Органы внутренних дел в 1939-1953 годы: эволюция статуса, правовых основ, организации и деятельности (по материалам Южного Урала)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Специальность - Теория и история права и государства

на тему: Органы внутренних дел в 1939-1953 годы: эволюция статуса, правовых основ, организации и деятельности (по материалам Южного Урала)

Выполнил:

Емелин Сергей Михайлович

Москва 2010

Работа выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии экономической безопасности МВД России.

Научный консультант: доктор юридических наук, профессор Хабибулин Алик Галимзянович.

Официальные оппоненты: Заслуженный деятель науки РФ, доктор юридических наук, профессор Мулукаев Роланд Сергеевич

Заслуженный деятель науки РФ доктор юридических наук, профессор Наумкин Юрий Всеволодович, доктор юридических наук, профессор Александров Сергей Григорьевич

Ведущая организация: Казанский государственный университет им. В.И. Ульянова-Ленина

Защита состоится 26 февраля 2010 года в 13.00 часов на заседании диссертационного совета Д 203.022.02 при Академии экономической безопасности МВД России по адресу: 129329, г. Москва, ул. Кольская, 2, (зал Ученого совета).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии экономической безопасности МВД России.

Автореферат разослан « » января 2010 г.

Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук, профессор В.И. Гладких.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Одно из ведущих мест в системе органов государственной власти России традиционно принадлежит органам внутренних дел. История их развития является ярким доказательством этого. Борьба с преступностью и охрана общественного порядка; обеспечение целостности и стабильности государства; защита конституционных прав граждан и общественных интересов государства - вот лишь некоторые, безусловно, основные, направления деятельности органов внутренних дел, которые остаются неизменными на протяжении более двухсот лет.

Период с 1939 по 1953 год характеризуется существенными изменениями в развитии российского государства и общества. Они вызваны стремлением партийно-государственного руководства упрочить основанную на диктатуре коммунистической партии модель государства; обеспечить ее материально-техническую базу таким образом, чтобы позволить государству развиваться независимо от внешних факторов. В этой связи созданная в СССР административно-командная система в полной мере отвечала поставленным задачам, а органы внутренних дел занимали в этой системе важнейшее место, выполняя свою основную роль инструмента принуждения; служили реализации целей и задач дальнейшего государственного строительства.

Исследование проблематики, связанной с деятельностью органов внутренних дел, всегда было затруднено ввиду особого места, которое они занимают в государстве. До сих пор сохраняются засекреченные документы, касающиеся различных вопросов организации и деятельности, а также правового обеспечения органов внутренних дел, в том числе содержащие данные о динамике преступности; показателях работы по отдельным направлениям; изменении структуры и штатной численности; недостатках в работе и злоупотреблениях руководителей разных уровней. Закрытость многих источников, особенно архивных фондов, многочисленные фальсификации, которые были отражением политической конъюнктуры, к сожалению, являлись постоянными спутниками историографии органов внутренних дел на протяжении многих лет.

Задачей российской историко-правовой науки всегда являлось объективное исследование исторического опыта развития государства и права. Особенно это касается вопросов, связанных с периодами военного времени, в частности, со Второй мировой войной. Сегодня эта задача облегчается возможностью привлечения значительного числа документальных и, главное, архивных источников, ранее недоступных широкому кругу исследователей. Исследование развития системы органов внутренних дел в условиях военного времени на примере Южного Урала как крупнейшего стратегического региона государства позволят выделить общие тенденции, нашедшие свое отражение в теории и практики деятельности как правоохранительных органов, так и иных государственных институтов.

Рассматриваемая проблематика актуальна также с позиции оценки правового обеспечения деятельности органов внутренних дел регионального уровня, включая соотношение законодательных актов и ведомственных нормативных документов НКВД СССР; нормативных и правоприменительных актов соответствующих региональных подразделений, находящихся на Южном Урале. Этот аспект приобретает особую значимость, поскольку недостаточная регламентация полномочий органов внутренних дел послужила одной из причин значительного числа нарушений законности в их деятельности.

Не менее значимой является проблема взаимодействия органов внутренних дел с органами государственной власти и управления, государственной безопасности, а также с иными организациями и учреждениями при реализации общих задач.

В соответствии с целями и задачами, стоящими перед органами внутренних дел, изменялась организационно-штатная структура территориальных подразделений НКВД, число которых за время войны несколько увеличилось. На основе принятия, как на всесоюзном, так и на региональном уровнях ведомственных нормативных актов, менялись организационные основы и методы деятельности различных служб милиции.

Научное исследование деятельности органов внутренних дел на Южном Урале в 1939-1953 гг. позволит дать объективную оценку роли и участии их структурных подразделений в войне, а также в послевоенный период, по выполнению всего спектра поставленных задач. Критическое переосмысление многих стереотипов об обязанностях и задачах милиции, ее месте и роли в государстве требует тщательной научно-теоретической проработки. Она должна базироваться на изучении конкретного исторического опыта развития как государства в целом, так и его отдельных регионов, свободных от господствовавших в течение длительного периода идеологических установок. Тем более, что современная историко-правовая наука имеет возможность более целостного и объективного изучения прошлого. Сегодня есть все предпосылки выйти на качественно новый уровень понимания роли и значения органов внутренних дел в механизме государства в указанный период времени.

Комплексный характер исследования предполагает анализ не только вопросов истории создания, организации, функций, форм и методов работы органов внутренних дел, но и особенностей политической и экономической ситуации в регионе. Этим обусловлен анализ ряда проблем, находящихся на стыке истории государства и права с теорией государства и права, отечественной историей, гражданским и административным правом.

Актуальность, большая теоретическая и прикладная значимость проблематики исследования и ее недостаточная разработанность в историко-правовой науке обусловили выбор темы диссертации.

Степень научной разработанности проблемы определяется тем, что особенности организации, развития и деятельности органов внутренних дел на территории южно-уральского региона в 1930-1950-е годы не являлись до настоящего времени предметом детального самостоятельного исследования.

Исследованием отдельных аспектов истории органов внутренних дел как в общесоюзном, так и в региональном масштабе занимались: А.А. Абдумоминов, Ю.Е. Аврутин, А.Е. Александров, Х.Р. Алимов, А.М. Афанасьев, B.C. Афоничев, Ф.Х. Ахмадеев, Ф.Е. Базаров, Б.П. Белозеров, И.Г. Билас, Л.Н. Бодерко, Д.В. Верютин, А.И. Вольхин, Р.Б. Герман, Ф.М. Городинец, Э.П. Григонис, А.Е. Григуть, В.А. Гусак, М.И. Еропкин, Н.Н. Жильский, В.И. Ирлицин, В.П. Казанцев, И.И. Калашников, В.И. Костин, В.В. Макеев, В.Е. Мартианов, Л.Д. Матросова, М.Ю. Моруков, Г.В. Незвигин, В.В. Обухов, Л.А. Попов, А.В. Панфилец, В.И. Полубинский, Ю.Б. Порфирьев, Л.П. Рассказов, А.Г. Рябченко, С.В. Стяжкин, А.В. Сучилкин, В.В. Тимофеев, А.П. Тимченко, С.П. Шатилов, Н.Г. Янгол и другие.

Многие из работ указанных авторов носят фундаментальный характер, опираются на обширный круг литературы и источниковой базы. В этом отношение особо следует выделить работы С.В. Биленко, А.Я. Малыгина, Р.С. Мулукаева, В.Ф. Некрасова и А.Т. Скилягина. Именно они впервые обратились к изучению многих неразработанных вопросов по истории и правовым основам развития и деятельности органов внутренних дел, в том числе в годы Великой Отечественной войны, а также послевоенный период.

Интересующие нас проблемы также нашли отражение в исследованиях, посвященных правовым аспектам и практическим сторонам деятельности органов внутренних дел, в том числе правовому, социальному и кадровому обеспечению, профессиональной и психологической подготовке, укреплению служебной дисциплины сотрудников, действиям в чрезвычайных ситуациях и другим вопросам. Этому посвятили свои работы такие исследователи, как: В.Б. Аверьянов, Б.А. Викторов, П.В. Голубец, А.В. Горожанин, А.Н. Гузеев, А.С. Емелин, Е.Г. Ермаков, В.Я. Кикоть, Е.М. Ковалева, Б.П. Кондрашев, М.А. Кожевина, В.В. Кожевников, Н.М. Кузьмина, Ю.Н. Кучма, И.И. Лизикова, А.А. Молчанов, В.М. Морозов, М.С. Нурбаев, В.М. Петрожицкий, С.Д. Порощук, В.Ф. Прокофьев, Е.Д. Проценко, А.Г. Пынзарь, В.Б. Романовская, Ю.Н. Симинягин, Н.С. Симонов, В.В. Скляров, Е.А. Слепнев, А.В. Степанов, Л.М. Стерликова, А.В. Степанов, Л.К. Суворов, В.М. Суслов, В.И. Тимченко, А.Д. Тихомиров, П.А. Ткачев, А.И. Трофимов, В.К. Филатов, А.В. Числов, В.М. Шамаров, В.Я. Шашков и другие.

Особенности освещения затрагиваемых вопросов обусловлены высокой политизированностью темы, что выдвигало на первый план стремление показать так называемую «парадную» сторону деятельности органов внутренних дел. В ущерб объективности замалчивались проблемы и негативные стороны, зачастую приводились малодостоверные данные. Значительная часть работ имела своей задачей повышение авторитета советской милиции и популяризацию службы в органах внутренних дел.

Во многих работах содержится ценный фактический материал. Однако основной упор в большинстве трудов, изданных в советский период, сделан на освещение роли и задач партийных организаций в годы войны, в том числе и по руководству органами внутренних дел. В ряде работ имеются многочисленные неточности и несогласованность, замалчивание трудностей и недостатков в работе, что, безусловно, снижает их научную ценность.

В известном смысле переломным моментом в развитии историографии органов внутренних дел стала середина 60-х годов XX века. С этого времени интерес к теме неуклонно возрастает, начинает преодолеваться общая ограниченность исследований, расширяется источниковая база. Это отразилось в появлении разноаспектных работ по теоретико-правовым вопросам организации правоохранительной деятельности, конкретным проблемам, а также по истории региональных подразделении. В 70-80-х гг. XX века впервые появляются обобщающие работы, детально воссоздающие общую картину деятельности органов внутренних дел в годы войны, а в последующем историография проблемы расширяется за счет поиска и разработки новых тем, привлечения новых источников.

В то же время, анализ имеющейся историко-правовой литературы свидетельствует о том, что в указанных аспектах деятельность органов внутренних дел на территории Южного Урала в данный период еще не исследовалась. Отдельные проблемы темы, касающиеся деятельности региональных органов внутренних дел, освещены в региональной историко-правовой литературе явно недостаточно. Слабо изучена хозяйственная деятельность органов внутренних дел в данный период, недостаточно внимания уделяется региональной истории органов внутренних дел. В общесоюзных (всероссийских) работах данные аспекты затрагиваются в самой общей форме, специальные исследования отсутствуют. В частности, отсутствуют диссертационные исследования, касающиеся истории органов внутренних дел республик и областей, территориально расположенный в пределах Южного Урала. Те работы, которые посвящены различным вопросам истории, правового обеспечения, организации и деятельности органов внутренних дел в годы войны, как по общесоюзным проблемам, так и касающиеся региональных аспектов, не позволяют сформировать целостную картину и дать органам внутренних дел объективную оценку на этом переломном этапе отечественной истории. Помимо этого, анализ практики деятельности местных правоохранительных органов в силу известных причин носил поверхностный характер, что не позволяет получить целостное представление о развитии органов внутренних дел. В этой связи изучаемая проблематика представляется актуальной и научно востребованной темой.

Объектом диссертационного исследования является система функционирующих на территории Южного Урала в 1939-1953 гг. органов внутренних дел. В настоящем исследовании понятие «органы внутренних дел» объединяет: территориальные управления милиции со всеми структурными подразделениями, отделы по борьбе с бандитизмом, с детской беспризорностью и безнадзорностью, паспортную службу, включая справочные бюро и отделы ЗАГС. За рамки рассмотрения вышли подразделения государственной безопасности и войсковые части НКВД-МВД, имевшие обособленную структуру, противопожарная служба, хозяйственные подразделения; объекты, входящие в уголовно-исполнительную систему, а также архивная служба.

Предметом исследования являются эволюция статуса, правовых основ организации и деятельности органов внутренних дел на территории Южного Урала, отражающих специфику региона и изучаемого периода.

Цель и задачи исследования. Основная цель диссертационного исследования заключается в выявлении на основе анализа нормативных правовых актов, архивных документов, опубликованной литературы, а также аналитических, статистических и иных материалов специфики эволюции, правового регулирования, организации и деятельности органов внутренних дел на Южном Урале в 1939-1953 гг., особенностей, механизмов и методов реализации возложенных на них задач.

Для достижения поставленной цели в ходе исследования ставились и решались следующие задачи:

исследовать нормативную правовую базу деятельности органов внутренних дел в 1939-1953 гг., ее особенности и динамику развития;

показать эволюцию организации, структуры и задач органов внутренних дел региона в рассматриваемый период;

рассмотреть основные направления деятельности органов внутренних дел на территории Южного Урала, их изменение в связи с особенностями оперативной обстановки и расширением правоохранительной сферы, основные результаты борьбы с дезертирством, преступностью несовершеннолетних, детской беспризорностью и безнадзорностью;

выявить специфику деятельности органов внутренних дел региона в годы Великой Отечественной войны, в том числе перестройку их работы на военный лад, обеспечение эвакуационных процессов и решение иных хозяйственных вопросов, показать специфику обеспечения законности в военный период;

проанализировать динамику общеуголовной и экономической преступности, основные направления и правовые механизмы противодействия ей;

подвергнуть анализу проблемы кадрового обеспечения органов внутренних дел региона, решение задач отбора, обучения и воспитания личного состава в военных условиях;

проанализировать участие органов внутренних дел в общественно-политической жизни региона, взаимодействие с органами власти и общественностью по решению правоохранительных и хозяйственных задач, в том числе в ходе восстановления мирной жизни;

оценить роль органов внутренних дел на Южном Урале в осуществлении государственной политики в рассматриваемый период, их место в общесоюзной правоохранительной системе.

Методологическую основу диссертационного исследования составили общенаучные принципы объективности и историзма, взаимообусловленности и взаимосвязи явлений, опирающиеся на диалектическое понимание исторического процесса и закономерностей общественного развития, а также на принципы единства исторического и логического, абстрактного и конкретного, общего и особенного.

Характер цели и задач, поставленных в диссертации, своеобразие используемых источников обусловили применение различных комплексных и специальных методов научного исследования. Прежде всего, это системный, логический, сравнительно-исторический, историко-типологический и хронологический методы, а также общенаучные методы познания (дедукция, индукция, моделирование, анализ и синтез, междисциплинарный синтез и др.).

При формировании теоретической основы и сопоставлении взглядов различных авторов по изучаемым проблемам применялся системный подход, структурно-функциональный метод, а также метод сравнительного и ретроспективного анализа.

Для исследования нормативной правовой базы использовались сравнительно-правовой и формально-юридический методы. Для структурирования объектов исследования применялся метод классификации и количественный метод, применение широкого комплекса статистических материалов и цифровых данных обусловило использование статистического метода.

Использование в научном исследовании рассмотренных методов позволило систематизировать и обобщить историко-правовой опыт организации и деятельности органов внутренних дел на Южном Урале в 1939-1953 гг.

Эмпирическую и информационную базу диссертационного исследования составили опубликованные и архивные материалы. Прежде всего, это нормативные правовые акты, являющиеся правовой основой организации и деятельности органов внутренних дел в рассматриваемый период. Среди них следует выделить основополагающие законы и указы Президиума Верховного Совета СССР и РСФСР, постановления Государственного комитета обороны, Совета народных комиссаров - Совета министров СССР и РСФСР, приказы, директивы и указания НКВД СССР и Главного управления милиции, а также их территориальных подразделений, указания и разъяснения прокуратуры СССР, Верховного суда, наркомата юстиции, решения органов местного самоуправления и другие партийно-политические документы, а также подзаконные акты, касающиеся работы органов внутренних дел.

Данные документы вошли в разноплановые сборники законодательных и иных базовых нормативных актов советской власти рассматриваемого периода, где содержатся материалы по уголовному законодательству, уголовному процессу и организации работы правоохранительных органов.

Второй блок документов представлен в сборниках, содержащих законодательные и административные акты военного времени. В них отражены все важнейшие направления деятельности государства в этот период. На основе их анализа можно представить объем работы, проводимой партийно-государственными органами страны, в том числе и по решению разноплановых проблем правоохранительной и режимной деятельности, возложенных на органы внутренних дел.

Важное место в источниковой базе исследования занимают постановления и распоряжения ЦК ВКП(б) по военным, хозяйственным и иным вопросам. Учитывая, что партийные органы осуществляли, прежде всего, функции оперативного руководства всем государственным аппаратом и народнохозяйственным комплексом, немаловажное место в их деятельности занимали и вопросы правоохранительного обеспечения. Это относится как к центральным партийным органам, так и к территориальным комитетам.

Общий материал об эволюции органов внутренних дел содержится в документальных сборниках и справочниках, посвященных Великой Отечественной войне и различным народнохозяйственным проблемам. Здесь имеются материалы, отражающие основные аспекты функционирования органов внутренних дел, большое внимание уделяется военным вопросам, показана роль органов внутренних дел именно в решении экономических и хозяйственных вопросов на Южном Урале.

Существенное значение имеют сборники нормативных документов Народного комиссариата внутренних дел СССР. Это нормативные и подзаконные акты общего и ведомственного характера, сборники материалов непосредственно по истории и правовым основам деятельности милиции, других подразделений, входящих в систему органов внутренних дел, а также территориальных органов. В качестве одного из компонентов теоретической базы нами использованы и современные документы, которые при сопоставлении с документами 1930-1950-х гг. позволяют выяснить эволюцию норм права, организационных основ органов внутренних дел, требований к кадровому составу.

Важный материал для анализа дают сборники материалов о деятельности органов государственной безопасности. Являясь составной частью правоохранительной системы, они выполняли смежные задачи с органами внутренних дел. Формы и методы их работы также были схожи, что особенно проявляется в реализации карательной политики. Более полно данные вопросы отражены в сборниках о репрессиях и реабилитации жертв политических репрессий, деятельности ГУЛАГа и по другим проблемам.

Большой массив исследованных документов представлен архивными источниками. Прежде всего, это документы, хранящиеся в федеральных архивах - Государственном архиве Российской Федерации (ГАРФ) и Российском Государственном архиве социально-политической истории (РГАСПИ). В них содержатся документы, охватывающие самый обширный круг вопросов организации и функционирования как конкретных служб органов внутренних дел, так и целых направлений деятельности, в первую очередь связанных с борьбой с преступностью и обеспечением общественного правопорядка.

Региональный материал по организационным основам, развитию и деятельности органов внутренних дел на территории Южного Урала содержится в Государственном архиве Оренбургской области (ГАОО), Объединенном государственном архиве Челябинской области (ОГАЧО), Центра документации новейшей истории Оренбургской области (ЦДНИОО), Центральном государственном архиве общественных объединений Республики Башкортостан (ЦГАОО), Центральном государственном историческом архиве Республики Башкортостан (ЦГИА РБ), а также ведомственных архивах территориальных органов внутренних дел. Здесь аккумулирован материал по многим направлениям деятельности органов внутренних дел, который позволяет с большой степенью объективности воссоздать общую картину их функционирования применительно к конкретно-историческим условиям развития региона.

Архивные документы являются основной базой исследования проблематики, связанной с организацией, эволюцией правовых основ и деятельностью органов внутренних дел в указанный период. Изучение и использование данных документов позволяет нам на основе конкретных данных анализировать состояние и динамику развития органов внутренних дел, уточнить и решить наиболее важные проблемы, а также всю проводимую ими многоплановую работу.

В целом, названные нормативные правовые и архивные источники позволяют представить тот объем работы, которая была возложена на органы внутренних дел в указанный период, проследить эволюцию нормативной правовой базы, организационно-правовых основ и направлений деятельности.

Изучение органов внутренних дел в предлагаемых хронологических и территориальных рамках, а также в обозначенных аспектах деятельности позволит, на наш взгляд, более четко представить их роль и место в правоохранительной деятельности государства; определить масштабы проводимой работы; отразить специфику отношений как внутри ведомства, так и с другими государственными структурами.

Хронологические рамки исследования охватывают 1939-1953 гг., т.е. последние предвоенные годы, Великую Отечественную войну и первые послевоенные годы перехода к мирному развитию.

Этот целостный хронологический период в развитии органов внутренних дел делится на следующие этапы: 1) предвоенный период (1939-1941 гг.); 2) начальный этап Великой Отечественной войны (1941-1943 гг.); 3) завершающий этап Великой Отечественной войны (1943-1945 гг.); 4) первые послевоенные годы перехода к мирному развитию (1945-1953 гг.). Данные этапы в развитии органов внутренних дел выделяются, прежде всего, по причине того, что они связаны с логическими историческими периодами, которые характеризуются существенным изменением характера выполняемых органами внутренних дел задач.

Территориальные рамки исследования охватывают в географическом отношении территорию Южного Урала, в административном - Республику Башкортостан (в рассматриваемый период - Башкирскую АССР), Челябинскую область и Оренбургскую (в рассматриваемый период - Чкаловскую) область.

Выбор территориальных рамок исследования обусловлен, прежде всего, стремлением выделить регион, где были бы максимально сконцентрированы все специфические условия деятельность органов внутренних дел в военный период (эвакуация значительного числа промышленных предприятий, их размещение и организация работы, деятельность эвакуированных органов власти и управления, научных и военных структур, учебных заведений, международных организаций (Коминтерн и т.д.), депортация некоторых категорий населения, новые направления уголовной преступности и т.п.).

Таким образом, оценка деятельности органов внутренних дел в территориальных рамках Южного Урала является достаточной базой для объемного научного исследования, выявления общего и особенного в исследуемой проблематике, и на этой основе формулирования необходимых выводов и обобщений, имеющих теоретическую и научную ценность, а также практическое значение.

Научная новизна исследования определяется тем, что в диссертации на основе обширного массива архивных и опубликованных источников осуществлено комплексное историко-правовое обобщение эволюции правовых основ, исторического опыта организации и деятельности органов внутренних дел на Южном Урале в 1939 - 1953 гг., включая периоды Великой Отечественной войны, Второй мировой войны и первые годы послевоенного периода.

Более обстоятельному исследованию и всестороннему анализу были подвергнуты:

организационно-структурные и правовые изменения органов внутренних дел;

основные показатели работы по борьбе с преступностью и ее предупреждению, а также охране общественного порядка;

основные направления расширения полномочий органов внутренних дел применительно к рассматриваемому периоду и в рамках существовавшей государственной системы.

В диссертации на основе статистических данных, многие из которых только недавно были рассекречены:

представлена динамика основных показателей борьбы с преступностью, дезертирством, детской беспризорностью и безнадзорностью, обеспечения общественного порядка, работы по приему эвакуированных предприятий на территории региона, а также иных хозяйственных и экономических функций, возложенных на органы внутренних дел в рассматриваемый период;

осуществлен анализ правовой политики государства и ее влияние на проходящие в государстве процессы;

проанализирована работа с личным составом органов внутренних дел региона, в том числе такие ключевые вопросы как отбор и расстановка кадров, их обучение и профессиональная подготовка, организация воспитательной работы и укрепление дисциплины среди личного состава;

показана специфика обеспечения законности в деятельности органов внутренних дел региона, дана комплексная оценка эволюции законодательства в правоохранительной сфере, нормативной правовой базы органов внутренних дел, в том числе регионального нормотворчества, а также их функционирования.

В результате проведенного исследования достигнуты следующие научные результаты:

построена организационно-правовая модель органов внутренних дел на Южном Урале в конце 1930-х - начале 1950-х гг., обоснованы ее особенности и отличия от общесоюзной модели, специфика функционирования в чрезвычайных условиях;

доказано, что в основе развития криминогенной ситуации на Южном Урале, которая имеет ряд существенных отличий от общесоюзной по основным направлениям, в том числе по видам преступности, дезертирству, детской беспризорности и безнадзорности, лежат экономические особенности региона;

обоснованы особенности организации профилактической работы в регионе, в том числе по линии агентурного сопровождения деятельности промышленных предприятий и иных хозяйственных объектов;

установлено, что на Южном Урале более интенсивно работали различные формы общественного содействия органам внутренних дел и, особенно, милиции, что имело особую роль в контексте экономического значения региона;

выявлена непосредственная связь между изменением организационного построения органов внутренних дел и выполняемых ими функций с общеполитической обстановкой в стране и осуществлением конверсионных мероприятий во второй половине 1940-х - начале 1950-х гг.

К оценке исторических фактов и содержания правовых документов автор стремится подойти с деидеологизированных и деполитизированных позиций.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Исследование деятельности органов внутренних дел всегда было затруднено ввиду особого места, которое занимают правоохранительные структуры в российском государстве. Особенно это характерно для таких рубежных и, в то же время, драматических этапов в отечественной истории, как конец 30-х годов XX века, Великая Отечественная война (1941-1945 гг.), первые послевоенные годы перехода к мирному развитию. Закрытость многих исторических и правовых источников, замалчивание как отдельных фактов, так и целых направлений в деятельности органов внутренних дел порождали многочисленные фальсификации, вели к искажению их роли в отечественной истории.

2. Высокая политизированность и идеологизированность исследуемой проблемы, закрытость значительного массива документов, находящихся под грифом секретности, сформировали своеобразную методологическую основу проведенных исследований, создавали благоприятную почву для многократных попыток «переписать» историю органов внутренних дел с позиций политической конъюнктуры. На практике это выразилось в создании биполярного подхода относительно функционирования органов внутренних дел. С одной стороны - популяризация их деятельности и пропаганда ратных подвигов; с другой - отображение карательной сущности органов внутренних дел, разоблачение сталинских репрессий.

3. Основной вектор эволюции органов внутренних дел конца 30-х - начала 50-х гг. XX века определяется тем, что, наряду с традиционными видами правоохранительной деятельности, в их компетенцию входило решение целого комплекса политических, военно-мобилизационных, хозяйственных, экономических и режимных задач. Полифункциональность органов внутренних дел особенно ярко проявилась в период Великой Отечественной войны. Это имело большое значение, так как успешное выполнение данных функций непосредственно влияло на состояние правопорядка и общественной безопасности в государстве.

4. В силу того, что органы внутренних дел в России традиционно являются одним из основных звеньев государственного управления, то они, наряду с правоохранительными функциями, осуществляли еще и управленческие функции, напрямую не связанные с обеспечением общественного порядка. В конце 30-х - начале 50-х гг. XX века это выражалось в том, что НКВД являлся, по существу, крупнейшим строительно-хозяйственным ведомством, что особенно характерно для Южного Урала. Данное обстоятельство подчеркивает историческую связь и общность выполняемых задач с Министерством внутренних дел Российской империи, также выполнявшим преимущественно управленческие и хозяйственные функции.

5. В период Великой Отечественной войны все направления государственной и общественной жизни, в том числе и обеспечение правопорядка и общественной безопасности, были подвергнуты существенным изменениям. Это нашло отражение в комплексе нормативных правовых актов, регламентирующих статус органов внутренних дел. Специфика проводимых мероприятий отражала общую линию партийного руководства страны, направленную на усиление (и, наоборот, - ослабление) системы НКВД-МВД в те или иные исторические отрезки времени, выражалась в особенностях кадровой политики и ее реализации на местах (в том числе в вопросах обязательного согласования с соответствующими партийными инстанциями все персональные назначения, утверждая в номенклатурных должностях лиц руководящего состава органов внутренних дел), роли и месте территориальных подразделений и их взаимоотношениях с органами власти и управления, а также многих других важных вопросах. Изменение структурного построения органов внутренних дел, круга выполняемых функций подчеркивает стремление партийно-государственного руководства страны держать их под постоянным контролем.

6. Многоплановость правоохранительной деятельности конца 30-х - начала 50-х гг. XX века была обусловлена как многообразием правоохранительных органов, так и выполняемых ими социальных функций. Это не могло не отразиться на положении органов внутренних дел в системе государственного управления, а также содержании комплекса мероприятий, направленных на их реорганизацию. Именно этим, в частности, объясняется чередование усиления и ослабления массового террора, неоднократная смена руководства ведомства и частичный пересмотр политических дел, что имело своей целью успокоить общество, дистанцировать позицию руководства государства от имевших место злоупотреблений и перегибов.

7. Значимым направлением в деятельности органов внутренних дел являлось укрепление сложившейся единой государственной системы, подавление национальных стремлений регионов. Это выражалось, с одной стороны, в советизации национальных окраин и вновь присоединенных республик, которая традиционно проводилась с опорой на репрессии, а также в тотальном выселении из европейской части СССР на Урал, в Сибирь и Среднюю Азию представителей т.н. «малых народов», в первую очередь, немцев. Под данные кампании попадали также бывшие кулаки, участники «контрреволюционных» организаций на территории Южного Урала, члены семей репрессированных и другие асоциальные, по тогдашним меркам, категории населения. Полномочия органов внутренних дел в решении этого вопроса не ограничивались только организацией масштабного переселения. Им был вменен и последующий контроль за переселенцами.

8. Существенной особенностью, которая накладывала отпечаток на деятельность органов внутренних дел на территории южно-уральского региона в годы войны, являлось введение оперативно-начальствующих должностей по обслуживанию промышленных предприятий оборонного значения. Это было связано с наличием в регионе огромных людских и материальных ресурсов. Динамика изменения численности оперативных сотрудников в региональных подразделениях на Южном Урале была неодинаковой. В основном, прирост шел за счет расширения численности аппаратов региональных НКВД.

9. Функции гласного и негласного контроля, которые выполнялись органами внутренних дел в изучаемый период, были тесно переплетены с хозяйственными обязанностями. Учитывая, что, начиная с предвоенных лет, огромные людские и материальные ресурсы были направлены в оборонные отрасли промышленности, которые развивались форсированными темпами, это требовало оперативного сопровождения. Кроме того, в числе обязанностей органов внутренних дел была организация и руководство специальными подразделениями, проверочно-фильтрационными лагерями, использование труда заключенных и многие другие задачи.

10. Развитие криминогенной ситуации по линии как уголовной, так и экономической преступности на Южном Урале отличалось от общесоюзной, что связано со спецификой экономической структуры региона, наличием здесь огромного оборонного комплекса, представленного, преимущественно, эвакуированными предприятиями, которые требовали оперативного сопровождения.

11. Усложнение работы по борьбе с уголовной преступностью, активизация уголовного элемента в условиях чрезвычайных обстоятельств, сложности, которые испытывали органы внутренних дел в связи с кардинальным изменением условий и расширением сферы деятельности, а также с распространением новых видов преступных деяний, появление которых было вызвано спецификой военного времени и связанными с ним трудностями, компенсировались расширением агентурной сети, а также развитием форм участия общественности в выполнении правоохранительных функций. На территории Южного Урала эти направления развивались особенно динамично на протяжении всего периода.

Теоретическое значение исследования заключается в комплексном научном анализе исторических условий, опыта и правовых основ организации и деятельности органов внутренних дел на Южном Урале, выявлении объективных закономерностей их эволюции в рубежный для страны период. Полученные в результате анализа и оценки ранее засекреченных архивных источников данные представляют большой научный интерес как в плане создания целостной картины указанного периода, так и определения роли и места органов внутренних дел, а также специфики их функционирования, в том числе в чрезвычайных условиях.

Теоретические положения, выводы и предложения, содержащиеся в диссертационном исследовании, представляют научный интерес в контексте изучения истории российского государства и права, а также для дальнейших теоретических исследований в историко-правовом поле.

Практическое значение исследования. Научные выводы, сделанные в диссертации, ориентируют на дальнейшее совершенствование законодательной базы применительно к условиям чрезвычайных ситуаций, учет положительного опыта деятельности органов внутренних дел на Южном Урале в условиях подготовки к войне, в период военных действий и перехода к мирному развитию. Это важно и в связи с профессионализацией преступности, которая становится более изощренной, изменением ее структуры, форм и методов, что требует со стороны правоохранителей решительных действий не только по факту преступных деяний, но и, прежде всего, предупредительного характера.

Материалы диссертации могут использоваться как при написании обобщающих трудов по истории МВД России, так и по истории правоохранительных органов; подготовки учебных пособий; преподавании базовых учебных дисциплин и специальных учебных курсов в высших учебных заведениях системы МВД России, а также гражданских вузах юридического профиля; в процессе повышения квалификации сотрудников органов внутренних дел, государственных служащих, а также в системе общественно-государственной подготовки и работы с личным составом органов и подразделений внутренних дел России. Некоторые теоретические положения могут получить свое дальнейшее развитие в процессе подготовки кандидатских диссертаций.

Апробация работы. Выводы и положения диссертации изложены в 40 опубликованных работах: в том числе 11 в ВАКовских журналах, пяти монографиях, 22 научных статьях, одном учебном пособии и научно-исследовательской работе общим объемом 96,2 печ.л.

Результаты диссертационного исследования используются при проведении лекционных и практических занятий по курсам «История отечественного государства и права», «Правоохранительные органы Российской Федерации», «История органов внутренних дел» в Академии экономической безопасности МВД России, спецкурсов «Органы внутренних дел на Южном Урале в 1930-е - 1950-е гг.», «Промышленность Южного Урала в годы Великой Отечественной войны» в Башкирском государственном университете.

Основные положения диссертации получили апробацию в докладах и выступлениях автора на международной, трех всероссийских, а также на межрегиональных, межведомственных и республиканских научно-практических конференциях: Актуальные проблемы исторической науки и исторического образования. Материалы международной научно-практической конференции. г.Бирск, 30-31 мая 2008 года. Бирск, 2008; Актуальные проблемы безопасности: экономические, правовые и социальные аспекты. Материалы Всероссийской научно-практической конференции. г.Уфа, август-сентябрь 2008 года. Уфа, 2008; Механизмы обеспечения экономической безопасности крупнейших государственных экономических и финансовых проектов России. Материалы Всероссийской научно-практической конференции 20 мая 2009 г. АЭБ МВД России. М., 2009; Башкортостан - Великой Победе. Материалы республиканской научно-практической конференции, посвященной Великой Отечественной войне 1941-1945 гг. 22 апреля 2005 года. Уфа, 2005; Инвестиционно-финансовые механизмы развития экономики, эффективное бюджетирование и целевое использование средств как способ обеспечения реализации и безопасности государственных экономических проектов. Материалы межвузовской научно-практической конференции 16 апреля 2009 г. АЭБ МВД России.

Кроме того, автор был одним из организаторов, членом оргкомитета и руководителем секции правоохранительных органов на Всероссийской межведомственной научно-практической конференции, посвященной 65-летию Победы в Великой Отечественной войне, проведенной на базе Министерства образования Республики Башкортостан и Башкирского института развития образования: Современные подходы к изучению истории Великой Отечественной войны 1941-1945 гг.: теория, методология, технологии и методика. Материалы Всероссийской научно-практической конференции 30 октября 2009 г. Минобразования РБ, БИРО. Уфа.

Диссертация обсуждена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии экономической безопасности МВД России.

Структура и объем диссертации определены целью и задачами исследования. Работа построена на основе единства и последовательности всех ее структурных звеньев, обоснования объекта, предмета и методов исследования. Диссертация состоит из введения, четырех разделов, 17 глав, заключения, библиографии и приложений, снабжена большим графическим материалом.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования; определяется степень ее разработанности, дается историографический и источниковедческий анализ исследуемой проблемы; представлены объект, предмет, цель и исследовательские задачи; хронологические и территориальные рамки работы; ее методологическая основа; формулируется научная новизна и основные положения, выносимые на защиту; раскрываются теоретическая и практическая значимость, а также отмечается апробация исследования.

Раздел I «Теоретико-методологические основы организации и деятельности органов внутренних дел на Южном Урале в 1939-1953 гг.» содержит четыре главы. В первой главе «Развитие нормативной правовой базы по организации правоохранительной деятельности» рассматривается динамика развития законодательных основ деятельности органов внутренних дел.

Нормативная правовая база, которая стала основой политики государства в сфере борьбы с преступностью и обеспечения общественного правопорядка в рассматриваемый период, начала формироваться в первой половине 30-х гг. XX века. В дальнейшем происходило ужесточение и содержания, вызванное культивированием в обществе нетерпимости к врагам народа. Это нашло прямое отражение в практической деятельности органов внутренних дел.

Начало Великой Отечественной войны потребовало изменения характера деятельности системы государственной власти, в том числе и правоохранительных органов, применительно к условиям военного времени, пересмотра всей государственной политики, подчиненной единой цели - организации отпора врагу. В условиях войны наиболее важными представляются следующие функции органов внутренних дел: борьба с бандитизмом, беспризорностью и безнадзорностью, организация деятельности истребительных батальонов, практические вопросы приема, размещения, охраны и организации оперативного сопровождения деятельности эвакуированных промышленных предприятий и учреждений, а также обустройства прибывающих в их составе работников, контроль поддержания строгого паспортного режима, своевременное обеспечение всеобщей мобилизации, борьба с дезертирами из армии и с промышленности. По всему кругу обозначенных задач были приняты общегосударственные, а чаще ведомственные нормативные акты, направленные на обеспечение обороны и безопасности страны, а также поддержание общественного порядка в чрезвычайных условиях, которые значительно расширили меры ответственности граждан за их нарушение. Особое внимание уделялось обеспечению дисциплины на производстве и мобилизации трудовых ресурсов. Повышение меры ответственности за совершение всех видов краж стало ответной мерой на их количественный рост.

В сфере внимания государства и правоохранительных органов продолжали находиться так называемые «контрреволюционные» преступления. Несмотря на некоторое смягчение карательной политики и ослабление к концу 30-х годов XX века накала репрессий, в тюрьмах и лагерях продолжало находиться большое количество заключенных по «политическим» статьям. Это обстоятельство, а также позиция государства о том, что в условиях войны данные преступления и, соответственно, осужденные «контрреволюционеры» представляли большую общественную опасность, вызывало продление сроков нахождения в заключении и ссылке, а некоторые заключенные и высланные находились в местах отбывания наказания бессрочно, на весь период войны. Парадоксально, но в годы войны уголовная практика не пополнилась новыми законами по борьбе с антисоветскими выступлениями, шпионажем, диверсиями и другими контрреволюционными проявлениями.

Учитывая большую актуальность соблюдения воинской и «чекистской» дисциплины, в годы войны эти вопросы нашли широкое отражение в постановлениях Государственного Комитета Обороны.

После окончания войны работа органов внутренних дел значительно осложнилась массовой миграцией населения, большого количества демобилизованных из армии, возвращающихся из эвакуации, а также репатриантов. Переход к мирному развитию, разрушение основных секторов промышленности и необходимость скорейшего восстановления хозяйственной системы страны наряду с большим наплывом людских ресурсов, особенно в крупные города, плохим материальным и продовольственным обеспечением влекло за собой ухудшение криминогенной обстановки. Это потребовало принятия ответных мер, которые, прежде всего, коснулись правового и организационного обеспечения органов внутренних дел. Был повышен статус основных подразделений, упорядочен круг и повышена ответственность за выполняемые ими обязанности, принимались меры по улучшению руководства периферийными подразделениями, оказанию им методической и практической помощи в повседневной работе.

Нормативные акты, принятые в этот период, были направлены на совершенствование деятельности органов внутренних дел в конкретной политической и экономической обстановке. Об этом говорит тот факт, что если общее количество зарегистрированных преступлений было стабильным, даже, начиная с 1945 года, удалось добиться их некоторого снижения, то число экономических преступлений резко возросло, результатом чего стало издание ряда нормативных документов, ужесточающих ответственность за их совершение.

Данная работа шла параллельно с расширением общественной базы содействия милиции, более широким привлечение граждан к охране общественного порядка. Пристальное внимание уделялось и усилению партийно-политической работы в органах внутренних дел.

Таким образом, формирование законодательной базы в рассматриваемый период было тесно связано с укреплением государственной системы. В годы войны получило развитие законодательство, регулировавшее виды общественных отношений, непосредственно связанные с обеспечением защиты Отечества, как применительно к фронту, так и к тылу, что вызвало изменения в правовом регулировании общественных отношений практически во всех сферах общественной жизни. Нормативные правовые акты, принятые и введенные в действие в это время, были направлены на обеспечение обороны страны в чрезвычайных условиях. Это нашло свое отражение в документах, обеспечивающих введение режима военного положения, создание чрезвычайных органов государственной власти, проведение всеобщей мобилизации, введения трудовой повинности. Новые требования военного времени определили новый порядок привлечения к юридической ответственности, была ужесточена ответственность за правонарушения в сфере обеспечения решения задач обороны страны.

Послевоенные годы характеризовались дальнейшим развитием нормативной правовой базы деятельности органов внутренних дел, направленной на ее усиление по отдельным направлениям борьбы с преступностью и обеспечения общественного порядка, усилением партийно-политической и идеологической работы с личным составом.

Вторая глава - «Эволюция структуры и основных направлений деятельности органов внутренних дел, их роль в осуществлении государственной политики» - посвящена рассмотрению комплекса вопросов, связанных с организационным развитием системы органов внутренних дел, совершенствованием ее структуры, изучению роли в реализации управленческих функций.

К концу 30-х годов XX века основные элементы государственного механизма, обеспечивающие правопорядок и общественную безопасность, были сосредоточены в едином ведомстве, сеть территориальных подразделений которого, наделенных достаточно широкими полномочиями, охватывала всю страну. Особое место среди подразделений органов внутренних дел принадлежало милиции, которая, во-первых, выполняла наиболее разнообразные функции по борьбе с преступностью и охране общественного порядка, и, во-вторых, была уполномочена вести оперативно-розыскную работу и имела для этого все процессуальные и организационные основания.

В годы Великой Отечественной войны и в первые послевоенные годы происходило как организационное развитие органов внутренних дел, так и совершенствование их нормативной правовой базы. Это позволило сосредоточиться на основных направлениях противодействия преступности и обеспечения общественного правопорядка в соответствии с политической ситуацией в стране, а также с изменением криминогенной обстановки. Послевоенный период выделил новые особенности в развитии правовой и организационной структуры органов внутренних дел, стал продолжением государственной политики, направленной на дальнейшую профессионализацию их деятельности, укрупнение и повышение эффективности работы профильных подразделений, четкую координацию работы территориальных органов. В то же время архивные документы подтверждают многочисленные трудности, с которыми приходилось сталкиваться органам внутренних дел в процессе повседневной деятельности. К числу основных следует отнести острый дефицит подготовленных кадров, несовершенство структуры органов внутренних дел, дублирование их функций. Изменение структуры преступности, ее совершенствование, директивное руководство со стороны партийно-государственного аппарата создавало дополнительные сложности.

Проведенный анализ эволюции организационных основ и полномочий органов внутренних дел отчетливо показывает, что они являлись составной частью государственного механизма. Наряду со строгой иерархичностью данных структур и подчиненностью партийно-государственному руководству, это свидетельствовало о серьезных изменениях, которые к тому времени претерпела государственная политическая система в процессе развития тоталитаризма и укрепления командно-административной системы управления.

В третьей главе - «Организационно-правовые основы работы с личным составом. Проблемы отбора и расстановки кадров» - анализируются такое важнейшее направление обеспечения деятельности органов внутренних дел, как комплектование и работа с кадрами.