Сибирь в государственно-правовой системе России (вторая половина XVI - начало XX вв.)

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования нашли отражение в публикациях общим объемом 110 п.л. По теме диссертационного исследования изданы 4 монографии: «Судебная система Восточной Сибири в XVII - первой половине XIX вв.» (Иркутск, 1999), «Политика государственного устройства Сибири в XVII - первой половине XIX вв.» (Иркутск, 2006), «Государственное устройство Сибири во второй половине XIX - начале XX вв.» (Иркутск, 2006), «Сибирь в государственно-правовой системе Росиии во второй половине XVI - начале XX вв.» (Иркутск, 2007).

Положения диссертационного исследования получили освещение в 16 публикациях в журналах, включенных Президиумом ВАК Министерства образования и науки РФ в перечень ведущих научных журналов; в докладах и сообщениях на международных, общероссийских и региональных научных конференциях: «175 лет Сибирских реформ М.М. Сперанского, 60 лет Иркутской области и проблемы регионального управления» (Иркутск, 1997), «Российские силовые структуры и общество: проблемы, история и перспективы взаимодействия» (Иркутск, 1998), «Модернизация политико-правовой системы России: прошлое, настоящее, будущее» (Волгоград, 2004), «Деятельность правоохранительных органов и государственной противопожарной службы в современных условиях: проблемы и перспективы развития» (Иркутск, 2003, 2004, 2007, 2008), «Традиции, реформы и революции в развитии государства и права» (Волгоград, 2005), «Современные стратегии и образовательные технологии в подготовке кадров для силовых структур» (Иркутск, 2006, 2007), «Актуальные проблемы права, экономики и управления в Сибирском регионе» (Иркутск, 2005-2008).

Результаты исследования были использованы при разработке и преподавании курсов «Теория государства и права», «История государства и права», «Конституционное (государственное) право России», «Конституционализм в России: история и современность», «Проблемы российского федерализма».

Структура работы. Диссертационное исследование состоит из введения, пяти глав, подразделенных на параграфы, заключения и списка использованной литературы.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении автор обосновывает актуальность темы, определяет предмет, объекты, цель и задачи диссертационного исследования, анализирует степень научной разработанности, освещает теоретическую, нормативно-правовую и эмпирическую базу, обозначает методологическую основу исследования, формулирует основные положения, выносимые на защиту, раскрывает научно-практическую значимость и формы апробации результатов исследования.

Глава I - «Правовая политика России в сфере регламентации правового статуса субъектов, образующих состав государства во второй половине XVI - начале XX вв.», является методологической основой диссертационного исследования, содержащей в контексте сравнительного анализа общеимперских и региональных принципов организации государственной власти концепцию государственно-правового развития Сибири.

В процессе становления и развития отечественной государственности существенное значение для оформления государственно-властных отношений имеет определение принципов территориальной организации государственной власти и оснований взаимодействия государства с субъектами, образующими его состав. Изначальной формой государственного устройства России признавалось унитарное государство с присущим ему выделением административно-территориальных единиц, не обладающих суверенностью и статусом государственных образований. Наметившееся в XVI-XVII вв. расширение территориальных границ Русского государства, сопровождаемое присоединением народов и этносов, находящихся на разных стадиях развития общественных отношений, актуализировало проблему реализации государственно-властных полномочий на окраинах страны. Развитие государственно-правовых отношений в условиях активизации внешнеполитической деятельности приводит к законодательному закреплению имперского характера государственно-правовой системы. Создание империи закономерно обостряет геополитическую ситуацию и обусловливает необходимость разрешения национального вопроса.

Ретроспективный анализ эволюции государственно-правовой системы России во второй половине XVI - начале XX вв. позволил выделить следующие тенденции. Исходя из особенностей государствообразования в России, внешних и внутриполитических факторов государственно-правовое строительство характеризуется активным поиском методов и способов реализации публичной власти, повлекшим признание правового партикуляризма в территориальной организации власти и установление сложной формы унитарного государственного устройства.

Учитывая, что в процессе активной внешнеполитической деятельности к государству были присоединены сопредельные территории и отдаленные окраины, существенно различающиеся между собой по уровню социально-экономического и политико-правового развития, в государственно-правовой политике наметилось разграничение правового статуса субъектов, образующих состав России во второй половине XVI - начале XX вв. Если на территории центральной части государства целенаправленно осуществлялась политика по унификации административно-территориального деления и централизации государственного аппарата власти, то в отношении присоединяемых к России национально разнородных территорий, политически обособленных государственных образований и окраинных земель устанавливались принципы децентрализации, деконцентрации и деволюции государственной власти, предусматривающие предоставление статуса автономных образований, наделяемых правом самостоятельного решения вопросов внутреннего политико-правового и социально-экономического развития, и признание исторически сложившихся форм общественного управления. Государственная политика по предоставлению отдельным субъектам государства административной и государственной автономии активно проводится в период воссоединения с Россией Украины, присоединения земель Литвы, Прибалтики, Польши и завоевания Кавказа.

Особое внимание при разработке механизма реализации государственной власти на окраинах страны отводилось Сибири. Расширение территории России на восточных рубежах имело военно-стратегическое, геополитическое и внутриполитическое значение для развития отечественной государственности. В условиях наметившейся на рубеже XVI-XVII в. активной внешней экспансии иностранных государств, осуществлявших колониальную политику, присоединение Сибири играло значительную роль в укреплении обороноспособности Русского государства и обеспечении его целостности и единства. Существенное значение имело присоединение Сибири для установления международных отношений со странами Востока. Внутриполитическая значимость Сибири заключалась в экономическом потенциале восточного региона страны, отличающегося богатством сельскохозяйственных и промышленных сырьевых ресурсов, в решении социальных проблем, актуализировавших процесс политико-административного выдворения и назначение ссылки на каторгу и поселение лицам, совершившим преступления против основ государственной власти, порядка и управления.

При определении принципов организации власти на территории Сибири правительство помимо военно-стратегического и геополитического значения региона учитывало особенности экономического, социального и политико-правового развития восточной окраины страны, связанные с географической отдаленностью, территориальной протяженностью, отсутствием средств коммуникаций, крайне низкой плотностью населения, малочисленностью русскоязычного населения, внутренней разнородностью и архаичностью социальной организации коренного населения. В процессе разработки принципов государственно-правового строительства на территории Сибири обозначились проблемы относительно колонизации восточного региона страны, степени и порядка ассимиляции коренного населения, взаимодействия органов государственной власти и традиционно сложившейся системы местного самоуправления.

Правовая политика, проводимая Россией во второй половине XVI - начале XX вв. в сфере государственно-правового строительства на территории восточной окраины страны, характеризовалась неоднозначностью подходов. Консервативная часть правящих кругов, стремясь сохранить «сильную авторитетную власть», отстаивала идею целенаправленной централизации государственного управления на востоке страны, сопряженной с унификацией в пределах государства принципов административно-территориального деления, организации государственной власти и общественного управления. Вследствие этого в Сибири во второй половине XVI в. создается система военного администрирования, сопровождаемого введением «прямого управления» туземными родами, предусматривающего отстранение родовой аристократии от реализации публично-властных полномочий.

Вместе с тем проблемы, возникшие в сфере реализации финансово-податной и полицейской функций, рост недовольства со стороны преобладающего в Сибири ясачнооблагаемого туземного населения, предопределили необходимость разработки более гибкой правовой политики. Радикальные изменения в государственно-правовом устройстве Сибири наметились в XVII-XVIII вв., когда глава государства, сохраняя систему военного администрирования и исключительность полномочий глав местной администрации в реализации публично-властных функций, в целях укрепления государственности осуществляет меры по переселению из центральной части России русскоязычного населения и введению территориального общинного управления, учитывая особенности социальной стратификации городского населения, связанные с концентрацией на востоке страны в условиях развитости международных торговых отношений со странами Востока значительного числа лиц «купеческого звания», создает систему органов сословного и корпоративного самоуправления, в целях содействия государственной администрации в реализации финансово-податных, полицейских и судебных функций разрабатывает меры по привлечению туземной знати к реализации социально-властных полномочий и использованию туземных родов в обеспечении обороноспособности на восточных рубежах государства.

Созданная система государственного управления и суда, территориальной, сословной и корпоративной самоорганизации сибирского общества была подвергнута существенной модернизации в XIX - начале XX вв. Значительную роль в определении государственной политики регионального устройства и разработке механизма реализации государственно-властных полномочий в Сибири сыграли главы сибирской администрации, члены научных юридических обществ, студенческих кружков, представители «областнического движения», местные торгово-промышленные и сельскохозяйственные общественные объединения.

Учитывая сложившуюся в XIX - начале XX вв. внешнеполитическую ситуацию, присущие Сибири особенности социально-экономического и политико-правового развития, соотношение интересов общества и государства по вопросам государственно-правового строительства, правительство разрабатывает политику поэтапного интегрирования восточного региона страны в общеимперскую правовую систему. С учетом географической протяженности, плотности и численности населения, соотношения русскоязычного и коренного населения, внутренней стратификации сибирского общества, исторически сложившихся экономических связей и внешнеполитических задач государства проводится серия административно-территориальных реформ, направленных на разграничение восточного региона страны на Западную и Восточную Сибирь, в пределах которых образуются административно-территориальные единицы, наделяемые разным правовым статусом во взаимодействии с центральными органами государственной власти и в осуществлении государственно-властных функций.

Целенаправленное разукрупнение административно-территориальных образований предопределило создание многостепенной системы органов исполнительной власти, действующих на принципах строгой соподчиненности. Пристальное внимание правительства было сосредоточено на детальной регламентации обязанностей местной государственной администрации в ходе реализации государственных программ по заселению и освоению региона, строительству коммуникаций, налогообложению русскоязычного и ясачного населения, обеспечению правопорядка, организации паспортного режима, охране государственной собственности, развитию промышленности и торговли, выполнению рекрутской повинности, снабжению войск и личного состава продовольствием и военными грузами.

На основании присущих восточному региону страны социально-экономических и политико-правовых особенностей разрабатывается политика в сфере реализации судебно-властных полномочий. Поэтапное освоение восточной окраины страны, актуализировавшее проблему удержания власти на новозавоеванной территории, недостаток квалифицированных кадров, малочисленность представителей дворянского сословия, выступавшего основой государственного аппарата, предопределили закрепление на законодательном уровне принципов организации судебной власти, предусматривающих целенаправленное предоставление судебных функций местным органам исполнительной власти. В этой связи в Сибири в отличие от наметившейся в европейской части России в XIX - начале XX вв. общеимперской тенденции, предусматривающей размежевание административно-судебных полномочий, в условиях военного администрирования действовала система военного управления и суда, обеспечивавшая при ярко выраженной мобильности русскоязычных переселенцев, инородческого населения и концентрации сосланных на каторгу и поселение, политическую стабильность, правопорядок и оперативность судопроизводства.

Особенностью реализации судебной власти в Сибири являлась деятельность специализированных судебных инстанций. Используя институты территориального, сословного и корпоративного общественного управления, правительство с начала освоения «сибирского пространства» по мере стратификации коренных народов и русскоязычного населения создает разветвленную иерархическую систему волостных, горных, станичных, крестьянских, духовных, коммерческих, словесных, «поразрядных» городских и инородческих судов. Определяя компетенцию в Сибири специализированных судебных инстанций, правительство России целенаправленно закрепляло «предметы и пределы власти», позволяющие в условиях преобладания военно-административного аппарата и становления системы органов общей юрисдикции способствовать ускорению судебного делопроизводства и стабилизации в целом внутриполитической ситуации на востоке страны.

Правовая политика, проводимая Россией в отношении восточного региона страны, предусматривала решение проблемы, связанной с формированием категории государственных служащих, обладающих соответствующей квалификацией в области управления и суда. В этой связи на протяжении XIX - начала XX вв. поэтапно разрабатывались меры, направленные на установление «особых льгот и преимуществ службы в Сибири».

В XIX - начале XX вв. в Сибири в целях содействия органам государственной власти в реализации возложенных государством административно-полицейских, финансово-податных и судебных функций с учетом социальной стратификации общества и особенностей политико-правового развития региона была создана система органов территориального, сословного и корпоративного общественного управления. Особенностью системы местного общественного управления в Сибири являлась законодательная регламентация правового статуса лиц «казачьего сословия», целенаправленно привлекаемых к процессу освоения сибирских земель, развитию горнодобывающей промышленности, гражданской службе и обеспечению обороноспособности восточных рубежей государства. Наряду с организацией общественного управления в рамках городских и казачьих поселений пристальное внимание правительства было сосредоточено на создании эффективной системы самоуправления в отношении коренного населения Сибири. Поиск форм «самоорганизации туземного общества» предопределил учреждение поразрядной системы управления и суда, действующей на основании разграничения оседлых, бродячих и кочевых инородцев.

Определенные трудности во второй половине XIX в. вызывала реализация в Сибири сельского общественного управления. «Непричастность Сибири к крепостному праву» и отсутствие в этой связи «безотлагательной необходимости в ведении земских учреждений» предопределили решение правительства о «задержании осуществления земства для особенных местностей» ввиду несогласованности Земского положения 1864 г. «характеру жизненного уклада». Вследствие этого в Сибири во второй половине XIX - начале XX вв. действовала сложившаяся система волостного самоуправления, дополненная введением института крестьянских начальников.

Резюмируя основные направления государственно-правовой политики России, проводимой во второй половине XVI - начале XX вв. в сфере государственно-правового строительства на территории Сибири, следует отметить, что Россия в отличие от имперской политики колониальных государств не преследовала на востоке страны цель, связанную с военной экспансией. В силу родоплеменной социальной организации коренных народов Сибири, ярко выраженной этнической раздробленности и отсутствия элементов национальной государственности проводилась политика мирной колонизации территории, расположенной за пределами восточных рубежей государства. Определяя основные направления развития отечественной государственности, правительство осуществляло активную правотворческую деятельность, направленную на поэтапное интегрирование восточной окраины страны в общеимперскую государственно-правовую систему и разработку разнообразных форм и методов реализации публично-властных полномочий, исходя из военно-стратегических задач государства, геополитических, этнических, демографических факторов, обусловливающих специфику развития региона.

Глава II - «Сибирь в государственно-правовой системе России во второй половине XVI - XVIII вв.» раскрывает процесс формирования на территории восточной окраины страны региональной системы государственного управления и суда и механизм реализации публично-властных полномочий на основании «Особых Наказов» и «Учреждений для управления губерний Всероссийской империи» 1775 - 1780 гг.

Законодательное оформление во второй половине XVI в. «сибирской окраины» в составе Русского государства актуализировало разработку политики по освоению края и созданию на востоке страны государственного аппарата власти. В определении государственно-правовой политики, проводимой в отношении Сибири во второй половине XVI-XVIII вв., приоритетную роль сыграло внешнеполитическое значение региона в реализации задач, связанных с обеспечением безопасности восточных рубежей государства и воспрепятствованием захвату «пограничных земель» колониальными странами Западной Европы.

Первоочередной мерой по освоению «сибирского пространства» становится организация «продвижения на восток» промышленников, вольнонаемных казаков, черносошенных крестьян-переселенцев, дополненного впоследствии в силу целенаправленной активизации колонизационного процесса насильственным «верстанием» из европейской части России крепостных крестьян, отчуждаемых у поместных землевладельцев по «указу» царя и «прибору» правительства.

Колонизация Сибири привела к столкновению русских переселенцев с коренными племенами тюркского и монголо-язычного происхождения: ненцами и энцами, кочующими от западных берегов нижнего Енисея, Енисейского залива по тундре между Обью и Енисеем; телеутами, татарами - кайбалами, качинцами, сагайцами и кизильцами, киргизами, обитавшими по берегам Оби, Енисея и в Прииртышских степях; якутами, обосновавшимися в среднем течении реки Лены, в верховьях Яны, у устья Вилюя и на Алдане; юкагирами, проживающими на северо-востоке в бассейнах Яны, Алазеи, Индигирки и Колымы; многочисленными тунгусскими племенами, населявшими территориальное пространство между Енисеем и Тихим океаном, от Лены и до Байкальских гор; карагасами (тофаларами) и бурятскими племенами, кочевавшими в таежной и степной зоне Восточной Сибири; чукчами, коряками и ительменами, составлявшими народонаселение крайнего северо-востока Сибири; эскимосами и ительменами, обитавшими на побережье Берингова моря и Камчатке.

Решение правительством внутренних и внешнеполитических задач, связанных с «удержанием новозавоеванных земель», налаживанием международных отношений со странами Востока, распределением сибирской «государевой запашки», обеспечением регулярного поступления в казну ясачных и оброчных платежей, потребовало поиска приемлемых в Сибири форм организации государственной власти. Исходя из геополитического, экономического, этнологического и «пространственно-географического» факторов, значения восточной окраины страны в обеспечении «оборонительных» и «наступательных» функций государства в отношении Сибири была разработана дуалистическая политика, сочетавшая принципы централизации, автономизации, деконцентрации и деволюции государственной власти.

На первых этапах освоения восточной окраины государства управление Сибирью находилось в ведении Посольского приказа, затем Казанского и Мещерского Дворца. Между тем военно-стратегическое, социально-экономическое и политико-правовое значение Сибири актуализировало централизацию управления восточным регионом страны, наметившуюся с созданием Сибирского приказа, призванного помимо административно-полицейских, финансово-податных и судебных функций, реализуемых в отношении русскоязычного и коренного населения, координировать деятельность органов государственной власти в решении вопросов дипломатического, военного и таможенного характера, по осуществлению приема, хранению и сбыту сибирской пушнины на внутреннем и внешнем рынках, этапированию, размещению и установлению надзора за ссыльными.

Создание в отношении восточного региона страны специализированной системы центрального управления и суда было сопряжено с разработкой особых принципов регионального государственного устройства. Во второй половине XVI-XVII вв. в условиях целенаправленной централизации государственного управления восточным регионом страны, учитывая малочисленность русскоязычного населения и преобладание коренных «туземных» народов, находящихся на стадии развития родоплеменных отношений, осуществляется разрядно-уездное административно-территориальное деление, сопровождаемое созданием «русских присудов» и «ясачных волостей».

Трудности, возникшие в реализации публично-властных полномочий в силу «чрезвычайного отдаления сибирского пространства», территориальной протяженности административно-территориальных единиц, массового недовольства ясачного населения, сосредоточения значительного контингента ссыльных и беглых «лихих людей», предопределили серию реформ, предусматривающих сочетание принципов централизации управления и разукрупнения административно-территориальных образований.

В 1708 г. в пределах восточного региона страны с центром в Тобольске была образована Сибирская губерния, разграничиваемая на провинции и уездные административные единицы. Значительное увеличение во второй половине XVIII в. территориальной протяженности Сибирской губернии, связанное с дальнейшим освоением восточной окраины страны, проблемы, возникшие в сфере обеспечения государственного контроля и надзора за деятельностью местных органов государственной власти и общественного управления, сложившаяся внутри сибирского региона разноуровневость в сфере социально-экономического и политико-правового развития предопределили дальнейшую реорганизацию административно-территориального деления, повлекшую разграничение Сибирской губернии в 1764 г. на Тобольскую и Иркутскую губернии. В 1775-1782 гг. в Сибири ввиду обострения внутриполитической обстановки, связанной с выступлениями социальных низов, противодействием ясачной налоговой политики коренных народов, концентрацией значительного контингента лиц, осужденных на каторгу и поселение, проводится «областная» административно-территориальная реформа, направленная на создание Тобольского и Иркутского наместничеств, подразделяемых на губернии, области и уезды.

Правовой статус глав сибирской администрации определялся монархом в наказах, грамотах и указах, носящих именной характер и содержащих перечень государственно-властных полномочий, регламентируемых сообразно значению и уровню социально-экономического и политико-правового развития вверенного в управление административно-территориального образования. Ввиду военно-стратегического значения сибирского региона в основу должностных обязанностей представителей аппарата государственной власти было положено отправление «оборонительных» и «наступательных» функций, формирование местных вооруженных сил посредством рекрутизации сибирского крестьянства. В обязанности сибирской администрации входила реализация государственной политики по заселению сибирского пространства, строительству острогов и таможенных форпостов, созданию коммуникативных путей, формированию государственного фонда земли, обеспечению оброчного налогообложения русских переселенцев и колонизации ясачных туземцев. В ходе реализации государственно-правовой политики на сибирскую администрацию возлагались полицейско-судебные функции, предусматривающие установление на вверенной территории «порядка, спокойствия и тишины».

Исходя из «неразвитости почтовой службы» и «дальности сношений» с центральными органами власти сибирская администрация при отправлении военных, административно-полицейских, финансово-податных и судебных функций наделялась на основании «особых наказов» монарха в целях «быстрого обозрения и скорейшего разрешения всех дел на местах» чрезвычайными полномочиями, предусматривающими право безотлагательного «вершения расправы и суда» и «смирения зачинщиков боем». Предоставление сибирской администрации права создания для «истребления разбойных станов» специальных военных команд предопределило длительное отсутствие на территории восточной окраины страны органов полиции.

Необходимость создания полиции в Сибири возникает в середине XVIII в., когда ввиду внутриполитической дестабилизации, ставшей следствием сосредоточения на востоке страны в результате массового бегства закрепощенных крестьян и назначения наказания в виде ссылки и поселения «разбойных элементов», предпринимаются меры по образованию специальных полицейских команд, призванных обеспечить «добрые порядки и фундаментальную основу человеческой безопасности и удобности». Разветвленная структура сибирской полиции устанавливалась «расписанием» 1782 г., предусматривающим создание в процессе реализации положений «Устава благочиния или полицейского» Градских благочестия, Нижних земских и Словесных частных судов.

Военизация местных органов управления, сопряженная с предоставлением права суда органам исполнительной власти, предопределила особенности организации в Сибири во второй половине XVI-XVIII вв. специализированных судебных инстанций. В отличие от общеимперских судоустроительных начал, предусматривающих создание специальных органов военной юстиции, в Сибири административные, гражданские и уголовные дела, возбуждаемые в отношении «нижних военных чинов» находились в юрисдикции глав сибирской администрации, представлявших командный состав сосредоточенных на территории восточной окраины страны воинских частей. Осознавая роль церкви в удержании власти на новозавоеванных восточных рубежах и «обращении иноверцев в православие», правительство предпринимает меры по созданию в Сибири многостепенной системы органов духовной подсудности.

Во второй половине XVI-XVIII вв. по мере формирования и стратификации русскоязычного населения проводится политика по использованию институтов общественного управления в содействии местным органам государственной власти. Недостаток в Сибири лиц «дворянского звания» предопределил малочисленность органов дворянского общественного управления. В силу «недостатка» в Сибири дворянства, выступавшего социальной опорой государственной администрации, целенаправленно сдерживалось правительством России введение на востоке страны сельского самоуправления. По мере «окрестьянивания» переселенцев и «рядовых служилых людей» в целях формирования на территории Сибири «государевой запашки» происходило становление системы крестьянского общественного управления, представленного «слободскими приказчиками», назначаемыми уездным воеводой из числа служилых людей.

Во второй половине XVI-XVII вв. низким уровнем развития характеризовались в Сибири органы городского общественного управления. Несмотря на значительное увеличение на востоке страны числа острогов и посадов правительство издает ряд Указов, ограничивающих ввиду «худого и скудного состояния людей, в сборе денежной казны не вызывавших доверия» введение в Сибири ратуш и магистратов. Консерватизм в отношении сибирского городского общественного управления был преодолен в процессе завершения административно-территориальных преобразований первой половины XVIII в., в ходе которых в Сибири была создана система провинциальных и уездных ратуш, призванных «подчинить в угоду местной администрации нарождающийся купеческий класс».

Создание в Сибири во второй половине XVI-XVIII вв. системы военного администрирования предопределило особенности правовой регламентации органов туземного родового управления. Введение во второй половине XVI-XVII вв. воеводско-приказной системы местного управления обусловило целенаправленное лишение туземной аристократии властных функций и предоставление полномочий в сфере туземного управления и суда местным органам государственной власти.

Резкое падение платежеспособности ясачных подданных, наметившееся в начале XVIII в., целесообразность использования туземных родов в обеспечении обороноспособности восточных рубежей государства предопределили переход к «косвенному» государственному администрированию, предусматривающему привлечение туземной знати к реализации публично-властных функций и признание в лице родоначальника, назначаемого из числа «почетных родовичей», постоянно действующего органа родового управления, призванного содействовать местной государственной администрации.

«Для отвращения происходящих непорядков и взяток, вымогаемых при сборе ясака» в период правления Екатерины II вслед за упразднением института аманатства ликвидации подлежала должность сборщиков дани, функции которых были возложены на родоплеменную знать. Преследуя целью упорядочить административно-судебные полномочия родоначальников в соответствии с исторически сложившимися «изустными правилами» иноверцев, Екатерина II привлекает к работе в Уложенной Комиссии депутатов от туземных родов. Активная правотворческая деятельность осуществлялась по созданию системы туземного управления и суда исходя из внутренней социальной стратификации иноверцев, основанной на разграничении «образа жизни и хозяйствования».

Государственно-правовая политика, проводимая Россией во второй половине XVI-XVIII вв. в отношении восточного региона страны, предполагала решение проблемы, связанной с созданием в Сибири категории государственных служащих, обладающих соответствующей квалификацией в отправлении административных и судебных функций. Формирование государственного аппарата на восточной окраине страны предусматривало процедуру Высочайшего утверждения в должности глав администрации Сибири, назначаемых из представителей высшего военно-командного состава. Для отправления вверенных монархом военно-административных, финансово-податных и судебно-полицейских функций главы сибирской администрации наделялись правом «разверстания службы между служилыми людьми». Нижние чины и служащих канцелярий разрешалось определять ввиду малочисленности дворянства из представителей податных сословий. В XVIII в. в целях привлечения квалифицированных специалистов из европейской части России была введена система «льгот и особых преимуществ», предусматривающая предоставление для прибытия к месту службы «ямских и уездных подвод», выдачу «кормовых денег» на приобретение «хлебных запасов», «ускоренное производство в следующий чин», повышение жалования и выплату вознаграждения за «прилежное и усердное» несение службы в Сибири.

Глава III - «Взаимодействие общеимперских и региональных принципов организации власти в Сибири в первой половине XIX в.» раскрывает механизм реализации государственной власти и общественного управления по «Учреждению для управления сибирских губерний» 1822 г.

Наметившаяся в начале XIX в. в условиях развития буржуазных отношений, обусловивших диспропорцию в социально-экономическом и политико-правовом развитии административно-территориальных образований, необходимость коренной реорганизации государственно-правового устройства Сибири повлекла разработку значительного числа преобразовательных «проектов» и «записок» консервативного, умеренного и радикального толка.

Особые заслуги в определении принципов территориальной организации власти принадлежат крупнейшему государственному деятелю - М.М. Сперанскому, разработавшему в период правления в Сибири с учетом специфики развития региона ряд проектов, на основании которых 22 июля 1822 г. Высочайшему утверждению подлежали «Учреждение об управлении сибирских губерний», «Устав о городских казаках», «Устав об управлении инородцев», «Устав об этапах» и «Устав о ссыльных».

В основу проводимых государственно-правовых преобразований была положена реорганизация административно-территориального деления восточного региона страны, направленная на разграничение в пределах сибирского пространства Западно-Сибирского и Восточно-Сибирского генерал-губернаторств, на территории которых, исходя из сочетания принципов централизации, деконцентрации и деволюции публичной власти, с учетом военно-стратегических, внешнеэкономических и внутриполитических целей и задач, устанавливалось качественно новое соотношение военного и гражданского государственного управления, предусматривающее создание в качестве «Высшего правительственного места» Главного управления, возглавляемого замещаемыми «по должности Высочайшим повелением» монарха генерал-губернатором, и Губернского правления, руководство которым возлагалось на гражданского губернатора, определяемого Правительственным Сенатом с согласия Его Императорского Величества. В целях ограничения «личного начала» в реализации государственно-властных полномочий при Главном управлении и Губернском правлении предусматривалось создание совещательных присутствий, включавших представителей от министерств, председателей губернских мест, прокурора и других «особенных начальников».

Реализация государственной политики по дальнейшему разукрупнению административно-территориальных образований и расширению системы гражданского администрирования повлекла создание в Сибири «гражданских округов», система правления в которых определялась исходя из «многолюдного, среднего и малолюдного» состава народонаселения. Сосредоточение на территории восточной окраины страны в результате целенаправленной переселенческой политики значительного контингента «государственных пашенных крестьян» обусловило выделение «четвертой степени» местного государственного администрирования в виде Волостных правлений.

Включение в состав Восточной Сибири ввиду дальнейшего освоения восточной окраины страны двух приморских - Охотского, Камчатского и пограничного - Троицкосавского военных округов предусматривало введение «особого управления», характеризующегося предоставлением публично-властных полномочий «командующим портами» и «пограничному начальнику».

Принимая во внимание различия, обозначившиеся в начале XIX в. в экономическом развитии Западной и Восточной Сибири, стратификации народонаселения и инфраструктуре, регламентации подлежали «предметы и пределы власти» сибирской администрации. Ограничение военных и административных функций главы администрации Западно-Сибирского генерал-губернаторства сопряжено было с усилением властных полномочий генерал-губернатора Восточной Сибири и размежеванием функций между генерал-губернатором Восточной Сибири и командующим составом расположенных в ее пределах воинских частей.

«Трудность сообщения», препятствующая в условиях «обширности сибирского пространства» поддержанию «тишины, спокойствия и благонравия», предопределили «особые» принципы структуризации сибирской полиции. Проводимая в условиях административно-территориальных преобразований организация главного, губернского, окружного и волостного управления сопровождалась созданием «четырехстепенного» административно-полицейского аппарата и введением разграничения в организации сельской и городской полиции. Выделение органов полиции «на селе» характеризовалось введением должности «особенного» по делам полиции «земского чиновника». В силу разграничения «многолюдных, средних и малолюдных» сибирских городов законодательной новеллизации подлежали организационные начала городской полиции, предусматривающие установление на основании «особого штатного росписания» иерархической структуры городских Управ. Во избежание беспорядков во время «препровождения» ссыльных на каторгу и поселение в Сибирь «Уставом о ссыльных» 1822 г. детальной регламентации был подвергнут «образ действий» полиции по отправлению, этапированию, приему, распределению и «употреблению» заключенных на территории восточной окраины страны.

Новые принципы закреплялись «Учреждением для управления сибирских губерний» 1822 г. относительно взаимодействия в Сибири органов исполнительной и судебной власти. Целенаправленная политика по ограничению на территории восточной окраины страны «судебных мест от давления местной администрации» повлекла создание двухстепенной системы органов общей подсудности в виде Окружного суда, замещаемого гражданским губернатором в составе судьи и выборных от сословий заседателей, и Губернского суда в лице председателя и четырех советников, «определяемых по должности» Правительствующим Сенатом.

Формирование в соответствии с «Учреждением для управления сибирских губерний» 1822 г. системы органов исполнительной и судебной власти сопровождалось расширением «особых преимуществ» службы на востоке страны посредством предоставления «пенсионных выплат», предусмотренных по выслуге 10, 20 и 30 лет в размере 1/3, 1/2 жалования и «полной пенсионной надбавки». Учитывая недостаток в Сибири квалифицированных специалистов, вызванный малочисленностью дворянства и учебных заведений, нежелание «столичной интеллигенции» замещать должности на территории восточного региона страны, в дополнение к «Учреждению для управления сибирских губерний» 1822 г. в первой половине XIX в. были изданы Указы монарха, вводившие «новые правила службы», согласно которым определялось единовременное пособие при назначении на службу в Сибирь, сокращению в два раза по сравнению с общеимперскими положениями подлежали сроки выслуги лет для перевода служащих в следующий классный чин, служащим, вынужденным переезжать по делам службы из одной губернии в другую, осуществлялась выплата «суточных» и «прогонных денег», ввиду малочисленности дворянства предоставлялось право принимать на службу лиц из податных сословий и осуществлять в качестве особого преимущества «раздачу участков земли». Новые правила службы в Сибири закрепляли предоставление служащим, назначенным в Сибирь из европейской части России, более длительных сроков «увольнения в отпуск». Малочисленность квалифицированных кадров повлекла разработку государством политики, направленной на создание в Сибири под непосредственным руководством окружной и губернской администрации системы высших и средних профессиональных образовательных учреждений.

Пристальному анализу в первой половине XIX в. был подвергнут качественный состав органов сибирской полиции. Учитывая, что на востоке страны «важной полицейской силой» являлись казаки, «Устав о сибирских городовых казаках» 1822 г. в целях воспрепятствования «добывания ими содержания путем злоупотреблений и истязаний» подведомственных крестьян и горожан устанавливает систему льгот и преимуществ «казачьей полицейской службы», предусматривающих освобождение от сборов и повинностей, выделение земельного надела, предоставление «провианта» и права «свободного осуществления местных промыслов».

Радикальным изменениям была подвергнута в Сибири система органов общественного управления и суда. Территориальная протяженность восточной окраины страны, обусловившая разноуровневость социально-экономического развития региона, предопределила создание «Учреждением для управления сибирских губерний» 1822 г. «поразрядной» системы городского общественного управления и суда, предусматривающей разграничение сибирских городов на три категории.

Система общественного управления и суда в крупных административных центрах Сибири предполагала создание «градским обществом» на выборных началах Градской думы, призванной осуществлять «благоустройство» и строительство городских коммуникаций, обеспечивать своевременную уплату «городскими обывателями» налогов и сборов, реализацию противопожарных и противоэпидемических мер, и Городового суда, выступающего первой инстанцией при разрешении гражданских и «мелких» уголовных дел, возбуждаемых в отношении мещан, мастеровых, цеховых и купечества. Ввиду развития внешнеторговых отношений с восточными странами, обусловившего превращение сибирских городов в перевалочный пункт транзитной торговли и сосредоточение помимо «собственно торгующих людей» представителей из европейской части России, при Городовом суде на правах «третейских инстанций» по вопросам совершаемых торговых сделок постоянно действовали торговые Словесные суды и Сиротские суды, разбиравшие дела по установлению опеки и попечительства.

Появление на востоке страны ряда крупных торгово-промышленных акционерных обществ и торгово-промысловых компаний, разграничение сибирского купечества в условиях развития международной оптовой и внутренней розничной торговли на «первостатейных», «средних» и «мелких коммерсантов», содействовало созданию в перворазрядных городах на правах специализированного суда Коммерческого суда и «торговых депутаций», рассматривавших судебные иски частных лиц и «государственных кредитных установлений», связанные с торговым оборотом, спорами по векселям, договорам и обязательствам.

Причисление «Учреждением для управления сибирских губерний» 1822 г. сибирских городов, характеризующихся «средней численностью народонаселения, ко второму разряду предопределило образование в целях содействия государственной администрации в отправлении административно-хозяйственных и судебных функций в отношении мещан, мастеровых и местного купечества ратуш и магистратов, коллегиальное присутствие которых было представлено городовым судьей и избранными «местным обществом» заседателями. В сибирских городах третьего разряда, включавших малолюдные посады, предусматривалось образование единоличного органа городского самоуправления и суда в лице избираемого городским обществом городового старосты.

Нарастающие темпы развития горнодобывающей и перерабатывающей промышленности предопределили формирование в Сибири многостепенной системы общественного управления и суда в отношении горнозаводского населения. Под руководством созданного при Министерстве финансов Департамента горных и соляных дел на территории Сибири с учетом выделения горных округов действовали горные экспедиции, горные конторы, горные управления и особый Горный суд, призванный рассматривать гражданские тяжебные иски горнозаводского населения и «криминальной принадлежности дела (малые кражи, побеги, ссоры, драки и т.д.)», влекущие назначение наказания в виде денежного штрафа или «перемещения с одного завода на другой для употребления в тягчайшую работу».

«Возникновение тяжебных дел» между «приписным» и тягловым населением горного округа повлекло образование «смешанного» суда, в состав которого с равным числом голосов входили представители от низших сословных судов и горного административно-судебного аппарата. Развитие в Сибири в первой половине XIX в. частной горнорудной промышленности, специализировавшейся на добыче золота и золотоносного серебра, обусловили создание при генерал-губернаторе Восточной Сибири Управления золотыми приисками, призванного разрешать «частные споры промышленников, оспаривавших свои права на прииски». Закрепление за церковью в Сибири в целях укрепления идеологических позиций государственной власти на восточной окраине страны, отличавшейся концентрацией иноверческого народонаселения, значительных «земельных пожалований» предопределило введение системы управления в отношении подведомственных им крестьян в лице местных «духовных управителей», «Благочинного городских церквей» и епископа, осуществлявшего руководство в Сибири Архиерейского Дома духовной консистории. С целью «заселения и охранения пустых или мало обитаемых мест» в Сибири была создана система общественного управления и суда в отношении «вольного казачьего сословия», предусматривающая образование по принципу «удобности расселения и управления» казачьих станов.

Политико-правовая интеграция наметилась в государственной политике России по отношению к коренному населению Сибири. Учитывая, что освоение сибирского пространства, сопровождаемое ростом численности русскоязычного населения, миграционными процессами «промышленников и заводчан», повлекло существенные изменения в хозяйственном укладе иноверцев, «Устав об управлении сибирских инородцев» 1822 г. закреплял разграничение коренных народов Сибири «по качеству главного их промысла, составлявшего главный способ их пропитания» на три разряда - «оседлых, кочевых и бродячих инородцев».

Поразрядная система инородческого управления предусматривала установление сельского и городского территориального управления в отношении оседлых инородцев, действующего в пределах инородческих ратуш, Словесных судов и волостей. Система общественного управления кочевых инородцев, ведущих циклический образ хозяйствования, предполагала создание трех «степеней» в виде Степной думы, Инородной управы и Родового управления. Традиционные формы самоорганизации сохранялись в отношении «бродячих инородцев».

Закрепив «свободу выборного начала» при формировании органов инородческого управления, «Устав об управлении сибирских инородцев» 1822 г. вводит моральный ценз, допускающий избрание исключительно «почетных и лучших родовичей» и предоставляет губернской администрации право окончательного утверждения выборного лица в должности. Предоставление органам общественного управления кочевых и бродячих инородцев права «вершения суда» на основе «исторически сложившихся изустных правил», обусловившее в силу родоплеменного многообразия правовой партикуляризм в реализации судебно-властных функций, предопределило целенаправленную систематизацию в Сибири местных «степных установлений».

Формирование в Сибири в первой половине XIX в. разветвленной системы территориального, сословного, корпоративного общественного управления и суда закономерно повлекло усиление контрольных функций местной государственной администрации, призванной координировать создание, замещение, реализацию вверенных органам самоуправления полномочий.

Глава IV. - «Реформирование государственно-правовой системы Сибири во второй половине XIX в.» раскрывает особенности реализации государственной политики на территории восточной окраины страны в условиях проводимых в России радикальных преобразований в области территориальной организации власти, управления и суда.

Коренная модернизация государственно-правовой системы России во второй половине XIX в., связанная с проведением судебной, земской и городской реформ, актуализировала проблему реализации в Сибири общеимперских принципов государственно-правового строительства. Учитывая качественные изменения в социально-экономическом развитии региона, наметившиеся на восточной окраине страны ввиду осуществления государственной программы по освоению дальневосточных рубежей государства, разработке месторождений и строительству железнодорожной магистрали, усиления в условиях активизации общественного движения карательной политики, повлекшей значительное увеличение численности каторжан и ссыльнопоселенцев, правительство России предпринимает меры по реорганизации системы управления и суда, действующей в Сибири на основании «Учреждения об управлении сибирских губерний» 1822 г.

Началом территориальной реорганизации власти на восточной окраине страны явилась серия военно-административных преобразований, направленных на дальнейшее разграничение в Сибири военного аппарата и государственных органов исполнительной власти. Проведение военно-административной реформы в Сибири носило партикуляритивный характер. Принимая во внимание «географически-пространственную близость» Западной Сибири к европейской части России, повлекшую целесообразность унификации принципов территориальной организации власти, правительство, основываясь на общеимперских принципах, предусматривающих создание военных округов и упразднение ввиду образования военно-окружных управлений должности военных губернаторов, ликвидирует Западно-Сибирское генерал-губернаторство, образует в его пределах в качестве самостоятельных административно-территориальных образований Тобольскую и Томскую губернии и выделяет исходя из военно-стратегического расположения Степное генерал-губернаторство.

Традиционный подход к территориальной организации власти наметился в государственной политике по отношению к Восточной Сибири, имеющей особое значение в обеспечении целостности и безопасности государства. Сохраняя на территории восточно-сибирского пространства систему военного администрирования, правительство в результате освоения дальневосточных земель образует в составе Енисейской, Иркутской и Якутской областей Иркутское генерал-губернаторство и выделяет в самостоятельную административно-территориальную единицу Приамурское генерал-губернаторство, определив в его состав Забайкальскую, Приморскую, Амурскую области, Владивостокское военное губернаторство и остров Сахалин.

Административно-территориальные преобразования на территории Восточной Сибири сопровождались регламентацией принципов взаимодействия военного, административно-полицейского и судебного аппарата власти. В результате реформы 1885 г., преследовавшей целью ограничение военных полномочий генерал-губернаторов Сибири, в предметы ведения повсеместно образуемых на восточной окраине страны военно-окружных управлений наряду с обеспечением внутренней и внешней безопасности государства и формированием личного состава воинских частей входило руководство комендантским управлением в административно-территориальных образованиях. Активную деятельность по урегулированию «целей, предмета и качества действия» Главных и Общих Управлений Сибири осуществлял Сибирский комитет, призванный координировать деятельность административно-полицейских и судебных инстанций.