В диссертации эти формы по способам деятельности государственных органов разделены на правоустановительные, правоисполнительные и правоохранительные. В современных условиях распорядительные средства регулирования общественных отношений постепенно уступают место договорным средствам, а односторонние государственно-властные решения во все большей степени сочетаются с договорными формами взаимоотношений. Имеются серьезные основания для широкого использования административных договоров.

В параграфе уделено внимание так называемым неправовым формам осуществления правоохранительной функции. Эта деятельность не требует полного и строгого юридического оформления и не связана с совершением юридически значимых действий. Но это не означает, что организационная деятельность никак не регулируется правом. К внеправовым формам помимо организационной деятельности автор относит подготовку материалов для издания юридических актов, составление справок, отчетов, ведение делопроизводства и многое другое.

Функции государства реализуются различными методами посредством государственных органов. В правовом государстве, для преодоления негативных явлений используются демократические методы и стиль работы, понимаемые не как абстрактная идея, а как целая система специально разработанных и реально действующих мер и механизмов, призванных обуздать, сдержать бюрократизацию. В условиях построения в России правового государства становится очевидным использование таких государственных средств и методов, которые могут обеспечить реальную защиту прав и свобод отдельных граждан и безопасное существование всего общества.

Автор обосновывает мысль, что формы осуществления функций государства нельзя рассматривать в отрыве от содержания его деятельности и от сущности государства, которые их определяют. Изменение форм осуществления функций государства предопределяется изменениями в государственной жизни, а также экономическими, социальными, политическими, идеологическими и иными отношениями в обществе.

Правоохранительная деятельность находится в неразрывной связи с осуществлением интересов тех членов социальной общности, для которых небезразлично, с какой целью организуется и осуществляется правоохранительная деятельность. Если правоохранительная деятельность осуществляется в отрыве от социальных запросов общества, то она не отвечает своему назначению в качестве функции правового государства.

В третьем параграфе автор исходит из тезиса, что вопрос о содержании правоохранительной функции государства имеет принципиально важное значение для характеристики государственной правоохранительной службы как с точки зрения понимания ее как специфической деятельности, так и с точки зрения понимания ее как системы государственных органов. Содержание правоохранительной функции есть ее динамическая характеристика, призванная отражать собственно функционирование государства, стороны реализации функций.

Процесс реализации каждой функции государства многогранен, включает в себя множество конкретных действий государственных органов. Поэтому даже простое описание процесса реализации правоохранительной функции представляет собой весьма сложную задачу.

Под содержанием исследуемой функции автор понимает наиболее стабильные, объективно необходимые и закономерные, относительно обособленные стороны реализации государственного воздействия на правовую сферу общественной жизни.

Одним из центральных является вопрос об объеме правоохранительной функции. Автор полемизирует с теми учеными, которые рассматривают содержание исследуемой функции как деятельность, осуществляемую государством, главным образом, в связи и вследствие совершаемых посягательств на правопорядок. Такое понимание явно обедняет, сужает содержание данной функции, придает ей излишне репрессивный характер, хотя эта сторона реализации правоохранительной функции в условиях современного российского государства является далеко не самой важной с точки зрения перспективы государственного развития в целом и соответствующей государственной службы.

Автор считает гораздо более предпочтительной позицию сторонников более "широкого" понимания содержания рассматриваемой функции, которые включают в него не только собственно правоохранительную деятельность, но и деятельность, направленную на создание условий для оптимального действия правовых институтов, эффективного осуществления прав и свобод личности и иных субъектов права и выполнения ими юридических обязанностей.

В содержании правоохранительной функции государства особо выделяются обеспечение, охрана, защита и восстановление правопорядка. Их существенное различие и органичное единство подробно анализируются в диссертации.

Особое значение автором придается такой стороне содержания правоохранительной функции государства, как создание и обеспечение гарантий правопорядка. Этот элемент содержания рассматриваемой функции является необходимым для решения стратегической цели осуществления охранительной функции государства - создания и поддержания такого уровня правового порядка, который необходим для нормального существования общества.

Автор отмечает, что, хотя создание таких гарантий не является содержанием собственно правоохранительной функции - они создаются, в том числе, целенаправленным воздействием государства в рамках соответствующих государственных функций, - однако, учитывая, что какая-то одна группа гарантий не способна обеспечить правопорядок, необходимо рассматривать их в комплексе с юридическими гарантиями.

В параграфе рассмотрены в связи с юридическими гарантиями иные формы гарантий. Среди юридических гарантий выделены меры по совершенствованию законодательства, меры по выявлению нарушений правопорядка, меры защиты, меры ответственности, меры надзора и контроля и меры профилактики, а также процессуальные гарантии.

Изучение сложной проблематики, связанной с функцией обеспечения, охраны, защиты и восстановления правопорядка в полном объеме предполагает изучение организационно-правового механизма указанной функции.

В третьей главе - "Становление и развитие системы государственной службы в России" - выделены три исторических этапа, значимых для выяснения закономерностей развития отечественной государственной службы: становление государственной службы в Российской империи (§ 1), особенности организации государственной службы в советский период (§ 2), развитие системы государственной службы в постсоветской России (§ 3).

Формирование государственной службы России охватывает ряд различных по своему социально-политическому характеру периодов и является результатом длительного исторического процесса. Одна из особенностей процесса формирования государственной гражданской службы в самостоятельную отрасль и вид службы, отмечает автор, заключалась в том, что ее становление происходило в обстановке утверждения российского централизованного государства.

В первом параграфе подробно анализируются те обстоятельства, которые обусловили возникновение специфической общественной организации, при которой каждое сословие населения могло сохранить себя лишь в том случае, если несло "службу", или "тягло", в пользу государства. Основным поставщиком "начальных" людей на высокие должности был Государев двор, сложившийся в XIV-XVI вв. Он был своего рода объединением высших государственных служащих вплоть до петровских реформ начала XVII в.

Процесс формирования государственной службы развивался одновременно со строительством системы органов государственной власти и их аппарата, отражая происходившие в ней изменения. Политическая практика второй половины XVII в. убедительно свидетельствовала, что прежние институты управления в лице приказов в центральных и местных учреждениях уже не обеспечивали эффективного функционирования государственного механизма.

Выясняется, что с середины XVII в. все более активно формировался институт постоянных служебных должностей в приказах и других государственных учреждениях того времени. Разветвление государственного аппарата влекло за собой увеличение количества служащих. Но еще в XVI - первой половине XVII вв. в системе государственной власти не было строго оформленных структур.

Образование в конце XVII столетия постоянного контингента служителей приказов стало базой для возникновения в начале следующего века нового типа кадров государственных служащих. Одним из итогов петровских административных реформ стало более четкое разграничение функций между отраслями управленческой деятельности. Эти реформы завершили процесс выделения гражданской службы в специальную отрасль государственного управления, ее обособление от военной и придворной деятельности.

В силу специфики становления и укрепления российского централизованного государства с монархической формой правления в России утвердился тип государственной службы как повинности. Строго определенная управленческая специализация отсутствовала.

Законодательно существование чиновничества как особой группы населения и его правовое положение были оформлены в первой четверти XVIII в. Была введена единая система чинов, номенклатура должностей, их ранжирование в каждом виде службы, распределение по классам, старшинство в рамках одного рода служащих.

В диссертации анализируется содержание нормативных актов, регламентировавших прохождение государственной службы, определявших основы подбора кадров, важнейшие принципы ее организации. К ним относились полное соответствие действий чиновников всех уровней законам Российского государства, централизм в управлении основными сферами государственной жизни, обязательность решений вышестоящих учреждений и должностей, подконтрольность государственных органов и государственных служащих руководящим властным институтам, ответственность персонала государственных структур за порученный участок управления и исполнение своих должностных обязанностей.

В XVIII в. России утвердилась система карьерной государственной службы. Принципы, определявшие ее, анализируются в данном разделе.

Изучение и всесторонняя оценка складывавшейся системы государственной службы, ее принципов, механизмов формирования и воспроизводства позволяет сделать вывод о том, что к ХХ в. в России сформировался достаточно слаженный и в целом успешно действовавший механизм государственного управления.

Но диссертант выявил не только позитивные, но и негативные стороны функционировавшей в рассмотренный период государственной службы.

Во втором параграфе рассмотрена организация государственной службы в советский период. Государственная служба, сложившаяся в дореволюционной России, была ликвидирована декретом ВЦИК "Об уничтожении сословий и гражданских чинов" от 11 ноября 1917 г. Характерная черта новой власти - соединение законодательных и исполнительных функций. 2 декабря 1917 г. при СНК был образован Высший Совет народного хозяйства (ВСНХ), и стала формироваться советская система государственного управления и государственной службы.

Конституция РСФСР 1918 г. закрепила систему государственного управления, основой которой объявлялись Советы рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов как форма диктатуры пролетариата, а также основы национальной политики, принципы Советской Федерации, основы советской государственной службы. Развивается процесс сращивания партийных и государственных структур, партийной и государственной службы.

В 30-е гг. советское управление деформируется, усиливается идеологический и партийный монополизм, возникают и укрепляются культ личности, авторитарность партийно-государственной элиты, оторванность ее от народа, отчуждение народа от власти и управления. Утвердилась в управлении воля высшего должностного лица, власть чиновно-бюрократического аппарата, предельная концентрация полномочий в руках всевластной партийно-государственной верхушки, подчиненность советских (государственных) органов власти и управления партийным и, соответственно, советских служащих - партийным служащим. На функционировании государственной службы весьма негативно сказывались ставшие обыденными явлениями нарушение законности, принижение роли суда, прокуратуры, правовой и судебный произвол, массовые репрессии.

Совершенствуемая на основе Конституции СССР система управления стала приобретать на рубеже 30 - 40-х гг. характер военного управления. Система управления обрела такие специфические неконституционные черты, как милитаризм, чрезвычайность, директивность, жесткий централизм, репрессивность и т.п. Эти черты своеобразно сочетались с конституционными принципами. Система управления применяла военно-мобилизационные принципы.

Уроки исторического опыта государственного управления 1941-1945 гг., направленного на мобилизацию всех сил государственных служащих и широких слоев населения в самоотверженном труде во имя решения жизненно важных для страны задач не теряют своей актуальности и в наши дни. Они учат, в частности, необходимости всестороннего учета всей совокупности объективных и субъективных факторов, конкретно-исторической ситуации при обеспечении эффективности управления в интересах всего народа.

Вместе с тем сложившиеся в годы войны директивный стиль, власть разбухшей номенклатурной бюрократии, чрезмерно увеличившегося аппарата государственных и партийных органов, командно-административные и авторитарные методы управления медленно изживались во властных структурах и деятельности государственных служащих.

На рубеже 40-50-х гг. явно обозначились кризисные явления в управлении и функционировании аппарата партийно-государственной службы.

С 1973 г. стала формироваться трехзвенная система управления "министерство - производственное объединение - предприятие", однако предприятия оставались бесправными. Согласование государственных планов развития народного хозяйства по-прежнему шло через партийные органы.

Наступившая стагнация экономики обусловила необходимость перестройки управления как одну из главных задач, стоящих перед обществом. В годы "перестройки" была осуществлена массовая смена кадров, которая наряду с устранением партократов привела в ряде случаев к резкому снижению компетенции политического руководства. Однако в 1990 г. в стране начался новый этап глобального социально-политического кризиса, непосредственно приведший к крушению советской государственности.

Анализируя функционирование государственной службы в советский период, автор обращает внимание на то, что правовое положение государственных служащих в этот период российской истории определялось в основном трудовым законодательством. Публично-правовая природа института государственной службы не признавалась. Исключение делалось лишь для отдельных категорий служащих. Государственными служащими признавались все лица, работающие в государственных органах, учреждениях, организациях и получающие заработную плату за счет бюджетных средств. Государственная служба во многом носила подчиненный характер по отношению к партийной службе, а нередко и срасталась с последней.

Лишь в первые постсоветские годы (1992-1995 гг.) государственная и муниципальная служба в России начинает формироваться как самостоятельный институт, учитывающий отечественный и зарубежный опыт.

В третьем параграфе автор утверждает, что в начале 90-х гг. возникли определенные объективные и субъективные предпосылки для создания новой системы государственного управления. Многие ранее существовавшие виды службы упразднены, особенно в сфере управления экономикой. Возникла многопартийность, потребовавшая отделения партийной деятельности от государственной службы. Были устранены многие политические обстоятельства, препятствующие возникновению современной государственной службы.

В то же время становление государственной службы происходит скачкообразным путем, в кадровом корпусе государственных органов создалось неравновесие. В этих условиях решающим оказалось воздействие правовых механизмов - принятие Конституции РФ, вступление в силу Положения о федеральной государственной службе (1993 г.). В то же время, пока не было оснований утверждать, что становление государственной службы России завершилось.

Какие в этих условиях были созданы правовые основы российской государственности и складывались предпосылки возникновения современной системы государственной службы?

Правовая основа российской государственности в конце 1991 - начале 1992 гг. была довольно противоречивой. Она базировалась на законах, унаследованных от СССР, и законах РСФСР как составной части Союза. Такая противоречивость конституционной базы России была объективно обусловлена ее эволюционным переходом к новым принципам построения государства, общества и взаимоотношений между ними.

Но постепенно стала уходить в прошлое государственная идеология, согласно которой утверждалось, что не государство должно служить человеку, а человек - государству.

Важными шагами в правовом оформлении новой российской государственности стали начавшаяся судебная реформа, значительными вехами которой были учреждение Конституционного суда, арбитражных судов и суда присяжных, серьезное обновление уголовного и уголовно-процессуального законодательства, создание нормативных правовых документов, регламентирующих организацию и прохождение государственной службы.

В 1992-1993 гг. была окончательно разрушена система Советов и Советской власти в России - вслед за Верховным Советом были ликвидированы Советы народных депутатов нижестоящих уровней в большинстве субъектов Федерации. Эти события стали важным катализатором ускорения формирования новой системы власти и создания новой Конституции.

Для строительства новой российской государственности, новой системы государственного и муниципального управления важное значение имели "Положение о федеральной государственной службе", принятие и реализация Гражданского кодекса, федеральные законы "О Конституционном суде", "Об основах государственной службы Российской Федерации" (1995 г.), "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (1995 г.), другие законы и нормативные акты. Важное значение в этом отношении имел Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации". Он установил правовые основы организации государственной службы РФ и Основы правового положения государственных служащих РФ. В законе были даны классификация государственных должностей государственной службы, квалификационные разряды государственных служащих, порядок прохождения государственной службы, порядок аттестации государственного служащего и ряд других важных моментов.

Большое значение для организации государственного управления, деятельности органов государственной власти и управления имел закон "О системе государственной службы Российской Федерации" от 27 мая 2003 г. Впервые было законодательно закреплено, что в государственную службу входят три вида: государственная гражданская служба, военная служба и правоохранительная служба, и были закреплены принципы верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами; обязанности госслужащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина; приоритета этих прав и свобод; единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ; равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой.

Таким образом, освоение Конституции РФ 1993 г., несмотря на выявившиеся некоторые ее недостатки, дало возможность сформировать "костяк" новой российской государственности, государственного управления, института государственной службы.

Второй раздел - "Структурно-функциональная характеристика государственной правоохранительной службы Российской Федерации" - посвящен исследованию системы государственной правоохранительной службы в ее динамическом аспекте, т.е. с точки зрения выявления характера ее как деятельности, осуществляемой в определенных государством (посредством соответствующих законов) направлениях.

В первой главе - "Государственная правоохранительная деятельность в правоохранительной системе общества" - определяются сущность и содержание правоохранительной системы в Российской Федерации (§ 1), выявляются основные элементы правоохранительной системы государства (§ 2), государственная правоохранительная служба рассматривается как специфическая деятельность (§ 3), анализируется зарубежный опыт организации правоохранительной службы (§ 4).

В первом параграфе отмечается, что предназначением правоохранительной системы общества является реализация правоохранительной функции. Объектом правоохранительной деятельности общества является не только устанавливаемый государством правопорядок, но и правопорядок, который можно назвать гражданским. Гражданский правопорядок - понятие более широкое и емкое, чем правопорядок в традиционном его понимании. Он охватывает отношения, соответствующие не только юридическим нормам, но и сложившимся устойчивым социальным связям, признаваемым обществом нормальными (нормативно значимыми). Гражданское общество вырабатывает негосударственную систему охраны гражданского правопорядка, включающую самостоятельный массив средств охраны и защиты прав личности, институтов гражданского общества, правовой основы социальной и политической системы. С этой точки зрения государство, его правоохранительные органы и правоохранительная деятельность - лишь часть правоохранительной системы общества.

Гражданский правопорядок обеспечивается и некоторыми государственными органами, такими, как Конституционный суд, имеющий право приостановить действие государственного нормативного акта, противоречащего нормам Конституции (являющейся актом гражданского общества, принятого общим голосованием).

Государственная правоохранительная служба является функционально-обособленной частью правоохранительной системы государства и остается ядром правоохранительной системы общества.

Конституирующими элементами содержания правоохранительной системы выступают субъекты и объекты правоохранительной деятельности, правоохранительные полномочия, средства и способы их осуществления, результаты правоохранительной деятельности.

Одним из интегрирующих элементов содержания выступает субъект правоохранительной деятельности. Система субъектов правоохранительной деятельности определяет содержание правоохранительной системы.

Другим интегрирующим элементом содержания правоохранительной системы является объект. Общим объектом является правовой порядок. Однако множественность и разнообразие сфер и форм правового регулирования неизбежно порождает и множественность предметов правовой охраны, т.е. правопорядка отдельных социальных сфер. Множественность и разнообразие объектов правоохраны определяют, с одной стороны, структурированность правоохранительной системы, а, с другой стороны, очерчивают объем и содержание средств и методов охраны правопорядка в отдельной социальной сфере.

Совокупность конкретных объектов правоохраны, соответствующие ей средства и способы представляют собой функциональное содержание правоохранительной системы и отдельных ее элементов. Функциональное содержание правоохранительной системы лежит в основе структуры ее органов.

Немаловажным элементом правоохранительной системы (государственной в целом и, в значительной степени, негосударственной ее части) являются правовые основы ее функционирования. Правовым содержанием правоохранительной системы выступает совокупность норм, определяющих вышеназванные элементы ее содержания, а также процессуальные нормы, выполняющие не меньшую правоохранительную нагрузку.

Сущность и содержание правоохранительной системы общества задают структурно-функциональные параметры государственной правоохранительной системы.

Во втором параграфе автор обращает внимание на то, что правоохранительная система государства, являясь частью правоохранительной системы общества, представляет собой согласованную совокупность правовых и государственно-организационных средств, обеспечивающих охрану системы общественных отношений.

Отмечается, что правоохранительная система является интегративным образованием, совмещающим охранительную функцию правовой системы общества в целом и обособленную часть государственного механизма в виде системы правоохранительных органов.

При этом автор обращает внимание, что правовой компонент правоохранительной системы является базовым, так как закладывает правовые, организационные и предметные параметры правоохранительной деятельности. Правовые нормы конституируют систему правоохранительных органов, определяют пределы государственной правоохранительной деятельности, фиксируют юридические средства охраны правопорядка, и только затем включаются правоохранительные органы.

Наконец, правовая составляющая правоохранительной системы разграничивает деятельность государственных правоохранительных органов и правозащитную деятельность институтов гражданского общества.

Автор указывает и на правовой принцип деятельности правоохранительных органов, из которого вытекает, что право не только создает юридические средства правовой охраны, но и строго очерчивает функции каждого правоохранительного органа и государственного служащего.

Вторым компонентом правоохранительной системы выступает ее институциональная основа, представленная системой государственных органов.

Автор дает определение правоохранительного органа. Таковым признается орган государства, который осуществляет специализированную правоохранительную деятельность, обеспечивающую охрану правопорядка, законности, борьбу с преступностью защиту прав и свобод граждан, методами и в форме установленной законом.

Учитывая, что каждый из органов правоохранительной системы действует в различных фазах правоохранительной деятельности государства, автор проводит их классификацию. Данная классификация положена в обоснование функциональных особенностей органов законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, образующих единый механизм правовой охраны.

Отмечается, что некоторые правоохранительные органы, в том числе и органы внутренних дел, полифункциональны, что в значительной степени обусловлено сложностью и разнообразием объектов правоохранительной системы.

Автором дается оценка роли правоохранительных органов исполнительной власти, действующих на ранних фазах правоохранительной деятельности, что обусловливает такие принципы их организации и функционирования, как единоначалие, оперативность, наличие специфических средств сбора информации, реагирование на проявления угроз охраняемым объектам и др.

В третьем параграфе утверждается, что в отечественной юридической науке не выработано общего понимания правоохранительной деятельности. В немногочисленных трудах, в которых предпринимается попытка определения понятия правоохранительной деятельности, авторы ограничиваются лишь отдельными ее признаками. Например, одни указывается на ее юридический характер по форме и содержанию, другие считают главным отличительным ее свойством легальное принуждение, третьи определяют ее по субъектно-предметным характеристикам, указывая, что это деятельность уполномоченных государственных органов по охране общественных отношений, по борьбе с преступностью и т.д.

Правоохранительная деятельность складывается из целенаправленных действий по:

1) выявлению угроз существующему правовому порядку,

2) предотвращению нарушений правопорядка,

3) пресечению нарушений правопорядка,

4) восстановлению правового порядка и 5) применению мер юридической ответственности к нарушителям правопорядка.

Анализ определения государственной службы, данного в Федеральном законе "О системе государственной службы Российской федерации", дает основание для следующих суждений о специфике этого вида правоохранительной деятельности:

субъектом этого вида правоохранительной деятельности может быть только физическое лицо, имеющее гражданство Российской Федерации;

эта деятельность является видом государственной службы, а, значит, должна соответствовать общим признакам государственной службы, т.е. являться профессиональной и служебной;

правоохранительная государственная служба - федеральная служба, а это предполагает ее иерархическую организацию;

содержанием государственной службы является деятельность на должности правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях. Эти должности, во-первых, должны быть определены как должности правоохранительной службы, а, во-вторых, не в любых государственных органах, службах и учреждениях, а только в тех, которые выполняют соответствующие функции;

содержание деятельности в виде государственной службы определяется занимаемой должностью и функциональной характеристикой государственного ведомства, где определена эта должность;

характер выполняемой в определенной должности правоохранительной деятельности определяет специфику правового регулирования порядка прохождения конкретного вида государственной правоохранительной службы.

На основании этого автор делает следующие выводы: во-первых, характеристика правоохранительной деятельности как служебной позволяет говорить о ней как о деятельности исполнительно-распорядительного характера, осуществляемой на условиях назначаемости или найма на службу на определенный срок. Во-вторых, правоохранительная деятельность в качестве государственной службы не может осуществляться в правотворческой (законодательной) или судебной форме. В-третьих, не может считаться государственной правоохранительной службой выполнение правоохранительной деятельности в отдельных случаях лицами, не замещающими правоохранительные должности.

Правоохранительная служба лежит в основе организационно обособленной подсистемы правоохранительной системы государства.

Четвертый параграф посвящен анализу зарубежного опыта в организации правоохранительной службы.

Отмечается, что в каждом из государств действует своя система органов, осуществляющих правоохранительную деятельность, поэтому зарубежный опыт позволяет избежать лишь отдельных негативных моментов в реформировании правоохранительной деятельности, но не может дать универсального или оптимального рецепта организации правоохранительной службы.

Автор обращает внимание на увлечение в теоретических исследованиях так называемыми "моделями"; модель лишь концентрирует внимание на существенных различиях систем правоохраны и объясняет исторические, культурные, экономические и политические условия их формирования. Следует также учитывать, что в зарубежных странах реформа правоохранительной деятельности, как правило, является частью административной реформы (впрочем, как и в России) и потому направления ее развертывания определяются общими задачами реформирования государственного управления в целом.

Вместе с тем, сходство и методологическое единство административной реформы в различных странах представляется весьма интересным и довольно неожиданным феноменом. Именно поэтому столь важную роль для современного развития российского государства и общества имеет исследование теорий и моделей государственного управления и административных реформ, существующих в развитых странах, и определение границ приемлемости "импорта" данных идей и институтов в Россию.

Изучения зарубежного опыта строительства правоохранительной службы проводилось автором на основе репрезентативной выборки государств, представляющих основные современные политико-правовые системы: системы государственной службы США, Великобритании, Франции, Германии, Италии, Финляндии, Швеции и Китая.

Зарубежный опыт показал, что правоохранительная служба является весьма важным компонентом организации управления общественными делами. В той или иной степени почти во всех исследованных государствах наблюдается стремление к унификации правового регулирования государственной службы на основе классификации по разрядам должностей государственной службы. Общей тенденцией правового регулирования правоохранительной службы стало ее разделение на высшее политическое руководство, на государственных профессиональных чиновников, чиновников государственной службы субъектов федерации (США) и местной государственной службы (Франция).

Опыт иностранных государств интересен и в вопросах определения статуса государственных служащих правоохранительных органов. Автором выделены варианты организации и правового регулирования правоохранительной службы, сложившиеся в указанных выше государствах.

Ни в одной из стран правоохранительная служба не выделена в самостоятельный вид государственной службы. Вместе с тем, органы, традиционно осуществляющие правоохранительные функции, как правило, имеют специальное правовое регулирование, учитывающее специфику этой государственной деятельности. Правовое регулирование осуществляется на основе трех видов правовых источников: Конституции, общего законодательства о гражданской (общественной) службе и специального законодательства, устанавливающего специальные условия правоохранительной службы в отдельных органах государственной власти.

Вместе с тем, как положительный опыт следует отметить существование в большинстве указанных стран стройной системы отбора и подготовки кадров.

Во второй главе - "Функции правоохранительной службы государства" - дается общая функциональная характеристика правоохранительной службы Российской Федерации (§ 1), исследуется система социальных функций правоохранительной службы (§ 2), выявляются основные направления реализации правоохранительной функции (§ 3), а также определяются формы реализации правоохранительной функции органами внутренних дел (§ 4).

В первом параграфе утверждается, что с функциональной точки зрения государственная правоохранительная служба может быть рассмотрена как правовой институт, регулирующий порядок замещения правоохранительных должностей и прохождения службы, и как специфическая правоохранительная деятельность.

Давая общую функциональную характеристику правоохранительной государственной службе, автор обращает внимание на следующие моменты.

Во-первых, государственная правоохранительная служба является социально востребованной деятельностью, с ее помощью решаются задачи общесоциального характера.

Во-вторых, функции правоохранительной государственной службы производны от функций органа, службы или учреждения, осуществляющего обеспечение задач в сфере правоохранительной деятельности государства.

В-третьих, функции правоохранительной службы определяются родовым объектом правоохранительной деятельности: безопасность; законность и правопорядок; борьба с преступностью; защита прав и свобод человека и гражданина.

В-четвертых, функциональные особенности отдельных правоохранительных должностей определяются ее местом и ролью в механизме правоохранительной деятельности (фазе правоохранительной деятельности государства).

Вместе с тем, автор отмечает, что функции конкретной государственной должности должны определяться в соответствии с перечнем типовых должностей правоохранительной службы, устанавливаемых указом Президента, как это предусмотрено ст.9 Федерального закона о системе службы Российской Федерации.

Автором отмечается сложность функциональной характеристики государственной правоохранительной службы в связи с множественностью и специфичностью задач, решаемых правоохранительными органами. Это обстоятельство является одной из основных трудностей в определении круга государственных органов, осуществляющих правоохранительную деятельность.

Во втором параграфе диссертант указывает, что социальные функции правоохранительной службы трудно отделимы от правовых, но обширность социальной сферы как предельно широкого предмета правоохранительной деятельности не позволяет свести функции рассматриваемого вида государственной службы к организационно-правовым. Правоохранительная служба - не только правовой, но и социальный институт, она служит интересам общества, обеспечивает выполнение конституционных требований о поддержке социальной сферы. Решение этих социальных задач способствует укреплению связи государственной правоохранительной службы и общества.

Автор обосновывает мысль, что в условиях формирования новой российской государственности любая функция, связанная с деятельностью правоохранительных органов, должна иметь социальную составляющую, и вследствие этого различие между социальными и собственно правовыми функциями правоохранительной службы определено характером их юридического закрепления.

С содержательной точки зрения, определяются основные социальные функции государственной правоохранительной службы: реализация интересов, прав и свобод граждан; эффективное решение социальных задач государства; производство государственных социальных услуг; разрешение социальных конфликтов; регулирование социального статуса государственных служащих и др. Наряду с ними выделяются социальные функции организационного плана: социально-организационная (правоохранительная служба как образец, идеальный тип организации); социально-коммуникационная (связь правоохранительной системы с обществом, учет общественного мнения); социально-информационная (информирование общества о деятельности правоохранительных органов); социального контроля; социального регулирования (регулирование отношений в сфере труда, собственности, жилья и т.д.).

Отмечается, что в российской системе правоохранительной службы как социальном институте пока мало условий для самоорганизации и самореализации служащих, для того, чтобы раскрылся их творческий потенциал.

Значительное внимание уделено анализу специфических функций управления, прежде всего функциям корректировки, предупреждения, правоохраны, повышения эффективности управления, обеспечения эффективного использования государственных средств.

К числу специфических автор относит совокупность функций, которые реализуются на основе организации контроля исполнения: диагностическая, ориентирующая, стимулирующая, педагогическая функция, функция обратной связи.

В тесной связи с указанными функциями, которые с различных сторон отражают социальное назначение правоохранительной службы, находятся мировоззренческая и идеологическая функции.

В контексте постановки проблемы совершенствования организации правоохранительной деятельности особое место отведено анализу координирующей функции в государственной службе. Автор приводит целый ряд оснований, в силу которых весьма целесообразным было бы создание специального органа координации контроля над деятельностью правоохранительных органов - Координационного совета. Обстоятельно рассмотрен порядок формирования и механизм функционирования Координационного совета. По мнению автора, соблюдение общих правил координационной деятельности, формальных процедур согласования вопросов, принятия решений и иного взаимодействия поможет предотвратить волокиту бюрократических согласований, перекладывание ответственности и иные негативные моменты.

В заключение диссертант обосновывает мысль, что необходимость повышения качества правоохранительной деятельности следует разрешать не только за счет расширения и без того объемного списка контрольных структур, а, прежде всего, за счет повышения культурно-нравственного уровня сотрудников правоохранительной службы, развития их гражданских качеств.

В третьем параграфе дана характеристика основных направлений реализации правоохранительной службы в деятельности рассматриваемого вида государственной службы.

Под основными направлениями в данном случае понимается основная линия правоохранительной деятельности, определяемая ее объектом. Под объектом традиционно понимают, то на что направлены правоохранительные воздействия. Как уже отмечалось, общим для правоохранительной деятельности отличающей ее от иных форм охранительной деятельности государства является правопорядок.

Специфика объекта правоохранительной деятельности определяет не только направленность усилий соответствующих правоохранительных органов, но предполагает соответствующий арсенал правоохранительных средств, адекватных объекту приемов и методов правоохранительной деятельности, что традиционно определяется как специальные правоохранительные функции.

Автор обращает внимание, что законодатель, определяя понятие правоохранительной деятельности, счел необходимым выделить ряд родовых объектов путем их перечисления и тем самым дал основание для определения круга государственных органов осуществляющих правоохранительную функцию.

Основными направлениями государственной правоохранительной службы, исходя из законодательного определения, являются полномочия: а) по обеспечению безопасности; б) по обеспечению законности и правопорядка; в) по борьбе с преступностью; г) по защите прав и свобод человека и гражданина.

Далее дается характеристика основных направлений деятельности государственной правоохранительной службы. Указывается на излишне общий их характер, дающий основание для дискуссий о составе государственных органов, служба в которых может осуществляться на общих основаниях государственной правоохранительной службы. Так, например, деятельность по обеспечению безопасности не может стать основанием для признания всех государственных органов обеспечивающих различные виды социальной и государственной безопасности к числу правоохранительных. Кроме того, автор считает, что кроме предметных критериев правоохранительной государственной службы, необходимо законодательно закрепить в качестве ее существенного признака юридический характер средств и методов обеспечения определенного вида безопасности.

В настоящее время действует федеральный закон "О государственной охране", который предусматривает комплексную охрану лиц, подлежащих государственной охране, а также зданий, строений, сооружении и др. объектов целях безопасности первых. Значительный объем охранных мероприятий не имеет юридического содержания. Кроме того, закон предполагает возможность привлечения для решения задач "других государственных органов обеспечения безопасности".

Далее анализируются основные направления деятельности правоохранительной службы по обеспечению законности и правопорядка. Дается оценка, борьбы с преступностью и защите прав и свобод человека и гражданина как базовым объектам правоохранительной службы.

Отмечается, что комплексная деятельность по обеспечению правовой охраны базовых объектов, требует разнообразных средств, способов и форм, что создает объективные предпосылки для многофункциональной компетенции правоохранительного органа или включение правоохранительных должностей в органы, основным содержанием компетенции которых является иной вид государственной службы.

На основе анализа свойств и предметного состава объектов правоохранительной деятельности, отмечается, что данный перечень, требует уточнения в законе о правоохранительной службе или его детализации указом Президента, учитывая его конституционное полномочие по определению структуры федеральных органов государственной власти.

С вышеуказанных позиций анализируется действующее законодательство, косвенно определяющее перечень государственных органов, относимых к правоохранительным.

В четвертом параграфе исследуется специфика реализации правоохранительной функции органами внутренних дел, которая проявляется в разнообразии ее форм.

Отмечается, что реализация правоохранительной функции государства осуществляется всеми его органами, но, прежде всего, органами, непосредственно образованными с целью обеспечения правоохраны. При этом деятельность органов внутренних дел может быть, конечно, представлена и как правоохранительная в полном объеме, т.е. складывающаяся не только из защиты прав и свобод граждан от возможных их нарушений, но и из создания наиболее благоприятных условий для их реализации, что ведет к тому, что иные формы деятельности поглощаются правоохранительной. Однако следует согласиться с теми учеными, которые утверждают, что содержание правоохранительной деятельности органов внутренних дел связана главным образом с пресечением поведения, запрещенного правовыми нормами, применением санкций, мер принуждения в случае совершения правонарушений. При этом, конечно, сами формы этой деятельности могут быть самыми разнообразными.

При определении форм деятельности ОВД следует учитывать и тот факт, что каждое структурное подразделение, входящее в систему МВД России, имеет специфические задачи, а, следовательно, и формы их решения.

Автор исходит из того, что основными формами реализации правоохранительной функции ОВД является правоприменительная, организационная и воспитательная. Такая система форм адекватно отражает структуру деятельности как ОВД в целом, так и отдельных подразделений.

Правоприменительная форма выражает деятельность органов внутренних дел по реализации своей компетенции в сфере обеспечения прав и свобод граждан, по созданию оптимальных условий для пользования ими. Она характеризуется, в частности, изданием правоприменительных актов с целью конкретизации содержания прав и свобод человека и гражданина, установления порядка, пределов и оснований их реализации, а также индивидуализации других юридических фактов, с которыми связано дальнейшее существование прав человека и гражданина. В ходе правоприменения органы внутренних дел устанавливают наличие прав и обязанностей и их меру; определяют момент действия или факт прекращения субъективных прав и обязанностей; осуществляют контроль над правильностью приобретения прав и обязанностей.

Во многих случаях правоприменение - это целый комплекс последовательно развивающихся действий многих участников какого-либо процесса (возбуждение уголовного дела, предварительное расследование, судебное разбирательство, кассация).

Организационная форма характеризуется созданием условий для исполнения правовых актов, регламентирующих деятельность органов внутренних дел в сфере правоохраны, правообеспечения прав и свобод, совершенствованием с этой целью организационных структур, широким применением передового опыта других государственных органов, организацией взаимодействия с органами правосудия, прокуратурой, другими государственными структурами, наблюдением за исполнением должностными лицами и гражданами правовых документов, регулирующих обеспечение прав и свобод граждан и др.

В работе дан анализ внутриорганизационной и внешнеорганизационной форм деятельности ОВД.

Воспитательная форма определяется необходимостью повышения уровня правосознания не только граждан, но и сотрудников органов внутренних дел.

Выбор форм деятельности органов внутренних дел всегда обусловлен характером, стоящих перед ними задач. С развитием этих органов постоянно развиваются формы реализации правоохранительной функции; они приводятся в соответствие с задачами, стоящими перед органами внутренних дел на каждом этапе становления российского государства и общества.

Третий раздел - "Система правового обеспечения государственной правоохранительной службы Российской Федерации" - посвящен анализу нормативно-правового массива, определяющего правоохранительную деятельность по всем ее основным направлениям, а также определению тенденций и мер по совершенствованию правового регулирования действующей системы правоохраны.

В первой главе - "Государственная правоохранительная служба как предмет межотраслевого правового регулирования" - раскрываются структура и задачи правоохранительных органов (§ 1), государственная правоохранительная служба рассматривается как межотраслевой комплексный институт (§ 2), анализируется процесс развития правоохранительной службы как правового института (§ 3).

В первом параграфе констатируется, что для оценки государства как правового принципиально важным является наличие развитой системы субъектов обеспечения правоохраны. Эта система должна обладать рядом отличительных признаков, которые требуется теперь установить. В настоящее время, отмечает автор, в российском законодательстве отсутствует понятие и перечень (структура) федеральных органов исполнительной власти, являющихся правоохранительными органами. Разнобой в подходах к определению круга правоохранительных органов связан с отсутствием единого понимания сущности самой правоохранительной деятельности. Однако ясно, что правоохранительные органы составляют обособленную по признаку профессиональной деятельности самостоятельную группу органов государства, имеющих свои четко определенные задачи.

Эти задачи в общем виде состоят либо в восстановлении нарушенного права, например, в области гражданских правоотношений, либо в наказание правонарушителей, когда восстановить нарушенное право невозможно, либо в восстановлении нарушенного права и наказании одновременно, когда возможность восстановить нарушенное право имеется, но правонарушитель заслуживает еще и наказания. Решая эти непосредственные задачи, правоохранительные органы реализуют и весь объем возложенных на них функций.

Автор обосновывает мысль, что правоохранительная функция в той или иной мере осуществляется всеми органами государства, но для правоохранительных органов она является основной.

Для определения того, какие федеральные органы исполнительной власти относятся к правоохранительным, автор обращается к анализу ст.7 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации". В системном виде компетенция каждого федерального органа исполнительной власти отражена в положении о данном федеральном органе исполнительной власти, в котором собраны воедино "разбросанные" по различным нормативно-правовым актам задачи, функции и полномочия каждого федерального органа исполнительной власти.