Правотворчество органов местного самоуправления

Еще одним юридическим свойством нормативных правовых актов органов местного самоуправления является их властный характер, который проявляется в нескольких аспектах. Одним из них является то, что акты, властные по характеру, издаются в одностороннем волевом порядке. В этом случае мы можем говорить о взаимосвязи таких свойств акта, как властный и волевой характер.

Иным аспектом властного характера актов органов местного самоуправления является то, что в них выражается желание властвующего субъекта навязать свою волю. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления либо устанавливают обязательные правила поведения в сфере управления муниципальным образованием, либо изменяют эти правила, либо изменяют их сферу действия, либо отменяют их. Нормативные правовые акты содержат обязательные юридически властные предписания, подлежат безусловному исполнению.

Являясь подзаконными по юридической силе, нормативные правовые акты органов местного самоуправления вместе с актами органов государственной власти составляют правовую основу местного самоуправления. При этом самостоятельность местного самоуправления как принцип его организации не противоречит принципу подзаконности актов органов местного самоуправления, поскольку государственные и муниципальные органы власти действуют на основе такого принципа правового государства, как законность.

Подводя итог, автор отмечает, что, в современную систему нормативно-правовых актов входят и акты органов местного самоуправления, которые имеют все признаки правовых актов и издаются по особым предметам правового регулирования: вопросам местного значения и отдельным государственным полномочиям. Являясь неотъемлемым звеном иерархической структуры системы нормативных актов, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, как часть подсистемы подзаконных нормативных актов, занимают определенное место в данной системе, опосредованное сферой их действия.

Эти акты органично входят в систему нормативных актов Российской Федерации, создавая дополнительные юридические гарантии осуществления прав граждан России на решение вопросов местного значения.

Во втором параграфе определяются место и роль нормативных правовых актов органов местного самоуправления в системе правового регулирования муниципальных отношений.

Определяя место нормативных правовых актов органов местного самоуправления в системе правового регулирования муниципальных отношений в Российской Федерации, автор исходит из подзаконного характера нормативных правовых актов, принимаемых органами местного самоуправления.

Подсистеме подзаконных актов свойственна одна общая особенность их юридической силы - они не должны противоречить закону. В остальном же акты названной группы во многом различаются между собой, имеют свои особенности и по содержанию, и по юридической силе, которая определяется исходя из компетенции правотворческого органа и сферы действия нормативного правового акта.

Место нормативных правовых актов органов местного самоуправления в системе правового регулирования муниципальных отношений определяется тем, что это акты, действующие только в пределах муниципального образования, и, соответственно, регулирующие отношения, существующие в границах муниципального образования.

Исходя из анализа Федерального закона № 131- ФЗ, автор определяет роль муниципальных правовых актов в регулировании отношений в сфере местного самоуправления, которая проявляется в следующем. Во-первых, акты органов местного самоуправления закрепляют статус муниципального образования. Эта роль принадлежит, прежде всего, уставу муниципального образования. Во-вторых, нормативные правовые акты органов местного самоуправления определяют структуру этих органов, их организационно-правовой статус, а также правовое положение депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления. В-третьих, необходимым условием создания и функционирования органов местного самоуправления является их наделение собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, что осуществляется в том числе и муниципальными правовыми актами. В-четвертых, особую роль нормативные правовые акты органов местного самоуправления играют в обеспечении механизма реализации прав граждан на осуществление местного самоуправления. В-пятых, нормативные правовые акты органов местного самоуправления определяют экономическую основу муниципального образования. Основным муниципальным правовым актом, в котором содержатся основополагающие нормы о финансовой основе местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования, является устав муниципального образования. Требование об обязательности отражения в уставе вопросов, связанных с местными финансами, содержится в ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ. Посредством нормативных актов органов местного самоуправления претворяются в жизнь различного рода планы и программы развития муниципального образования. В-шестых, муниципальные правовые акты регулируют отношения между муниципальными образования по перераспределению между ними полномочий (в роли таких актов выступают соглашения между муниципальным районом и поселением). Наконец, в-седьмых, важная роль нормативных правовых актов органов муниципального образования проявляется и в том, что они определяют общие правила регулирования нормотворческого процесса в муниципальном образовании.

Таким образом, подводя итог, автор отмечает, что многообразие принимаемых в муниципальном образовании нормативных правовых актов свидетельствует о выполнении ими одновременно нескольких ролей в правовом регулировании муниципальных отношений.

Автор подчеркивает, что можно говорить о юридической и социальной роли этих актов. Так, юридическая роль нормативных правовых актов органов местного самоуправления проявляется в учреждении ими статуса муниципального образования, системы муниципальных органов, наделении этих органов собственными полномочиями. В первую очередь эту роль осуществляет устав муниципального образования. К юридической относится и регулятивная роль муниципальных правовых актов, которая проявляется в том, что они осуществляют регулирование значительного круга отношений, возникающих на территории муниципальных образований в пределах вопросов местного значения. Юридическая роль муниципальных правовых актов проявляется и в том, что именно эти акты принимаются с учетом интересов населения, исторических и иных местных традиций. Значительна роль этих актов также и в правовом обеспечении участия населения в осуществлении местного самоуправления на территории муниципального образования, ибо именно на этом уровне, уровне муниципального образования закрепляется механизм реализации права населения на участие в решении вопросов местного значения. Наконец, нормативные правовые акты (прежде всего устав муниципального образования) органов местного самоуправления играют особенную роль, являясь не только результатом правотворчества, но и основой нормотворчества муниципального образования.

Однако муниципальным правовым актам, по мнению автора, присуща и особая социальная роль. Именно на муниципальном уровне при разработке и принятии нормативных актов органов местного самоуправления существует возможность прямого участия населения в правотворческом процессе.

В третьем параграфе определяется значение муниципальных правовых актов в осуществлении функций местного самоуправления.

При условии существования разнообразных функций местного самоуправления См., например: Кутафин О. Е.., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006. С. 126-127; Муниципальное право / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М. 2005. С. 121., автор обращается к некоторым из них, чтобы на их примере рассмотреть значение муниципальных правовых актов в осуществлении функций местного самоуправления. Так, в работе рассматриваются такие функции местного самоуправления, как функция обеспечения участия населения в решении вопросов местного значения; управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления; обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования, и роль муниципальных правовых актов в реализации названных функций.

В частности, в работе отмечается необходимость закрепления в уставах и иных муниципальных правовых актах правил участия граждан в осуществлении местного самоуправления, что объясняется, прежде всего, тем, что организация местного самоуправления в муниципальных образованиях разного типа неодинакова. В каждом из них реализуется тот набор форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, который необходим для этого муниципального образования и может быть в нем реализован.

Органы местного самоуправления должны способствовать устойчивому социально-экономическому развитию территории, созданию действенной социальной защиты населения. Это осуществляется в рамках такой функции как управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления.

Законодательная норма о том, что правомочия собственника муниципального имущества в муниципальном образовании реализуются его органами местного самоуправления, требует установления для данных органов муниципальными правовыми актами специальных правил осуществления таких правомочий.

Так как Федеральным законом № 131-ФЗ к компетенции местного самоуправления отнесены формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, организация предоставления и оказание населению большого объема услуг, связанного с жизнеобеспечением, и др., это определяет возможность и необходимость регулирования ряда вопросов, связанных с муниципальной собственностью, финансово-экономическими отношениями, уставами муниципальных образований и правовыми актами органов местного самоуправления. Такое регулирование осуществляется в пределах, установленных законодательством и обеспечивающих самостоятельность решения населением и органами местного самоуправления вопросов местного значения.

Осуществляя свои функции, органы местного самоуправления используют различные правовые формы деятельности. Формы самоуправленческой деятельности муниципальных образований должны соответствовать содержанию этой деятельности, т.е. для реализации той или иной функции местного самоуправления необходимо выбирать наиболее целесообразные формы, обеспечивающие качественное выполнение задач с наименьшей затратой сил, средств и времени.

Практически невозможно решать вопросы местного значения без института муниципальных правовых актов, т.е. без принятия органом местного самоуправления и их должностными лицами нормативных и индивидуальных актов, поскольку задачи и функции местного самоуправления не могут быть, в конечном счете, решены без использования такой формы деятельности, как правотворческая деятельность органов местного самоуправления.

Таким образом, важнейшая форма осуществления местного самоуправления - муниципальное правотворчество.

При этом следует отметить, что принятие тех или иных нормативных правовых актов обусловлено целями, задачами и функциями местного самоуправления. Поэтому не только функции определяются и реализуются посредством муниципальных правовых актов, но и сами акты принимаются в зависимости от функций, выполняемых местным самоуправлением.

Исходя из этого, автор делает вывод, что при условии многообразия общественных отношений, регулируемых разными уровнями публичной власти невозможно определить весь объем правотворческой компетенции органов местного самоуправления в одном законе, пусть даже определяющем общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Разграничение правотворческой компетенции между органами местного самоуправления и органами государственной власти, несомненно, должно осуществляться в отраслевом законодательстве. Но при этом федеральный закон о местном самоуправлении, по мнению диссертанта, должен содержать конкретные принципы определения полномочий органов муниципального образования, на основе которых в отраслевом законодательстве должны быть разграничены полномочия применительно к определенным сферам деятельности публичной власти Высказываются в науке и мнения о необходимости принятия единого федерального закона о компетенции местного самоуправления. См., например: Бялкина Т.М. Проблемы компетенции органов местного самоуправления //Журнал российского права. 2006. № 10. С. 51..

Объем правотворческой компетенции органов местного самоуправления, по мнению диссертанта, окончательно не определен, поскольку, как указывалось, идет постоянное обновление отраслевого законодательства, что вызывает необходимость наделять органы местного самоуправления новыми полномочиями и тем самым расширять их правотворческую компетенцию. В этих условиях необходимым представляется установление в Федеральном законе о местном самоуправлении принципов определения правотворческой компетенции органов местного самоуправления, что стало бы стабилизирующим фактором в процессе разграничения правотворческих полномочий между уровнями власти. Одним из таких принципов, как указывается в работе, мог бы стать принцип, в соответствии с которым при наделении органов местного самоуправления полномочиями по решению вопросов местного значения необходимым должно являться указание о том, на каких иных правотворческих уровнях и в каких пределах эти нормы могут развиваться и дополняться.

Глава III «Правотворческий процесс в органах местного самоуправления» посвящена принципам правотворческого процесса, осуществляемого органами местного самоуправления, особенностям нормативного регулирования правотворческого процесса в муниципальных образованиях.

В первом параграфе исследуются принципы правотворчества и принципы правотворческого процесса как технологии создания нормативных правовых актов и доведения их предписаний до адресатов. Как отмечает автор, не всегда в литературе, посвященной проблемам правотворчества (или законотворчества) различают эти понятия, а зачастую и просто смешивают См., например: Чухвичев Д.В. Законодательная техника. М., 2006. С. 72-78; Венгеров А.В. Теория государства и права. М., 1998. С.491- 493..

На взгляд автора следует различать принципы правотворчества и принципы правотворческого процесса. Принципы правотворчества как более общего понятия, являются основополагающими идеями, на основе которых строится как все правотворчество, так и его сущностная характеристика - правотворческий процесс. Поэтому, говоря о принципах правотворчества, мы тем самым раскрываем и общие принципы правотворческого процесса, поскольку понятие правотворчество и правотворческий процесс, подчеркиваем, неразрывно связаны.

Тема принципов правотворчества поднималась в работах многих авторов См., например: Общая теория права /Отв. ред. А.С. Пиголкин. С. 215, 216; Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии: научно-практическое пособие / Отв. ред. Р.Ф Васильев. С. С. 79- 80; Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права. М., 2001. С.665 - 667; Венгеров А.Б. Теория государства и права. М. 1998. С. 491 - 492; Чухвичев Д. В. Указ. соч. С. 72 и др.. Это связано с тем, что соблюдение принципов, несомненно, является залогом эффективности правотворчества, достижения его целей. При условии, что в различных работах называется неодинаковый перечень принципов, в целом в систему базовых начал правотворчества, по мнению автора должны быть включены: принцип демократизма, законности, научной обоснованности, принцип своевременного осуществления правотворчества.

Названные принципы характерны для правотворчества, осуществляемого любыми уполномоченными органами государства, включая и органы местного самоуправления. Однако реализация этих принципов на уровне муниципальных образований в правотворчестве органов местного самоуправления имеет некоторые особенности, которые, прежде всего, проявляются в тех формах и методах, возможностях, которые используются или могут быть использованы для такой реализации.

В диссертации показаны значение принципов правотворчества органов местного самоуправления и особенности их реализации в муниципальных образованиях.

К принципам правотворческого процесса в диссертации отнесены принципы: исполнимости, системности, объективности, научности, поэтапности работы.

Значение принципов правотворческого процесса заключается в том, что они представляют собой определенные требования, общие по характеру, базовые по сущности, определяющие технологию подготовки проектов правовых актов любых органов власти, в том числе и органов местного самоуправления. Являясь основными идеями, названные принципы лежат в основе правотворческого процесса в муниципальных образованиях. Реализация этих принципов хотя и определяется в целом предписаниями Федерального закона, но во многом зависит от уровня муниципального образования, от структуры органов местного самоуправления, от вида нормативного правового акта, принимаемого в муниципальном образовании.

Во втором параграфе рассматриваются стадии правотворческого процесса и их особенности регулирования и реализации в муниципальном образовании.

В диссертационной работе отмечается, что степень урегулированности отношений, возникающих в процессе правотворчества органов местного самоуправления, зависит от того, на какой стадии этого процесса эти отношения возникают. Одни этапы правотворчества нуждаются в детальном регулировании, другие его не требуют. Содержание подготовительной («предпроектной») стадии правотворческого процесса предопределяет ее низкую формализованность. Нет необходимости, да и возможности урегулировать общественные отношения, связанные с выявлением и обсуждением потребности принятия нового нормативного акта. Данная стадия отличается минимальным закреплением порядка ее осуществления в нормативных правовых актах.

В диссертации проводится анализ нормативных правовых актов органов местного самоуправления, регулирующих порядок разработки и принятия нормативных правовых актов. При этом отмечается, что порядок разработки актов, предусмотренный в муниципальных образованиях, ставит население этих муниципальных образований в неравное положение. Аргументируется этот вывод анализом правовых актов органов местного самоуправления, регулирующих порядок реализации правотворческой инициативы граждан.

Уделяется внимание в диссертации и вопросу участия граждан в правотворческом процессе органов местного самоуправления. Отмечается, что действующая нормотворческая практика не имеет серьезного опыта в регламентировании информирования и широкого участия граждан на стадии нормотворческой инициативы, хотя практика сталкивается с настоятельным требованием граждан о предоставлении широкой и доступной информации о ситуации и перспективах развития территории, что связано, прежде всего, с активизацией политических намерений населения, желанием воспользоваться демократическими институтами власти.

Именно поэтому чрезвычайно важной задачей становится разработка процедур реализации права населения на участие в управлении (в том числе в местном самоуправлении), которое провозглашено в Конституции Российской Федерации, но не всегда может быть реализовано на деле.

Особое внимание в работе автором уделено публичным слушаниям, порядку их организации и проведения в муниципальных образованиях, проблемам определения результатов публичных слушаний. Автор обращает внимание на сложность выявления мнения населения и предлагает некоторые пути решения этого вопроса.

Принятие актов органами местного самоуправления соединяет в себе властный, психологический и правовой элементы. Порядок принятия актов органов и должностных лиц местного самоуправления в большей степени урегулирован по сравнению с порядком подготовки данных актов. Это связано с тем, что названная стадия правотворческого процесса может быть осуществлена лишь в строгом соответствии с условиями и требованиями принятия акта. Наличие специального порядка принятия и отмены актов обусловлено их значением и правовыми последствиями, которые возникают в связи с изданием и отменой правового акта. Такой порядок направлен на обеспечение соответствия формы и содержания акта, целям его издания, необходимой эффективности, законности, авторитета, реализации демократических принципов правотворческой и правоприменительной деятельности органов местного самоуправления.

Наряду с тем, что существует настоятельная потребность в принятии федерального закона о нормативных правовых актах, не менее важна работа по созданию на уровне муниципальных образований правовой основы правотворческого процесса. На уровне муниципальных образований необходимо урегулировать порядок разработки нормативного правового акта, согласования его с заинтересованными субъектами, правила вынесения проекта акта на публичные слушания, правила принятия муниципальных правовых актов органами и должностными лицами муниципального образования.

В третьем параграфе внимание уделено вопросу о проблемах совершенствования правотворческого процесса.

В диссертации проблемы совершенствования правотворческого процесса, осуществляемого в органах местного самоуправления, разделены на несколько блоков: общие проблемы, вытекающие из сложности самого явления правотворчества, проблемы, связанные в целом с правотворчеством органов местного самоуправления, и, наконец, проблемы совершенствования правотворческой техники, как сущностной характеристики правотворческого процесса этих органов.

Так, к одной из общих проблем, связанных с совершенствованием правотворчества, относится многоуровневость правотворческой системы. Отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, регулируются на федеральном, региональном и местном уровне. При этом существуют определенные трудности в вычленении тех вопросов и полномочий, которые должны находиться в руках муниципальных образований для осуществления правового регулирования отношений, возникающих на территории муниципального образования. Существует необходимость не только отделения сферы муниципального правотворчества, но и определения объема правотворческой компетенции в сфере местного самоуправления на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации. С проблемой разграничения предметов ведения между органами разного уровня связана и другая проблема - соответствие муниципальных правовых актов вышестоящим актам. Невозможно обеспечить соответствие правовых актов, имеющих меньшую юридическую силу актам, имеющим большую силу, в условиях, когда нет четкого разграничения компетенции между различными уровнями власти. Нет такого разграничения правотворческой компетенции и на уровне самого муниципального образования между представительными и исполнительными органами.

Нельзя не согласиться с тем, что при условии существования многоуровневой правотворческой системы одним из вариантов решения проблемы упорядоченности правотворческого процесса в целом является создание комплексного нормативного материально-процессуального блока, направленного на регулирование правотворческой деятельности, который должен охватывать все уровни правотворческой системы. Такой нормативный блок, по мнению автора, должен определять общие принципы взаимоотношений органов, вовлеченных в правотворческий процесс, позволяющие минимизировать случаи принятия коллизионных актов и способствующие усилению эффективности правовой системы См.: Бунина Ю.М. Правотворчество как вид юридической деятельности. Автореф. дис. … к. ю.. н. С.Петербург. 2004. С. 11..

Существенной проблемой является отсутствие единой системы нормативного регулирования техники создания нормативного правового акта органами или должностными лицами местного самоуправления.

В диссертации анализируется правовое регулирование каждой стадии правотворческого процесса, осуществляемого в органах местного самоуправления. При рассмотрении стадии правотворческой инициативы, отмечается, что перечень субъектов правотворческой инициативы в Федеральном законе определен очень скупо. Автор разделяет точку зрения, согласно которой в данный перечень следовало бы включить такие важнейшие институты гражданского общества, как политические партии, профсоюзы, объединения предпринимателей, иные общественные организации, заинтересованные в развитии местного самоуправления См.: Иванов Д.В.Правотворчество представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Дис. .. . к.ю.н. Челябинск. 2004. С. 68. . Включение названных субъектов в перечень тех, кто обладает правотворческой инициативой, позволило бы выявлять больший спектр интересов при осуществлении правотворческого процесса органами местного самоуправления.

Проблемы совершенствования правотворческого процесса, несомненно, нуждаются в решении. Путь решения названных в работе проблем - обобщение имеющегося положительного опыта и его внедрение в организацию правотворческого процесса в муниципальных образованиях. Важным аспектом совершенствования правотворческого процесса является разработка модельных актов, содержащих процессуальные нормы (модельные регламенты, положения о порядке проведения публичных слушаний, опросов граждан, реализации правотворческой инициативы граждан и пр.).

Наконец, необходимым является повышение юридической грамотности депутатов представительных органов местного самоуправления путем проведения систематической учебы, направленной на разъяснение законодательства, изучение научных наработок в области теории правовых актов. Организацией и проведением такой учебы должны заниматься органы власти субъекта Федерации. Поиск новых форм повышения профессионализма муниципальных служащих должно стать постоянной деятельностью, осуществляемой в государстве и направленной на развитие местного самоуправления как института гражданского общества.

Глава IV «Проблемы обеспечения эффективности правовых актов органов местного самоуправления» посвящена вопросам обеспечения законности и эффективности муниципальных правовых актов как средству оптимизации муниципального правотворчества.

В первом параграфе отмечается, что совершенствование правотворческого процесса должно преследовать цель принятия более качественных муниципальных правовых актов. Качество правовых актов, как известно, определяется их соответствием предъявляемым требованиям. С этим непосредственно связана реализация предписаний актов.

Это требования законности и организационно-технические требования.

Требования законности актов органов местного самоуправления, по мнению автора, можно сгруппировать в четыре группы:

1) соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

2) соблюдение компетенции органа, принимающего акт;

3) соответствие правового акта цели и содержанию закона, иного нормативного акта, обладающего большей юридической силой согласно иерархии правовых актов;

4) соблюдение установленных законом или иным нормативным правовым актом формы и порядка принятия правового акта.

Основная цель соблюдения названных выше требований - принятие эффективных нормативных правовых актов Вопросы эффективности правовых актов, правотворчества рассматривались в ряде работ разных периодов: см., например: Никитинский В.И. Эффективность норм трудового права. М., 1971; Лазарев В.В. Эффективность правоприменительных актов: Вопросы теории. Казань, 1975; Фаткуллин Ф.Н., Чулюкин Л.Д. Социальная ценность и эффективность правовой нормы. Казань, 1977; Эффективность правовых норм / В.Н. Кудрявцев и др. М., 1980; Петрухин И.Л. Оптимальная норма права и ее эффективное применение // СССР - Франция: социальные аспекты правотворчества. М., 1980. С. 100 - 105; Тихомиров Ю.А. Теория закона. М., 1982. С. 245 - 252 ("Проблемы эффективности действия закона"); Законотворчество в Российской Федерации: Научно-практическое и учебное пособие / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 2000. С. 147 - 173 (гл. 5 "Прогнозирование эффективности норм права") и др.. Если рассматривать эффективность нормативных актов органов местного самоуправления в качестве явления, связанного с процессом управления данной территорией, то обозначающий ее термин получает конкретное звучание. Он выражает отношение между фактически достигнутым и той социальной целью, для достижения которой приняты правовые нормативные акты. Об эффективности любого правового акта, как отмечает Лазарев В.В. См.: Лазарев В.В. Правоприменительная практика как критерий эффективности закона // Материалы международного семинара «Оценка законов и эффективности их принятия» М., 2002 г. Консультант Плюс., можно говорить постольку, поскольку он имеет свою, вполне определенную цель, отличную от целей иных средств правового воздействия.

Обобщая основные характеристики эффективности нормативных правовых актов органов местного самоуправления, автор делает вывод о том, что эффективность акта заключается в способности достижения цели управления в соответствии с требованиями объективной действительности в масштабах муниципального образования на основе действующего законодательства при наименьших затратах (издержках).

Однако при характеристике понятия эффективности правовых актов органов местного самоуправления необходим учет не только «чистого» результата действия их норм, но и всех элементов юридического механизма, а также средств, затрат на достижение предполагаемого эффекта.

Опыт показывает, что действие основных характеристик понятия эффективности нормативных правовых актов органов местного самоуправления требует определенных условий. Условия эти различны и могут относиться как к внутреннему содержанию акта, так и к внешнему воздействию его на регулируемые отношения.

К таким условиям эффективности нормативного акта относятся по мнению автора социальная ценность акта, определяемая его своевременностью и обоснованностью, правильность выбора общественных отношений, подлежащих правовому регулированию, правильность выбора метода регулирования, соблюдение правил нормотворческой техники.

Принципиальную значимость, по мнению автора, при анализе эффективности правовых актов органов местного самоуправления имеет выявление критериев, позволяющих обосновать и раскрыть реальную степень эффективности и ее качественные показатели при разработке и принятии правовых актов муниципальными органами.

На основе проведенного исследования основных показателей эффективности, по мнению автора, представляется возможным предложить следующую систему критериев эффективности муниципальных нормативных правовых актов:

- качество целеполагания (определение в нормативном правовом акте цели правового регулирования);

- качество механизма реализации муниципального правового акта;

- полнота регламентации - достаточность соблюдения норм, содержащихся в акте, для получения результата;

- издержки (финансовые, организационные, психологические);

- соотношение полученного результата, после введения в действие акта и теоретической модели, созданной разработчиками акта.

Для того чтобы оценить эффективность муниципальных правовых актов недостаточно лишь названных критериев. Необходимы еще и показатели эффективности. Эти категории близки, но неоднородны. Критерии в данном случае - общая категория, основанная на нескольких показателях эффективности (неэффективности) акта. При этом если критерии оценки могут быть общими, то показатели эффективности (неэффективности) могут быть особенными в зависимости от вида муниципального правового акта, его цели, объекта регулирования.

В диссертации приведены примеры оценки эффективности таких муниципальных правовых актов, как устав муниципального образования, положения о правотворческой инициативе граждан, о территориальном общественном самоуправлении, публичных слушаниях.

Немаловажным, по мнению диссертанта, является и определение принципов проведения оценки эффективности муниципальных правовых актов, к которым в работе относятся: комплексность оценки эффективности нормативных правовых актов органов местного самоуправления; объективность оценки нормативных правовых актов органов местного самоуправления; обязательность оценки эффективности нормативных правовых актов; соответствие метода оценки характеру объекта правового регулирования; учет особенностей муниципального органа при построении модели оценки эффективности его правовых актов.

В завершении автор отмечает, что оценка эффективности нормативных правовых актов органов местного самоуправления должна быть основана на определенной правовой базе, вследствие чего на муниципальном уровне полезным было бы принятие нормативного правового акта, определяющего порядок и условия оценки эффективности муниципальных правовых актов, с указанием критериев и показателей оценки их эффективности.

Внедрение системы оценки эффективности нормативных правовых актов органов местного самоуправления должно способствовать оптимизации правотворчества органов местного самоуправления, выработке законных, реальных, обоснованных правовых актов, и, в конечном счете, улучшению организации местного самоуправления в муниципальном образовании.