Документирование правотворческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации в постсоветский период (теоретико-методологический аспект)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Ермолаева Анна Всеволодовна

ДОКУМЕНТИРОВАНИЕ ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ПОСТСОВЕТСКИЙ ПЕРИОД

(теоретико-методологический аспект)

Специальность 05.25.02 - Документалистика, документоведение, архивоведение

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

доктора исторических наук

Москва, 2012 г.

Работа выполнена в Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Поволжская академия государственной службы имени П.А. Столыпина».

правотворческий документоведение государственный власть

Официальные оппоненты:

доктор исторических наук, профессор, декан факультета документоведения Историко-архивного института Российского государственного гуманитарного университета Архипова Т.Г.;

доктор исторических наук, профессор, заведующий кафедрой истории российской государственности Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации Пихоя Р.Г.;

доктор исторических наук, профессор филиала Московского государственного университета экономики, статистики и информатики (МЭСИ) в г. Твери Славко Т.И.

Ведущая организация:

Центр классического образования (УрГУ) Федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Уральский федеральный университет имени первого Президента России Б.Н. Ельцина»

Защита состоится «23» мая 2012 года в 13-00 часов на заседании диссертационного совета Д 316.001.01 при Всероссийском научно-исследовательском институте документоведения и архивного дела по адресу: 117393, г. Москва, ул. Профсоюзная, 82 (7-й этаж, конференц-зал).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Всероссийского научно-исследовательского института документоведения и архивного дела по адресу: 117393, г. Москва, ул. Профсоюзная, 82.

Автореферат диссертации разослан «21» апреля 2012 г.

Ученый секретарь диссертационного совета,

доктор исторических наук И.В. Сабенникова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования

Принятие Конституции Российской Федерации (1993 г.) определило начало нового исторического этапа становления и развития федеративного государства. Выражение его воли, объективированной в правовых актах, проходит при условии разделения властей и равенстве субъектов, входящих в состав Федерации, что и предопределяет новые подходы к процессу их создания, оформления и принятия. Множественность издаваемых правовых актов отражает рост нормативной регламентации в целом, разнообразие регулируемых правом общественных отношений и обилие правотворческих органов.

В последнее время в процессах, связанных с использованием сложившегося многообразия видов нормативных актов Российской Федерации, возникает ряд факторов, имеющих существенное значение для установления единой и полной типологии этих документов, иерархии нормативных предписаний, влияния выбора вида документа на сам способ правового регулирования. В условиях интенсивного развития правотворчества на федеральном и региональном уровне повышается актуальность разработки содержательных характеристик правовых актов органов государственной власти, установления определенных правовых зависимостей их соотношения между собой, а также способов системного упорядочения и юридической защиты.

Выбор темы настоящего исследования обусловлен несколькими факторами:

- актуализацией проблемы документообразования в органах государственной власти, предполагающих согласование используемой терминологии в различных областях научного знания - праве, документоведении, информатике и соответствующих им сферах практической деятельности; принципов правового регулирования документационного обеспечения правотворческой деятельности; используемых методов и технологий документообразования;

- необходимостью выявления сущностных характеристик правового акта как официального письменного документа;

- отсутствием разработанной, научно обоснованной системы правовых документов, что приводит к определенной неупорядоченности в процессах документирования правотворческой деятельности органов государственной власти, к противоречиям и несогласованности внутри массива документов конкретного субъекта правотворчества;

- наличием типовых процедур в правотворческом процессе и постановкой проблемы унификации состава, внешней формы и содержания документов, оформляющих правотворческий процесс;

- потребностью в выработке единых принципов и методов классификации и систематизации документированной информации, отражающей правотворческий процесс.

Степень разработанности темы и круг источников

Необходимость привлечения к настоящему диссертационному исследованию широкого круга источников из смежных научных дисциплин и отраслей знаний определяется тем, что настоящая работа имеет неразрывную связь:

с особенностями самого объекта исследования - документа, его многоаспектностью, в частности, как первоисточника, исторического источника и источника права;

с вопросами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти федерального и регионального уровней, их компетенцией и кругом вопросов, по которым они вправе принимать правовые документы;

с вопросами разграничения полномочий между федеральными органами и органами государственной власти субъектов Федерации, без изучения которых невозможно говорить о создании системы документации, отражающей правотворческую деятельность в Российской Федерации;

с вопросами правового регулирования процессов создания, опубликования, введения в действие, классификации, систематизации и использования правовой информации.

Указанные направления имеют разную степень научной разработанности.

Анализ функционирования отечественной иерархической системы управления того или иного периода, обстоятельства эволюции документов, принятых государственными органами, и их взаимодействие, нашел отражение в трудах ученых-историков, государствоведов Ерошкина Н.П., Коржихиной Т.П., Архиповой Т.Г., Исаева И.А., Марковой А.Н., Николаевой М.Н., Мельникова В.П., Пихои Р.Г., Слепцова Н.С., Умновой И.А., Федорова М.В. Шеремет К.Ф. и др. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1997; Коржихина Т.П. Советское государство и его учреждения: ноябрь 1917 - декабрь 1991 г. М.,  РГГУ, 1994; Архипова Т.Г. Государственность современной России. М., 2003; Архипова Т.Г., Малышева Е.П. Современная организация государственных учреждений России. М., 2006; История государственного управления в России. / Под ред. А.Н.Марковой. М., 1997; Институт губернатора в России: традиции и современные реальности. / Под ред. Н.С.Слепцова. М., 1997; Государственная власть и местное самоуправление в России. / Отв. ред. И.А.Умнова. М., 1998; Еремян В.В., Федоров М.В. Местное самоуправление в России (XII-начало XX вв.). М., 1998; Николаева М.Н. Нормативные акты министерств и ведомств СССР. М., 1975; Исаев И.А. История государства и права России. М., 2000; Мельников В.П., Нечипоренко В.С. Государственная служба в России: отечественный опыт, организация и современность. Части 1-2. М., 2000; Шеремет К.Ф., Лазарев Б.М. Органы государственной власти и управления. М., 1977. .

В отечественной науке исследования по проблемам, связанным с разработкой нормативно-правовых актов (НПА), формированием системы НПА традиционно осуществляются представителями юридической науки (теория государства и права, конституционное, административное право). Появление значительного массива правовых документов в постсоветский период вызвало научный интерес среди ученых в области теории государства и права, конституционного, административного права. Анализ отдельных проблем в данной сфере представлен в работах Авакьяна С.А., Алексеева С.С., Алехина А.П., Баглая М.В., Бекетова С.М., Бобровой Н.А., Бошно С.В., Выдрина И.В., Зражевской Т.Д., Керимова Д.А., Котелевской И.В., Малько А.В., Марченковой Е.М., Матузова Н.И., Мелехина А.В., Мицкевича А.В., Никитина Е.Е., Полениной С.В., Потапова М.Г., Рахманиной Т.Н., Студеникиной М.С., Толмачевой Н.Н., Умновой И.А., Цалиева А.М., Шипиева В., Шуберта Т.Э. и др.

Характерно, что во многих научных работах, так или иначе касающихся формирования системы документации, отражающей правотворческую деятельность органов государственной власти, соподчиненности видов правовых документов, неоднократно встречаются указания постановочного порядка о необходимости унификации федерального и регионального правотворчества. Однако среди юридической литературы нельзя назвать научные труды, в которых подробно были бы освещены вопросы, связанные с анализом видового состава нормативных документов и проблемой их дифференциации между субъектами правотворчества; решением вопросов унификации их внешней формы; анализом требований к документам, сопровождающим правотворческий процесс и т.д. Иными словами, в исследовании правовых актов органов государственной власти практически отсутствует документоведческий аспект.

Наибольшему сближению позиций теории права и документоведения способствуют работы Пиголкина А.С. и Тихомирова Ю.А. В них анализируются процесс и техника правотворчества, неотъемлемой частью которых является подготовка нормативных актов, что взаимосвязано с процессом и техникой документообразования.

Поскольку в настоящем диссертационном исследовании анализируются процессы документообразования, а исследуемая категория документов является носителем правовой информации, необходимо отметить значение работ Бачило И.Л. Ковалевой Н.Н., Копылова В.А., Лапиной М.А., Лопатина В.Н., Семилетова С.И., Тедеева А.А., Федотова М.А. - представителей научного сообщества в сфере информационного права, как подотрасли административного права. В этих работах выделяются общие признаки объективации информации - наличие организационной формы (документ, массив документов, архив и т.д.), а также двуединство информации и материального носителя. Одним из основных параметров при определении природы собственности или исключительного права на объект информационного характера Бачило И.Л. называет классификацию информационных ресурсов по признаку предметной области его происхождения и применения Бачило И.Л. О праве собственности на информационные ресурсы //Информационные ресурсы России. - М., 1997. - № 4.. При этом массив правовой информации, выраженной в нормативно-правовых или индивидуальных актах, сохраняемых как отдельные документы или как базы данных, отнесены к государственной собственности по признаку их создания и по признаку значимости этих ресурсов. В работах Бачило И.Л. сформулированы проблемы информационного права в области документирования и документооборота и пути их решения; принципы и методы информационного взаимодействия органов государственной власти в России.

Среди диссертационных исследований в сфере права наиболее близкими к тематике настоящего исследования являются работы Колесникова Е.В. Колесников Е.В. Источники российского конституционного права: вопросы теории и методологии: Автореф. дис….д-ра юрид.наук. Саратов., 2000. 38 с., Суркова Д.Л. Сурков Д.Л. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации в конституционном праве России. Сравнительно-правовое исследование: Автореф. дис…д-ра. юрид. наук. М., 1999. 43 с. , Лебедева В.А. Лебедев В.А. Проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации: Автореф. дис…д-ра юрид. наук. М., 2000. 39 с.

Следует отметить, что вопросы документирования правотворческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации в отечественной литературе ставились эпизодически, фрагментарно и не представляли целостного законченного исследования. Имеются лишь отдельные статьи Кузнецовой Т.В., Морозова А.Г., Панцерного В.В., Борискина В.В., Чуковенкова А.Ю. и др., посвященные этой тематике Кузнецова Т. В. Вопросы документационного обеспечения управления в Типовых регламентах федеральных органов исполнительной власти // Делопроизводство. 2005. № 4. С. 4-10; Морозов А.Г. Закон и его место в системе нормативно-правовых актов. //Делопроизводство. 2001. № 1. С. 49-52; Он же. Особенности процесса разработки и оформления закона // Делопроизводство. 1999. № 2. С. 27-31; Он же. Регламентирование законодательной процедуры в Государственной Думе Российской Федерации // Делопроизводство. № 1. 1999; Панцерный В.В. Разработка проекта регламента Государственной Думы. // Делопроизводство. 2001. № 1. С. 59-63; Борискин В. Административно-правовая интерпретация делопроизводства в федеральных органах власти // Государственная служба. 2009. № 4. С.55-58; Чуковенков А.Ю. Виды нормативных правовых актов // Секретарь-референт. 2009. № 1. С. 17-23; Он же Юридическая техника и правила оформления документов //Секретарь-референт. 2009. № 2. С. 17-21; Он же. Юридическая техника и правила оформления документов: требования к структуре правового акта и его элементам // Секретарь-референт. 2009. № 5 и др. .

Тем не менее, принципиальное значение для темы исследования имеет объем знаний, накопленный отечественным документоведением, отраженный в монографиях, научных трудах ВНИИДАД, сборниках статей, учебных и методических пособиях, материалах научно-практических конференций.

Не потеряли своей актуальности разработки теоретико-методологической направленности в отношении документов управления советского периода. Следует констатировать, что наименования таких нормативно-правовых документов, как постановление, положение, правила, распоряжение и другие, используемые в правотворческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации, повторяют наименования видов, входящих в систему организационно-распорядительной документации, вопросы разработки, оформления и систематизации которых являлись предметом пристального внимания документоведов в различные периоды государственного строительства и управления. В этой связи следует отметить работы Автократова В.Н., Банасюкевича В.Д., Илюшенко М.П., Костомарова М.Н., Кузнецовой Т.В., Ларина М.В., Лившица Я.З., Лихачева М.Т., Лосева В.И., Мингалева В.С, Митяева К.Г., Соковой А.Н., Цикулина В.А., Чуковенкова А.Ю., Янковой В.Ф. и др. Изучение проблем эволюции отечественной управленческой документации с целью анализа и оценки достигнутого уровня, позволяет приблизиться к решению задач, направленных на оптимизацию технологии документирования деятельности органов государственной власти в целом и правотворческой деятельности, в частности.

В условиях значительного количества субъектов, обладающих полномочиями по осуществлению собственной правотворческой деятельности, результатом которой является документ, возрастает значение научных разработок, посвященных унификации процессов документообразования. В этой связи следует выделить работы Соковой А.Н. Сокова А.Н. Унифицированная система организационно-распорядительной документации // Советские архивы. 1973. № 5. С.12-18; Автократов В.Н., Сокова А.Н. Основные принципы построения унифицированных систем документации для использования в АСУ // Унификация и стандартизация документов в автоматизированных системах управления. Подольск, 1974; Сокова А.Н. О создании русской традиционной формы документа в делопроизводстве госучреждений XVIII - нач. XX веков // Тр. / ВНИИДАД. Т. V, ч. I. М., 1974; Она же. Современные системы документации в аспекте управления // Современные документальные системы / Под ред. В.Н.Автократова, А.Н.Соковой. М., 1979. С. 3-23; Она же. Общие принципы построения систем документации // Развитие советского документоведения (1917-1981 гг.): сб.науч. тр. / Главархив СССР, СНИИДАД. М., 1983. С. 27-40; Она же. О возможных направлениях исследований в области унификации систем документации / Унификация систем документации: история, современное состояние, перспективы: Сб. трудов. / Главархив СССР, ВНИИДАД. М., 1989. С. 5-14. , которая внесла большой теоретический и практический вклад в разработку общих принципов построения систем документации, уровней и этапов унификации и стандартизации документов. Данная тема получила развитие и в работах Илюшенко М.П., Кузнецовой Т.В., Лившица Я.З., Подольской И.А., Санкиной Л.В. Илюшенко М.П., Кузнецова Т.В., Лившиц Я.З. Документоведение. Документ и системы документации. - М., 1977; Илюшенко М.П., Кузнецова Т.В., Цикулин В.А., Лившиц Я.З. Системы документирования. - М., 1977; Илюшенко М.П., Кузнецова Т.В. Формуляр документа. - М., 1986; Подольская И.А., Санкина Л.В. Методика и практика стандартизации и унификации управленческих документов. - М.: МГИАИ, 1987..

В работах Митяева К.Г., Лившица Я.З., Цикулина В.А., Соковой А.Н., Кузнецовой Т.В. выявлены особенности постановки делопроизводства в государственных структурах, обусловлена взаимосвязь делопроизводства с различными системами и формами построения государственного аппарата Митяев К.Г. История и организация делопроизводства в СССР: Учеб. пособие / МГИАИ. - М., 1959. 359 с.; Административная документация (делопроизводство): Учеб. пособие / под ред. Я.З. Лившица, В.А. Цикулина М., 1971; Новоселов В.И., Сокова А.Н. Делопроизводство в государственном аппарате. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1977. 249 с.; Кузнецова Т.В. Делопроизводство как отражение системы и технологии управления / Документация в информационном обществе: унификация и стандартизация межведомственного и корпоративного документооборота: Доклады и сообщения на девятой Международной научно-практической конференции 5-6 дек. 2002 г. / Росархив. ВНИИДАД. - М., 2003. С. 19-22. .

Из диссертационных исследований, затрагивающих фундаментальные аспекты эволюции систем документации в связи с развитием государства и способов его организации, следует выделить докторские диссертации М.В.Ларина Ларин М.В. Управление документацией в организациях: проблемы истории и методологии: Автореф. дис….д-ра ист. наук. 05.25.02 / РГГУ. -- М., 2000., А.Н.Соковой Сокова А.Н. Развитие советского документоведения в условиях научно-технической революции (1960-1980 гг.): Автореф. дис.... д-ра ист.наук. 05.25.02 / МГИАИ. -- М, 1987. . Отдельные аспекты документирования управленческой деятельности, которые также имеют значение для данного исследования, рассматривались в диссертациях Банасюкевича В.Д., Боровлевой З.М., Митченко О.Ю. Банасюкевич В.Д. Управленческая документация как исторический источник (на ма-териалах Министерства угольной промышленности СССР за 1971-1975 гг.): Авгореф. дис.... канд. ист.наук: 05.25.02 / МГИАИ. -- М., 1977; Боровлева З.М. Формирование документального фонда органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации (на примере Республики Коми): Автореф. дис….канд.ист.наук. 05.25.02 / ВНИИДАД. -- М., 2008; Митченко О.Ю. Документационное обеспечение деятельности органов местного самоуправления (на примере администрации города Твери): Автореф. дис… канд.ист.наук. 05.25.02 / ВНИИДАД. -- М., 2004.

Отдельного внимания заслуживают научные исследования, проводимые учеными ВНИИДАД в советский и постсоветский периоды, в которых последовательно решались проблемы документационного обеспечения деятельности органов государственной власти с учетом отечественных традиций (работы Ларина М.В., Соковой А.Н., Банасюкевича В.Д., Рыскова О.И., Славко Т.И., Митченко О.Ю. и др.).

Результаты этих исследований легли в основу нормативных документов, регламентирующих сферу документационного обеспечения управления (Общероссийского классификатора ОКУД, Типовых инструкций по делопроизводству и др.)

С момента принятия Конституции 1993 г. сформировался значительный массив нормативных актов, подлежащих постоянному хранению. В этой связи весьма актуален отечественный опыт классификации и индексации документов и их комплексов, представленный, прежде всего, в работах Автократова В.Н., Митяева К.Г., Рудельсон К.И., а также Баркаловой О.М., Илюшенко М.П., Лариной В.Г., Магидова В.М., Мишичевой Л.А., Орловой Н.А., Цаплина В.В. и др.

Для формирования эпистемологии нормативных актов, как объективированного отражения деятельности органов государственной власти, особый интерес представляют исследования в области архивоведения и источниковедения. Принципиальное значение для разработки темы исследования имеет работа Данилевского И.Н., Кабанова В.В., Медушевской О.М., Румянцевой М.Ф. Источниковедение: Теория. История. Метод. Источники российской истории / Данилевский И.Н., Кабанов В.В., Медушевская О. М., Румянцева М.Ф. Изд-во Открытое общество. 1998. 701 с. , которая позволяет применить различные методологические подходы к исследованию данной категории документов как первоисточников и исторических источников.

Особенность введения в действие нормативных документов состоит в наличии процедуры их опубликования, поэтому обращение к научным исследованиям в области археографии также весьма актуально. В данном контексте следует акцентировать внимание на термине «оперативная публикация», предложенном В.П.Козловым, под которым понимается публикация документа на второй стадии своего «бытования» - «существования… в качестве регулятора процессов, явлений, событий действительности» Козлов В.П. Теоретические основы археографии с позиций современности // Отечественные архивы. 2001. № 1. С. 10-33..

Проблемы официального опубликования правовых актов исследовались и учеными в области информационных технологий. Активное внедрение электронных ресурсов, в частности, справочных информационно-правовых систем (СПС), предоставляют дополнительные инструменты поиска, обеспечивая ознакомление с действующей редакцией нормативного документа, устанавливая взаимосвязи, иерархическую соподчиненность правовых норм и т.д. В связи с этим вопросы правового обеспечения процессов правовой информатизации, взаимодействия систем правовой информации федерального и регионального уровней, рассматриваются в работах Киселева Б.В., Лукина В.Ю., Свердлова Г.Ф., Хургина В.М. и др. В этих работах сформулированы основополагающие принципы государственной политики в области распространения официальных текстов правовых актов, одним из которых является «ответственность государства в лице органа, издавшего (принявшего) правовой акт, за достоверность…представления текста для распространения» Хургин В.М. Официальное опубликование правовых актов в электронном виде // [Электронный ресурс]. Режим доступа: http:// library.gpntb.ni/ cgibin/ irbis64r (дата последнего обращения: 06.12.2010).. Рассматривая публикацию как заключительную стадию правотворческого процесса, основной акцент сделан на решение проблемы идентификации и аутентичности текстов правовых актов в электронно-цифровой форме. В имеющихся работах недостаточно представлено исследование вопросов по определению материального носителя (носителей) собственно для правовых актов и их информационно-документационного сопровождения на стадии создания, а также научное обоснование обеспечения аутентичности на всех этапах жизненного цикла. Отсутствие документоведческого подхода в проводимых исследованиях препятствует восприятию современных носителей в качестве источников права, каковым в настоящее время является бумажный носитель.

На основании вышеперечисленных факторов, обуславливающих актуальность темы исследования, степень ее разработанности и круг источников, были определены объект, предмет, основная цель и задачи исследования.

Объект, предмет, цель и задачи исследования

Объект исследования - система документационного обеспечения правотворческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в постсоветский период.

Предмет исследования - процессы документирования, закономерности документообразования, документальные массивы в сфере правотворческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Цель диссертационного исследования состоит в разработке теоретико-методологических основ документоведения в сфере правотворческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; исследовании вопросов оптимизации документообразования и процессов документирования.

Основные задачи исследования:

- определить особенности и степень регламентации документационного обеспечения правотворческой деятельности органов государственной власти в их развитии в постсоветский период;

- разработать принципы нормативного регулирования процессов документообразования в правотворческой деятельности;

- выявить институциональные характеристики нормативного акта как официального документа;

- на основании исследования имеющихся подходов к иерархической классификации нормативных правовых актов федерального уровня, выработать типологию, учитывающую их документационную сущность;

- раскрыть общие тенденции и различия, возникшие в процессе формирования системы документации, отражающей правотворческую деятельность органов государственной власти субъектов Федерации и выработать научно обоснованные подходы по установлению рационального видового состава;

- теоретически обосновать значение документирования соответствующих процедур в зависимости от вида правового акта.

- определить концепцию построения унифицированной системы нормативно-правовых актов;

- разработать принципы систематизации нормативно-правовой информации и форму её представления в нормативных документах.

Хронологические рамки исследования обусловлены спецификой избранной темы. Они охватывают исторический период с момента принятия Конституции Российской Федерации по настоящее время (1993-2011 гг.). Характерными особенностями исследуемого периода является установление системы органов государственной власти на основе их разделения и самостоятельности. В исследуемый период в условиях разделения властей не только «по горизонтали», но и «по вертикали» осуществлялось становление и развитие системы органов государственной власти субъектов РФ. Кроме того, определенное реформирование претерпела система органов исполнительной власти федерального уровня. Проводимые исследования направлены на анализ деятельности законодательной и исполнительной ветвей власти федерального и регионального уровней по разработке наиболее важных документов государства и его субъектов.

В качестве рабочей гипотезы выдвигается положение о том, что в Российской Федерации созрели необходимые предпосылки для создания унифицированной системы документации, отражающей правотворческий процесс, что будет способствовать оптимизации правотворческой деятельности.

Методологическая база исследования заключается в общенаучном диалектическом методе познания, включающем в себя частно-научные методы: институциональный, исторический, сравнительно-правовой, системный, метод моделирования.

При выявлении сущности и основных характеристик нормативно-правового акта как документа, раскрывающих его природу и функции, применялся институциональный метод. Это позволило решать задачу по разработке концепции нормативного правого акта как документа, выявлять особенности и возможности реализации его институциональных признаков в ходе взаимодействия публично-правовых образований, институтов гражданского общества, органов власти, организаций и граждан. Концептуализация такого документа в качестве социального института позволяет наиболее адекватно подойти к решению прикладных проблем современных процессов правотворчества и правоприменения, а также управления и информационных коммуникаций. Кроме того, институциональный подход обеспечивает раскрытие сущности данной категории документов, как носителей исторической информации.

Исторический метод использован для выявления отечественных традиций построения документных систем в целом и системы нормативно-правовых документов в частности. Его применение позволяет определить как преемственность, так и различия в используемых прежде и сегодня технологиях разработки нормативных документов, в установлении их видов и внешней формы, в применяемых методах классификации, влияющих на технологии хранения и использования. Исторический метод важен для осуществления научного анализа по результатам формирования системы нормативных правовых актов за определенный период новейшей истории как в Российской Федерации в целом, так и её субъектах. Из всех субъектов РФ особого внимания требуют области и края, которые впервые в истории нашего государства получили право осуществлять собственную законотворческую деятельность, самостоятельно формировать собственные системы документации, отражающие правотворческий процесс, и уже имеют почти двадцатилетний опыт.

Анализ системы правовых актов субъектов Федерации, выявление общих подходов и различий, установление взаимосвязей проводились с помощью специальных методов, в первую очередь системного метода и метода сравнительного анализа. Интеграция перечисленных методов обусловлена многоаспектностью изучаемого объекта - документа и его определенных видов - правовых актов органов государственной власти Российской Федерации.

Так, сравнительно-правовой метод исследования позволил: анализировать правовую базу Российской Федерации и её субъектов, устанавливающую индивидуальные системы нормативно-правовых актов; анализировать локальные организационно-нормативные документы, определяющие комплексы документов, сопровождающих правотворческий процесс; выявлять пробелы в регламентации технологии их разработки, оформления, влияющие на их юридическую силу; устанавливать особенности последующего хранения и использования указанных официальных документов с учетом различных носителей.

Системный метод применялся при выработке подходов к формированию системы нормативно-правовой документации и обеспечению ее функционирования в условиях интеграции и использования современных технологий. С его помощью разработаны предложения по установлению видового состава правовых документов с учетом дифференциации по субъектам правотворчества, состав документации, сопровождающей правотворческий процесс, а также предложения по унификации их внешней формы. Важным этапом его реализации стала разработка методики, направленной на решение проблемы классификации и кодирования правовой информации.

Метод моделирования применялся для разработки типовой технологии обеспечения всех стадий жизненного цикла нормативно-правового акта как документа (с момента создания до хранения и использования). Он позволяет создавать индивидуальные блок-схемы для конкретного вида правового акта в соответствии с иерархией, а также устанавливать взаимосвязи с комплексами документов, сопровождающих подготовку нормативно-правового акта, и технологиями их разработки. Указанный метод применялся для выработки рекомендаций по унификации внешней формы и содержания документов, отражающих правотворческий процесс, что позволит, в частности, обеспечить их идентификацию и создавать интегрированные поисковые системы.

Основные источники исследования. С учетом недостаточной разработанности темы при работе над диссертацией был использован широкий круг источников, который можно разделить на следующие основные группы:

Первая группа: законодательные акты и нормативные документы, устанавливающие систему органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, полномочия по принятию (изданию) правовых актов.

В качестве основного нормативного акта, определяющего систему органов государственной власти Российской Федерации и обязательный состав документов, принимаемых (издаваемых) ими, выделяется Конституция Российской Федерации 1993 г.

Единственным нормативным документом, содержащим процедуру подготовки наиболее важных документов государства - федеральных законов - является Регламент Государственной Думы. В регламенте последовательно отражены все стадии работы над проектами законов, а также процедура их обсуждения и принятия на заседании коллегиального органа, однако в нем практически отсутствует регламентация процесса документообразования собственно законодательного акта, включая документальное сопровождение каждого из этапов его разработки.

Поскольку до настоящего времени отсутствует федеральный закон о системе нормативных правовых актов Российской Федерации, особое место среди источников занимают законы субъектов РФ, устанавливающие региональные системы нормативно-правовых актов. Их анализ позволяет выявить как общие тенденции, так и различия в определении видов нормативно-правовых актов, технологии их подготовки, оформления, введения в действие.

В процессе работы также использованы соответствующие законодательные акты стран ближнего зарубежья (Азербайджанской Республики, Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Туркменистана).

Вторая группа: законодательные акты, нормативные и нормативно-методические документы по вопросам информационно-документационного обеспечения деятельности органов государственной власти и архивного дела.

Важное место в ряду законодательных актов, оказавших влияние на «жизненный цикл» официальных письменных документов, отражающих правотворческую деятельность органов государственной власти, отведено федеральным законам «Об информации, информатизации и защите информации» (утратил силу), «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», «Об архивном деле в Российской Федерации».

Среди нормативных и нормативно-методических документов, регламентирующих вопросы документационного обеспечения деятельности федеральных органов исполнительной власти в исследуемый период, следует выделить все редакции Типовой инструкции по делопроизводству (1992 г., 2001 г., 2005 г.), а также Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти (2009 г.).

Третья группа: нормативные документы, регламентирующие порядок подготовки нормативно-правовых актов органов государственной власти Российской Федерации.

Принципиальное значение среди источников, устанавливающих технологию разработки нормативных актов федерального уровня, занимают «Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».

Четвертая группа: локальные организационно-нормативные документы органов государственной власти РФ и субъектов РФ в сфере информационно-документационного обеспечения управления.

Пятая группа: специальная литература, материалы конференций, терминологические словари.

В ходе работы были использованы материалы научно-практических конференций, проводимых ВНИИДАД, на которых рассматривался широкий спектр документоведческих проблем, затрагивающий процессы документообразования и организации работы с документами в органах государственной власти и управления Документация в информационном обществе: проблемы государственного регулирования документационного обеспечения управления при переходе на электронные технологии: Доклады и сообщения на восьмой Международной научно-практической конференции 21-22 ноября 2001 г. - М., 2003; Документация в информационном обществе: парадигмы XXI века: докл. и сообщения на десятой Международной науч.-практ. конф. 25-26 нояб. 2003 г. / Федеральное архивное агентство. ВНИИДАД. - М., 2004; Документация в информационном обществе: законодательство и стандарты: Доклады и сообщения на XII Международной научно-практической конференции 22-23 ноября 2005 г. / Росархив. ВНИИДАД. - М., 2006; Документация в информационном обществе. Электронное правительство: управление документами: Доклады и сообщения на XVI Международной научно-практической конференции 26-27 ноября 2009 г. / Росархив. ВНИИДАД. - М., 2010. .

В процессе подготовки диссертационного исследования использовались многочисленные периодические издания, в частности, журналы «Отечественные архивы», «Вестник архивиста», «Делопроизводство», «Научно-техническая информация. Сер. 1. Организация и методика информационной работы», а также иные периодические издания профильной и смежной тематик.

Основную источниковую базу составили нормативные документы Российской Федерации и субъектов РФ, а также документация, оформляющая правотворческий процесс.

Кроме того, в процессе подготовки работы автором использован собственный опыт научных исследований по вопросам документационного обеспечения деятельности органов государственной власти и документирования правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов РФ.

Теоретическая значимость работы заключается в том, что она представляет первый отечественный опыт комплексного научного исследования правотворческой деятельности органов государственной власти с позиций документоведения. Осмысление правотворческой деятельности как процесса, состоящего из определенных этапов (процедур), позволило осуществить теоретическое обоснование значения документирования соответствующих процедур в зависимости от вида правового акта. Настоящее комплексное документоведческое исследование создаст возможность с новых теоретических позиций, основанных на междисциплинарном подходе, сформировать единую терминологическую систему, используемую при подготовке правовых актов, обеспечить конкретному правовому акту, как официальному письменному документу, юридическую силу, оказать влияние на легитимность и оптимизацию правотворческого процесса в целом.

Научная новизна исследования заключается в следующем:

- впервые актуализированы принципы правового регулирования процессов документообразования и управления документированной информацией в органах государственной власти, предполагающие: согласование используемой терминологии в различных областях научного знания - праве, документоведении, информатике и соответствующих им сферах практической деятельности; правовое обоснование применяемых технологий документообразования и управления документированной информацией;

- впервые дано научное обоснование взаимодействия и взаимовлияния юридического и документоведческого аспектов на всех стадиях «жизненного цикла» нормативно-правового акта (с момента создания до хранения и использования);

- выработаны научно обоснованные подходы по установлению рационального видового состава, обеспечивающего единообразие в документировании правотворческой деятельности с целью оптимизации документа как средства фиксации правовой информации для решения задачи по созданию унифицированной системы документации, отражающей правотворческий процесс;

- предложены новые принципы систематизации законодательных актов и документов, отражающих законотворческий процесс.

Практическая ценность исследования

В диссертационном исследовании отражены результаты анализа и обобщения практической деятельности органов законодательной (представительной) и исполнительной ветвей власти в постсоветский период, что позволило выявить ряд закономерностей, характерных для правотворческой деятельности и порядка её документирования. Практическая значимость исследования определяется новизной и системностью анализа документов, являющихся правовыми актами, комплексным подходом к решению проблемы совершенствования правотворческого процесса посредством оптимизации состава, внешней формы и технологии подготовки документов, сопровождающих правотворческий процесс.

Значимость материала диссертации, а также сформулированных в ней выводов и рекомендаций, подтверждается фактом опубликования законодательным органом Саратовской области монографии «Документирование правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации (на примере Саратовской области)» (Саратов. 2004), подготовленной автором настоящего исследования. Распространение данной публикации в электронной форме на территории Российской Федерации, дало возможность специалистам в области документоведения, а также государственным служащим всех уровней использовать материалы исследования в практической деятельности.

Этим же целям способствовали подготовленные в рамках настоящего диссертационного исследования учебные пособия: "Организация делопроизводства в органах представительной и исполнительной власти, организациях, учреждениях" (в соавторстве с В.В.Володиным, Саратов, Изд. «Газета», 1994); "Виды управленческих документов в органах государственной власти субъектов Российской Федерации, учреждениях и организациях" (Саратов, Изд. ПАГС, 1998); «Правовые и организационно-распорядительные документы органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (Саратов, Изд. ПАГС, 2003. гриф УМО вузов РФ по образованию в области историко-архивоведения в качестве учебного пособия для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности 350800 «Документоведение и документационное обеспечение управления»); «Документы субъектов Российской Федерации» (М., Изд. «Юристъ», 2005).

Теоретико-методологические аспекты документирования правотворческой деятельности апробированы в рамках программ повышения квалификации государственных служащих по вопросам документационного обеспечения деятельности органов государственной власти (Астрахань, Казань, Оренбург, Пенза, Саратов, Самара, Ульяновск, Уренгой, Ханты-Мансийск).

Материалы диссертации используются в учебном процессе. Особенности документирования правотворческой деятельности изучаются студентами специальности «Документоведение и документационное обеспечение управления» в рамках специализации «Документирование деятельности органов государственной власти и местного самоуправления», разработанной кафедрой документационного обеспечения управления Поволжской академии государственной службы им. П.А.Столыпина.

Данная специализация при разработке Федерального государственного образовательного стандарта третьего поколения по направлению 032000.62 «Документоведение и архивоведение», послужила основой открытия соответствующего профиля, по которому в настоящее время осуществляется подготовка бакалавров в ряде вузов Российской Федерации.

Кроме того, дисциплина «Документирование правотворческой деятельности» реализуется в рамках магистерских программ «Правовое обеспечение публичной власти» (направление подготовки 030900.68 Юриспруденция) и «Региональное управление» (направление подготовки 081100.68 Государственное и муниципальное управление).

Апробация работы

Основные идеи, теоретические положения и выводы, практические рекомендации диссертации докладывались на научно-практических конференциях: Всероссийская научно-практическая конференция "Российская государственность и губернаторское управление: история, современность, перспективы" (Саратов, 1997 г.); "Конституционные чтения" (Саратов, 1999-2000 гг.); межвузовская научно-практическая конференция "Россия на рубеже ХХI века. Проблемы управления глазами молодых" (Саратов, 2000 г.); Всероссийская научно-практическая конференция "Проблемы преподавания архивоведческих и документоведческих дисциплин: современная практика и перспектива" (Москва, 2000 г.); Международная научно-практическая конференция «Конституция РФ и современное законодательство: проблемы реализации и тенденции развития (к 10-летию Конституции РФ) (Саратов, 2003 г.); Международная научная конференция «Интеграционные процессы в коммуникативном пространстве регионов (Волгоград. 2010 г.); XI-я Международная научно-практическая конференция «Современные технологии документооборота в бизнесе, производстве и управлении» (Пенза, 2011); Всероссийская научно-практическая конференция с международным участием «Документ: история, теория, практика» (Томск, 2011 г.), ежегодная Международная научно-практическая конференция "Документация в информационном обществе» (ВНИИДАД, Москва, 2001-2011 гг.), ежегодная Всероссийская конференция Поволжской академии государственной службы им. П.А.Столыпина (2004-2010 гг.).

Положения и результаты, выносимые на защиту:

1. Основу общегосударственных информационных ресурсов должна составлять документированная информация, созданная на основе унифицированных систем документации, регламентирующих состав, внешнюю форму, требования к содержанию входящих в нее документов. Совокупность взаимоувязанных унифицированных форм документов, обеспечивающих документированное представление данных в соответствующей области, позволит решить государственную задачу по формированию единого информационного пространства на территории Российской Федерации, систематизации информации по единым классификационным правилам.

2. Трактовка нормативно-правового акта как документа влияет на развитие общей теории документа, предполагающей консолидацию знаний документоведения, архивоведения, археографии и документального источниковедения в единую систему.

3. Институциональные характеристики нормативного акта как официального документа, выработанные юридической наукой и в документоведении, должны явиться основой при разработке концепции нормативного акта в качестве социального института.

4. Комплексное научное исследование правотворческой деятельности и её практическая реализация возможны в условиях гармонизации терминологического аппарата смежных научных дисциплин и его адекватного использования в законодательстве РФ.

5. При решении задачи построения единой научно обоснованной системы нормативно-правовых актов Российской Федерации, в основу которой положен теоретико-правовой анализ нормативно-правового акта, должен использоваться комплексный подход, одним из обязательных компонентов которого является документоведческий аспект.

6. Правотворчество, как постоянная функция, присущая органам государственной власти, обуславливает создание специальной функциональной системы документации, включающей как собственно систему нормативно-правовых актов, так и документов, сопровождающих правотворческий процесс (процедуру подготовки конкретного вида правового акта).

7. Массив документации, отражающий правотворческую деятельность органов государственной власти, наряду со сложившимися существенными признаками системности нуждается в дальнейшей упорядоченности используемых видов документов, процессов их подготовки, принятия (утверждения), оформления и систематизации.

8. Система документации, отражающая правотворческую деятельности органов государственной власти субъекта РФ, должна быть интегрирована в качестве структурного компонента системы нормативных документов Российской Федерации, взаимодействующего с её остальными структурными элементами.

9. Установление рационального видового состава, обеспечивающего единообразие в документировании правотворческой деятельности с целью оптимизации документа как средства фиксации правовой информации, направлено на решение задачи по созданию унифицированной системы нормативных правовых документов как Российской Федерации в целом, так и ее субъектов, в частности.

10. Унифицированная система документации, отражающая правотворческую деятельность органов государственной власти, может быть включена в Общероссийский классификатор управленческой документации (ОКУД), заняв в нем, вероятно, одно из главных мест.

11. Для использования нормативно-правовых актов Российской Федерации и её субъектов как в оперативных так и ретроспективных целях, необходимо построение интегрированной информационно-поисковой системы, базирующейся на сочетании нескольких признаков и уровней классификации, которые должны быть отражены в уникальном регистрационном индексе документа. В последующем это обеспечит унифицированный подход к систематизации нормативных документов на бумажных и электронных носителях, обладающих юридической силой.

Публикации. По материалам диссертации опубликовано 63 работы, в том числе 1 монография, 4 учебных пособия. Наиболее значимые работы приведены в конце реферата, среди которых имеется 11 работ из перечня ВАК.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения, списка использованных источников и литературы.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во Введении обосновывается актуальность и новизна темы, обозначены цель и задачи исследования, показана степень разработанности темы, охарактеризованы источниковедческая основа и методология исследования, обосновано научное значение работы, отмечена практическая апробация результатов исследования.

Глава 1. Организационно-правовые основы документирования правотворческой деятельности органов государственной власти в постсоветский период

Вопросы документирования деятельности органов государственной власти приобретают особое значение при реализации ими такой специфической функции как правотворчество. Правотворчество - одно из сложных социальных явлений, имеющих управленческую природу. Его следует рассматривать как направленную на создание юридических норм комплексную деятельность, состоящую из являющихся разновидностью умственного труда операций, каждая из которых выполняется различными способами и методами См.: Лукич Р. Методология права. М.,1981. C. 215.. Правотворческий процесс протекает в определенных формах и делится на стадии (этапы). Каждая из них получает отражение в соответствующих документированных процедурах и документах.