Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

Государственная правоохранительная служба: системные свойства, функции, правовое обеспечение

Специальность -

12.00.14 - административное право;

финансовое право; информационное право

12.00.01 - теория и история права и государства;

история учений о праве и государстве

Артемьев Александр Михайлович

Москва - 2008

Работа выполнена на кафедре административного права

Московского университета МВД России.

Научный консультант: заслуженный работник высшей школы РФ,

доктор юридических наук, профессор,

КИКОТЬ Владимир Яковлевич

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

БУШКЕВИЧ Василий Николаевич

доктор юридических наук

КОРОВНИКОВ Александр Венидиктович

доктор юридических наук, доцент

КАПЛУНОВ Андрей Иванович

Ведущая организация: Всероссийский научно-исследовательский

институт МВД России

Защита состоится 10 июля 2008 года, в 11.00 часов на заседании диссертационного совета Д 203.019.01 при Московском университете МВД России по адресу: 117997, Москва, ул. Академика Волгина, 12.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского университета МВД России.

Автореферат разослан "______" ____________2008 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета И.И. Лизикова

Общая характеристика работы

проследить становление системы государственной службы России в различные исторические периоды ее развития и возникновение предпосылок для зарождения правоохранительной службы как ее самостоятельного вида;

определить характеристики правоохранительной службы, выражающие ее природу и сущность, и на их основе дать понятие правоохранительной службы;

определить задачи и функции правоохранительной службы в общей системе государственной службы;

исследовать структуру правоохранительной службы как правового и социального института;

исследовать правоохранительную службу с точки зрения обеспечивающих ее институтов права;

установить комплекс федеральных органов исполнительной власти, где может быть предусмотрено прохождение правоохранительной службы, и на их основе описать модель реализации института правоохранительной службы;

исследовать институты правоохранительной службы и системы правовых норм, регулирующих основания и порядок ее прохождения, и на этой основе выявить особенности комплексного межотраслевого института ее регуляции;

разработать подробные рекомендации федеральным органам исполнительной и законодательной власти по совершенствованию законодательства в сфере прохождения правоохранительной службы, в том числе - по совершенствованию административно-правового режима осуществления прохождения правоохранительной службы и разрешению существующих в данной сфере проблем

Методологическая база исследования. Поставленная в диссертации проблема требует междисциплинарного подхода и использования научного аппарата по теории государства и права, конституционному праву, философии, логике, методологии науки, культурологии, философской и педагогической антропологии, различным направлениям психологии и педагогики, философии права, а также результатов исследований по различным отраслям права.

Проблематика исследования создает в определенной степени методологически уникальную ситуацию, поскольку работа, посвященная межотраслевому аспекту права, сама должна базироваться на принципах интеграции, дифференциации, иметь относительно самостоятельные структурные компоненты. В силу этого в основу исследования положена научная парадигма, характеризующаяся как интегративно-дифференцированный анализ. А поскольку предметной областью исследования являются сложноструктурированные, многоаспектные, достаточно мобильные, открытые социальные системы, в работе нашли свое воплощение некоторые принципы, составляющие существо синергетического подхода к действительности.

Для решения поставленных задач также активно использовалась система принятых в юридической норме принципов познания социальной реальности и социально-правовых институтов в их историческом развитии, взаимосвязи и взаимообусловленности с точки зрения как истории, так и современности. Помимо общенаучных, наиболее соответствующими избранному методологическому подходу стали частнонаучные методы - сравнительно-правовой, историко-правовой, конкретно-исторический, формально-юридический и др.

Научная работа выполнена на широкой эмпирической и источниковой базе. Основными нормативными источниками стали Конституция Российской Федерации, базовые федеральные законы: "Об основах государственной службы Российской Федерации" (1995 г.); Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"; Федеральный Закон от 27.05.2003 N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации".

Для проведения научного исследования использовался также весь нормативный массив, регламентирующий порядок становления и развития правоохранительных органов в РФ и прохождения в них правоохранительной службы сотрудниками и служащими, данные статистической отчетности, аналитические и справочные документы МВД России, ФМС России, ФСИН России, МЧС России, ФСКН России, ГФС России.

Предметом анализа и основой теоретических и эмпирических обобщений были и многие другие федеральные законы, регулирующие порядок прохождения отдельных видов правоохранительной службы, международно-правовые документы и нормативные акты, имеющие то или иное отношение к теме исследования.

Источником ценной информации были учебно-методические документы образовательных учреждений федеральных органов, где предусмотрена правоохранительная служба, материалы Государственного архива Российской Федерации, материалы кафедр административного права, административной деятельности конституционного и муниципального права Московского Университета МВД России, аналогичных кафедр других вузов системы МВД России, а также кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС.

При подготовке диссертации учтен положительный отечественный и зарубежный опыт правового регулирования правоохранительной службы, применимый в современных российских условиях.

Теоретической основой диссертации послужили труды отечественных и зарубежных ученых и практиков, принадлежащих к различным научным направлениям и школам. Это работы: С.С. Алексеева, А.П. Алехина, С.А. Авакьяна, Е.А. Агеевой, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, Н.А. Бердяева, Т.А. Берштама, С.Н. Братуся, И.И. Веремеенко, М. Вебера, И.А. Галагана, В.М. Горшенева, О.А. Галустьяна, Б.Н. Габричидзе, Е.В. Додина, М.Ф. Забалуевой, В.Г. Игнатова, В.Н. Карташова, И.Ш. Кильясханова, В.Я. Кикотя, В.А. Козбаненко, М.Н. Коркунова, А.В. Коровникова, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, В.П. Малахова, Е.И. Марковой, В.М. Манохина, А.В. Облонского, Л.Л. Попова, А.С. Прудникова, Т.И. Ойзермана, И.С. Самощенко, Ю.Н. Старилова, М.С. Строговича, С.С. Студеникина, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, А.Н. Чиканова, В.И. Шкатуллы, Ф.И. Шамхалова, В.В. Щукина и др.

При подготовке исследования в части формирования деятельностного и системного подходов к пониманию и изучению правовых основ межотраслевых институтов использовались труды таких ученых, как В.Г. Абрамов, Ю.К. Аврутин, В.М. Бабаев, М.М. Бабаев, П.П. Баранов, К.С. Бельский, Я.М. Бельсон, Л.Ш. Берекашвили, В.П. Божьев, В.Н. Бушкевич, С.Е. Вицин, Б.И. Кожохин, А.Л. Колодкин, А.П. Коренев, C.Я. Лебедев, Т.Н. Москалькова, К. Райхер, В.П. Сальников, В.Н. Синюков, Ю.П. Соловей, В.Д. Сорокин, Л.И. Спиридонов и др.

Многогранность объекта исследования, особенно в части исследования его как предмета воздействия межотраслевого института права, обусловило привлечение научных источников не только по общей теории права и государства, но и по государственному строительству и управлению, административному, конституционному, гражданскому, финансовому, семейному праву, социологии права и другим юридическим отраслям, раскрывающим теоретическую и практическую сущность вопроса. В процессе работы над диссертацией использовались работы В.А. Ананича, Ю.М. Антоняна, П.А. Астахова, В.Н. Барышева, В.М. Бакуна, Н.А. Беляева, В.В. Белоусова, А.С. Богомолова, А.Д. Бойкова, А.И. Бойцова, В.В. Бородина, Н.Т. Геннера, Н.Л. Васецкого, С.А. Воронцова, Ж. Веделя, Б.Л. Еремина, В.П. Иванова, В.М. Исакова, В.М. Курицына, В.Е. Квашиса, Ю.М. Козлова, Ю.К. Краснова, А.П. Кизлыка, С.С. Маиляна, Ю.В. Наумкина, В.В. Огородникова, А.Н. Ткача, В.В. Черникова, А.П. Шергина, И.А. Ямпольской, М.И. Яропкина и др.

Степень разработанности темы. В последние годы учебно-методическая и исследовательская работа по данной проблеме активизировалась. Издан ряд научных трудов и курс лекций, освещающих современный опыт становления функционирования государственной правоохранительной службы.

Тем не менее, многие аспекты функционирования и развития государственной правоохранительной службы, как составной части государственной службы, остаются неисследованными. Немало споров идет вокруг понятия, круга задач и функций государственной правоохранительной службы. Неисследованными остаются многие институты правоохранительной службы, в том числе правовой, социальный, нравственный и др. В имеющихся научных исследованиях, освещающих становление правоохранительной службы, слабо раскрыты особенности правового статуса ее сотрудников. Не получили достаточно полного освещения такие проблемы, как социальная сущность государственной правоохранительной службы, существующие технологии организации, прохождения, а также управления правоохранительной службой. Более внимательного изучения и осмысления в целях реформирования государственной правоохранительной службы как вида государственной службы требует зарубежный опыт наиболее развитых стран.

Объектом исследования выступает система государственной службы, сложившаяся и функционирующая в современной России, а также система правоохранительной службы, в своей основной и определяющей части выступающая как особый вид государственной службы.

Предмет обозначен самой структурой исследования, а именно - в его качестве выступают системные свойства государственной правоохранительной службы, которые должны найти адекватное воплощение в соответствующем законодательстве, структурно-функциональные характеристики данной службы, а также сложившаяся и требуемая система правового обеспечения эффективного осуществления всех функций правоохранительной службы.

Научная новизна исследования состоит в следующем:

в выделении методологических аспектов проблемы становления, развития и реализации на практике одного из видов государственной службы Российской Федерации - государственной правоохранительной службы, что, с одной стороны, позволило выработать общеправовые решения данной проблемы, а с другой стороны, помогло преодолеть постановку проблемы только в организационно-техническом плане;

в применении методологии системного исследования, что позволило выявить наиболее общие и принципиально важные критерии, на основе которых может создаваться обоснованная и эффективная система государственной правоохранительной службы;

в понимании правоохранительной службы и как результата теоретического конструирования, и как результата практики законодательного регулирования государственно-служебных правоотношений;

в понимании действительной государственной правоохранительной службы как сложного, диалектического единства исторически наработанного опыта и проявлений объективных закономерностей развития современного государства;

в конкретизации и расширении системы понятий, способных, на взгляд диссертанта, верно и всесторонне раскрыть сущность и содержание основных аспектов деятельности правоохранительных органов;

в установлении тенденций и перспектив развития государственной правоохранительной деятельности;

государственная правоохранительная служба

в раскрытии системы правоохранительной службы как единства принципов, форм и средств правоохранительной деятельности, системы государственных органов правоохраны и правового института;

в выработке концепции организации, законодательного обеспечения и прохождения государственной правоохранительной службы;

в обосновании приоритетности развития правоохранительной службы в системе государственной службы как следствия системообразующего характера правоохранительной функции в системе функций государственной службы;

в дополнении совокупности объектов и субъектов правоохраны в их устоявшемся понимании группой новых объектов и субъектов правоохраны как следствия расширения содержания правоохранительной функции;

в установлении способов реализации правоохранительной функции государства в целом посредством деятельности органов правоохраны;

в обосновании межотраслевого характера правового института обеспечения государственной правоохранительной службы и механизма его действия;

в рассмотрении правоохранительной службы как органичного единства социального, правового и политического институтов;

в разработке и формулировании рекомендаций федеральным органам исполнительной и законодательной власти по вопросам совершенствования законодательства в сфере прохождения правоохранительной службы.

Научную новизну имеют также теоретические положения и практические выводы, выносимые на защиту:

1. Методология структурно-функционального анализа является наиболее эффективной для решения комплекса вопросов, связанных с формированием и осуществлением правоохранительной службы. При этом первичным в структурно-функциональной характеристике данного вида государственной службы является именно динамическая, функциональная сторона. Именно спецификой системы функций определено становление структуры правоохранительной службы.

2. Правоохранительная система является единством таких неотъемлемых ее элементов, как система функций правоохраны, правоохранительная деятельность, охранительные юридические нормы и правоотношения, система правоохранительных органов, сложившиеся законность и правопорядок, охранительные элементы правосознания и правовой культуры.

3. Система правоохранительной службы носит открытый характер, касается ли это объема функций, объема и содержания правоохранительной деятельности или системы органов правоохраны. Именно изменением характера и числа функций правоохранительной службы определены и изменения во всех других компонентах правоохранительной системы.

4. Множественность и разнородность объектов правоохранительной государственной службы, выделенных законодателем в качестве критерия определения направлений ее деятельности, не позволяет выделить единый критерий ее содержания, что, с одной стороны, значительно затрудняет формирование единых организационных и правовых основ государственной правоохранительной службы, а, с другой стороны, создает объективные предпосылки многофункциональной компетенции правоохранительного органа или включения правоохранительных должностей в органы, основным содержанием компетенции которых является иной вид государственной службы.

5. Изменение значимости ряда объектов правоохраны в условиях формирования правовой государственности закономерно ведет к расширению круга субъектов правоохранительной деятельности.

6. Современная отечественная государственная правоохранительная служба является следствием сложного сочетания традиций организации и осуществления государственной службы и в их положительных, и в негативных моментах со стремлением государственной власти решить современные проблемы правоохраны качественно новым способом, используя при этом опыт зарубежных стран.

7. Понимание существа и содержания правоохранительной службы связано с ее характеристикой как специфической государственной деятельности, а не системы органов (служб, подразделений и т.п.).

8. Государственная правоохранительная служба является предметом правового регулирования на основе комплексного, межотраслевого института российского права. Оптимизация данной службы, способность ее решать не только задачи государственного управления, но и общесоциальные задачи непосредственно зависит от разнообразия нормативного материала, отражающего все стороны правоохранительной деятельности.

9. Правоохранительная функция в правовом государстве приобретает комплексный характер, поскольку осуществляется во всех сферах жизни общества. При этом первостепенной оказывается содержательная, а не формальная сторона ее реализации, а ее содержание определено не исключительно самим государством, а является прямым следствием его взаимодействия с институтами гражданского общества.

10. Отличительной особенностью правоохранительной функции правового государства является то, что в оценке эффективности ее реализации преобладают общесоциальные, а не политико-юридические последствия.

11. Правовые средства организации государственной правоохранительной службы являются единственно адекватными средствами поддержания общества на уровне, когда оно динамично и способно к прогрессирующему изменению. Именно по этой причине охрана права во всем объеме его институтов и отношений оказывается необходимым условием реализации всего многообразия стоящих перед современным государством задач.

12. Основным способом реализации задачи совершенствования системы государственной правоохранительной службы является развитие системы гарантий как системы, которая должна быть в полной мере создана самим государством. Когда общество само передает заботу о гарантиях прав и свобода граждан государству, тогда государство становится правовым, а служба правоохраны оказывается способной действовать во всех существенных для жизни государства направлениях.

13. Развитие системы функций и форм правоохранительной деятельности органов внутренних дел должно быть органично связано с совершенствованием системы их полномочий. Их сбалансированность, полная согласованность являются необходимыми условиями реализации правоохранительной функции современного государства.

14. В условиях формирования правоохранительной службы, выполнение возложенных на ее сотрудников и служащих задач невозможно без четкой правовой и единой законодательной базы самой правоохранительной службы во всех федеральных органах власти, что требует скорейшего принятия единого основополагающего нормативного акта - закона "О правоохранительной службе Российской Федерации".

15. Административно-правового статус государственного служащего правоохранительной службы может быть эффективен для организации правоохранительной службы в случае соответствия ему высокого социального статуса лица, замещающего правоохранительную должность.

16. Сложность процессуально-регламентирующего регулирования государственной правоохранительной службы обусловлена ее комплексным межотраслевым характером.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что с учетом формирования нового вида государственной службы - правоохранительной службы, автором рассмотрены теоретические и практические вопросы, которые имеют большое значение для понимания ее существа и природы, целей и задач, которые перед ней ставятся. Исследование правоохранительной службы как предмета самостоятельного межотраслевого института права позволит в дальнейшем приступить к поиску новых подходов в исследовании многих институтов права, и будет способствовать развитию смежных отраслей права.

Практическая значимость исследования состоит в том, что основные теоретические положения, сформулированные в данной работе, могут быть использованы в качестве научно-методологической базы для законодательных органов при подготовке и создания действенной и унифицированной правовой базы для прохождения правоохранительной службы. В частности, отдельные положения исследования нашли свое отражение в проекте Федерального закона "О государственной правоохранительной службе Российской Федерации". Выработанные предложения и рекомендации могут быть применены в органах правоохраны для совершенствования организационно-управленческого обеспечения их деятельности.

Подготовленные по результатам исследования рекомендации и предложения предназначены для широкого круга специалистов в законодательной, научной и правоприменительной сфере. Особый интерес данное исследование представляет для специалистов, занимающихся изучением правовых основ межотраслевых институтов, руководителей и преподавательского состава образовательных учреждений федеральных органов исполнительной власти, занимающихся профессиональной подготовкой сотрудников и служащих правоохранительной службы.

Апробация исследования. Результаты исследования нашли отражение в трех опубликованных монографиях, научных статьях и других публикациях по теме диссертации, в ряде учебников и учебных пособий, а также в выступлениях на научных и научно-практических конференциях и семинарах. Ряд положений теории и выводов, изложенных в работе, были внедрены в учебный процесс. Некоторые подходы и предложения автора по проблеме становления и развития правоохранительной службы вошли в рекомендации, подготовленные для Правительства РФ, Федерального собрания РФ и для Министерства внутренних дел РФ - по итогам "круглого стола" на тему "Проблемы подготовки кадрового состава и прохождения службы в системе МВД РФ" (Москва, 2007 г.), в которых отражены обоснованные исследованием идеи по формированию законодательной базы для создания нового вида государственной службы - правоохранительной службы. Многие теоретические положения и выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании, использованы в практической деятельности департамента кадровой политики МВД России и кадровых аппаратов органов внутренних дел, отражены в отчете по реализации федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)" (применительно к правоохранительной службе). Идеи, концепции, предложения сформулированные автором в исследовании, нашли отражение при подготовке Министерством внутренних дел Российской Федерации совместно с Администрацией Президента Российской Федерации и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти проекта федерального закона "О государственной правоохранительной службе Российской Федерации".

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех разделов, включающих 7 глав, каждая из которых, в свою очередь, делится на параграфы (всего их 24), а также из заключения и списка используемой литературы.

Основное содержание работы

Во введении обосновывается актуальность темы, раскрывается степень ее разработанности, формируются цели, задачи исследования и пути их достижения, определяется предмет, объект и методы исследования, отражается научная новизна, положения и выводы, выносимые на защиту, теоретическая и практическая значимость работы, формы апробации темы.

Первый раздел - "Теоретико-методологические основания исследования института государственной правоохранительной службы Российской Федерации" - посвящен вопросам научной организации познания и моделирования системы государственной правоохранительной службы как особого вида государственной деятельности.

Первая глава - "Системный подход к пониманию природы, содержания и функций государственной правоохранительной службы" - состоит из трех параграфов, в которых выявляется сущность системного подхода и его место в методологии социального познания (§ 1), определяются возможности применения системного подхода к выявлению системных свойств государственной правоохранительной службы Российской Федерации (§ 2), выясняется место государственной правоохранительной службы в системе деятельности государства (§ 3).

В первом параграфе отмечается, что повышенное внимание к системному подходу в юриспруденции в настоящее время объясняется его соответствием задачам общественной практики, задачам познания и конструирования больших систем, к которым с полным правом относится как государство в целом, так и система государственной службы. Общая теория социальной организации, общая теория социального управления и общая теория социальных систем - это теоретико-методологические образования совсем иного рода, чем методы, принципы и понятия философского или естественнонаучного знания. По своему характеру и теоретико-методологическому статусу они ближе к научно-практическим методам, содержат в себе много очень конкретного методологического материала. К теории систем такого характера относится и формирующаяся теория государственной правоохранительной службы.

Методологический аппарат указанной теории должен обладать адекватными средствами познания. И, соответственно, на первый план здесь выдвигаются как формы и конкретные правила системно-методологические познания, так и обширный понятийный аппарат. Для того, чтобы выяснить системные свойства государственной правоохранительной службы, необходимо суметь выразить объект исследования в соответствующем понятийном каркасе.

Автор выяснил, что характеристика правоохранительной службы как формы государственной деятельности в ее системном аспекте носит скорее понятийный, нежели эмпирический характер, а, значит, не может сводиться к простому описанию и перечислению государственных органов и служб. Она предполагает обращение внимания к уровню принципов, идейных, организационных и политико-правовых основ государственной службы.

Далее, в применении к предмету исследования, рассмотрены такие узловые понятия теории систем, как структура и элемент. Структура несет в себе тип, способ связей, совокупность устойчивых взаимосвязей, обеспечивающих целостность объекта, сохранение основных свойств при различных внутренних и внешних изменениях. Она отражает то, что остается устойчивым, неизменным при различных преобразованиях системы государственной службы. В практическом плане выявление этих компонентов системы государственной службы чрезвычайно важно, ибо ее устойчивость - главная проблема государственного развития.

Обосновывается мысль, что государственная правоохранительная служба вне сомнения относится к многоуровневым общественным системам, поэтому она практически не ограничена в возможности дифференциации, разветвления, многообразия, расширения функциональных возможностей.

В сложных структурах, охватывающих несколько уровней (общество, правовая система, государственная служба), отдельные виды и уровни связей могут рассматриваться как элементы более общей структуры, т.е. эти структуры могут выступать в качестве элементов.

В отличие от структуры понятие организации выражает не только структурные, но и динамические характеристики системы государственной службы. Государственная служба как организация представляет собой систему органов, обеспечивающих динамическое равновесие внутренних процессов системы.

Особое внимание автор уделяет раскрытию содержания принципа полисистемности, согласно которому любой конкретный объект в одно и то же время может представлять различные системы. Если принять исследуемый объект за систему, то окружающая его среда образует систему высшего порядка, Для анализа системы государственной службы чрезвычайно важно принимать во внимание такую родовую систему, как общество (или гражданское общество). Такой подход оказывает самое непосредственное влияние на определение сущностных функций государственной правоохранительной службы.

В заключение делается вывод, что применение приемов системной методологии в практике способствует лучшему решению проблем сбалансированности и комплексности в государственном управлении, системному предвидению последствий мирового глобального развития, улучшению перспективного планирования, повышения эффективности правоохранительной деятельности.

Во втором параграфе диссертант отмечает, что конструирование и описание комплексного (межотраслевого) института обеспечения государственной правоохранительной деятельности является проблемой, связанной с непосредственным, практическим применением системного подхода, с использованием его возможностей. Решение проблемы правотворчества в сфере обеспечения деятельности правоохранительных органов возможно только при опоре на системность данного процесса.

Суть системного подхода к исследуемой проблеме автор видит в органичной связи самых разных методологических подходов, которые позволяют охарактеризовать предмет как целостную систему, выработать наиболее глубокое понимание ее природы, структуры, функций и содержания. В диссертации оценивается познавательная и организующая ценность ряда методов познания государственно-правовых явлений, а именно - формально-юридического метода, синергетики, герменевтики, методов аксиологии, диалектики и др.

По мнению автора, вопрос о правовом обеспечении данного направления государственной деятельности должен исследоваться только после того, как государственная служба будет рассмотрена не только в системе государственной деятельности, но и в системе функционирования права. В первую очередь это требует рассмотрения основных подсистем единой системы государственно-правовой жизни - системы государственной деятельности, системы права и системы законодательства. Эта система в основных чертах описывается диссертантом.

Системный подход, по мнению автора, должен вывести анализ права на более высокий уровень. Это предполагает исследование его, по меньшей мере, четырех главных срезов: а) право в системе общества; б) правовая система как целостность явлений, обеспечивающих специфически нормативное регулирование общественных отношений; в) система объективного права; г) система реализации права государственными органами и службами.

Научная модель государственной правоохранительной службы - ее системы - строится с учетом не только существующего круга общественных отношений, но и действующего законодательства. Законодательство также создается не только с учетом действующей системы права, но, прежде всего, с учетом текущих практических потребностей урегулирования тех или иных общественных отношений. Система законодательства точно так же должна соответствовать системе права, как последняя должна соответствовать системе общественных отношений, регулировать которые призваны нормативно-правовые акты, составляющие систему законодательства.

Следует отметить, что с точки зрения системной методологии поиск первичного и вторичного, главного и второстепенного в конфигурации этих трех подсистем лишен научного смысла. Как одноуровневые системы они имеют связи координационные, а не субординационные.

Диссертант отмечает, что современный этап развития российского права имеет, по крайней мере, две очевидные тенденции: с одной стороны, наблюдается непрерывный количественный рост законодательства, отражающий потребность в специальном правовом регулировании отдельных общественных отношений; с другой - происходит интеграция правового обеспечения, выражающаяся во все более тесном и сложном взаимодействии и взаимовлиянии отдельных отраслей при правовом регулировании государственной правоохранительной службы. При таких условиях построение всеобъемлющей, детализированной и непротиворечивой картины действительной государственной службы представляется с научной точки зрения задачей чрезвычайно трудной, поскольку отражаемый научной теорией фрагмент социальной реальности становится все более и более сложным. Тем не менее, преодоление данной трудности возможно. Поиску таких возможностей посвящены последующие разделы диссертации.

Понять природу и особенности правоохранительной деятельности, определить ее значение и роль в государственной организации можно, только рассматривая ее системе деятельности государства. Этой проблеме посвящен третий параграф.

Деятельностный подход может дать ясное представление о пределах действия государства, его эффективности и выборе приоритетных объектов приложения государственных усилий. Исследование государственной правоохранительной деятельности опирается на общее понятие социальной деятельности. Каждый вид социальной деятельности может быть специфицирован по всем структурным моментам социальной функции, которую выполняет выделяемый рассматриваемый вид государственной деятельности.

Характер, природа направление деятельности государства являются исходными началами, определяющими существенные и отличительные признаки государственной деятельности. Речь идет в первую очередь о сущности и содержании политической власти. Политическая власть осуществляется государством, в том числе, и в форме издания общеобязательных нормативных предписаний с последующим обеспечением их реализации, поэтому деятельность государства с момента его возникновения является властной и правовой. Деятельность государства всегда имеет юридическую форму, даже если эта деятельность не "закреплена в нормативных актах". Естественно, что ни один нормативный правовой акт не может предусмотреть всех конкретных форм реализации обязанностей по конкретной должности.

Другим свойством государственной деятельности является ее публично-правовой характер. В контексте рассматриваемой проблемы весьма важно помнить о многосубъектности государственной деятельности.

Государственную деятельность непосредственно реализует многочисленный государственный аппарат, поэтому весьма важным является свойство территориальной определенности, которое выступает одновременно и как принцип пределов деятельности субъектов государственной службы.

Государственная правоохранительная служба как вид государственной деятельности имеет все перечисленные выше свойства.

Анализ основных форм деятельности государства показывает, что в широком смысле правоохранительная деятельность осуществляется в той или иной степени всеми подразделениями государства, его служащими и должностными лицами. Вместе с тем, правоохранительная деятельность в более узком ее понимании есть деятельность специальных органов, в компетенцию которых включены полномочия по обеспечению правопорядка в соответствующей социальной сфере.

В еще более узком смысле следует связывать с правоохранительной деятельностью только государственную правоохранительную службу. Государственная служба - это деятельность лица, состоящего на государственной службе в соответствующем правоохранительном органе, наделенного полномочиями по охране правопорядка в конкретной социальной сфере, в объеме и способами, установленными должностью, за соответствующее вознаграждение, выплачиваемое из соответствующего бюджета.

Таким образом, государственная правоохранительная служба как вид деятельности государственного служащего лежит в основе правоохранительной деятельности соответствующего государственного органа. Функционально и предметно разделенная, но тесно взаимосвязанная деятельность правоохранительных органов образует систему правоохранительной деятельности государства.

Во второй главе - "Сущность и содержание правоохранительной функции современного российского государства", - определяется системообразующий характер правоохранительной функции современного российского государства (§ 1), дается характеристика правоохранительной функции как формы осуществления направлений деятельности государственных органов (§ 2) и раскрывается содержание правоохранительной функции (§ 3).

В первом параграфе автор исходит из того, что функции государства тесно связаны с его сущностью. Сущность же государства заключается в организации особой политической публичной власти. Следовательно, функция государства есть организующее воздействие государства, основанное на обязательных императивных велениях носителей государственно-властных полномочий, прежде всего - государственных органов и их должностных лиц.

Далее утверждается, что важной характеристикой государственных функций является указание на их неразрывную связь со служебной ролью государства. Уточнение понятия "служебная роль" государства позволяет не только глубже проникнуть в природу функций государства, но и отграничить собственно функции государства от разнообразной деятельности государства и его органов. С данной точки зрения, любая функция государства, с каким бы направлением деятельности она ни была связана, характеризуется двумя отличительными признаками: во-первых, любая из них связана именно с поддержанием надлежащего государственно-правового порядка; во-вторых, любая из них связана с решением проблемы управления обществом. Функции государства - это не любая деятельность, которую осуществляет государство, а его управленческая деятельность.

Системность функций есть объективное свойство функционирования государства в целом; она выражается в необходимости координации и согласовании всех функций государства между собой. И если основные функции являются элементами, из которых складывается вся система функций государства, то каждая из основных функций, в свою очередь, - система многочисленных направлений деятельности государства. Автор доказывает, что в функции "охраны правопорядка" присутствуют и тесно переплетаются и организаторский, и регулятивный аспекты. Посредством правоохраны государство создает своеобразные барьеры для появления и развития отношений, мешающих нормальному развитию общества, и потому решает задачу управления обществом универсальным способом.

В соответствии с основными сферами общественной жизни выделяются четыре базовых функции, каждая из которых включает в себя множество более узких направлений и сторон государственной деятельности: экономическая, политическая, социальная и идеологическая функции.

При таком делении функций государства, правоохранительную функцию закономерно следует отнести к числу политических функций. Между тем, в любом государственно-организованном обществе именно правовая, а не политическая сфера, соответствует одной из базовых потребностей человека - потребности в организованности, урегулированности и предсказуемости человеческой жизни. Охранительная функция государственной деятельности проявляется в обеспечении государством общественного и правового порядка, защите и охране прав и интересов граждан и организаций, защите конституционного строя и государства от противоправных посягательств.

Функция охраны правопорядка - задача всего государства, всей системы его органов. Государство посредством правоохранительной функции не только обеспечивает охрану и восстановление нарушенного права, но и создает гарантии для осуществления гражданами своих прав и свобод.

Приоритетность правоохранительной функции обусловлена тем местом, которое правовое государство занимает в общественной жизни, а именно, во-первых, тем, что границы его деятельности задаются не самим государством, а развитым гражданским обществом, а, во-вторых, тем, что в цивилизованном обществе главной функцией государства может и должна стать охрана интересов человека, защита его прав. Вследствие этого правоохранительную функцию современного российского государства можно определить как системообразующую. Это означает, что посредством правоохраны создается возможность решать весь комплекс государственных задач.

Правоохранительную функцию нельзя признавать автономной среди других функций государства. Автор анализирует системную связанность правоохранительной функции с указанными выше основными функциями государства. Эта системная связанность проявляется в том, что правоохрана представляет собой необходимый момент и форму реализации политической, экономической, идеологической и социальной функций государства. Правоохранительная функция становится системообразующей функцией в правовом государстве, означает также, что принципы правового государства становятся принципами правоохраны, а это, в свою очередь, оказывает определяющее влияние на содержание непосредственных задач правоохраны.

Во втором параграфе диссертант исходит из того, что воздействие государства на конкретные виды и группы однородных общественных отношений осуществляется в правовых и внеправовых формах. Правильный выбор форм осуществления правоохранительной функции может как стабилизировать условия развития общества, оказывать созидательное воздействие, так и усиливать негативные процессы. В условиях правовой государственности предпочтение отдается таким формам осуществления государственных функций, которые бы в полной мере обеспечили реальный приоритет прав и свобод человека и гражданина, способствовали формированию гражданского общества, и сохраняли незыблемость всех принципов правового государства.

Под формами осуществления правоохранительной функции государства понимается деятельность основных звеньев механизма государства, специфика видов государственной деятельности в отличие от деятельности негосударственных организаций.

Автор придерживается точки зрения тех авторов, которые в качестве основных форм осуществления деятельности государства выделяют законодательную, управленческую (т.е. административную, исполнительную, распорядительную), судебную и контрольно-надзорную.

Правовые формы осуществления правоохранительной функции представляют собой деятельность, связанную с совершением юридически значимых действий в строго определенном законом порядке Они определяются природой субъекта государственной власти и его компетенцией в области осуществления государственно-властных полномочий.