и задачи исследования, раскрыты его методы и научная новизна работы, представлены положения, выносимые на защиту, обоснованы теоретическое и практическое значение полученных выводов, приведены данные об апробации и внедрении результатов.

Глава І - «Реформирование управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами» - посвящена осмыслению исторических аспектов, предпосылок и целей реформирования, некогда единых жилищно-коммунальных комплексов, созданных в предыдущие годы. Автором показаны проблемы становления правового регулирования управления жилой недвижимостью. Управление жилой недвижимостью и коммунальными комплексами изучено с позиции основных положений общей теории административных режимов, успешно разрабатываемой в настоящее время в науке административного права.

В диссертации отмечено, что экономические реформы, начатые в России в начале 90-х годов ХХ в. , были недостаточно последовательны и радикальны. Одним из результатов такого подхода стала проблема реформирования отношений между субъектами жилищной и коммунальной сфер экономики страны, а также отношений внутри каждой из названных сфер.

Неэффективное коммунальное хозяйство и жилищная сфера тяжелым бременем лежат на российском топливно-энергетическом комплексе, требуя перекрестного субсидирования тарифов, ограничивая темпы и возможности реформирования этой крупнейшей отрасли российской экономики.

На всех уровнях публичной власти за годы реформ предпринимались попытки найти нужные законодательные решения. Особенно большие надежды возлагались на ожидаемый многие годы новый Жилищный кодекс, так как внесение многочисленных поправок в Жилищный кодекс РСФСР было неэффективно. Жилищный кодекс РФ действует с 1 марта 2005 года. Однако его принятие так и не решило большинство существующих в исследуемой сфере проблем. Более того, Жилищный кодекс РФ не смог ликвидировать существенные недостатки управления домами: недостаточность финансирования, значительное административное регулирование управления жилыми домами при отсутствии законодательной основы для такого регулирования, непонимание целей управления (подмена понятия «управление» понятием «содержание» многоквартирных домов). Отмечена необходимость внесения поправок в Жилищный кодекс РФ, которые требуют обстоятельного и всестороннего научного обоснования.

Констатировано положение о том, что практически полностью отсутствовали теоретические разработки в области права, прежде всего, права административного, которые могли бы явиться научной базой нового законодательства для регулирования всех аспектов жилищных отношений.

На основании анализа положений действующего законодательства сделан вывод о том, что и в коммунальной, и в жилищной сфере остается значительной роль административно-правовых воздействий, порядок осуществления которых должен регулироваться одинаковыми по смыслу или схожими правовыми нормами.

Отмечено, что сегодня слишком велики невыполненные обязательства всех уровней публичной власти по содержанию принадлежавшей ей ранее и принадлежащей сейчас собственности. Предложено сделать национальным приоритетом политики публичной власти всех уровней восстановление (с участием бюджетных средств) состояния жилищ российских граждан до нормативного уровня, создание комфортных условий проживания для тех, чьим трудом и обеспечиваются доходы бюджетов.

Выдвинуто и обосновано положение о том, что реформа жилищно-коммунального хозяйства должна принципиально разделяться на две сущностно различные части: реформу управления организациями коммунальных комплексов и реформу отношений в жилищной сфере, где важнейшей является реформа управления многоквартирными домами. При этом требуется модификация норм различных отраслей права, в первую очередь, публичного, так как роль публичной власти в управлении реформированием остается значительной. Это разделение связано с различными формами собственности - муниципальной (иногда - государственной) в сфере городского коммунального хозяйства, и частной (иногда смешанной с муниципальной или государственной) в жилых многоквартирных зданиях. Очевидно, если различны виды собственности, то различны права и обязанности собственников, различны формы управления этими видами собственности.

В свете исследования проблемы управления жилой недвижимостью рассмотрено создание в России института товариществ собственников жилья (ТСЖ). Отмечено, что товарищества собственников жилой недвижимости в одном (редко - в нескольких) домах всегда «слабая сторона» в отношениях публичной властью. Констатированы значительные проблемы, которые имеются у ТСЖ, главная из которых видится в том, что обязанности, возникающие из владения жилой недвижимостью, не отделены от проблем управления этой собственностью наемными профессиональными управляющими (менеджерами). Анализ фактических материалов по организации управления многоквартирными домами в соответствии с нормами Жилищного кодекса РФ, а также возникающих здесь проблем позволил сделать вывод о необходимости скорейшего перехода к профессиональному управлению жилой недвижимостью В настоящее время это положение закреплено в «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года», где отмечена необходимость создания к 2012 г. «конкурентного профессионального рынка услуг по управлению жилой недвижимостью, осуществляемому частными организациями»; «Концепция…» утверждена распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. №1662-р // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2008. № 47. - Ст. 5489. .

Констатировано положение о том, что в России пока никак не обсуждаются возможности привлечения внебюджетных средств в жилищную сферу, где потребность в финансировании весьма значительна (не менее, чем в коммунальной сфере). Отсутствие реально действующих механизмов привлечения в жилищную сферу внебюджетных средств является наиболее существенным ограничением при попытках реформирования в этой сфере.

Исследованы проблемы управления жилой недвижимостью, которая приобрела в постсоветский период особую актуальность.

В современном обществе управление многоквартирными домами - это сложный и многоаспектный процесс. И поэтому неверно понимать его лишь в сугубо техническом ключе, как содержание общего имущества в многоквартирных домах в соответствии с нормативными требованиями.

Одной из важнейших задач, которая должна была быть решена при подготовке Жилищного кодекса РФ, являлась регламентация управления многоквартирными домами. Важно отметить, что в ранее принятых законодательных актах (например, в Законе РФ от 4 июля 1991 г. № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» и в Законе РФ от 24 декабря 1992 г. № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики») de jure не определялось понятие «управление» жилыми многоквартирными домами, а все нормы относились только к понятиям «обслуживание» и «ремонт».

Отмечено, что обозначенную проблему не решил и Федеральный закон от 15 июня 1996 г. № 72-ФЗ «О товариществах собственников жилья», в котором управление комплексом недвижимого имущества хотя и устанавливалось как обязанность собственников жилья, но содержание соответствующих функций раскрыто не было, а ТСЖ так и не получили соответствующих полномочий по управлению.

Отсутствие в Жилищном кодексе РФ четкого и содержательного определения понятия «управление многоквартирным домом» приводит к тому, что под управлением понимается лишь деятельность по надлежащему содержанию и ремонту общего имущества (содержание и ремонт внутриквартирного оборудования и сетей из этой деятельности исключено), а также предоставление коммунальных услуг собственникам, нанимателям и пользователям помещений.

Недостатки новых норм законодательства, базирующихся, в основном, на принципах гражданского права, явились основанием для выдвижения положения о необходимости регламентировать параметры административно-правового режима реформирования управления (трансформации старых и привычных форм управления в новые формы, соответствующие новым правовым и экономическим реалиям). Установлено, что в первую очередь требуется определить роль и место публично-правовых административных договоров, определить их существенные условия, защищающие права и законные интересы управляющих организаций в их отношениях с публичной властью, с ресурсоснабжающими организациями, являющимися, как правило, монополистами на рынках коммунальных ресурсов.

Отсутствие норм для создания института профессиональных управляющих следует признать одной из самых крупных ошибок Жилищного кодекса РФ, которая, если не будет устранена в ближайшее время, оставит еще на несколько лет неизменной неэффективную систему управления жилыми домами с привлечением муниципальных предприятий и под контролем местных администраций.

Реформирование отношений в жилищной сфере происходит медленно и, зачастую, бессистемно. Установленные правомочия публичной власти законодателем сведены к минимуму - теперь власть освобождена и от обязанностей, и от прав по управлению жилой недвижимостью. Однако, публичная власть не расстается с прежней «обязанностью» управления потоками регулярных и значительных платежей за жилье и коммунальные услуги, а граждане еще не готовы к несению «бремени содержания» своих приватизированных жилищ. Поэтому оказывается очень важным и актуальным найти правильное теоретическое соотношение между нормами административного права и нормами частного права, основного института, регулирующего правоотношения в жилищной сфере в соответствии с требованиями Жилищного кодекса РФ, но не обеспечивающего достижения целей реформ. Здесь задача административного права состоит в том, чтобы обеспечить постепенный, без рисков возникновения социального недовольства, переход от прежних (полностью административных) методов управления многоквартирными домами к рыночным методам управления жилой недвижимостью. Поиск и обоснование необходимого и достаточного состава административных норм являются актуальной теоретической проблемой.

Роль административного договора в управлении жилой недвижимостью состоит в том, чтобы закрепить права управляющих организаций в их отношениях с публичной властью (получение различного вида субсидий, в том числе - для выполнения капитальных ремонтов многоквартирных домов, для энергосбережения), а также обеспечить ответственность последних за гарантированное выполнение всех их обязательств, без которой реальный бизнес не примет участие в управлении жилой недвижимостью.

В результате проведенного анализа выдвинуто и теоретически обосновано предложение о необходимости законодательного закрепления понятия «управление жилой недвижимостью», без нормативного определения которого невозможно зафиксировать цели управления. Категорию «управление жилой недвижимостью» предложено понимать как основанную на законе, организующую деятельность собственников (объединений собственников) жилых помещений в многоквартирных жилых домах, а также действующих в установленных законом случаях на профессиональной основе управляющих организаций и органов исполнительной власти, направленную на повышение стоимости и ликвидности доверенного управляющим имущества - общей долевой собственности собственников жилых и нежилых помещений.

С позиций теории административных режимов, разработанной в отечественной науке административного права, исследовано управление жилой недвижимостью и коммунальными комплексами. Отмечено, что проблеме административно-правовых режимов в отечественной науке административного права уделяется достаточно большое внимание. При этом в теории административного права наблюдается стремительная эволюция взглядов на само понятие «административный режим», наблюдается отказ от существовавшего длительное время узкого понимания административно-правового режима. Так, например, А. Б. Агапов говорит лишь об особых административных режимах, которые, по его мнению, вводятся только в случаях, когда цели общегосударсвтенного воздействия не могут быть достигнуты на основе иных методов публичного регулирования. В свою очередь С. М. Петров под административно-правовым режимом понимает основанный на нормах административного права особый порядок функционирования его субъектов, направленный на преодоление негативных явлений в соответствующей сфере государственного управления. Однако уже С. С. Маилян, полемизируя с С. М. Петровым, поставил обозначенную проблему много шире, упрекнув последнего в сохранении, пусть и в несколько расширенном виде, но все же традиционной трактовки административно-правовых режимов как особого рода мер, направленных на преодоление существенных негативных ситуаций в сфере государственного управления. В результате С. С. Маилян пришел к выводу о том, что ограничивать предмет административно-правовых режимов регулированием ситуаций чрезвычайного или в целом неординарного порядка вряд ли правильно. Исходя из этого С. С. Маилян выдвинул и теоретически обосновал в своей докторской диссертации идею о существовании комплексных правовых режимов, в которых доминирует административно-правовая составляющая, и предложил классифицировать эти режимы по следующим критериям: по принадлежности к сфере государственного управления (экономической, социально-культурной, административно-политической); по направленности (государственной безопасности, общественной безопасности, охранные режимы, процедурные режимы и другие); по управленческим функциям (формирования и функционирования субъектов государственного управления, осуществления различных управленческих функций и др. ) См. : Маилян С. С. Административно-правовые режимы в теории административного права и практике государственного управления. - М. : Московский университет МВД России, 2002. С. 10. .

Автором констатирована недостаточность регулирования экономических отношений в сфере управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами только лишь нормами гражданского права. Сделан вывод о том, что здесь еще велико и неизбежно участие публичной власти, велика доля субординационных отношений подчинения, велика зависимость одной стороны договора (а часто и двух сторон, когда обе стороны унитарные предприятия) от воли и действий (но часто - бездействия) публичной власти. Следовательно, и здесь необходимы властные регулирующие воздействия в рамках соответствующего комплексного административного режима, стандартизированным инструментом которого может и должен стать административный договор.

Отмечено, что в результате реформирования на смену жестким директивным методам управления коммунальными комплексами должны постепенно приходить методы косвенного воздействия на поведение хозяйствующих субъектов. Но в условиях малого опыта построения эффективных, защищающих интересы каждой стороны, договорных конструкций в рамках частного права наиболее эффективным может стать использование идеи комплексного административного режима управления в городском хозяйстве, которому должны быть присущи собственные характерные формы управленческой деятельности. Одной из таких форм следует признать административный договор.

Анализ положений теории административных режимов применительно к теме диссертации позволил сделать вывод о том, что в сфере управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами в основном сложился de facto самостоятельный административно-правовой режим, который является неотъемлемой составной частью комплексного административно-правового режима управления экономической сферой. Сформулировано определение данного режима, который представляет собой урегулированный главным образом нормами административного права порядок осуществления управленческой деятельности, обеспечивающей бесперебойное функционирование, модернизацию и развитие коммунальных комплексов, направленной на обеспечение органического сочетания интересов хозяйствующих субъектов и граждан.