Административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел в области дорожного движения

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

Специальность 12.00.14 -- Административное право; финансовое право; информационное право

Административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел в области дорожного движения

Головко Владимир Владимирович

Москва

2008

Работа выполнена на кафедре административного права и административной деятельности органов внутренних дел Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Омская академия Министерства внутренних дел Российской Федерации».

Научный консультант: доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ Бахрах Демьян Николаевич

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ Дугенец Александр Сергеевич

доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ Севрюгин Виктор Егорович

доктор юридических наук, профессор Старостин Сергей Алексеевич

Ведущая организация -- Московский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент Ю.Л. Смирникова

1. Общая характеристика работы

правовой юрисдикционный внутренний дело

Актуальность темы исследования. В комплексе мер, направленных на улучшение экономического и социального уровня жизни нашего общества, важное место занимает обеспечение безопасности дорожного движения (далее -- БДД), которое составляет одно из главных направлений в деятельности Российского государства. Дорожно-транспортная аварийность наносит значительный ущерб экономике России. По оценкам специалистов, ежегодные потери от дорожно-транспортных происшествий (далее -- ДТП) в последнее время составляют 2,4--2,6 % ВВП страны, т. е. около 3 млрд. рублей, а темп прироста экономического ущерба -- 5--7 % в год. Таким образом, низкий уровень БДД заметно влияет на внутреннюю составляющую национальной безопасности страны. Абсолютное большинство ДТП -- это следствие административных правонарушений, допущенных участниками дорожного движения. В сферу административной юрисдикции Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России (далее -- ГИБДД) ежегодно вовлекаются 45 млн человек, из них штрафным санкциям подвергается более 6 млн граждан, а лишению прав на управление транспортным средством -- около 450 тыс. водителей См.: Данные НИЦ ГИБДД, ДОБДД МВД России за 2003--2007 гг.; Эра протокола // Рос. газ. 2007. 17 авг.. Решение этой проблемы требует укрепления дисциплины водителей, пешеходов и, соответственно, повышения эффективности правового воздействия на них.

Применение административного принуждения как всей милицией, так и ГИБДД в такой ситуации затруднено недостаточной разработанностью понятийного аппарата административно-юрисдикционной деятельности, административной ответственности в области дорожного движения, исполнения административных наказаний, механизма правового регулирования в указанной сфере, который представляет важную юридическую проблему и требует дальнейшего научного осмысления.

Оценка результатов работы уполномоченных органов в современных условиях свидетельствует о том, что степень научной разработанности их административно-юрисдикционной деятельности пока недостаточна.

Общие положения института административной ответственности исследовались в научных трудах А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, К.С. Бельского, И.И. Веремеенко, И.А. Галагана, Е.В. Додина, А.С. Дугенца, И.Ш. Килясханова, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, М.Я. Масленникова, Л.Л. Попова, В.С. Прониной, Б.В. Россинского, Н.Г. Салищевой, В.Е. Севрюгина, Ю.П. Соловья, В.Д. Сорокина, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, А.П. Шергина, А.Ю. Якимова и других ученых.

Вопросы административно-юрисдикционной деятельности милиции освещались в работах С.Н. Антонова, Р.И. Денисова, С.Н. Дмитриева, В.И. Жулева, И.А. Ивановой, В.Н. Кирьянова, А.С. Ловинюкова, В.В. Лукьянова, В.И. Майорова, Ф.З. Эльбердовой и других специалистов, занимавшихся проблемами дорожного движения. Указанные авторы исследовали многие аспекты административно-юрисдикционной деятельности ГИБДД, однако полученные в работах выводы имели противоречивый характер. Новые нормативные правовые документы, регулирующие общественные отношения в области дорожного движения, требуют тщательной аналитической проработки.

Указанные обстоятельства обусловили актуальность комплексного исследования генезиса данного вида административного процесса и факторов, определяющих роль и задачи ГИБДД в административно-юрисдикционной деятельности, государственной системе обеспечения БДД.

Цель исследования состоит в разработке теории административной юрисдикции с учетом специфики деятельности органов внутренних дел в области дорожного движения, обосновании концепции правового регулирования их полномочий в данном направлении и формулировании на этой основе предложений по совершенствованию законодательства и практики его применения.

Достижение цели исследования предполагается обеспечить решением следующих задач:

- определить сущность и содержание административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел;

- выяснить особенности административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел в области дорожного движения;

- разработать предложения и рекомендации по совершенствованию правового и организационного обеспечения административно-юрисдикционной практики ГИБДД;

- выявить пробелы и тенденции развития современного законодательства об административной ответственности в области дорожного движения;

- установить процессуальные особенности основных стадий производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения;

- провести анализ отечественного и зарубежного законодательства административно-юрисдикционной деятельности правоохранительных органов в области дорожного движения и на этой основе выработать предложения по совершенствованию законодательства в указанной сфере;

- выделить проблемы и наметить основные направления совершенствования административно-юрисдикционной деятельности ГИБДД, обеспечивающей БДД, предупреждение и пресечение иных правонарушений.

Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации юрисдикционных полномочий ГИБДД и других служб органов внутренних дел при обеспечении БДД, предупреждении и пресечении правонарушений, связанных с посягательством на автомототранспортные средства, жизнь и здоровье граждан.

Предмет исследования составляют:

- теоретические, организационно-правовые и прикладные проблемы административной юрисдикции в области дорожного движения;

- задачи и функции подразделений ГИБДД в системах обеспечения дорожного движения, общественного порядка, предупреждения и пресечения правонарушений в области дорожного движения;

- нормативные правовые акты, регулирующие полномочия и административно-юрисдикционную деятельность органов и подразделений ГИБДД.

Теоретическую основу исследования составляют положения общей теории права и социологии. Кроме того, были использованы достижения современной науки административного права и теории государственного управления, а также исследования ученых в области конституционного, уголовного, гражданского и других отраслей права, криминологии, криминалистики, социологии.

Методологической основой исследования являются системный подход и базирующиеся на нем общие и частные (исторический, сравнительно-правовой, формально-логический) научные методы исследования, а также методы социологических исследований (опрос, анализ статистики, метод экспертных оценок, исследование документов). Проводилось изучение как специальной отечественной и зарубежной литературы, законодательства СССР, Российской Федерации, зарубежных государств, так и практики их применения.

В целях получения достоверных данных применялись методы статистического и системного анализа, научного наблюдения. Исследования сопровождались контент-анализом всех законодательных и ведомственных нормативных правовых актов, имеющих отношение к обеспечению общественной безопасности и управлению транспортным процессом.

Информационная база работы представляет собой ранее действовавшее и современное международное и российское законодательство, научные труды и публикации отечественных и зарубежных авторов, материалы социологических исследований, периодической печати, личные исследования соискателя.

Эмпирическую базу исследования составляют материалы, собранные автором на основе анализа действующего законодательства, практики административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел в области дорожного движения. В ходе подготовки диссертации проведено анкетирование 850 сотрудников Дорожно-патрульной службы (далее -- ДПС) ГИБДД ГУВД (УВД) по Омской, Тюменской, Новосибирской, Пермской, Челябинской областей, 700 водителей транспортных средств. На базе Высших академических курсов Академии управления МВД России проведены опрос и интервьюирование более 300 сотрудников командно-руководящего состава ГИБДД по исследуемой теме.

Соискателем изучено более 3 тыс. дел об административных правонарушениях, совершенных участниками дорожного движения, производство по которым осуществлялось в период 1990--2008 гг. в Омской, Новосибирской, Пермской, Челябинской областях, а также 750 материалов пересмотра дел, связанных с жалобами граждан. При подготовке диссертации использовались статистические и иные материалы Главного информационного центра МВД России, филиала Всероссийского научно-исследовательского института МВД России по Западной Сибири, практика применения законодательства в субъектах Российской Федерации, данные СМИ, результаты эмпирических исследований, проведенных другими учеными. Кроме того, в работе отражены результаты анкетирования и экспертные оценки должностных лиц ГИБДД, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, мировых судей.

Научная новизна работы состоит в том, что в ней комплексно, с учетом постановления Правительства РФ от 20.02.2006 № 100 «О Федеральной целевой программе “Повышение безопасности дорожного движения в 2006--2012 годах”», обновления законодательства в области дорожного движения в июле 2007 г. рассмотрены различные аспекты административно-юрисдикционной деятельности, возникающие в ходе реализации правоустановительных, обеспечительно-регулировочных и правоохранительных полномочий, предоставленных ГИБДД действующим законодательством.

Предложен новый концептуальный подход к правовому регулированию правоприменительной деятельности ГИБДД, внесены рекомендации по уточнению ее административно-юрисдикционных полномочий, сформулированы, дополнены и изменены теоретические положения, касающиеся понятий административной юрисдикции и административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел в области дорожного движения, дано научное обоснование процессуальных особенностей основных стадий производства по делам об административных правонарушениях в указанной сфере. В целях дальнейшего повышения эффективности деятельности органов и подразделений дорожного надзора соискателем разработан проект федерального закона «О Государственной инспекции безопасности дорожного движения».

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Вывод о том, что современная концепция административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел в области дорожного движения должна опираться на основные идеи ст.ст. 2 и 18 Конституции РФ, согласно которым правовое демократическое государство призвано обеспечивать охрану прав и свобод и законных интересов человека и гражданина. Осуществление этих принципов обусловливает новые подходы к содержанию и реализации на практике основных положений административной юрисдикции -- соблюдения законности, равенства граждан и должностных лиц перед законом, неотвратимости наказания, объективной истины, что, в свою очередь, влечет развитие новых аспектов взаимоотношений правоохранительных органов с гражданами, в частности должностных лиц ГИБДД и граждан как участников дорожного движения, на основе обновленного федерального законодательства.

2. Обоснование концепции, суть которой сводится к тому, что дальнейшее повышение уровня обеспечения безопасности дорожного движения невозможно без реформы ГИБДД, изменения полномочий ее должностных лиц, дальнейшего совершенствования законодательства, регулирующего применение технических средств, обеспечивающих правоприменительную деятельность ГИБДД, организацию дорожного движения, а также изменения системы обучения водителей, применения административной ответственности.

3. Положение о том, что новые экономические и политические реалии российского общества, построение правового государства обусловливают необходимость существенного улучшения деятельности органов внутренних дел в области обеспечения БДД. В свою очередь, это требует существенного пересмотра роли и значения административно-правового регулирования в указанной сфере, переноса центра тяжести с жесткого администрирования на регулирование отношений органов исполнительной власти и граждан, в процессе которого должен быть создан такой баланс взаимных прав и обязанностей, который обеспечивал бы защищенность прав, свобод и законных интересов граждан.

4. Вывод о необходимости законодательного регулирования не только деятельности милиции в целом, но и подробной регламентации деятельности отдельных ее служб. Предлагается авторский проект закона «О Государственной инспекции безопасности дорожного движения». В этом документе, помимо детальной проработки прав и обязанностей органов надзорной службы в области дорожного движения, должны быть более четко обозначены ее основные задачи:

- обеспечение безопасности участников дорожного движения и иных лиц, общественной безопасности и общественного порядка;

- предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, ДТП и снижение тяжести их последствий в целях охраны жизни, здоровья и имущества граждан, защиты их прав и законных интересов, а также интересов общества и государства;

- выявление и раскрытие преступлений;

- обеспечение соблюдения юридическими лицами независимо от формы собственности и иными организациями, должностными лицами и гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, правил, стандартов и технических норм по вопросам обеспечения БДД;

- оказание помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов в пределах, установленных законом.

5. Положение о том, что административно-юрисдикционный процесс условно можно разделить на определенные юрисдикционные производства. Их систематизация находится в стадии формирования, а в юридической литературе по этому вопросу высказываются различные мнения. Юрисдикционное производство можно рассматривать в связи с содержанием деятельности субъектов; в зависимости от порядка разрешения соответствующих дел; с учетом процессуального основания или механизма возникновения административно-юрисдикционного производства; в зависимости от характера функций соответствующих субъектов и т. д.

В настоящее время в процессе административно-юрисдикционной деятельности ГИБДД следует выделить наиболее значимые виды административно-юрисдикционных производств: регистрационное; экзаменационное; лицензионное; разрешительное; процессуально-обеспечительное; ограничительное; по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения; исполнительное; по предложениям, заявлениям и жалобам граждан.

6. Вывод о том, что к особенностям административно-юрисдик-
ционной деятельности, осуществляемой органами внутренних дел в области дорожного движения, относятся следующие:

- имеет специфические порядок и правила рассмотрения индивидуальных дел;

- регламентируется как федеральным законодательством, так и федеральными ведомственными нормативными правовыми актами, т. е. имеется множественность нормативных правовых актов, регулирующих обозначенную сферу деятельности милиции;

- выявляется при реализации регистрационной, разрешительной, лицензионной и иной регулятивной, правоприменительной деятельности, предусмотренной законом, проведении административного расследования и рассмотрении дел об административных правонарушениях;

- реализуется уполномоченными на то должностными лицами органов внутренних дел и в установленных законом случаях -- судом.

7. Положение о том, что административно-юрисдикционная деятельность ГИБДД должна осуществляться исключительно в рамках полномочий профилактического и принудительного характера, связанных с применением физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, а также мерами предупреждения и пресечения правонарушений, привлечения виновных лиц к административной ответственности. Лицензионные, регистрационные, экзаменационные и иные функции ГИБДД, выполняемые без принудительного воздействия, могут быть переданы в компетенцию Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее -- Ространснадзор) и Федерального дорожного агентства (далее -- Росавтодор).

8. Вывод о том, что действующее законодательство предусматривает возможность административного наказания в случае фиксации дорожного правонарушения техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, без составления протокола об административном правонарушении должностным лицом, что создает возможность объективного вменения вины.

Для всестороннего рассмотрения дел данной категории необходимо разработать более четкий механизм его применения и соответствующих санкций статей Особенной части КоАП РФ, внести и принять надлежащие изменения и дополнения в КоАП РФ, что позволит своевременно уведомлять заинтересованных лиц о фиксации события и ограничит применение указанных выше норм в отношении субъектов, нарушающих Правила дорожного движения (далее -- ПДД) при возникновении чрезвычайных обстоятельств на дороге.

9. Положение о том, что применение технических средств для обнаружения нарушений ПДД и административного наказания собственника транспортного средства позволяет по-новому определить административное правонарушение в области дорожного движения как посягающее на здоровье и безопасность граждан, сохранность транспортных средств, дорог и дорожных соружений, на БДД и установленный порядок управления, зафиксированное с помощью работающих в автоматическом режиме технических средств, имеющих функции фото- и киносъемки, видеозаписи, противоправное деяние собственника (владельца) транспортного средства, за которое федеральным законодательством предусмотрена административная ответственность без учета вины, в случае если субъект ответственности не докажет, что принадлежащий ему транспорт передан по неосторожности другому лицу или находился в противоправном владении иными лицами, а также как деяние, которое представляет виновное (умышленное или неосторожное) нарушение ПДД иными его участниками.

10. Вывод о том, что в административном законодательстве не указаны критерии малозначительности правонарушения в области дорожного движения. В настоящее время это является пробелом, который надлежит восполнить путем введения в закон основных критериев малозначительности деликта. Таковыми могут быть:

- правонарушения в области дорожного движения, за совершение которых предусмотрены наказания в виде предупреждения или минимального административного штрафа;

- правонарушения в области дорожного движения, повлекшие незначительный материальный ущерб, например в размере до 1 тыс. рублей (с учетом обязанности его возмещения).

11. Предложение о целесообразности совершенствования ряда процессуальных норм КоАП РФ, связанных с административно-юрисдикционной деятельностью ГИБДД. В частности, предлагается:

- уточнить, что дело об административном правонарушении в области дорожного движения следует считать возбужденным не с момента составления процессуального документа, предусмотренного ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ, а с момента вынесения постановления о возбуждении дела. После проверки и возбуждения дела в случае необходимости выносится определение о проведении административного расследования;

- ввести в КоАП РФ норму, обязывающую уполномоченных должностных лиц и судей вести протокол рассмотрения дела об административном правонарушении в области дорожного движения;

- расширить полномочия судей путем наделения их правом назначения административного наказания ниже нижнего предела при наличии обстоятельств, смягчающих административную ответственность в области дорожного движения, дополнив ст. 4.1 «Общие правила назначения административного наказания» КоАП РФ частью 6, изложив последнюю в редакции: «Судья, рассматривающий дело об административном правонарушении в области дорожного движения, при наличии обстоятельств, смягчающих административную ответственность, может при вынесении постановления назначить административное наказание физическому или юридическому лицу ниже пределов санкции, установленной законом»;

- определить место рассмотрения дела об административном правонарушении, влекущем лишение права управления транспортными средствами. Статья 29.5 КоАП РФ не содержит указания на то, кто вправе рассматривать вопрос о применении территориальной подведомственности, какова должна быть форма его постановки. Следовало бы установить, в чьей компетенции он находится -- органа внутренних дел либо он может быть решен в равной степени и судьей. В связи с этим указанную норму следует дополнить и изложить ее в следующей редакции: «Орган, должностное лицо или судья в процессе расследования или подготовки дела об административном правонарушении в области дорожного движения к рассмотрению могут при наличии обстоятельств вынести определение об изменении его территориальной подведомственности»;

- пересмотреть положение ст. 4.5 КоАП РФ, регламентирующее применение сроков давности рассмотрения дела об административном правонарушении. Важно уточнить, приостанавливается ли срок давности рассмотрения дела на основе ходатайства виновного лица об изменении территориальной подведомственности или этот вопрос в равной степени также находится в компетенции юрисдикционного органа. Предлагается ст. 4.5 КоАП РФ дополнить и изложить в редакции: «Орган, должностное лицо или судья в процессе расследования или подготовки дела об административном правонарушении в области дорожного движения к рассмотрению могут при наличии обстоятельств вынести определение об изменении его территориальной подведомственности, что влечет приостановление срока давности рассмотрения дела до получения дела адресатом»;

- для достижения большей степени эффективности исполнения наказания в виде административного штрафа дополнить ст. 27.1 «Меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении» КоАП РФ пунктом 11 -- «изъятие водительского удостоверения», а также ст. 32.2 «Исполнение постановления о наложении административного штрафа» КоАП РФ -- частью 6, изложив последнюю в следующей редакции: «6. В случае неуплаты в установленный законом срок административного штрафа за нарушение Правил дорожного движения уполномоченные на то должностные лица могут применять изъятие водительского удостоверения в установленном порядке, предусмотренном частью 3 статьи 27.10 настоящего Кодекса, запрещение прохождения технического осмотра транспортного средства, запрещение постановки и снятия с учета транспортного средства. При повторной неуплате административного штрафа за нарушение Правил дорожного движения и составлении протокола об административном правонарушении по статье 20.25 настоящего Кодекса уполномоченным лицом применяется задержание транспортного средства и запрещение его эксплуатации»;

- в целях совершенствования разд. V КоАП РФ в его статьях необходимо предусмотреть возможность обжалования или опротестования принимаемых постановлений, связанных с немедленным исполнением наказания. Предлагается ч. 1 ст. 32.8 КоАП РФ изложить в следующей редакции: «Постановление судьи об административном аресте вступает в законную силу после его вынесения и исполняется немедленно исключительно в режиме чрезвычайной ситуации, чрезвычайного или военного положения. В остальных случаях административный арест исполняется после вступления постановления в законную силу в соответствии с настоящим Кодексом»;

- поскольку при оформлении процессуальных документов, доставлении лиц, управляющих транспортным средством в состоянии опьянения, в медицинские учреждения происходит большое отвлечение сил и средств ГИБДД, целесообразно в ст. 27.1 КоАП РФ закрепить положение о том, что все меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, связанные с управлением транспортным средством в состоянии опьянения, производятся за счет виновного лица.

12. Предложение дополнить КоАП РФ в части установления административной ответственности в области дорожного движения:

- за использование радиоэлектронных устройств (антирадаров) в целях обнаружения специальной техники для измерения скорости движения автомототранспортных средств, в связи с чем следует внести в КоАП РФ ст. 12.38 следующего содержания: «Использование радиоэлектронных устройств (антирадаров) в целях обнаружения специальной техники для измерения скорости движения автомототранспортных средств, иных устройств прослушивания служебных переговоров сотрудников милиции влечет наложение административного штрафа на граждан в размере одной тысячи рублей, на должностных лиц -- трех тысяч рублей»;

- в связи с применением стационарных специальных технических средств для фиксации скорости в автоматическом режиме и необходимостью предупреждения уклонения водителями транспортных средств от административной ответственности за превышение установленной скорости внести изменения в ст. 12.2 КоАП РФ, предусматривающие повышенную ответственность за управление транспортным средством с нечитаемыми, нестандартными или установленными с нарушениями требований государственного стандарта государственными регистрационными знаками автомототранспортных средств в виде штрафа в размере 5 тыс. рублей;

- в целях предупреждения создания аварийных ситуаций на дорогах и совершения ДТП предлагается установить ответственность за несоблюдение безопасной дистанции между движущимися транспортными средствами, включив в КоАП РФ ст. 12.39 следующего содержания: «Несоблюдение безопасной дистанции водителем между движущимися транспортными средствами влечет наложение административного штрафа в размере одной тысячи рублей», а также восстановить административную ответственность за создание водителем аварийной обстановки на дороге и дополнить гл. 12 КоАП РФ статьей 12.40, изложив последнюю в следующей редакции: «Нарушение Правил дорожного движения водителем, повлекшее создание помех в движении транспортного средства или иного участника дорожного движения, влечет наложение штрафа в размере одной тысячи рублей»;

- для дальнейшего повышения эффективности административно-юрисдикционной деятельности в области дорожного движения предлагается изменить ч. 2 ст. 12.25 «Невыполнение законного требования сотрудника милиции об остановке транспортного средства КоАП РФ» и дополнить новыми субъектами права остановки транспортного средства, изложив указанную часть в следующей редакции: «Невыполнение законного требования сотрудников милиции, должностных лиц Ространснадзора, Гостехнадзора, Военной автомобильной инспекции, дежурных по железнодорожным переездам, ледовым и паромным переправам, а также работников дорожно-эксплуатационных служб об остановке транспортного средства влечет наложение штрафа в размере одной тысячи рублей», а также восстановить балльную систему привлечения к административной ответственности и ответственность за иные нарушения ПДД и ввести в КоАП РФ ст. 12.41 следующего содержания: «Нарушение иных Правил дорожного движения водителем, не предусмотренных статьями главы 12 настоящего Кодекса, влечет наложение административного штрафа в размере трехсот рублей, на должностных лиц -- трех тысяч рублей».

Теоретическая значимость работы состоит в научном обосновании положений, не нашедших достаточного отражения в теории административного права, действующих нормативных правовых актах. Существенное значение для развития административно-правовой теории имеют положения и выводы диссертанта о содержании и значении административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел, признаках и сущности административных правонарушений и ответственности, а также сформулированные автором понятия «административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел», «административное правонарушение в области дорожного движения».

Практическая значимость исследования заключается в выводах и конкретных предложениях диссертанта, которые могут способствовать совершенствованию правового регулирования деятельности ГИБДД, внесению изменений и дополнений в КоАП РФ, Федеральный закон от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» и соответствующие подзаконные акты. Применение разработанных предложений дает возможность подразделениям ДПС ГИБДД более успешно предупреждать и выявлять административные правонарушения, совершаемые участниками дорожного движения, а лицам, рассматривающим эти дела, -- назначать справедливые административные наказания.

Положения и выводы, полученные в ходе настоящего исследования, позволяют: пересмотреть действующие нормативы численности инспекторского состава ГИБДД; исключить постоянное функционирование на одной и той же территории подразделений ДПС, подчиненных соответствующим органам внутренних дел, отделам (управлениям) ГИБДД городов и МВД (УВД) по субъектам Российской Федерации, а также постов Ространснадзора и других органов параллельной юрисдикции, занимающихся решением задач, относящихся к компетенции ДПС.

Содержащиеся в диссертации положения, выводы и предложения могут быть использованы и при проведении научных исследований в области дорожного движения, дальнейшей научной разработке проблем предупреждения и пресечения административных правонарушений, совершаемых участниками дорожного движения; в преподавании учебных дисциплин «Административное право», «Организация деятельности Государственной инспекции безопасности дорожного движения» и «Административная деятельность органов внутренних дел» в образовательных учреждениях; при подготовке лекций и учебных пособий по соответствующей проблематике.

Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования докладывались на 45 конференциях (в том числе 21 международной), научных и научно-практических конференциях и семинарах, состоявшихся в Барнауле (2006--2008 гг.), Белгороде (2005--2008 гг.), Владивостоке (2007--2008 гг.), Донецке (Республика Украина (2007 г.)), Екатеринбурге (1996, 1997, 2007 гг.), Караганде (Республика Казахстан (2007 г.)), Кирове (2005--2008 гг.), Кемерово (2007 г.), Красноярске (2008 г.), Минске (Республика Беларусь (2008 г.)), Москве (1991--1993, 2005--2008 гг.), Орле (1996, 2007, 2008 гг.), Омске (1999, 2003--2008 гг.), Петропавловске-Камчатском (2006 г.), Саратове (2007 г.), Тюмени (1991, 1992 гг.), Улан-Удэ (2008 г.), Хабаровске (2007 г.), Челябинске (2005--2008 гг.), Чебоксарах (2007 г.), на научно-практических семинарах в Академии управления МВД России, заседаниях кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Омской академии МВД России, кафедры управления органами охраны общественного порядка и безопасности Академии управления МВД России. Основные теоретические положения исследования, выводы и предложения диссертанта изложены в 4 монографиях, 5 учебниках, 7 учебных пособиях и 90 научных статьях, 19 из которых опубликованы в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии.

На основе настоящего исследования подготовлены предложения, рекомендации и аналитические обзоры по заказу Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Департамента кадрового обеспечения и Департамента обеспечения безопасности дорожного движения МВД России, УГИБДД УВД по Омской области, которые нашли отражение в проектах и окончательных вариантах следующих документов:

- методические рекомендации для сотрудников ГИБДД по производству дел об административных правонарушениях в области дорожного движения (направлены в УВД по Омской области);

- проект «Квалификационные характеристики выпускников образовательных учреждений МВД России» (специализация «Административно-правовая деятельность ГАИ») (направлен в МВД России);

- проект «Квалификационные требования к сотрудникам основных служб органов внутренних дел» (разд. «Госавтоинспектор; старший госавтоинспектор дорожного надзора») (направлен в МВД России);

- проект постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (направлен в Омский областной суд);

- проект постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.10.2006 № 18 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (направлен в Омский областной суд);

- проект федерального закона «О Государственной инспекции безопасности дорожного движения» (направлен в Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству Государственной Думы Федерального Собрания РФ);

- проект федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (направлен в Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству Государственной Думы Федерального Собрания РФ).

Структура диссертации обусловлена объектом, предметом, целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих четырнадцать параграфов, заключения и библиографического списка.

2. Содержание работы

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются цель и задачи, объект и предмет исследования, раскрываются теоретическая, методологическая, информационная и эмпирическая основы исследования, обосновывается научная новизна, формулируются основные положения, выносимые на защиту, определяется теоретическая и практическая значимость работы, приводятся сведения об апробации результатов и структуре исследования.

В первой главе «Особенности административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел» анализируется понятие и назначение юрисдикции по российскому праву. Автор полагает, что для характеристики этого феномена права необходимо прежде всего исследовать содержание и назначение понятия «юрисдикция» в широком и узком смыслах. Некоторые ученые под термином «юрисдикция» понимают суд, правосудие, т. е. установленную законом совокупность полномочий соответствующих государственных органов разрешать правовые споры и решать дела о правонарушениях. Другие подразумевают возможность оценивать действия лица или иного субъекта права с точки зрения их правомерности, применять к правонарушителям юридические санкции. В литературе встречаются и их модификации. Анализ различных точек зрения позволяет сделать вывод, что, кроме таких значений юрисдикции, как подсудность, правосудие, встречаются и иные. Например, данным термином обозначается также система соответствующих юрисдикционных органов, компетенция или совокупность полномочий, подведомственность или правовая сфера, на которую распространяются полномочия государственного органа.

Нетрудно заметить, что в большинстве случаев определение юрисдикции связано с термином «полномочие», который в науке управления, административной и некоторых других отраслях права рассматривается как составная часть компетенции (совокупность полномочий, прав, обязанностей) и статус органа, должностного лица, лица, выполняющего управленческие функции в организации, а также некоторых иных лиц, реализующих функции, предусмотренные для них законодательством. В данном случае органы власти от имени государства получают полномочия на реализацию государственной власти, правоприменительную деятельность, правосудие. Чаще всего юрисдикция определяется, как уже отмечалось, в зависимости от вида и характера разрешаемых дел, их территориальной принадлежности, участвующих в деле лиц и подведомственности, т. е. распространенности на определенную правовую сферу -- государственную, конституционную, международную и т. д.

На основании сказанного можно предположить, что в широком смысле юрисдикция -- это основанная на законе или иных нормативных правовых актах совокупность полномочий государственного органа (должностного лица) по регулированию общественных отношений в определенной правовой сфере государственного или международного характера, осуществлению законодательной, судебной, исполнительно-распорядительной деятельности.

Для понимания смысла и содержания этого определения необходимо более четко его разграничить на две составные части: а) юрисдикцию и б) юрисдикционную деятельность. С учетом кардинально изменившегося за последние годы законодательства и появившихся в праве новых определений доктринальное толкование термина «юрисдикция» как деятельность по разрешению споров и конфликтов и принятию решения по существу дела требует своего совершенствования. По мнению диссертанта, более точным термином, подпадающим под это определение, будет «юрисдикционная деятельность».

Принимая во внимание, что юрисдикция уполномоченных органов (должностных лиц) тесно связана с правоприменительной, правоохранительной, государственно-властной, квазисудебной деятельностью, соискатель полагает, что понятия «юрисдикционная деятельность» и «юрисдикция» нужно разграничить. В процессе исследования автор приходит к выводу, что юрисдикционная деятельность охватывает исполнительно-распорядительную, правоприменительную, правоохранительную, квазисудебную деятельность, осуществляемую уполномоченными на то органами (должностными лицами) в определенной правовой сфере в соответствии с установленной действующим законодательством и иными нормативными правовыми актами компетенцией.

Важность исследования административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел (милиции) обусловлена не только большим удельным весом административных проступков в общей структуре правонарушений, но и расширением административно-юрисдикционной защиты при сужении в современных условиях сферы уголовно-правового регулирования. Понятие административной юрисдикции органов внутренних дел не имеет своего правового закрепления. В КоАП РФ, других нормативных правовых актах, в том числе актах МВД России, четкого определения пока не существует. Подобное положение имеет место и в теории административного права: среди ученых нет единства во взглядах на понимание этого правового феномена. Анализ научной литературы позволяет выделить наиболее характерные точки зрения на эту проблему. Административная юрисдикция обладает всеми рассмотренными признаками административного процесса, что роднит ее с другими видами юридического процесса и юрисдикции. По мнению диссертанта, обоснованно считается, что ее правовую природу определяют два обстоятельства: с одной стороны, она является составной частью исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления, а с другой -- одним из видов юрисдикции. Подобной точки зрения придерживается и Д.Н. Бахрах, полагающий, что административная юрисдикция -- это «юрисдикционная деятельность административных органов на основе административно-процессуальных норм. Это не правосудие». Уместно отметить, что большинство исследователей данный вид государственной деятельности рассматривают в качестве самостоятельного правоохранительного вида.

Такие признаки юрисдикционной деятельности, как наличие правового (возможно, позитивного) спора, состязательности процедуры разрешения дела, издания юрисдикционного акта, не всегда связаны с административно-принудительной деятельностью. Административно-юрисдикционный процесс необходимо наполнить более широким содержанием и понимать его не только как принудительную, но и как регулятивную, правоприменительную, правонаделительную деятельность.

В ходе исследования автор приходит к выводу, что в широком смысле административную юрисдикцию следует понимать как установленную законом или иными нормативными правовыми актами совокупность полномочий соответствующих государственных или муниципальных органов регулировать общественные отношения, оценивать действия лица или иного субъекта с точки зрения их правомерности, разрешать правовые споры и рассматривать дела об административных правонарушениях, совершать иные юридически значимые действия, в том числе и позитивного регулятивного характера, составлять процессуальные документы.

Административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел позволяет выполнять регулятивные, нормотворческие, правонаделительные, правоохранительные функции, включающие издание правовых актов, регистрацию, лицензирование, рассмотрение и разрешение административно-правовых споров и дел об административных правонарушениях, иные юридические действия, обеспечивает защиту от противоправных посягательств (административных правонарушений).

Таким образом, учитывая сложившиеся представления о понятиях «юрисдикция» и «административная юрисдикция», целесообразно определить административно-юрисдикционную деятельность следующим образом: административно-юрисдикционная деятельность включает основанную на законе и облеченную в форму правовых отношений регулятивную, правоприменительную, правоохранительную деятельность специально уполномоченных органов и должностных лиц (судьи, органы государственной и муниципальной власти), наделенных правом реализации различных видов административных производств позитивного и принудительного характера и принятия по ним решений в установленных законом форме и порядке.

На основании изложенного диссертант отмечает, что административно-юрисдикционная деятельность осуществляется специальными субъектами, результатом ее являются упорядочение общественных отношений и привлечение виновных лиц к административной ответственности. Следовательно, учитывая сложившиеся представления о понятиях «административная юрисдикция», «административно-юрисдикционная деятельность» и их признаках, следует определить понятие административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел (милиции) следующим образом: административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел (милиции) включает основанную на законе и облеченную в форму правовых отношений регулятивную, правоприменительную, правоохранительную деятельность органов внутренних дел (милиции) и их должностных лиц, наделенных правом реализации различных видов административных производств позитивного и принудительного характера и принятия по ним решений в установленных законом форме и порядке.

Постоянное увеличение функций ГИБДД привело к резкому сокращению в работе службы удельного веса надзорной деятельности. Исполнение распорядительных, организационно-хозяйственных, внутренних контрольных функций других ведомств стало более важным. Количество задач и функций, возложенных на нее, возросло в настоящее время до 48.

С точки зрения автора, основными задачами ГИБДД в области обеспечения БДД должны прежде всего стать:

- контроль и надзор за соблюдением ПДД, а также нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения, надзор за содержанием автомобильных дорог, техническим состоянием транспортных средств;

- регулирование дорожного движения, в том числе с использованием технических средств и автоматизированных систем, обеспечение организации движения транспортных средств и пешеходов в местах проведения аварийно-спасательных работ и массовых мероприятий;

- регистрация и учет автомототранспортных средств и прицепов к ним, выдача регистрационных документов и государственных регистрационных знаков на зарегистрированные автомототранспортные средства и прицепы к ним;

- участие в мероприятиях по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, а также иные задачи, связанные с надзорными функциями, указанными в Положении о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации и Наставлении по работе Дорожно-патрульной службы Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации.

Все остальные функции необходимо отнести к компетенции Ространснадзора и Росавтодора. Сотрудники ДПС, как представляется, должны выполнять функции по обеспечению безопасности участников дорожного движения, реализация которых предполагает возможность применения мер административного принуждения: физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. Что же касается деятельности Ространснадзора и Рос-автодора, то она, по мнению соискателя, должна носить позитивный характер. Сфера их интересов может распространяться на проведение технических осмотров транспортных средств, подготовку и обучение водителей, принятие контрольных экзаменов и т. д. Изъятие у ГИБДД не свойственных ее природе функций следует рассматривать в качестве перспективной тенденции. Вместе с тем, с точки зрения автора, необходимо не сужать, а перераспределять полномочия федеральных служб, чтобы повысить эффективность их деятельности.

Во второй главе «Административная ответственность в области дорожного движения» административное правонарушение (административный проступок) рассматривается в качестве основания юридической ответственности. В этом проявляется тесная взаимосвязь и взаимообусловленность административного правонарушения и административной ответственности: с одной стороны, без правонарушения нет административной ответственности, а с другой -- основанием административной ответственности выступает правонарушение. В силу этого понятия «административное правонарушение» и «административная ответственность» существуют как неразрывные правовые категории. Поэтому, чтобы лучше раскрыть содержание административной ответственности, необходимо провести подробный анализ имеющихся в юридической литературе теоретических разработок, посвященных проблеме административного правонарушения. Рассмотрение понятий правонарушения в целом и административного проступка в частности позволяет выявить наиболее существенные признаки, свойственные любому правонарушению. Однако общее понятие правонарушения еще не способно раскрыть специфические черты, особенности, характерные лишь для административного деликта, а также их соотношения с другими признаками, например признаками состава правонарушения, основаниями административной ответственности, с которыми он находился в неразрывной связи.

Для более глубокого изучения понятия административного проступка необходимо исследовать его содержание, обусловленное объективными и субъективными факторами. Можно согласиться с мнением, что отсутствие концепции административного правонарушения -- существенный пробел как в общей теории права, так и в теории административного права. В юридической литературе решению этого вопроса уделялось достаточное внимание. Ученые разработали большое количество различных определений административного правонарушения. Например, А.В. Серегин говорит о правонарушении как о виновном антиобщественном деянии (действии или бездействии), нарушающем общественные правила поведения, охраняемые мерами административного воздействия. Имеются и другие определения, подчеркивающие различные аспекты правонарушения. Однако подавляющее большинство авторов обращают внимание на такие признаки, как противоправность, административная наказуемость, общественная опасность (вредность, вредоносность) и виновность деяния нарушителя. Продолжение дискуссии в административно-правовой литературе говорит о том, что эта проблема далека от разрешения.

Соискателем исследуется роль института административной ответственности как средства обеспечения публичных интересов. Относительно понятия административной ответственности в теории административного права существуют различные точки зрения. Одни ученые полагают, что «мерами административной ответственности следует считать только административные наказания», другие рассматривают содержание административной ответственности несколько шире, понимая ее как реализацию мер наказания и восстановительных мер в административном праве, третьи, поддерживая данную позицию, отмечают, что административная ответственность -- реализация мер взыскания, мер пресечения и восстановительных мер либо реализация мер взыскания и мер пресечения. По мнению иных авторов, кроме названных мер это понятие охватывает меры административно-принудительного характера.

Определение административной ответственности сторонниками ее расширительного толкования в известной мере условно. Отсутствие единства во взглядах на соотношение понятий «административная санкция», «административная ответственность» и «меры административного принуждения» послужило причиной продолжения дискуссии по этой проблеме и в настоящее время.

Несмотря на то, что в юридической литературе изучаемому вопросу уделялось достаточное внимание, на взгляд диссертанта, проблема определения понятия административной ответственности не решена и сегодня. Административная ответственность за правонарушение есть разновидность юридической ответственности, которая требует оформления соответствующими процессуальными документами и осуществляется через уполномоченные на то компетентные органы (должностные лица) путем наказания виновного согласно действующему законодательству. В процессе привлечения к административной ответственности к лицу могут применяться меры принуждения, но соотносить эти меры с наказанием не позволяют их непосредственные цели -- пресечение правонарушения, обеспечение производства по делу об административном правонарушении. Меры, применяемые в ходе производства, являются средством, обеспечивающим реализацию наказания, предусмотренного санкцией нормы. Представляется, что более полно изучить институт административной ответственности возможно с учетом стадий производства по делам об административных правонарушениях и мер, применяемых в ходе этого производства, т. е. ответственности в широком смысле. Однако необходимо учитывать, что ответственность как реализация наказания (ответственность в узком смысле), как уже отмечалось, наступает после вынесения определенного решения. Если же наказание не оформляется соответствующими процессуальными документами, то административная ответственность не наступает.