Административно-правовые механизмы реформирования управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами

Глава II - «Механизм управления коммунальными комплексами» - посвящена исследованию административно-правовых основ реструктуризации коммунальных комплексов, рассмотрению нетарифного регулирования как косвенного метода административно-правового регулирования деятельности организаций коммунальных комплексов, а также анализу института государственно-частного партнерства в городском хозяйстве и коммунальной сфере.

Исследованы правила тарифного регулирования организаций коммунальных комплексов, правовые проблемы ресурсосбережения и финансирования модернизации коммунальной инфраструктуры. Отмечено, что нормы административного права должны сделать государственное регулирование инструментом предотвращения или исправления ряда ошибок при установлении тарифов на коммунальные ресурсы, а также преодоления введенных Бюджетным кодексом РФ ограничений прав и возможностей органов исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления по привлечению внебюджетных (кредитных) средств для решения проблем реформирования.

В неявном виде предполагается, что повышение тарифов и платы за коммунальные ресурсы заставит всех потребителей приобрести и установить счетчики количества ресурсов. Однако, этого не происходит, так как капитальные затраты на организацию измерений потребления ресурсов достаточно велики и, кроме того, ясно, что при снижении объемов продаж любого ресурса его удельная цена (тариф) неизбежно возрастет и, соответственно, даже при снижении потребления физических объемов ресурсов общая плата потребителя за ресурсы не всегда снижается, но может даже и увеличиться.

Обосновывается положение о том, что необходимы административно-правовые нормы, которые позволят создать такой правовой режим, когда каждый поставщик или продавец коммунального ресурса должен будет к заданному сроку обеспечить измерение потребления своего ресурса при исполнении всех без исключения договоров купли-продажи.

Критически оценена ситуация по исполнению требования Федерального закона № 28-ФЗ от 3 апреля 1994 г. «Об энергосбережении» об обязательном измерении потребления всех энергоресурсов. Такое положение объясняется тем, что повсеместное измерение потребления ресурсов для их российских производителей и поставщиков энергоресурсов является, как правило, невыгодным, а также и потому, что институт организации измерений сегодня несовместим с действующими правилами и нормами регулирования тарифов. Органы, регулирующие тарифы, требуют обоснования величин каждой составляющий «потерь» ресурса, которые возникают и при производстве, и при транспортировке, а также «потерь», связанных с погрешностями измерительных приборов - при массовой установке счетчиков это заставляет поставщиков ресурсов препятствовать повсеместной установке счетчиков.

Констатировано положение, при котором из-за дефектов регулирования тарифов коммунальные предприятия и их владельцы - органы местного самоуправления, не имеют обоснованных планов по реновации транспортирующих ресурсы сетей, не знают достоверной статистики потребления ресурсов различными предприятиями, многоквартирными домами. Автором сделан вывод о том, что в настоящее время не скорые финансовые эффекты (снижение платежей потребителей) являются основным аргументом для массовой установки счетчиков, но более важно то, что счетчики обеспечивают полную и достоверную информацию о функционировании коммунальных систем.

Возможности административно-правового регулирования достаточно велики, они позволяют разработать правила предоставления услуг измерения потребления ресурсов, подготовить публичные договоры оказания таких услуг, а затем решить вопрос о включении платы за такие услуги в состав валовой выручки продавцов ресурсов. Тогда можно будет ввести еще одну административно-правовую норму, которая обяжет продавцов ресурсов стать заказчиками нового вида услуг, а именно услуг измерений, и заказать эти услуги в срок, который назначит уполномоченный орган исполнительной власти. Таковым представляется окончательное решение проблемы организации измерений потребления коммунальных ресурсов. Именно оно станет базой для реального энергосбережения.

Аргументировано положение о том, что стоимость услуг по измерению потребления любых коммунальных ресурсов, вводимых административно-правовыми нормами, не должна регулироваться государством постольку, поскольку эти услуги относятся к конкурентным видам деятельности. Следовательно, их цена должна определяться на конкурсах.

В стране уже есть достаточное число компаний, которые несколько лет занимаются производством нужных средств измерений, их установкой и обслуживанием. На этом сегменте рынка предложение товаров и работ сегодня существенно превышают спрос, поэтому не следует бояться завышения цен на новые услуги.

Автором сформулировано несколько задач разработки важных для реформирования правовых норм. Прежде всего, следует разработать и утвердить состав услуг, являющихся неотъемлемыми частями всех процессов коммунального ресурсоснабжения, предусмотрев в их составе услуги энергосервиса и услуги по измерению потребления ресурсов. Следует также предусмотреть возможность включения стоимости новых услуг в состав жилищных субсидий и компенсаций льгот по оплате коммунальных ресурсов.

Важнейший проблемой правового регулирования реструктуризации коммунальных комплексов должна быть признана проблема обеспечения доступа управляющих здесь организаций к внебюджетным источникам средств для достижения целей модернизации и развития коммунальной инфраструктуры городов России, где бюджеты имеют хронический недостаток финансовых ресурсов.

Диссертантом исследованы административно-правовые аспекты проблемы привлечения для реструктуризации коммунальных комплексов иностранных инвестиций. Отмечено, что в ряде случаев политика публичной власти является препятствием для привлечения инвестиций. Вместе с тем отмечено, что в ряде российских регионов созданы достаточно привлекательные условия для прихода иностранных инвестиций. Однако имеется много факторов, осложняющих действия инвесторов. В их числе претензии местных властей на участие в управлении создаваемой инвестором собственности, требование не предусмотренных проектом дополнительных инвестиций в социальную сферу и др. Дана негативная оценка подобной практики.

При планировании проектов модернизации коммунальной инфраструктуры следует начинать с «малых» дел, не требующих значительных инвестиций, но способных обеспечить накопление нужного опыта инвесторам. Сделан вывод о необходимости признать на уровне закона и иных нормативных актов статус коммунальных услуг за такими услугами как биллинг, энергосервис и т. п. , что позволит сделать список коммунальных услуг открытым и вывести те из них, которые относятся к конкурентным видам деятельности, из-под государственного регулирования. Именно сохраняющееся избыточное государственное регулирование тарифов на коммунальные ресурсы и услуги является основным препятствием на пути привлечения инвестиций в коммунальные комплексы.

Одной из ключевых проблем, определяющей сегодня неэффективность управления жилыми зданиями, является, по мнению, автора, проблема несовершенства договоров, устанавливающих отношения поставщиков ресурсов, управляющих многоквартирными домами и потребителей коммунальных услуг в жилых и нежилых помещениях этих домов.

Эти договоры могут сегодня регулироваться административно-правовыми актами органов исполнительной власти. При этом особое внимание следует обращать на запрещение «прямых расчетов» собственников и нанимателей помещений с ресурсоснабжающими организациями - поставщиками электричества, тепла, горячей и холодной воды в многоквартирные дома.

Мнения ресурсоснабжающих организаций, управляющих многоквартирными домами, различных юридических консультантов по проблеме «прямых расчетов» сегодня противоречивы. Автором установлено, что еще до введения в действие Жилищного кодекса РФ уже имелась достаточная правоприменительная практика. Верховный Суд РФ своими решениями, основанными на нормах Гражданского кодекса РФ, указывал, что проживающий в жилом многоквартирном доме гражданин не может состоять в договорных отношениях с городскими коммунальными предприятиями.

В диссертации подобно рассмотрены условия договоров, предлагаемых некоторыми ресурсоснабжающими/сбытовыми организациями для заключения с жителями многоквартирных жилых домов. Показаны не только нарушение в этих договорах норм законодательства, но и сложность заключения договоров ресурсоснабжающих организаций с гражданами по многим технологическим причинам - из-за невозможности для поставщика обеспечить качество коммунальных услуг в местах их потребления, из-за неспособности отдельного гражданина нести ответственность за параметры ресурсов, возвращаемых из сетей многоквартирного дома в сети поставщиков некоторых ресурсов (например, теплоносителей).

Дан анализ судебной практики по искам ресурсоснабжающих организаций к собственникам жилых помещений в многоквартирных домах. Суды защищают интересы граждан, освобождая их от оплаты ресурсов поставщикам, так как договоры поставки ресурсов, зачастую, не существуют в письменном виде. Это приводит к тому, что обязательства сторон по ряду существенных условий не зафиксированы и не могут анализироваться в суде. В диссертации показано, что для решения многих проблем договорных отношений в жилищной сфере приходится сравнивать не только соответствующие правовые нормы, но и анализировать в значительном объеме технологические и метрологические нормы, без которых исключительно юридических норм недостаточно для принятия верных решений.

Системно проанализированы понятия «абонент» и «потребитель» ресурсоснабжающих организаций, показано, что эти понятия суть различны. Абонент всегда должен и может иметь договор с энергоснабжающей организацией. Однако, гражданин в соответствии с Гражданским кодексом РФ (п. 2 ст. 543) является абонентом энергоснабжающей организацией не всегда, но лишь в некоторых «случаях». При этом гражданин, проживающий в многоквартирном доме, в соответствии с законодательством и судебной практикой, абонентом не является и, соответственно, энергоснабжающая организация не может требовать от гражданина «прямой оплаты» энергоресурсов. Это значит, что незаконны требования о направлении платы за потребляемые в помещениях жилых многоквартирных домов энергоресурсы (коммунальные услуги) на счета организаций коммунальных комплексов. Однако, к сожалению, такая практика еще остается в реальной жизни, в основном - из-за отсутствия административных норм, ограничивающих возможность появления незаконных требований поставщиков ресурсов.

Отсюда следует вывод о том, что без заключенного с гражданином договора энергоснабжающая организация не может выполнять отключение гражданина, например, от сети электроснабжения многоквартирного дома - нет договорных отношений, не может быть и принуждения к оплате потребляемых энергоресурсов со стороны их поставщиков в дома.

Конечно, многие председатели товариществ собственников жилья, любых кооперативов, да и многие руководители управляющих организаций предпочли бы сегодня, чтобы платежи за коммунальные услуги, минуя счета управляющих, уходили к поставщикам всех коммунальных ресурсов. Это в значительной мере освобождает таких руководителей (скорее всего - нерадивых) от обязанностей по контролю качества ресурсов поступающих в жилые дома, от забот о ресурсосбережении в многоквартирных домах, от контроля поступления платежей граждан, от принятия мер по обеспечению полной оплаты гражданами потребляемых в здании ресурсов.

«Прямые расчеты» за коммунальные ресурсы были оправданы в условиях нестабильной экономики в середине и в конце 90-х годов. Также и отсутствие счетчиков количества ресурсов в России являлось предпосылкой таких расчетов за ресурсы - пока потребление определяется по нормативам, а не по счетчикам, экономических стимулов для энергосбережения у конечных потребителей нет и быть не может (даже достигнутую реально экономию ресурсов невозможно подтвердить).

Теперь ситуация изменилась, счетчиков энергоресурсов в жилых зданиях становится все больше, но при «прямых расчетах» они не используются эффективно. Так, например, в российских городах уже установлены сотни тысяч квартирных счетчиков воды, но организации, управляющие многоквартирными домами, далеко не всегда производят начисления платежей за холодную и горячую воду по показаниям этих счетчиков, а граждане по-прежнему оплачивают воду по утвержденным ставкам. Кроме того, установка, например, квартирных счетчиков воды неоправданно допускается в части квартир одного дома, что только создает сложности при начислении платежей для жителей квартир без счетчиков.

Отмечено, что в настоящее время законодательство обязывает всех собственников квартир в каждом многоквартирном доме принять решение о том, кто и как будет управлять их домом. Им надо определиться, в какой из трех предусмотренных законом форм управления домами они хотят реализовать свои обязанности по содержанию своих квартир и общего имущества в многоквартирном доме, т. е. жилой недвижимости.

Рассмотрены риски, которые возникают у собственников, определяющих форму управления принадлежащей им жилой недвижимости. На основе анализа действующего законодательства сделан вывод о том, что законодатель мог бы существенно минимизировать риски собственников, предусмотрев отнесение договоров управления жилыми домами к категории публичных договоров - для таких договоров Правительство Российской Федерации имеет право подготовить и опубликовать типовые договоры, условия которых всесторонне обсуждены специалистами и оценены защитниками прав потребителей.

Заключение публичных договоров стало бы обязательным для его сторон, т. е. и для собственников, и для организаций, управляющих многоквартирными домами. Лишь некоторая, как правило, небольшая местная специфика могла бы находить отражение в дополнительных, всегда возможных условиях договоров. До момента реализации Правительством Российской Федерации своих полномочий по утверждению публичных договоров следует использовать возможности принятия публичной властью управленческих решений, которые могут согласно ч. 1 ст. 427 ГК РФ содержать рекомендуемые, примерные условия договоров. Эти примерные договоры не могут быть обязательными для заключения, но набор их условий станет ориентиром для собственников помещений, позволит им получать достаточный уровень защиты их прав и законных интересов.

Одним из важнейших рисков перехода к новым формам управления жилыми домами является то, что в законодательстве не предусмотрены нормы, требующие фиксировать и исполнять обязательства бывших собственников жилья. Констатировано, что именно из-за наличия значительных рисков для управляющих организаций в России крайне медленно идет переход к новым формам управления многоквартирными домами, тогда как в мировой практике управление жилыми многоквартирными домами - весьма перспективный и надежный бизнес.

Выдвинуто положение о том, что в современных условиях публичная власть должна и сама становиться ответственной стороной при исполнении договоров управления домами, что для нее еще весьма непривычно и сложно. Публичная власть должна будет обеспечить четкое и своевременное исполнение обязательств по всем видам бюджетных платежей (дотации частным управляющим на содержание и ремонт жилья, дотации на оплату тепла, компенсация льгот, выплата жилищных субсидий). Эти виды затрат планируются исходя еще из ранее предусмотренного законами участия практически всех уровней власти, всех ее субъектов в жилищных отношениях, но требуется их гарантированное исполнение, что не всегда обеспечивается на практике.

Отмечено значительное число проблем организации управления жилыми многоквартирными домами. В качестве одного из возможных способов их решения предлагается провести эксперименты по привлечению к управлению жилыми многоквартирными домами крупных частных компаний, способных привлекать финансирование для решения, в том числе, проблем капитальных ремонтов домов, принятых для управления. Один из таких экспериментов показан на примере управления группой многоквартирных домов в московском районе Тропарево-Никулино.

Необходимо форсировать проведение указанных экспериментов, в которых публичной власти необходимо будет определиться по ряду принципиальных вопросов, к числу которых относится необходимость заключения договора с управляющими домами об условиях полного и своевременного возмещения стоимости льгот по оплате содержания жилья и коммунальных услуг, перечисления управляющим любых имеющихся в настоящее время дотаций.

Предлагаемое направление реформирования управления многоквартирными домами позволяет перераспределять средства по целому ряду статей капитальных затрат на статьи текущих затрат, что существенно повысит прозрачность бюджетных денежных потоков, упростит контроль за их использованием. Бюджетные средства следует направлять в виде дотаций управляющим жилыми домами по конкретным видам предоставляемых услуг (нужных обществу, городу, гражданам). Кроме того, естественно, средства бюджета должны идти и на компенсацию льгот (до их полной монетизации), на выплаты субсидий для тех граждан, которые имеют право на те или иные виды социальной поддержки.

Исследована возможность использования для постепенного перехода к новым методам управления многоквартирными домами коммандитными товариществами (товариществами на вере). Выявлены их достоинства и недостатки. Отмечается, что коммандитные товарищества могли бы стать принципиально новой формой организации кооперации местной администрации, бизнеса и граждан в сфере управления многоквартирными домами. На примере коммандитных товариществ, созданных ДСК-1 и СУ-155 в городе Москве, проанализирована деятельность данных структур.

Исследованы перспективы использования в отечественной практике государственно-частных партнерств (ГЧП) как единственно эффективного, по мнению автора, института для решения жилищной проблемы в современной России. Отмечено, что Жилищный кодекс РФ при его декларированной «социальной направленности» не предусматривает никаких обязательств всех уровней публичной власти (ЖК РФ, статьи 12, 13, 14) по увеличению объемов социального жилья.

Под ГЧП следует понимать передачу частному бизнесу тех функций публичной власти, которые она должна, но не может выполнять в силу различных обстоятельств, таких, как недостаточная квалификация, коррупционность, дефицит бюджетов и других причин. Естественно, что передача функций от публичной власти частным рыночным структурам должна сопровождаться большим количеством различных соглашений между публичной властью и частным бизнесом по различным видам ГЧП (виды ГЧП весьма разнообразны, включают и концессионные соглашения, которые в жилищной сфере не используются). Подготовка указанных соглашений - сложная юридическая процедура, но она необходима, так как очевидно, что только частный бизнес, только банки (в том числе - иностранные) могут быть при соответствующих условиях привлечены для решения жилищной проблемы в России.

Отмечено, что институт социального найма в его существующим виде не позволяет решить в России жилищную проблему и, следовательно, не позволяет реализовать большинству россиян их конституционное право на жилище.

Анализ практики экономически развитых зарубежных стран (Германия, Израиль) позволил обосновать положение о том, что для решения жилищной проблемы необходимо законодательно ввести институты «социального жилья» и «услуг проживания в социальном жилье». Договоры предоставления таких услуг можно было бы называть «социальной арендой» жилья, но этот термин следует использовать лишь условно, чтобы отделить предлагаемые условия решения жилищной проблемы от условий действующих договоров «социального найма».

В целях привлечения частного бизнеса для решения жилищной проблемы, решение которой является конституционным обязательством публичной власти, необходимо предложить бизнес-структурам систему льгот. В диссертации дается примерный перечень и характеристики такого рода льгот.

Показано, что со стороны публичной власти это, прежде всего, долговременная гарантия выплат тех субсидий, которые будут предусмотрены договорами социальной аренды - за счет местных бюджетов или, при их дефиците, средств других уровней бюджетов. Кроме того, частные компании, готовые участвовать в решении жилищной проблемы, должны быть освобождены от дополнительных затрат (обременений), которые сегодня характерны для сферы жилищного строительства. Нужно гарантировать исполнение обязательств по бюджетному финансированию строительства объектов коммунальной инфраструктуры (дорог, инженерных коммуникаций, школ, больниц и прочее) или, по меньшей мере, согласованное по срокам с жилищным строительством исполнение договоров ГЧП для создания объектов указанной инфраструктуры.

ГЧП при решении жилищной проблемы должно иметь форму публично-правового административного договора компетентного органа исполнительной власти с выбранным по конкурсу девелопером строительства жилой недвижимости. В договоре должно предусматриваться строительство той или иной жилой недвижимости, владение, управление этой недвижимостью в течение длительного времени (возможно, даже навсегда), пользование и распоряжение недвижимостью (с учетом условий и ограничений, установленных в договоре). При этом важно, что права собственности не передаются публичной власти, а остаются у девелопера.

Глава III - «Понятие и содержание административного договора энергосбережения в жилой недвижимости» - посвящена такой административно-правовой форме реализации функций исполнительной власти как административный договор применительно к энергосбережению и измерению потребления коммунальных ресурсов и услуг.

Особое внимание диссертанта к проблемам энергосбережения в многоквартирных и жилых домах объясняется достаточно просто - здесь затраты ресурсов в 2-4 раза превышают затраты в жилищных фондах стран с климатом, аналогичным российскому. Кроме того, энергосбережение - практически единственный путь снижения темпов роста платежей граждан за жилые помещения и коммунальные услуги, неизбежного в условиях высокой инфляции и роста стоимости первичных источников энергии (нефть, газ, уголь).

Однако в настоящее время законы и иные нормативные правовые нормы не столько стимулируют, сколько сдерживают энергосбережение в жилищной сфере. Поставка управляющей домом организации различных коммунальных ресурсов (вода, электричество, тепло, газ), правила измерения потребления коммунальных ресурсов и услуг регулируются сегодня различными правовыми нормами, хотя вполне возможна была бы унификация соответствующих норм и правил. Например, «Правила функционирования розничных рынков электрической энергии…» допускают «прямые расчеты» за электричество. В договоре с организацией, управляющей многоквартирным домом, «может предусматриваться право гарантирующего поставщика (энергосбытовой организации) на получение платы за потребленную в жилых помещения электрическую энергию непосредственно от собственников и нанимателей соответствующих жилых помещений». И это несмотря на обоснованную критику практики «прямых расчетов», приведенную выше.

Административно-правовые нормы не могут обеспечить условий для энергосбережения до тех пор, пока не обеспечено обязательное измерение потребления коммунальных ресурсов и услуг. Сегодня уже достаточно рассуждений о выгодности или невыгодности счетчиков количества коммунальных ресурсов и услуг, необходимы жесткие нормы и правила для организации обязательного измерения потребления ресурсов и услуг.

Услуги биллинга (подготовка счетов по данным измерений установленными счетчиками количества ресурсов и услуг) должны получить статус коммунальных услуг, так как эти услуги являются неотъемлемой частью процессов доведения коммунальных ресурсов до граждан. При наличии такого статуса начнет работать конкурентный рынок биллинговых услуг. Компания, предоставляющая услугу биллинга, будет сама закупать счетчики, устанавливать их и обслуживать (поверять, ремонтировать, заменять), будет владеть счетчиками (то есть накапливать амортизационные отчисления и использовать их для восстановления счетчиков), а также будет нести финансовую ответственность за достоверность измерений в любое время и страховать различные риски своей деятельности.

Сегодня еще велики различия в понимании услуг как гражданско-правовой категории, с одной стороны, и как экономической категории, с другой. Эти различия связаны с различным пониманием результатов деятельности по предоставлению/исполнению тех или иных видов услуг. Считается, что основное различие между категориями «работа» и «услуга» сводится к тому, что при оказании «услуг» не появляется овеществленный результат, а само исполнение «услуги» является (согласно ч. 1 ст. 779 Гражданского кодекса РФ) лишь «осуществлением определенной деятельности» в интересах заказчика услуги.

Для коммунальных услуг, как впрочем, и для ряда других, с этим трудно согласиться, так как результат исполнения многих услуг вполне овеществлен - вода течет из открытого потребителем крана; теплоноситель, поступающий в многоквартирный дом, передает теплоту воздуху в помещениях этого дома; исполнитель услуги биллинга доставляет заказчику счет на бумажном носителе. Поэтому для таких услуг следует использовать определение «услуги, возникающие из смешанных договоров», что позволит корректно объединить в одном понятии обязательства по выполнению работ (с их материализованным результатом), и услуг, как деятельности, способствующей достижению нужных потребителю результатов. При оказании «услуг, возникающих из смешанных договоров» в соответствующих договорах легко формулируются и обязательства исполнителя услуг по его капитальным затратам (на сооружения, оборудование, измерительные приборы), по обязательствам самостоятельного привлечения средств с финансовых рынков, а также и по обязательствам заказчика услуг возмещать всю сумму затрат исполнителя в форме регулярных платежей по свободным или регулируемым тарифам.

Проблемы реформирования отношений в жилищной сфере, которые установлены в настоящем исследовании, связаны, в значительной мере, с несовершенством формируемой правовой базы новых рыночных институтов в этой сфере. Переход к рыночной экономике требует значительной социальной поддержки конкретных домохозяйств, которые, в силу различных причин, не могут самостоятельно решить свои жилищные проблемы, и не становятся, например, покупателями жилья на развиваемых при активной поддержке государства рынках. Но следует признать, что существенная ошибка действующего сегодня законодательства состоит в том, что рыночные институты в жилищной сфере еще не отделены полностью и окончательно от институтов социального обеспечения, хотя этого и требуют все программы реформирования.

Либерализация экономики требует ограничения административного вмешательства в деятельность хозяйствующих субъектов. Это вмешательство возможно только на базе административных норм, принятых в рамках соответствующих административно-правовых режимов, которые позволят устанавить нормы юридической ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение финансовых обязательств публичной власти. Это связано с тем, что ни Бюджетный кодекс РФ, ни Кодекс об административных правонарушениях РФ не устанавливают сегодня содержание понятия «бюджетное правонарушение», отсутствуют и санкции, без детального установления которых рассуждения об ответственности органов исполнительной власти лишены практического смысла.

В принципе, действующее законодательство предусматривает защиту получателей бюджетных средств от тех действий публичной власти, которые являются типичными нарушениями бюджетного законодательства - несвоевременное и/или неполное перечисление бюджетных средств, предусмотренных уведомлениями о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств. В качестве меры юридического принуждения для защиты интересов любых контрагентов публичной власти может, в принципе, использоваться даже и принудительное списание денежных средств со счетов бюджетов. Но если возникает «недофинансирование» обязательств бюджета, то необходимые средства могут быть взысканы только по решению арбитражного суда. При этом, принудительное списание средств возможно, только если в результате реализации решения суда на счетах бюджета остаются средства, достаточные для финансирования всех других получателей бюджетных средств.

Такое исполнение обязательств делает, естественно, неравноправными отношения любых частных организаций с публичной властью. Только совершенствование бюджетного законодательства, только установление равноправных отношений в контрактах с публичной властью сделает возможным эффективное управление объектами коммунальной инфраструктуры, многоквартирными домами, обеспечит привлечение в эти сферы частного капитала.

Для преодоления указанных трудностей рекомендовано закреплять в договорах управления требование о переводе всей суммы бюджетного финансирования жилищной сферы из выплат управляющим многоквартирными домами (в форме бюджетных дотаций) в выплаты нуждающимся гражданам (в форме жилищных субсидий и компенсаций льгот по оплате содержания жилья и коммунальных услуг).

Под административно-правовым режимом управления энергосбережением в жилой недвижимости предложено понимать деятельность публичной власти и ее должностных лиц по разработке, утверждению и обеспечению реализации административно-правовых актов, не регулируемых гражданско-правовыми режимами купли-продажи коммунальных ресурсов. Указанный административно-правовой режим должен обеспечить заключение и исполнение договоров между юридическими лицами, а также между юридическими и физическими лицами, которые являются участниками процессов производства, транспорта, переработки и потребления коммунальных ресурсов, а также предоставления коммунальных услуг в многоквартирных домах.

Кратко обобщая текущее положение дел в области законодательного регулирования в сфере ресурсосбережения, необходимо, в первую очередь, сказать, что самое важное здесь - подготовка императивных, обязательных для исполнения законодательных и административно-правовых норм. Только предусматривая различные меры принуждения для выполнения вводимого в действие законодательства, только разрабатывая одновременно законы и подзаконные акты можно сегодня достичь конкретных результатов в сфере управления многоквартирными домами, достичь реального энергосбережения.

Разработка и ввод в действие административно-правовых норм в договорах коммунального ресурсоснабжения, сможет эффективно защитить права и законные интересы потребителей энергоресурсов, сможет разрешить неизбежный конфликт интересов поставщиков коммунальных ресурсов (им всегда выгодно больше продать и получить больший доход) и их потребителей (им всегда хочется меньше платить за ресурсы).

Показано, что требование Федерального закона № 102-ФЗ от 26 июня 2008 г. «Об обеспечении единства измерений» невыполнимо при подготовке счетов для оплаты каждым индивидуальным потребителем в группе - в многоквартирном доме, районе, городе. При этом, естественно, метрологический контроль и надзор при продаже ресурса совокупно всей группе потребителей обеспечивается нормами законодательства и соответсвующими надзорными органами. Это существенно, так как в коммунальной сфере, практически всегда реализовывается измерение именно группового потребления ресурсов и услуг. Из признания невозможности метрологического контроля и надзора в любых случаях взаимных расчетов между покупателем и продавцом любого коммунального ресурса следует вопрос - в чем заключаются юридически значимые различия между понятиями «измерение потребления ресурсов» и «учет ресурсов»?

Это вопрос принципиальный, но довольно сложный для обоснованного ответа. Понятие «измерение» имеет четкие определения в законодательной метрологии и в технической литературе. Одно из наиболее коротких и емких определений звучит так: «Измерение - это сравнение с мерой». Понятие «учет» является вполне легитимным и четко определенным только в сферах экономики, финансов и бухгалтерского учета. Оно определяется как «составная часть управления экономическими процессами…», а для конкретных целей различают «аналитический учет, бухгалтерский учет предприятий, учреждений и бюджетный учет», каждый из которых «может осуществляться в текущих и неизменных (сопоставимых) ценах, а также в иностранной валюте». Очевидно, что «учет» осуществляется только в рублях, но не в кубических метрах, тоннах или других физических величинах, характерных для коммунальных ресурсов. Следовательно, указанный термин (учет) не может и не должен использоваться при измерениях физических величин.

Для решения возникшей коллизии в диссертации предложено следующее определение - «учет коммунальных ресурсов является совокупностью утвержденных в установленном порядке приемов и методов, с помощью которых осуществляются процедуры установления тарифов на ресурсы, процедуры начисления и учета средств, подлежащих оплате абонентами ресурсоснабжающих организаций, а также учет средств, поступивших продавцу ресурса от абонентов в различные расчетные периоды, в сочетании со счетчиками, измеряющими количество потребляемых ресурсов и, при необходимости, с приборами, регистрирующими параметры качества ресурсов, а также с соответствующими программными средствами и вычислительным оборудованием».

Формализация понятия «учет коммунальных ресурсов» в приведенном выше виде или в виде, согласованном в результате широкого заинтересованного обсуждения, позволит разрешить противоречия между нормами Федерального закона № 102-ФЗ и сложившейся практикой расчетов абонентов/потребителей за все виды коммунальных ресурсов, когда во многих случаях процедуры определения подлежащего оплате количества ресурса не имеют необходимого по закону метрологического контроля и надзора (погрешности расчета оплаты остаются неизвестными) в силу технологических особенностей распределения ресурсов между потребителями.

Пока счетчики количества потребляемых ресурсов не установлены повсеместно - во всех точках подачи ресурса в сети, у всех абонентов - нет никакого смысла ожидать значительных эффектов реформирования управления коммунальными ресурсоснабжающими системами и многоквартирными домами. Не решатся также и проблемы повышения эффективности управления, снижения тарифов на ресурсы и привлечения внебюджетных ресурсов для модернизации коммунальных систем. Нет счетчиков количества коммунальных ресурсов - нет информации, необходимой для разрешения всех указанных проблем. При этом частичная установка счетчиков (у части абонентов) ни одной из обозначенных проблем не решает - информация остается неполной.

Автором показано, что для того, чтобы использование счетчиков количества коммунальных ресурсов стало обязательным и необходимым для всех субъектов, участвующих в процессе поставки ресурсов в многоквартирные дома, необходимы достаточно радикальные решения для перестройки многих положений сложившейся в российских городах системы управления ресурсоснабжением жилых многоквартирных домов. Практическое выражение этого подхода было реализовано при подготовке с участием автора проекта постановления Правительства Москвы, регламентирующего порядок и условия массовой установки счетчиков количества коммунальных ресурсов (тепла и воды) во всех многоквартирных домах города.

Основная идея, положенная в основу указанного нормативного акта, подготовленного еще до введения в действие Жилищного кодекса РФ, заключалась в том, чтобы передать в управление одной организации все инженерное оборудование микрорайонов города и все дома, которые обслуживаются с использованием этого оборудования (сети, насосы, теплообменники и пр. ). Это позволяло сконцентрировать у одного юридического лица все права и обязанности по предоставлению жителям всех видов коммунальных услуг. Аналогичным образом позволяют теперь реформировать управление домами и нормы Жилищного кодекса РФ, именно этот вариант реформирования управления должен теперь закрепляться повсеместно административно-правовыми режимами, вводимыми администрациями регионов и городов.

Особенность предложенных решений состояла в том, что ими устанавливалась неразрывная связь между возможностью ресурсосбережения в жилищной сфере, организацией повсеместного измерения потребления коммунальных ресурсов и управлением многоквартирными домами. Важно отметить и то, что предложенная схема реформирования управления жилой недвижимостью была достаточно гибкой, допускала постепенное приближение к «идеальному» варианту управления домами.

Однако, при реализация указанного постановления были ошибки при выборе средств измерений, условия договоров организаций, управляющих многоквартирными домами, с поставщиками коммунальных ресурсов не в полной мере соответствовали тем решениям, которые закладывались при подготовке постановления. Но, тем не менее, сегодня доля многоквартирных домов в Москве, оснащенных счетчиками количества коммунальных ресурсов, является, возможно, самой высокой в России.

Опыт подготовки автором нормативных актов, регламентирующих реформирование управления многоквартирными домами, позволил предложить в диссертации правовые основы организации измерений потребления коммунальных ресурсов и услуг. Они заключаются в наборе существенных условий договоров по предоставлению услуг измерения:

- заказ услуг осуществляет продавец ресурсов, а его затраты на оплату услуг принимаются при обосновании для регулятора необходимой валовой выручки продавца, то есть стоимости коммунальных ресурсов;

- исполнитель услуг несет финансовую ответственность за достоверность измерений в любой момент в период действия договора;

- исполнитель имеет право самостоятельно декларировать соответствие установки счетчиков количества коммунальных ресурсов всем нормативным требованиям и информировать об этом стороны договора купли-продажи ресурсов;

- исполнитель услуг имеет право включать в их себестоимость затраты на страхование всех рисков, включая риск частичного дефолта заказчика услуг;

- исполнитель услуг обязан по требованию заказчика проводить измерение параметров качества коммунальных ресурсов для снижения платы за ресурсы при нарушении требований к параметрам качества, установленным договором купли-продажи ресурса.

В данном разделе диссертации приводятся и некоторые оценки требований повышения точности измерений, которые вводятся по инициативе поставщиков ресурсов с целью замены парков счетчиков ресурсов. Показано, что такие требования ведут лишь к повышению затрат потребителей на организацию измерений, но не ведут к обязательному повышению платы за ресурсы, так как приведенное выше определение понятия «учет» ведет лишь к распределению суммарной стоимости ресурсов между потребителями пропорционально показаниям счетчиков количества ресурсов.

Один из выводов диссертации состоит в доказательстве того, что при разработке норм и правил административно-правового режима управления ресурсосбережением, правовом обосновании правил измерения коммунальных ресурсов необходим комплексный детальный анализ технологических и метрологических характеристик процессов поставки коммунальных ресурсов и предоставления коммунальных услуг в жилищной сфере; показаны типичные юридические ошибки и проблемы, возникающие в нормативных правовых актах при игнорировании указанных характеристик.

Глава IV - «Публичное право как регулятор отношений по реформированию управления жилой недвижимостью» - посвящена исследованию проблемы соотношения норм публичного и частного права при регулировании отношений по управлению жилой недвижимостью, включая административно-правовые аспекты предоставления услуг управляющим жилой недвижимостью и государственно-частного партнерства в сфере становления и развития в России института социального жилья.

Автором исследован широкий спектр проблем соотношения норм административного права с одной стороны, гражданского и жилищного права - с другой, при регулировании отношений по управлению жилой недвижимостью.

Отмечено, что управление общим имуществом собственников помещений в многоквартирных домах осуществляется по нормам, главным образом, частного права. Они регулируют договорные отношения между собственниками и самостоятельно выбранными собственниками управляющими компаниями - предлагающими свои услуги частными структурами, конкурирующими на рынках услуг управления. Однако роль и влияние публичной власти при организации управления многоквартирными домами будет еще долгое время оставаться значительной. Именно за публичной властью законом сохраняются обязательства по содействию организации товариществ собственников жилья, обязательства по финансированию ранее не выполненных капитальных ремонтов многоквартирных домов, обязательства по выплате жилищных субсидий и по компенсации льгот при оплате некоторыми категориями граждан услуг управляющих компаний (услуг по содержанию и ремонту общего имущества, коммунальных услуг). Кроме того, сохраняются также и обязательства публичной власти по регулированию цен и тарифов на коммунальные ресурсы, закупаемые управляющими для предоставления коммунальных услуг собственникам, нанимателям и арендаторам жилых и нежилых помещений в многоквартирных домах.

Сделан принципиальный вывод о том, что указанные обязательства необходимо регулировать нормами публичного права, которые и должны являться элементами обеспечения административно-правового режима управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами.

Без публично-правового регулирования нельзя рассчитывать на привлечение в сферу управления жилой недвижимостью частных компаний, которые при отсутствии четко регламентированных отношений с публичной властью будут либо оставаться всегда зависимыми от должностных лиц структур публичной власти, либо будут подвержены рискам банкротства или вытеснения с рынков новых услуг. Следует согласиться с С. С. Алексеевым, который считает, что «ни один, даже самый совершенный, отработанный закон, именуемый «гражданским», не может (да и не должен) быть таким нормативным документом, который воплощает частное право, так сказать, в чистом виде. Такого чистого гражданского закона в истории права не было, его нет сейчас и не будет в будущем…» Алексеев С. С. Частное право: Научно-публицистический очерк. - М. : Статут, 1999. .

Именно поэтому, требуется разумное сочетание норм публичного, прежде всего - административного права, и частного, главным образом - гражданского права, при регулировании отношений, складывающихся в рамках проведения мероприятий по управлению жилой недвижимостью. На основе критического анализа норм Жилищного кодекса РФ сделан вывод о том, что обеспечить такое сочетание можно путем разработки проекта и принятия Федерального закона «Об управлении жилой недвижимостью в Российской Федерации». Этот нормативный акт, в случае его принятия, должен стать правовой основой при организации одного из новых перспективных видов экономической деятельности - профессиональной деятельности по управлению жилой недвижимостью. В работе предложены и аргументированы основные положения предложенного проекта федерального закона.

На основе анализа положений действующего законодательства сделан принципиальный вывод о том, что договор управления общим имуществом собственников помещений должен быть отнесен законом к категории публичных договоров, что позволит Правительству Российской Федерации установить требования повсеместно и одинаково регулирующие условия управления, права и обязанности сторон такого договора. Дана всесторонняя характеристика указанного договора управления как публичного договора, выявлены его специфические особенности.

Для эффективного управления общим имуществом собственников помещений в многоквартирном доме недостаточно заключения управляющим гражданско-правового договора с каждым собственником. Для защиты интересов управляющего, в том числе для защиты от риска банкротства ему потребуется и договор другого типа - административный договор, договор с уполномоченным органом исполнительной власти, существенные положения которого также должны регулироваться нормами предложенного нового Федерального закона. На заключение такого договора могут претендовать только те управляющие организации, которые уже выбраны собственниками общего имущества. Сроки заключения таких договоров, сроки их действия должны быть согласованы его сторонами. Также в договоре должны быть четко зафиксированы обязательства и ответственность управляющей организации, а также связь размера оплаты ее услуг в зависимости от эффективности управления.

Предложенная в диссертации концепция проекта Федерального закона «Об управлении жилой недвижимостью в РФ» в случае ее реализации на практике позволит обеспечить регламентацию управления жилой недвижимостью как профессиональной деятельности, создаст условия для привлечения в жилищную сферу внебюджетных средств, обеспечит предпосылки для комфортного проживания людей в их квартирах. Появится действенный правовой механизм, который позволит не только защитить законные права и интересы собственников жилья, но и создаст условия, в которых деятельность управляющих многоквартирными домами станет хорошо регламентируемым, предсказуемым бизнесом, защищенным от многих рисков, ограничивающих их деятельность в настоящее время.

На основе анализа современного состояния жилищной и коммунальной сфер управления сделан вывод о том, что существующие коммунальные комплексы следует рассматривать как вертикально-интегрированные структуры, в которых традиционно совмещается монопольная и конкурентная деятельность. Отмечено, что всегда возможное разделение этих видов деятельности должно привести к неизбежному общему повышению эффективности коммунальных комплексов. Однако складывающиеся стихийно, без достаточного теоретического обоснования, методы преобразования управления коммунальными комплексами с привлечением крупных финансово-промышленных групп приводят к тому, что естественно-монопольное положение коммунальных комплексов сохраняется и, более того, этот монополизм распространяется путем организационного объединения различных организаций коммунальных комплексов (например, к объединению водоснабжающих и теплоснабжающих организаций, а также и организаций, управляющих жилой недвижимостью). Поэтому в ряде случаев следует вводить нормами антимонопольного законодательства запрет на совмещение естественно-монопольных и конкурентных видов деятельности в коммунальной сфере, аналогично тому, как это делается в настоящее время при реформировании электроэнергетики.

Исходя из возможностей реструктуризации организаций коммунальных комплексов следует, естественно, разделять и методы регулирования различных видов деятельности - для конкурентных видов, где цена товаров и услуг определяется, в основном, рыночной конкуренцией исполнителей, наибольшее использование должны найти методы нетарифного регулирования, среди множества таких методов в настоящих исследованиях основное внимание сосредоточено на праве и возможностях публичной власти устанавливать «примерные условия» публичных договоров оказания услуг (ч. 1 ст. 426 и ч. 1 ст. 427 ГК РФ). Здесь первичным является определение состава услуг, которые могут и должны предоставляться различными организациями коммунальных комплексов на условиях заключаемых ими публичных договоров, а затем - определение содержания наиболее существенных условий этих договоров. Предлагаемые в настоящем исследовании решения по условиям публичных договоров носят рекомендательный характер и могут трансформироваться в зависимости от вида услуг, от условий их предоставления при подготовке уполномоченными органами исполнительной власти проектов договоров к опубликованию.

Автором анализируются возможности и цели института государственно-частного партнерства применительно к рассматриваемым в диссертации проблемам. Отмечено, что для наибольшего распространения государственно-частного партнерства в России, наиболее приемлемы те виды соглашений органов исполнительной власти с частными структурами, где будет предусматриваться, что права собственности на объекты или оборудование, которые сооружает или приобретает частный партнер, остаются за этим партнером навсегда или на согласованное время (на время, пока возмещаются в том или ином виде все капитальные и текущие затраты частного партнера). Это условие соблюдается и в том случае, если с частным партнером заключается договор на предоставление некоторого вида услуг, деятельность по исполнению которых является неотъемлемой частью любого из процессов поставки коммунальных ресурсов или предоставления коммунальных услуг. Необходимо также, чтобы договор заключался с той или иной государственной, муниципальной или даже частной организацией (например, организацией коммунального комплекса или организацией, управляющей многоквартирными домами), которая, в силу различных обстоятельств, имеет постоянный и значительный денежный поток платежей населения - собственников и нанимателей жилых помещений в многоквартирных и жилых домах. Именно граждане, как показывает практика, являются в современных российских условиях самыми надежными плательщиками за жилые помещения и коммунальные услуги, что значительно снижает риски частного партнера. Обеспечение функционирования и развития коммунальных комплексов, регулирование существенных условий договоров партнерства остается одной из основных функций публичной власти.

На конкретных примерах показаны возможности организации государственно-частных партнерств. Рассмотрены их достоинства и недостатки.

В диссертации поднята проблема становления в России института социального жилья. Констатировано, что за годы реформ был сделан ряд ошибок, препятствующих в настоящее время эффективному решению жилищной проблемы. Первая - это условия приватизации жилья, которая была проведена бесплатно. В результате, в стране появился весьма многочисленный класс «бедных собственников», для которых «бремя содержания» их имущества является непосильным. Так, например, в Москве доля собственников квартир в корпусе получателей жилищных субсидий составляет более 55%.

Отмечено, что практически без изменений со времен плановой экономики сохранился в России институт «социального найма», который закреплен и в Жилищном кодексе РФ. Такое положение уже давно не соответствует социальной и экономической ситуации в стране.

Договоры, подобные российским договорам «социального найма», в развитых странах отсутствуют, жилищная проблема решается там иным образом и объемы социальной поддержки нуждающихся в жилье в этих странах весьма разнообразны и значительны.