Анализ нормативно-правовых актов, устанавливающих компетенцию федеральных органов исполнительной власти и регламентирующих их деятельность, позволяет автору сделать вывод о том, что к правоохранительным органам необходимо отнести: Министерство внутренних дел РФ, Федеральную миграционную службу, Федеральную службу безопасности РФ, Федеральную службу РФ по контролю над оборотом наркотиков, Федеральную службу охраны РФ, Министерство юстиции РФ, Федеральную службу исполнения наказаний, Федеральную службу судебных приставов, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральную таможенную службу.

Диссертант рассматривает структуру и круг задач указанных федеральных органов.

Особое внимание уделено характеристике задач и структуры МВД России. Как показал анализ нормативных актов, регулирующих деятельность МВД России, правоохранительная компетенция МВД России не ограничивается уголовно-правовыми и административными мерами борьбы с преступностью. В нее включается и иная правоохранительная деятельность, например: обеспечение общественного порядка, лицензионно-разрешительная деятельность и т.д.

Диссертант обращает внимание на две тенденции, связанные с развитием правоохранительной системы. Одна из них связана с включением в правоохранительную службу функций, свойственных структурам, обеспечивающим национальную безопасность страны с присущими ей мерами по предотвращению политических, экономических, военных и иных угроз.

Вторая тенденция, связанная с формированием правового государства, выражена в появлении новых средств реализации правоохранительной функции. Изменение объектов правоохраны в условиях формирования правовой государственности, ведет к образованию новых субъектов правоохранительной деятельности.

Третья тенденция состоит в том, что все большую активность приобретает механизм передачи негосударственным субъектам, прежде всего, органам местного самоуправления, государственных по существу полномочий по осуществлению правоохранительной функции, что позволяет привлечь население к решению насущных задач стоящих перед обществом и обеспечить эффективность реализации правоохранительной функции.

Во втором параграфе государственная правоохранительная служба исследуется еще в одном контексте данного понятия, а именно - как определенный институт, т.е. как совокупность правовых норм и предписаний, функционирующая в рамках российской правовой системы. Делается вывод, что вследствие многообразия задач, функций и структурных элементов правоохранительной системы указанная служба представляет собой межотраслевой институт.

Межотраслевые институты формируются на основе неоднородных отраслей права. Правоохранительная служба, будучи сложным, многоуровневым образованием, охватывается всеми базовыми отраслями права - конституционным, административным, гражданским, уголовным правом, но в основном - первыми двумя. При этом подчеркивается, что нормы одних отраслей применяются не в отдельности от других, хотя и вызваны к действию конкретными и разнородными задачами, а в постоянной взаимной связи, синтетично. В комплексности правоприменения заложено условие эффективной организации и управления в рамках государственной правоохранительной службы.

Автор полагает, что познание сущности и содержания правоохранительной службы как межотраслевого института требует изучения весьма значительного количества законодательных и иных правовых актов. Многообразие актов и содержащихся в них конкретных правовых предписаний в значительной мере объясняется тем, что деятельность различных структур правоохранительной службы касается многих государственных и должностных лиц. И все они призваны выполнять в высшей степени ответственную работу. В силу этого, в частности, требуется особо тщательная правовая регламентация построения соответствующих структур правоохранительной службы, их полномочий и полномочий должностных лиц.

Диссертант дает характеристику основным нормативным документам, определяющим содержание государственной правоохранительной службы.

Отмечается, что в этом массиве сосуществуют акты разного юридического значения (юридической силы), что их система носит в основном иерархический характер; в нем взаимодействуют положения Конституции, Федеральных законов РФ с положениями Конституций и законов субъектов Российской Федерации; указы Президента РФ с постановлениями Правительства РФ, положения международных соглашений с положениями ведомственных нормативных актов и т.д.

Автор обосновывает систематизацию всех нормативных документов и подразделяет их на следующие группы: акты общего характера; акты, относящиеся к судебной власти и правосудии, к организационному обеспечению деятельности правоохранительных органов, к нормативно-правовому обеспечению прохождения правоохранительной службы; к прокурорскому надзору в правоохранительных органах; к определению задач и функций правоохранительных органов; статусов самих работников правоохранительной сферы и т.д.

Институциональный подход к рассмотрению государственной правоохранительной службы, по мнению автора, позволяет соотнести ее с совокупностью межотраслевых юридических норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе деятельности граждан Российской Федерации на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих весь объем их функций. Данный вывод особо важен для проектирования Федерального закона о правоохранительной службе в ее функциональной и предметно-объектной деятельности.

В параграфе институциональность государственной правоохранительной службы рассматривается диссертантом, помимо указанного значения, также и в другом смысле - как комплексный функциональный институт, представляющий собой единство правоохранительной службы как правового, социального, социокультурного и нравственного института. Такой подход позволяет расширить нормативную базу, оказывающую существенное воздействие на организацию, содержание правоохранительной службы, на подбор и подготовку кадров и на многое другое.

В третьем параграфе диссертант раскрывает проблемы и направления развития правоохранительной службы как правового института. Предполагается, что сделать это можно за счет, главным образом, совершенствования системы правовых предписаний.

Анализ действующего законодательства показывает, что нормы права, регулирующие деятельность сотрудников правоохранительной службы, носят пока разрозненный характер. Между тем наблюдается тенденция к изданию модельных нормативных актов, в том числе актов, кодифицированных по отдельным вопросам деятельности правоохранительных служб.

Далее выделяются направления совершенствования правоохранительной службы. Первое из них - совершенствование деятельности по предмету правового регулирования. Указывается, что глубокая интеграция правовых связей не позволяет в деятельности правоохранительных служб ограничиваться только традиционно выделяемыми предметами. В сферу правоохранительной деятельности неизбежно включаются и иные правоотношения, вплоть до бытовых. Важно, однако, во избежание злоупотреблений устанавливать некоторые пределы вмешательства в определенные правоотношения. Эти пределы, в числе прочего, также меняются в зависимости от политического курса.

Диссертант раскрывает недостатки действующего законодательства, которые усугубляются множественными отсылками законов к полномочиям федеральных органов исполнительной власти по выработке правил и процедур деятельности органов управления акционерных обществ, ведения реестров акционеров, определению характера согласованности действий и сговора на товарных и финансовых рынках и пр. Нечеткость и отсутствие должной детализации требований самих законодательных актов являются благодатной почвой для развития корпоративных конфликтов, захвата чужого бизнеса.

В работе отмечается важность расширения предмета деятельности правоохранительных органов при взаимодействии с другими исполнительными органами государства. В частности, внимание уделено процедурам подбора судейских кадров, введению военных судов, организации военной полиции и другим вопросам.

Далее рассматриваются такие направления развития правоохранительной службы, как совершенствование методов деятельности и содержания ее принципов.

Основной целью правоохранительной службы как правового института является обеспечение выполнения законодательства страны, создание благоприятных правовых, организационных и социально-экономических условий для нормального функционирования государственного аппарата. Имеется в виду правовое регулирование не только внешних отношений с другими институтами гражданского общества и государственными структурами, но и внутриаппаратных отношений.

Отмечается, что возможности правового регулирования правоохранительной службы во многом зависят от развития основных отраслей права. Кроме того, необходим исчерпывающий перечень принципов организации и деятельности правоохранительной службы. В этом плане уже упоминавшийся проект Федерального закона "О правоохранительной службе" предусматривает развернутую систему принципов правоохранительной службы. Дополнительными гарантиями данных принципов являются условия их соблюдения, также предусмотренные проектом.

Одной из важнейших задач развития правоохранительной службы является определение соответствующего правового статуса государственного служащего, т.е. юридической формы его социального положения как работника государственного органа. Такое его состояние включает правосубъектность служащего, юридические государственно-управленческие полномочия и ответственность.

В заключение делается вывод, что наиболее ценное и необходимое качество, выражающееся в определенной совокупности элементов структуры правоохранительной службы, способных во взаимодействии реализовывать все функции системы, - это системность. В системном характере усилий по созданию современной государственно правоохранительной службы заложено самое прочное основание их успешности.

Во второй главе - "Структура и содержание института регулирования государственной правоохранительной службы" - государственная правоохранительная служба рассмотрена в контексте ее конституционно-правовых основ (§ 1), административно-правового регулирования статуса государственных служащих (§ 2) и процессуально-регламентирующего регулирования государственной правоохранительной службы (§ 3), а также рассматриваются вопросы, связанные с развитием организационной культуры правоохранительной службы (§ 4).

В первом параграфе отмечается, что принципы, лежащие в основе формирования, организации и функционирования механизма (аппарата) государства, во-первых, относятся к конституционным основам деятельности государственных органов. Это значит, что они четко сориентированы с политической точки зрения и связаны с организацией правоохранительной деятельности прежде всего не организационно-технически, а идейно. Во-вторых, принципы деятельности субъектов правоохраны всегда имеют законодательное закрепление. Поэтому, приходит к выводу автор, независимо от характера своего содержания - будь они политическими, идейно-нравственными или организационными - могут и должны быть признаны как юридические. Иными словами, деятельность субъектов правоохранительной службы на принципиальном уровне полностью определена юридическими началами.

Для понимания системного характера деятельности субъектов правоохраны важно рассматривать ее принципы в единстве принципов общего характера, относящихся к механизму государства в целом, ко всем составляющим его государственным органам, и принципов частного характера, действие которых распространяется лишь на некоторые звенья государственного механизма, отдельные органы или группы органов. Общие принципы находят свое непосредственное выражение в Конституции РФ, а также в Законе РФ "Об основах государственной службы Российской Федерации" и иных федеральных законах ("О Конституционном Суде Российской Федерации", "О прокуратуре Российской Федерации" и др.).

Автор исследует содержание таких конституционно закрепленных принципов организации и деятельности механизма Российского государства, как народовластие, гуманизм, федерализм, разделение властей, законность.

Наряду с ними анализируется содержание таких принципов, как: верховенство Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативно-правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав; приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие; обязанность государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина; равный доступ граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой; обязательность для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации; единство основных требований, предъявляемых к государственной службе; профессионализм и компетентность государственных служащих; гласность в осуществлении государственной службы; ответственность государственных служащих за принимаемые решения, за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; внепартийность государственной службы; стабильность кадров государственных служащих в государственных органах, экономичность государственной службы.

Особое значение для характеристики принципиальных основ государственной правоохранительной службы имеют два принципа - единство системы государственной власти и принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Перечисленные выше принципы формирования и деятельности государственного механизма как системы государственных органов, рассматриваемые во взаимосвязи и взаимодействии, придают механизму государства необходимые для его успешного функционирования целенаправленность, единство и целостность.

Из принципа самостоятельности федеральной правоохранительной службы вытекает такое явление, как обособленность правоохранительной службы. Этот принцип является организационным основанием для развития оптимальной системы ведомственного нормотворчества.

Во втором параграфе указывается, что центральное место в правовом обеспечении государственной правоохранительной службы занимает создание прочных правовых основ статуса государственного служащего правоохранительной службы. Статус государственного служащего определяет не только его положение в системе государственной службы, но и обеспечивает престижность и привлекательность этого вида государственной деятельности, что должно создать объективные предпосылки конкурсного замещения названных должностей.

На сегодняшний день законодательство о правоохранительной службе не систематизировано, отсутствуют единые правовые основы и теоретические подходы к определению специфики данного вида государственной службы, что затрудняет формирование единых основ правового статуса служащих правоохранительной службы. Правовой статус государственных служащих регулируется более чем десятью федеральными законами и более чем сотней ведомственных нормативных правовых актов, определяющих правовое положение отдельных правоохранительных органов и порядок прохождения в них службы.

Диссертант отмечает, что такое положение приводит к наличию значительного числа бланкетных норм, отсутствию конкретных и четких формулировок, определяющих то или иное право, гарантию или обязанность, затрудняющее их реализацию.

На основе обобщения действующего законодательства, регулирующего статус государственного служащего, автор отмечает, что круг обязанностей служащего правоохранительных органов должен отличаться от обязанностей служащих иных видов государственной службы. Кроме общих для всех государственных служащих обязанностей, он должен включать следующие обязанности: принимать независимо от замещаемой должности, места нахождения и времени все возможные и законные меры для предупреждения и пресечения правонарушений, оказания помощи лицам, находящимся в беспомощном или ином состоянии, опасном для их жизни или здоровья; знать и уметь применять нормативные правовые акты Российской Федерации, нормативные правовые акты правоохранительного органа в объеме, необходимом для исполнения своих служебных обязанностей; соответствовать квалификационным требованиям к состоянию здоровья и уровню физической подготовленности, установленным по замещаемой должности правоохранительной службы; не допускать публичных выступлений, причиняющих вред интересам государственной службы, правам и законным интересам граждан и организаций; пройти обязательную государственную дактилоскопическую регистрацию в соответствии с федеральным законом и некоторые другие обязанности.

Значительное внимание при регламентации административно-правового статус автор уделяет системе ограничений, связанных с выполнением должностных обязанностей, к которым автор относит запреты: а) использовать свое служебное положение в корыстных и иных личных целях, а также для оказания не предусмотренного федеральным законом содействия гражданам или организациям; б) отказываться от исполнения своих служебных обязанностей по причине угрозы его жизни или здоровью, если эти обязанности предусмотрены контрактом и приняты необходимые меры безопасности, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, и от исполнения иных служебных обязанностей, в том числе, не предусмотренных контрактом о правоохранительной службе; в) создавать или способствовать созданию в правоохранительных органах структур политических партий, религиозных объединений; г) заниматься иной, помимо служебной, оплачиваемой деятельностью, за исключением не препятствующей исполнению служебных обязанностей педагогической, научной и другой творческой деятельности; д) самостоятельно или через доверенных лиц принимать участие в управлении организациями любых организационно-правовых форм, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Автором рассматриваются проблемы правового регулирования других элементов правового статуса государственного служащего правоохранительной службы: государственные гарантии, предоставляемые служащему и членам его семьи; система материального обеспечения, обязательного государственного страхования; система поощрений и стимулирования карьерного роста за счет учета заслуг, профессиональной квалификации и опыта.

Диссертант дает характеристику основных видов ответственности служащих правоохранительной службы, включая дисциплинарную, административную, уголовную, гражданско-правовую.

В качестве мер совершенствования института ответственности государственных служащих правоохранительной службы автором предлагается: формирование административной юстиции в Российской Федерации в виде системы административных судов, которым вменялось бы в обязанность применение некоторых мер дисциплинарной ответственности, связанных с понижением статуса или увольнением государственного служащего; расширение перечня дисциплинарных взысканий, за счет включения в него мер, связанные с временным ограничением или лишением преимуществ, обусловленных пребыванием на правоохранительной службе или приобретенных за годы государственной службы: сокращение должностного оклада, частичное сокращение размера или лишения доплаты к пенсии с учетом стажа правоохранительной службы.

Автор отмечает, что рассмотренные проблемы административно-правового статуса требуют скрупулезной "инвентаризации" прав, обязанностей, стимулов, ограничений и гарантий государственных служащих всех видов правоохранительных органов и формирование на их основе единого административно-правового статуса государственного служащего правоохранительной государственной службы, учитывающего специфику отдельных видов правоохранительной деятельности.

В третьем параграфе автор отмечает что, одним из важных направлений административной реформы в Российской Федерации является резкое усиление законодательного регулирования административных процедур.

Значимость процессуального и регламентирующего правового обеспечение государственной правоохранительной службы определяется характером этого вида государственной деятельности. В правоохранительной деятельности используется исключительно юридические средства охраны, она нацелена на реализацию охранительных норм права. Это деятельность часто связана с применением мер государственного принуждения, а это всегда влечет повышенный риск проявлений незаконного ущемления прав и свобод граждан или злоупотребления служебным положением.

Процессульно-процедурная сторона правоохранительной деятельности государственных органов и служащих обязательно регламентируется целым рядом законов, кодексов, в которых определяется порядок и формы участия правоохранительных органов в сфере борьбы с преступностью, формы правоохранительной деятельности и порядок ее осуществления, перечень административных правонарушений и перечень органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, а также порядок производства по ним. Кроме того, вопросы регламентации решаются ведомственными нормативными актами, должностными функциональными инструкциями, принимаемыми соответствующими подразделениями правоохранительных органов.

Далее автором анализируется понятие административного процесса и административной процедуры, рассматриваются основные научные точки зрения на их содержание, назначение и функции, дается оценка их значимости для правоохранительной деятельности, аргументируется тезис о создании типовых регламентов основных форм правоохранительной деятельности.

Автор обращает внимание на достаточно новую форму регулирования административных процедур - "административный регламент". Рассматривается возможность его использования для регулирования административных процедур, обеспечивающих правоохранительную деятельность.

В заключении высказывается мнение, что органы государственной правоохранительной службы, осуществляя свою деятельность, должны подчиняться единым правилам, установленным законом. Эта задача может быть решена введением специального раздела в закон о правоохранительной службе или путем принятия специального закона об административных процедурах в государственной правоохранительной службе.

Организационная культура правоохранительной службы, как отмечается в четвертом параграфе, представляет собой комплекс ценностей и норм служебного поведения, принимаемых и разделяемых государственными служащими определенного государственного органа и являющихся продуктом их совместной деятельности.

В работе различаются объективная и субъективная организационная культура правоохранительной службы. Объективная организационная культура проявляется в функционировании государственного органа, а субъективная культура характеризует уровень индивидуального восприятия служащим государственной правоохранительной службы существующих в организации ценностей, в качестве которых выступают как представления служащих о принципах деятельности организации и взаимоотношениях ее членов, так и модели поведения служащих и речевые стандарты.

Далее диссертант различает доминирующую организационную культуру и субкультуры социально-ориентированных и ориентированных на внутреннюю организацию подразделений, например, субкультуру работников уголовного розыска. Организационные культуры в сфере правоохранительной службы сочетают в себе признаки как административной, формальной, так и неформальной, так называемой органической культуры.

Далее автор выясняет, какие характеристики организационной культуры соответствуют запросам общества и государства. Среди них особое место отведено профессионализму служащих правоохранительных органов, адаптивности как способности органа власти и служащих действовать в изменяющейся ситуации, а также служению обществу как конечной цели правоохранительной службы и доминирующему мотиву деятельности сотрудников.

Каждая социальная группа является носителем специфических "кодексов поведения", наличие которых указывает как на формальные, так и содержательные свойства организационной культуры.

Ключевую роль играет, по мнению автора, культура должностного лица. Он высказывает идею о принятии специального документа, который регламентировал бы эту культуру, наподобие существующего Международного Кодекса поведения государственных должностных лиц, и налагал ряд запретов, воспроизведенных в лучших традициях отечественной морали.

В связи с этим затронут вопрос о соотношении правовой и политической культуры в деятельности работников правоохранительной службы. По убеждению автора, полностью исключить влияние политической ориентации в деятельности работника правоохранительной службы нельзя, хотя и следует поддерживать стремление к вытеснению политической культуры и замене ее организационной культурой, ориентированной на интересы людей, при одновременном сохранении базовых ценностей государственной правоохранительной службы.

Автор приходит к выводу, что практически все происходящее в обществе сказывается на управленческой деятельности работника правоохранительной службы, причем, в сторону ее усложнения; геометрически прогрессирует штатная нагрузка. В связи с этим необходимо внедрение "гибкого" планирования, преодоление ставшего таким популярным формализма к оценке качества работы государственных служащих. Формальное, негибкое управление, выстраивание жестких субординационных связей является питательной почвой для бюрократизации правоохранительной службы, которая чрезвычайно снижает эффективность правоохранительной деятельности.

В заключительной части параграфа автор обращается к анализу важных направлений становления работника правоохранительной службы как личности, высказывает суждения относительно изменения стиля и методов управления в системе правоохранительной службы.

Рассмотренные элементы культуры работников правоохранительной службы позволяют оценивать правоохранительную службу как специфическую деятельность не только в организационно-правовом, но и в социально-нравственном плане.

В заключении диссертации формулируются основные теоретические выводы и практические рекомендации, а также определяются направления дальнейшего научного исследования проблемы.

Основные научные результаты диссертации в следующих публикациях автора