Правотворчество органов местного самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова (юридический факультет)

На правах рукописи

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

Правотворчество органов местного самоуправления

Специальность: 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

Антонова Нана Алиевна

Москва - 2009

Работа выполнена в Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова (юридический факультет)

Научный консультант: доктор юридических наук, профессор Авакьян Сурен Адибекович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Гранкин Игорь Васильевич Российская Академия правосудия

доктор юридических наук, профессор Овчинников Иван Иванович Государственный университет - Высшая школа экономики

доктор юридических наук, доцент Сергеев Алексей Аронович Академия труда и социальных отношений

Ведущая организация: Московская государственная юридическая академия

Защита диссертации состоится 2009 года в 15¹⁵ часов на заседании диссертационного Совета Д.501.001.74 при Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова по адресу: 119991, ГСП-1, г. Москва, Ленинские Горы, МГУ имени М.В. Ломоносова, 1-й корпус гуманитарных факультетов, юридический факультет, ауд. № 826.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке МГУ имени М.В. Ломоносова (119991, г. Москва, Ленинские горы, второй корпус гуманитарных факультетов МГУ имени М.В. Ломоносова).

Автореферат разослан: 2009 года

Ученый секретарь диссертационного совета Мачин И.Ф.

Общая характеристика работы

Актуальность темы диссертационного исследования

В ходе развития государственности в России, осуществления радикальных экономической и политической реформ возникают многие проблемы правового обеспечения оптимального функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Становление местного самоуправления и обеспечение эффективной правовой деятельности в процессе использования его различных форм осложняется отставанием в разработке четкой концепции местного самоуправления. В Конституции Российской Федерации 1993 года местное самоуправление закреплено в качестве одной из основ конституционного строя и формы осуществления народовластия, и в связи с этим населению, проживающему на территории муниципального образования, предоставлено право самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения. Наряду с этим законодатель установил в Конституции, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Являясь обособленными в системе управления государством, органы местного самоуправления представляют собой особый институт власти, обладающий правом самостоятельно решать вопросы местного значения, исходя из интересов населения муниципального образования, с учетом исторических и иных местных традиций.

Принцип разделения властей в Российской Федерации имеет два направления: «горизонтальное» разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную; а также «вертикальное» разделение публичной власти на власть Российской Федерации, субъектов Российской Федерацию, а также муниципальную власть, которая самостоятельна в пределах своих полномочий.

Такое «вертикальное» разделение властей повлекло изменение системы нормотворческого процесса. Если в советский период развития государства нормотворчество воспринималось как форма реализации лишь государственной власти, то теперь нормативные правовые акты принимают не только органы власти Российской Федерации, ее субъектов, но и органы местного самоуправления по вопросам своего ведения. Осуществление нормотворческой деятельности последними выявило ряд проблем в этой сфере. Это и недостаточно четкое определение сферы нормотворческой деятельности органов местного самоуправления, частое обновление федерального законодательства, влекущее необходимость внесения изменений в нормативные правовые акты органов местного самоуправления, отсутствие на муниципальном уровне правовых актов, регламентирующих правотворческий процесс, необеспеченность большинства муниципальных образований квалифицированными юридическими кадрами и т.п. Решение этих проблем требует проведения как общетеоретического исследования, имеющего для органов местного самоуправления методологическое значение (это понятие и сущность правотворчества органов местного самоуправления, определение его места, роли и значения в сфере осуществления публичной власти, определение основных принципов муниципального правотворчества, природы нормативных правовых актов органов местного самоуправления), так и решение вопросов, имеющих прикладной характер, касающихся конкретных рекомендаций для совершенствования нормотворческого процесса в органах местного самоуправления.

В связи с этим представляется необходимым обобщить опыт правового регулирования муниципального правотворчества, начиная с момента принятия Конституции Российской Федерации 1993 года. После принятия этой Конституции в Российской Федерации введен в действие уже второй Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; 2004, № 25, ст. 2484; 2005, № 1, ст. 12, 17, 25, 37; № 17, ст. 1480; № 30, ст. 3104; № 42, ст. 4216; № 52, ст. 5597; 2006, № 1, ст. 10, 17; № 8, ст. 852; № 23, ст. 2380; № 30, ст. 3296; № 31, ст. 3427, 3452; № 43, ст. 4412; № 50, ст. 5279; 2007, № 1, ст. 21; № 10, ст. 1151; № 21, ст. 2455; № 25, ст. 977; № 26, ст. 3074. № 30. ст. 3801; № 43, ст. 5084; № 46, ст. 5553; 2008, № 24, ст. 2790; № 30, ст. 3616; № 48, ст. 5517; №49, ст. 5744; №52 (ч.1), ст. 6229; №52 (ч.1), ст. 6236; 2009. № 19. ст. 2280. (далее Федеральный закон № 131-ФЗ), в котором во многом по-новому определяется правовое положение органов местного самоуправления, их взаимодействие с органами государственной власти, в том числе и в сфере нормотворчества. Все это требует научно-теоретического осмысления, разработки новых научных идей, обладающих теоретической и практической значимостью, связанных с характеристикой в целом местного самоуправления, в том числе ролью этого института в формировании правовой системы страны.

Актуальность темы настоящего исследования обусловлена необходимостью обеспечения эффективной реализации правотворческого процесса на муниципальном уровне в условиях закрепления новых взглядов на задачи и организацию местного самоуправления.

При этом особую актуальность приобретает оценка эффективности правотворчества муниципальных органов, их правовых актов как результатов такого правотворчества, выработка критериев оценки их эффективности.

Несмотря на то, что Конституция РФ, Федеральный закон № 131- ФЗ связывают решение вопросов местного значения с жизнедеятельностью населения муниципального образования, с реализацией его интересов, на практике участие населения в решении вопросов местного значения стало фрагментарным, носящим формальный характер. Актуальность исследования форм участия населения в принятии муниципальных правовых актов, определении условий их эффективной реализации в муниципальном образовании не вызывает сомнений.

Создание в муниципальном образовании правовых и организационных условий для участия населения в принятии муниципальных правовых актов обеспечит благоприятные условия для развития местного самоуправления на широкой социальной основе.

Одна из важных задач местного самоуправления - обеспечение соответствия нормативных правовых актов органов местного самоуправления актам, обладающим большей юридической силой, не может быть решена только усилением надзора за законностью нормотворчества. Необходим комплексный подход к проблеме правового регулирования правотворческой деятельности органов местного самоуправления. Опыт деятельности органов местного самоуправления в сфере собственного нормотворчества в недостаточной степени обобщен и систематизирован на теоретическом уровне. В этих условиях необходимы научные исследования задач, принципов и методов осуществления правотворчества органами местного самоуправления; разработка рекомендаций для практических работников по осуществлению нормотворчества.

Учитывая существование разных типов муниципальных образований, классификацию вопросов местного значения по типам муниципальных образований, актуальным является исследование особенностей реализации правотворческого процесса на разных уровнях местного самоуправления, претворения в жизнь принципов правотворческого процесса.

Актуальность данного исследования связана с нерешенностью и проблемностью многих вопросов, связанных с правотворческой деятельностью органов местного самоуправления. В работе акцентируется внимание на теоретико-правовых и муниципально-правовых аспектах избранной темы.

В их числе:

- непоследовательность практики организации муниципальной власти, отражающей интересы центра, но не местных сообществ См., например: Захватова Ю. Как подрезают крылья местному самоуправлению во Владимирской области и не только в ней //Российская Федерация сегодня. 2006. № 20. С. 25; Шабанов В. Пришла ли власть в поселки и села? //Российская Федерация сегодня. 2007. № 14. С. 29; Беспалова М. Почему же мы терпим все, что разрушает наш дом? //Российская Федерация сегодня. 2007. № 13. С. 42 - 43; Еремин В. На коротком поводке //Российская Федерация сегодня. 2007. № 6. С. 49; Шереметьева Э. Два медведя в одной берлоге // Российская Федерация сегодня. 2007. № 5. С. 33; Миндубаев Ж. Самоуправление: действующая реальность или чиновничий миф? Ответа нет // Российская Федерация сегодня. 2007. № 24. С. 22-23; Дегтярев М. Барьеров все больше, а денег все меньше // Российская Федерация сегодня. 2008. № 1. С. 47 и др.;

- противоречивость и неразвитость правовой основы местного самоуправления, наличие пробелов правового регулирования, отсутствие необходимых федеральных законов, и в то же время сужение сферы правового регулирования отношений местного самоуправления субъектами Федерации;

- законодательное закрепление общих принципов деятельности местного самоуправления без учета различных уровней муниципальных образований, что ведет к «усреднению» местного самоуправления как формы осуществления власти;

- отсутствие четкого определения объема правотворческой компетенции органов местного самоуправления, что влечет соответствующие трудности в реализации правотворческих полномочий органов местного самоуправления;

- нерешенность вопроса о роли и месте нормативных правовых актов органов местного самоуправления в системе российского права;

- отсутствие комплексного теоретического подхода к определению функций местного самоуправления и определению роли правотворчества в осуществлении этих функций.

Выделение и решение этих проблем местного самоуправления свидетельствует об актуальности темы диссертационного исследования.

Объектом данного исследования является сфера общественных отношений, в которых находит воплощение правотворчество органов местного самоуправления как особая форма реализации муниципальной публичной власти. В центре внимания - отношения, возникающие по поводу разработки, рассмотрения и принятия муниципальных правовых актов. Правотворчество органов муниципальных образований рассматривается как часть правотворчества, осуществляемого в государстве, имеющая свои особенности, назначение, формы реализации.

Предметом диссертационного исследования является состояние и перспективы развития правотворческой деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации на основе анализа правовых актов различного уровня, регламентирующих названную деятельность органов местного самоуправления.

Степень научной разработанности темы. Научные разработки по отдельным проблемам местного самоуправления ведутся с момента возникновения местного самоуправления в Российской Федерации, и к данному времени уже накоплен определенный теоретический материал. Значительное число работ появилось после принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г СЗ РФ 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. № 1917; №49. Ст. 5500; 1997. № 12. Ст. 1378; 2000. № 32. Ст. 3330; 2002. № 12. Ст. 1093; 2003. № 28. Ст. 2892; № 40. Ст. 3822№ № 50. Ст. 4855; 2004. № 25. Ст. 2484. ., а затем и 2003 г.

Все эти работы посвящены различным вопросам местного самоуправления. Так, есть часть работ, которые содержат общую характеристику муниципального права как комплексной отрасли, регулирующей местное самоуправление в России. Это монографии С. А. Авакьяна, В.И. Васильева, В. И. Фадеева, в которых проводится политический, исторический, социологический анализы местного самоуправления.

Очевидно, что поставленные в работе вопросы не могут быть раскрыты без обращения к общетеоретическим и методологическим аспектам правового положения местного самоуправления в системе публичной власти, которые рассматриваются в контексте общих проблем отечественного конституционного и муниципального права в трудах С. А. Авакьяна, С. С. Алексеева, Д. Л. Златопольского, В. Н. Кудрявцева, О. Е. Кутафина, В. О. Лучина, А. В. Малько, Н. И. Матузова, В. С. Основина, Ю. А. Тихомирова, В. А. Четвернина, Б. С. Эбзеева, Л. С. Явича и др.

Во многом накопленный опыт развития местного самоуправления в Российской Федерации обобщен в монографических работах Н. С. Бондаря, В. И. Васильева, О. Е. Кутафина, Л. А. Нудненко, В. И. Фадеева и др.

Заметный вклад в разработку теории местного самоуправления внесли А.А. Акмалова, Г. В. Барабашев, В. А. Баранчиков, Н. С. Бондарь, Т. М. Бялкина, И. В. Выдрин, Ю. А. Дмитриев, М. А. Краснов, Е. М. Ковешников, А. Н. Кокотов, Е. Е. Некрасов, Л. А. Нудненко, И. И. Овчинников, Н.Л. Пешин, Н. В. Постовой, А. С. Прудников, В. В. Пылин, М. И. Семенов, А. А. Сергеев, В. А. Сивицкий, А. Я. Слива, Н. С. Тимофеев, А. А. Уваров, К. Ф. Шеремет, Е. С. Шугрина и др.

Важное значение имеют научные труды, посвященные как общим вопросам правотворчества, так и отдельным вопросам нормотворческой деятельности различных органов, в том числе и органов местного самоуправления - работы В. М. Баранова, Т. М. Бялкиной, Р. Ф. Васильева, Н. А. Власенко, Т. Д. Зражевской, В. Н. Карташова, Д. А. Ковачева, И. А. Котелевской, Б. М. Лазарева, А. В. Мицкевича, Ж. И. Овсепян, А. С. Пиголкина, С.В. Полениной; И. С. Самощенко, Ю. А. Тихомирова, Т. Я. Хабриевой и др.

В последние годы появились работы Л. А. Андреевой, Д. А. Баринова, А. С. Борисова, А. Е. Гавришева, О. В. Кудряковой, С. Н. Лопатина по отдельным вопросам правотворчества органов местного самоуправления.

Однако, несмотря на появление значительного числа исследований по местному самоуправлению и отдельным его проблемам, в научно-теоретической литературе не уделяется достаточного внимания вопросам определения сферы нормотворчества органов местного самоуправления, хотя при определении этой сферы выявляются серьезные проблемы, препятствующие развитию местного самоуправления, осуществлению его функций. Поэтому одной из целей автора является попытка восполнить имеющийся пробел и рассмотреть вопросы избранной темы, начиная с теоретических аспектов нормотворческой деятельности, исследовать конституционно-правовую основу и практику реализации нормотворческой деятельности органов местного самоуправления.

Многие работы по правотворчеству органов местного самоуправления посвящены либо только характеристике правовых актов этих органов, либо отдельным вопросам их правотворчества.

Источниками для проведения исследования послужили Конституция Российской Федерации, Европейская хартия местного самоуправления, федеральные законы и законы субъектов Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Внимание также уделено анализу правовых позиций Конституционного Суда РФ по вопросам правотворчества и местного самоуправления, разграничения предметов ведения и полномочий государственной и муниципальной власти.

Цель исследования - сформулировать теоретические основы оптимальной организации правового регулирования отношений в сфере местного самоуправления, предложения по уточнению сферы общественных отношений, подлежащих регулированию нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, выработать рекомендации по совершенствованию нормативно-правового регулирования порядка подготовки и принятия нормативных правовых актов органов местного самоуправления, предложить обоснованное определение условий законности и критериев эффективности нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Достижение этой цели обусловливает постановку следующих задач исследования:

- обобщить состояние нормативно-правового регулирования отношений в сфере местного самоуправления;

- провести институциональный анализ современного местного самоуправления в свете отношений последнего с государственными органами в правотворческой сфере;

- проанализировать разграничение полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в сфере нормативно-правового регулирования отношений местного самоуправления в теоретико-правовом, методологическом и аксиологическом аспекте;

- исследовать проблематику определения сферы общественных отношений, подлежащих регулированию нормативными актами органов местного самоуправления;

- выявить основные элементы, определяющие объем правотворческой компетенции местного самоуправления;

- показать особенности нормативно-правового регулирования правотворческого процесса в органах местного самоуправления;

- определить перспективные направления и методы оптимизации правотворческой деятельности органов местного самоуправления;

- определить особенности юридической природы нормативных правовых актов;

- изучить состояние государственного контроля над органами местного самоуправления в сфере нормотворчества и проанализировать проблему обеспечения соответствия законодательству правовых актов муниципальных образований, контроля за законностью местного правотворчества.

Решение названных задач призвано способствовать органам местного самоуправления занять должные позиции в системе органов, осуществляющих нормотворчество.

Методологическую и теоретическую основу исследования составили современные политические и правовые учения и методология научного познания. В процессе исследования использованы общенаучные методы системного анализа и обобщения нормативных и практических материалов, диалектический подход к рассмотрению изучаемых проблем. Применение названных методов позволило провести в интересах решения поставленных задач обобщение результатов исследования различных сторон сложной правотворческой деятельности органов местного самоуправления, выработать некоторые предложения и рекомендации по совершенствованию правотворчества муниципальных органов.

При решении задач диссертации автор опиралась на основные теоретические понятия, идеи, принципы права. Задачи исследования потребовали обращения к теории права, конституционному, административному, муниципальному, гражданскому, гражданско-процессуальному и другим отраслям права.

Научная новизна диссертационного исследования. Научная новизна предлагаемого исследования предопределяется следующими обстоятельствами:

во-первых, современное развитие местного самоуправления, становление его органов как органов, обособленных от органов государственной власти, имеющих право самостоятельно осуществлять правотворчество в пределах собственной компетенции, вызвало появление новой группы нормативных правовых актов в российской правовой системе - муниципальных правовых актов, что требует введения новых подходов в регулировании правотворческого процесса, осуществляемого в муниципальных образованиях, новых научных понятий и категорий, развивающих представление о правотворчестве органов местного самоуправления как особой форме их деятельности;

во-вторых, в диссертации проведено комплексное и системное исследование общетеоретических проблем и практических задач развития правотворческой деятельности органов местного самоуправления;

в-третьих, впервые в отечественной науке муниципального права объем правотворческой компетенции муниципальных органов рассматривается как динамичное явление, изменяющееся в зависимости от взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти, а также органов местного самоуправления разных типов муниципальных образований;

в-четвертых, новизна исследования проявляется в раскрытии особенностей реализации принципов правотворческого процесса в органах местного самоуправления в зависимости от типа муниципального образования. Выявленные автором характеристики демонстрируют особенность муниципального правотворчества, его отличие от правотворчества органов государственной власти.

в-пятых, о новизне исследования свидетельствует конкретизация нового знания о юридической природе муниципальных правовых актов в условиях осуществления местного самоуправления в России на основе самостоятельности и организационной обособленности органов местного самоуправления;

в-шестых, новизна исследования проявляется в раскрытии условий эффективности муниципальных правовых актов и муниципального правотворчества в целом, а также предложении критериев и показателей эффективности муниципальных правовых актов.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Современные реформы местного самоуправления в Российской Федерации связаны с перераспределением полномочий по правовому регулированию муниципальных отношений между тремя уровнями власти: Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями. В силу сложившегося на основе Федерального закона № 131-ФЗ правила, основное правовое регулирование местного самоуправления сосредоточено на федеральном уровне, при этом субъекты Федерации регулируют соответствующие отношения лишь в случаях, предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ. Это же правило действует, в том числе, и в отношении правового регулирования правотворчества органов местного самоуправления. Автор согласна с высказывающимся в науке мнением о том, что принятие Федерального закона № 131-ФЗ является попыткой построить систему взаимосвязи муниципальных образований, субъектов Федерации и Российской Федерации на основе развития державного централизма См.: Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в России: основы и пределы (конституционно-правовые аспекты). Автореф. дис. … д.ю.н. М., 2008. С. 12-13.. Однако, по мнению автора, в сфере регулирования правотворческого процесса в муниципальных образованиях такое правовое регулирование не лишено определенного положительного эффекта, поскольку исключение субъектов Федерации из числа субъектов, регулирующих правотворческий процесс в муниципальных образованиях, способствует, с одной стороны, обеспечению единства правового пространства, выработке единых правил осуществления правотворчества в муниципальных образованиях. Однако, с другой стороны, это порождает ситуацию, когда в условиях отсутствия федерального закона о нормативных правовых актах и достаточного правового регулирования правотворческой деятельности муниципальных органов на федеральном уровне, субъекты Федерации лишены возможности устанавливать правовые основы правотворчества муниципальных образований. В итоге ни на федеральном уровне, ни на уровне субъектов Федерации не сложилась достаточная правовая база правотворческой деятельности муниципальных образований. По мнению автора необходимо выделение ряда вопросов правового регулирования правотворческой деятельности муниципальных образований, которые могли бы решаться на уровне субъектов Федерации, что позволило бы муниципальным образованиям иметь определенные ориентиры в организации своего правотворческого процесса.

2. Залогом построения единой эффективной правовой системы государства является необходимость осуществления правотворческой деятельности органов местного самоуправления, основанной на общих для правотворчества принципах. Конституционное положение о том, что народ осуществляет свою власть не только непосредственно и через органы государственной власти, но и через органы местного самоуправления, свидетельствует о том, что правотворческая деятельность органов местного самоуправления не может не подчиняться общим правилам осуществления правотворчества в государстве. Те принципы правотворческого процесса, которые выработаны наукой и (или) закреплены законодательством, преломляясь в среде муниципальной власти, находят особые формы реализации, что нельзя не учитывать при разработке актов, являющихся основой правотворческого процесса, осуществляемого в органах местного самоуправления. Главная цель нормативных правовых актов, принимаемых на федеральном и муниципальном уровнях, и регулирующих правотворческий процесс в муниципальных образованиях, состоит в создании механизма, способного обеспечить реализацию принципов правотворчества в муниципальном образовании с целью принятия в результате правотворческой деятельности законных, необходимых и эффективных муниципальных правовых актов.

3. В период реформирования местного самоуправления в Российской Федерации законодательное регулирование компетенции муниципальных образований непоследовательно и нуждается в совершенствовании. Объем правотворческой компетенции органов местного самоуправления окончательно не определен, так как идет постоянное обновление отраслевого законодательства, что вызывает необходимость наделять органы местного самоуправления новыми полномочиями и тем самым расширять их правотворческую компетенцию. Исследование сферы правотворческой компетенции органов местного самоуправления свидетельствует о том, что перечень вопросов, определенных Федеральным законом как вопросы местного значения, нельзя считать исчерпывающим. Поскольку местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий, следовательно, органы местного самоуправления могут принимать решения и при отсутствии прямых предписаний на этот счет федерального законодателя. В этих условиях необходимым представляется установление в Федеральном законе о местном самоуправлении принципов определения правотворческой компетенции органов местного самоуправления, что стало бы решающим фактором в процессе разграничения правотворческих полномочий между уровнями власти.

4. Правильное определение и использование понятия «правотворческая компетенция» при регулировании местного самоуправления имеет существенное значение для регламентации функций муниципальных органов, обеспечения эффективности их деятельности. Чем правильнее определена компетенция, в том числе и правотворческая, органов местного самоуправления, тем эффективнее используются правовые средства для решения задач, стоящих перед органами местного самоуправления.

Распространенная в научной и учебной литературе точка зрения, согласно которой под правотворческой компетенцией органов местного самоуправления понимается совокупность вопросов, которые могут решать органы местного самоуправления, и правотворческие полномочия этих органов по их решению См., например: Баранчиков В.А. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации: монография. М., 2005. С. 143; Гавришев А.Е. Муниципальное правотворчество в Российской Федерации. Дисс. … к.ю.н. 12.00.02: М., 2005. С. 99-100 и др., не отражает, по мнению автора, сущности определяемого понятия.

На основе анализа научных источников, нормативного материала и практики муниципальных органов в диссертации предлагается ввести в понятие правотворческой компетенции органов местного самоуправления еще один компонент - общественные отношения, возникающие при решении вопросов местного значения или иных вопросов, решаемых органами местного самоуправления, на которые направлена правотворческая деятельность органов местного самоуправления.

В пределах сфер деятельности органов местного самоуправления, которые закреплены Федеральным законом № 131-ФЗ как вопросы местного значения, могут возникать и возникают различные общественные отношения, требующие правового регулирования со стороны органов местного самоуправления. При этом общественные отношения, выступая как предметы регулирования, также определяют объем правотворческой компетенции органов местного самоуправления.

Таким образом, понятие «предметы ведения» явно шире понятия «вопросы местного значения», и если, исходя из норм Федерального закона № 131-ФЗ, определять предметы ведения органов местного самоуправления, то к ним следует отнести круг всех вопросов, которые могут находиться в ведении органов местного самоуправления (вопросы местного значения, вопросы реализации отдельных государственных полномочий и иные вопросы, добровольно принимаемые к ведению органов местного самоуправления), а также отношения, возникающие при решении этих вопросов. Таким образом, объем правотворческой компетенции органов местного самоуправления должен определяться не только перечнем вопросов, находящихся в ведении муниципальных образований, полномочий органов местного самоуправления, но и кругом общественных отношений - предметом регулирования муниципальных органов.

Введение в состав правотворческой компетенции такого элемента, как общественные отношения, превращает правотворческую компетенцию из статической категории в динамическую, что в свою очередь объясняет существующую подвижность пределов правотворческой компетенции органов местного самоуправления.

5. При условии существования двух групп вопросов, по которым органы местного самоуправления могут принимать нормативные правовые акты, объем правотворческой компетенции органов местного самоуправления по вопросам местного значения является несравнимо большим, нежели объем правотворческой компетенции по вопросам реализации отдельных государственных полномочий. В условиях того, что право органов местного самоуправления принимать муниципальные правовые акты по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий предусмотрено в Федеральном законе № 131-ФЗ, отсутствие соответствующего указания в законе о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями о праве органов местного самоуправления принимать муниципальные правовые акты, не является основанием запрещения муниципальным органам осуществлять правотворчество по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий.

При этом правотворчество органов местного самоуправления по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий имеет свои особенности, определяемые, прежде всего, наличием четких пределов, установленных не столько Федеральным законом № 131-ФЗ, сколько законом о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

6. Существует настоятельная потребность в принятии федерального закона о нормативных правовых актах, который бы включал и нормы о нормативных правовых актах органов местного самоуправления. Отсутствие должного регулирования на федеральном уровне порождает произвольное, и достаточно часто неправильное регулирование определенных отношений на муниципальном уровне. В диссертации предлагается в федеральном законе о нормативных правовых актах особо определить условия законности, требования к правовым актам, правила разработки муниципальных правовых актов органами местного самоуправления с учетом разных уровней муниципальных образований. В этом же законе о нормативных правовых актах необходимо определить правила опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, с целью устранить разнообразие практики опубликования (обнародования) данных актов.

7. Определенные наработки в плане создания правовой основы для осуществления правотворчества органами местного самоуправления в муниципальных образованиях имеются. Уставы муниципальных образований, регламенты органов местного самоуправления определяют общие правила разработки и принятия муниципальных правовых актов. Однако в условиях реформирования органов местного самоуправления, изменения структуры органов местного самоуправления в муниципальных образованиях, расширения законодательно закрепленных форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, необходима серьезная работа по созданию правовой основы нормотворческого процесса на уровне муниципальных образований, с целью урегулировать порядок разработки нормативного правового акта, согласования его с заинтересованными субъектами, правила вынесения проекта акта на публичные слушания, правила принятия муниципальных правовых актов органами и должностными лицами муниципального образования. При этом правовая основа правотворчества муниципальных органов, создаваемая в муниципальных образованиях, должна обеспечить решение вопросов местного значения при активном участии населения.

8. Анализ современного состояния правового регулирования правотворческого процесса в муниципальных образованиях показывает, что правовые акты на муниципальном уровне хотя и закрепляют формы участия населения в местном самоуправлении в целом, и в правотворческом процессе, в частности, однако не дают гарантий обязательного выявления и учета мнения населения при принятии решений по вопросам местного значения.

Правовое регулирование должно обеспечивать демократическую процедуру подготовки правового акта, который впоследствии смог бы адекватно регулировать общественные отношения. С этой целью необходимо на федеральном уровне закрепить основные начала этого процесса, которые призваны создавать, во-первых, условия участия населения в решении вопросов местного значения, а во-вторых, установить общие базовые правила разработки актов, которые бы обеспечивали в итоге принятие акта, органично вписывающегося в единую правовую систему.

В этой связи в гл. 7 Федерального закона № 131-ФЗ, посвященной муниципальным правовым актам, необходимо закрепить:

- обязательность учета мнения граждан при подготовке решений органов местного самоуправления, затрагивающих права, свободы и интересы граждан;

- обязательность доведения до сведения населения всех альтернативных проектов нормативных правовых актов.

Необходимо не только широкое предоставление возможностей населению по осуществлению правотворческой инициативы, проведению опросов, референдумов, сходов граждан, но и создание организационно-правового механизма их реализации в муниципальном правотворчестве.

9. Автором предлагается расширение в федеральном законодательстве перечня субъектов правотворческой инициативы на муниципальном уровне за счет включения в него избирательных объединений, иных общественных объединений, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом. Поскольку Федеральный закон № 131-ФЗ определил их как инициаторов проведения местного референдума, то есть способа решения вопросов местного значения, логичным было бы закрепление их в уставах муниципальных образований в качестве инициаторов принятия актов по вопросам местного значения. Вопрос о необходимости использования дополнительных мер для привлечения к законотворческому процессу неправительственных организаций был поднят и в Послании Президента РФ Федеральному Собранию Российская газета. №230 (4787), 2008. 6 ноября., после чего последовал ряд мер, направленных на развитие институтов гражданского общества и дальнейшую демократизацию политической системы: были внесены соответствующие изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «О политических партиях» Российская газета. № 60 (4884), 2009. 8 апреля. .

10. Развитие муниципального правотворчества невозможно без определения условий законности и критериев эффективности нормативных правовых актов органов местного самоуправления. О необходимости оценки эффективности работы муниципальных органов свидетельствует развитие законодательства о местном самоуправлении, в частности принятие Указа Президента от 28 апреля 2008 г. №607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» СЗ РФ. 5 мая 2008 г. N 18 ст. 2003, утверждающего перечень показателей эффективной работы муниципальных органов. Эффективность функционирования органов местного самоуправления во многом зависит от эффективной правотворческой работы этих субъектов. С целью оценки эффективности муниципальных правовых актов органов местного самоуправления необходимо выделение определенных критериев, показателей эффективности.

Основываясь на понятии эффективности правовых актов, с учетом необходимости комплексной оценки правовых актов, автором предлагаются пять ключевых критериев оценки эффективности муниципальных правовых актов: качество целеполагания; качество механизма реализации; полнота регламентации; соотношение полученного результата, после введения в действие акта и теоретической модели, созданной разработчиками акта; издержки, связанные с исполнением муниципального правового акта (они могут быть финансовые, организационные, психологические).

При этом оценка эффективности должна осуществляться, по мнению автора, на основе предлагаемых в работе принципов: комплексности оценки эффективности нормативных правовых актов; объективности; обязательности оценки; соответствия метода оценки характеру объекта правового регулирования; учета особенностей муниципального органа при построении модели оценки эффективности его правовых актов.

Критерии эффективности правовых актов органов местного самоуправления, предложенные в работе, могут быть положены в основу постоянного мониторинга эффективности нормативных правовых актов, который должен осуществляться органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Федерации с целью достижения оптимального регулирования общественных отношений, возникающих на территории муниципального образования.

Апробация результатов диссертационного исследования.

Основные положения и выводы диссертационного исследования отражены:

- в публикациях автора, в том числе научно-практическом пособии «Органы местного самоуправления: нормативные правовые акты», монографии «Правотворчество органов местного самоуправления»;

- использованы при разработке и принятии устава г. Твери, иных нормативных правовых актов органов местного самоуправления г. Твери;

- использованы при проведении исследования правового обеспечения местного самоуправления в Тверской области (2006 г.);

- внедрены в учебный процесс в рамках спецкурса «Правовые акты органов местного самоуправления» в Тверском государственном университете.

- излагались на научных и научно-практических конференциях, проводившихся на юридическом факультете Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова, Российского университета Дружбы народов, Тверского государственного университета. В качестве примера можно привести следующие конференции:

«Проблемы народного представительства в Российской Федерации», Москва, МГУ им. М.В. Ломоносова (апрель 1998 г.)

«Конституция как символ эпохи», Москва, МГУ им. М.В. Ломоносова (апрель 2003 г.)

«Государство и право в модернизирующемся мире» Москва, Российский университет Дружбы народов (май 2006 г.)

«Проблемы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения» Москва, МГУ им. М.В. Ломоносова (март 2007 г.)

IX Международная научно-практическая конференция «Право на защите прав и свобод человека и гражданина» (к 15-летию Конституции РФ и 60-летию Всеобщей декларации прав человека) Москва, МГУ им. М.В. Ломоносова (декабрь 2008 г.)

Подготовка диссертации была связана с сотрудничеством с Межмуниципальным центром, созданным при Филиале Северо-Западной Академии государственной службы в г.Твери. Сотрудничество выражалось в выступлениях на семинарах и круглых столах, организуемых Межмуниципальным центром Северо-Западной Академии государственной службы по проблемам совершенствования законодательства о местном самоуправлении, совершенствования правотворческой работы муниципальных образований, обеспечения законности муниципальных правовых актов.

Основное содержание работы

Структура работы подчинена логике исследования. Во введении обосновываются выбор и актуальность темы, раскрывается состояние ее изученности, степень разработанности, определяются объект, предмет, цели и задачи исследования, используемые источники, формулируются положения, выносимые на защиту, раскрывается практическая значимость исследования, характер и формы апробации его результатов.

Глава I «Нормативные правовые акты органов местного самоуправления» посвящена анализу нормативных правовых актов муниципальных органов как разновидности нормативных правовых актов, принимаемых в государстве, определению их места и роли в системе правового регулирования муниципальных отношений, значению этих актов в осуществлении функций местного самоуправления.

В первом параграфе отмечается, что понятие нормативного правового акта органа местного самоуправления основано на общем понятии нормативного правового акта и при этом имеет свои особые признаки, которые выделяют эти акты из ряда нормативных правовых актов, принимаемых в государстве. правовой самоуправление нормативный

Осуществление муниципальной власти основывается на законах и иных нормативных актах, в том числе, принимаемых органами (должностными лицами) местного самоуправления муниципальных образований. Выполнение функций местного самоуправления невозможно без использования нормативных правовых актов. В этих условиях трудно переоценить роль нормативных правовых актов органов (должностных лиц) местного самоуправления в решении задач, стоящих перед муниципальным образованием.

Для того, чтобы определить понятие и сущность нормативного правового акта органа местного самоуправления, и на основе этого уяснить его роль и место в системе российских правовых норм, автор обращается к исследованиям общего понятия правового акта, имеющимся в теории права, и, двигаясь от общего к частному, рассматривает такие понятия, как «правовой акт», «нормативный правовой акт», и, наконец, «нормативный правовой акт органа местного самоуправления». Действуя, таким образом, автор выявляет особенные признаки нормативных актов органов местного самоуправления.

Нормативные акты органов местного самоуправления - это юридические акты муниципального правотворчества. Они действуют на территории соответствующего муниципального образования. Данными актами устанавливаются нормы, регулирующие муниципальные отношения и не имеющие конкретного, персонифицированного адресата.

Несомненно, что нормативные правовые акты органов местного самоуправления, являясь разновидностью нормативных актов, принимаемых в государстве, имеют признаки, свойственные всем нормативным актам. Наряду с этим им свойственны и особенности, среди которых в работе называются: принятие этих актов уполномоченными субъектами местного самоуправления; принятие их по вопросам местного значения и отдельным государственным полномочиям, передаваемым органам местного самоуправления, подзаконный характер этих актов, действие их в пределах муниципальных образований.

Автор обращает внимание на понятие муниципального правового акта, закрепленное в п. 1 ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ и отмечает, что оно не совсем корректно, поскольку законодатель определяет понятие акта через его вид. Решение является только видом правового акта. Наряду с решениями в муниципальных образованиях органами местного самоуправления принимаются постановления, распоряжения, приказы. Получается, что все они (постановления, распоряжения, приказы) муниципальными правовыми актами не являются. Но это не так.

Исходя из того, что нормативные правовые акты органов местного самоуправления - это действия, и имея в виду приведенные выше признаки нормативного правового акта органа местного самоуправления, по мнению автора, нормативный правовой акт органа местного самоуправления следует определять как действие, устанавливающее, изменяющее или отменяющее правовые нормы, либо изменяющее сферу действия правовых норм, регулирующих муниципальные отношения, осуществленное уполномоченными органами или должностными лицами муниципального образования, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования.

Наряду с признаками, присущими нормативным правовым актам органов местного самоуправления характеристику их дополняют юридические свойства, необходимость выявления которых связана с определением сущностной характеристики рассматриваемых актов.

По общему признанию к таким свойствам относятся юридический эффект актов, их волевое свойство, властный и подзаконный характер.

Юридический эффект правовых актов заключается в установлении, изменении, отмене правовых норм или изменении сферы их действия, а также установлении, изменении или прекращении конкретных правоотношений Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии: Научно-практическое пособие / Отв. ред. д. ю. н., проф. Р. Ф. Васильев. - М., 2000. С. 7. . Имея в виду, что органы местного самоуправления могут принимать муниципальные правовые акты по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, особенность юридического эффекта нормативных правовых актов органов местного самоуправления заключается в том, что эти акты могут устанавливать, изменять или отменять правовые нормы, регулирующие отношения, возникающие не только при решении вопросов местного значения, но и отношения, возникающие в результате осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

Раскрывая волевое свойство муниципальных правовых актов, автор обращает внимание на то обстоятельство, что в настоящее время на местном уровне широко развита представительная демократия - совокупность отношений, возникающих в связи с решением вопросов местного значения населением через демократически избранных представителей. Федеральным законом № 131-ФЗ расширен перечень форм непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения. Взаимоотношения местного населения и представителей (коллегиальных и единоличных) заключаются в том, что представители должны выявить, раскрыть волю населения, существующую, как объективное явление, и представить ее при принятии решений. Основная трудность здесь заключается в том, чтобы волю населения выразить наиболее полно.

Задача оптимального выражения воли населения при принятии решений органом или должностным лицом местного самоуправления состоит в том, чтобы представители, выявив и раскрыв волю населения, соотнося ее со своей индивидуальной и общей волей, выработали такое решение, которое сочетало бы все эти воли.

Выражение воли населения при принятии решений представительным органом является необходимым условием существования муниципальной власти. Если допустить обратное, то теряется смысл местного самоуправления, которое по действующему законодательству является признаваемой и гарантируемой Конституцией деятельностью населения по решению вопросов местного значения, которая может осуществляться как непосредственно населением, так и через представительные органы.