Документирование правотворческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации в постсоветский период (теоретико-методологический аспект)

Для решения перечисленных проблем предлагается в качестве основного принципа систематизации законодательных актов использовать предметно-вопросный (тематический) признак. В результате регистрационный индекс в первую очередь включает обозначение закона субъекта РФ в соответствии с классификатором видов документов; информацию о соответствующем направлении правового регулирования в соответствии с тематическим классификатором; порядковый номер (в рамках регулируемой сферы), а также индекс региона (для законов субъектов РФ). Это позволит оценивать наполняемость каждой «ниши» и ориентироваться в комплексах документов. Законам «О внесении изменений и дополнений…» сохранять индекс основного закона, расширяя его соответствующим порядковым номером дополнений, изменений. Это позволит «прикреплять» данную категорию документов к основному закону, владеть информацией об их количестве и своевременно приступать к работе по подготовке новой редакции; формировать дела с законодательными актами на бумажных носителях и их электронными копиями на основе единой номенклатуры дел. Предложенная модель будет действенна только в отношении изменений и дополнений, вносимых в конкретный законодательный акт или в отдельные законодательные акты, объединенные одной сферой (отраслью).

Глава 5. Методология подготовки нормативных документов органов исполнительной власти

В параграфе «Общие принципы подготовки нормативных документов органов исполнительной власти» анализируются соответствующие методики, установленные федеральными нормативными актами, организационно-нормативными документами органов исполнительной власти субъектов РФ.

Выявлено, что подготовка нормативных документов не закрытая, консервативная процедура, а реагирующая на происходящие структурные и функциональные изменения в системе органов исполнительной власти. Об этом, прежде всего, свидетельствуют многочисленные изменения и дополнения, вносимые в нормативные и локальные правовые акты, регламентирующие деятельность органов исполнительной власти в данной сфере. Значительная часть изменений способствует совершенствованию процедуры подготовки нормативных правовых актов. В отношении федерального уровня это становится возможным, в том числе, и путем введения в процедуру их подготовки обязательного документального сопровождения, выраженного в установлении конкретных видов документов, унификации внешней формы и содержания определенной их части.

Однако неадекватность используемой документоведческой терминологии, неоднозначность трактовки устанавливаемых реквизитов, необходимых для осуществления процедур согласования и удостоверения проектов нормативных документов, а также неупорядоченность вносимых изменений в зависимости от практической ситуации, приводит к определенным противоречиям в изложении самой методики, что не может не сказаться на практической деятельности, связанной с подготовкой документов данной категории.

Показано, что особый разнобой наблюдается на уровне субъектов РФ, поскольку регионы по-своему трактуют противоречивые аспекты методики подготовки нормативных документов федерального уровня. Кроме того, на уровне субъектов РФ, как правило, отсутствует дифференцированный подход к установлению основных принципов подготовки правовых документов высшего должностного лица и высшего исполнительного органа государственной власти нормативного и ненормативного характера. Отдельные новеллы методики могут содержаться как в типовых, так и в индивидуальных организационно-нормативных документах органов исполнительной власти, что не позволяет воспринимать ее как взаимоувязанный комплекс методов и способов, применяемых при подготовке нормативных документов.

В целях упорядочения анализируемого процесса сформулирован вывод о целесообразности изложения основных положений и единых принципов подготовки нормативных документов, как на федеральном, так и региональном уровнях в соответствующем разделе кодифицированного нормативного правового акта, регулирующего правотворческую деятельность органов исполнительной власти. В этом разделе основное внимание должно быть уделено документоведческим аспектам в части используемых понятий и их определений, обеспечивающим их адекватное восприятие, унификацию основных документированных процедур, связанных с подготовкой нормативного документа.

В свою очередь особенная часть кодифицированного нормативного правового акта может содержать нормы, отражающие индивидуальные особенности их подготовки в зависимости от конкретного вида нормативного документа или его содержания.

Последующий анализ порядка разработки отдельных видов нормативных документов, свойственных постсоветскому периоду, позволит определить, насколько оправдан предлагаемый подход к установлению методики подготовки.

Параграф «Сущность целевой программы как официального документа и методика разработки». Из имеющегося многообразия разновидностей программных документов постсоветского периода выделены целевые программы как федерального, так и регионального уровней, которые по своей сути являются нормативными документами, утверждаемыми уполномоченными субъектами права, требующими финансовых и материальных затрат, поэтапной реализации, включающими систему приоритетных мероприятий, направленных на достижение общественно значимых целей.

Установлено, что данный вид документа не содержится в перечне нормативных актов федеральных органов исполнительной власти и практически не упоминается в региональных правовых системах. Между тем, как на федеральном, так и на региональном уровнях разработаны методики подготовки данной категории документов, содержащиеся в законах и подзаконных актах.

Показано, что компонентами федеральной целевой программы (ФЦП) могут быть подпрограммы по соответствующему направлению, а также программы регионального уровня, что является отличительной особенностью ее структуры. Изложение в одном документе алгоритма подготовки ФЦП, включающего, в том числе, технологию документирования каждого этапа обуславливает особенность методики её разработки.

Из комплекса документов, сопровождающих процедуру разработки целевой программы, прежде всего, следует выделить концепцию, как особый вид документа в системе правовой документации, которая, по своей сути является основой разработки программного документа, а в дальнейшем становится его неотъемлемой содержательной частью.

В результате анализа сформулированы следующие выводы:

наличие в процедуре подготовки целевой программы этапов, присущих методике разработки законодательных актов, свидетельствует о месте данного вида документа в иерархии нормативных актов исполнительной ветви власти. Однако восприятие постановления Правительства РФ, оформляющего заключительную стадию подготовки целевой программы, в качестве основного документа нивелирует сущность целевой программы что, в конечном итоге, сказывается как на ее внешней форме, так и на восприятии ее номинального признака при классификации документального фонда органа исполнительной власти;

информационно-аналитические документы, как результат мониторинга письменных и устных обращений граждан, должны стать одним из обязательных компонентов в методике подготовки целевых программ, обеспечивающим внешний взгляд пользователя на предоставляемые государственные услуги.

В параграфе «Административные регламенты исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) как инновационные нормативные документы постсоветского периода» показано, что данные виды документов появились как ответ на требование создания реально действующей единой системы исполнительной власти, работающей в «автоматическом режиме» в интересах общества. Рассмотрена эволюция возникновения данных видов документов и приобретения ими статуса нормативных актов. Рассмотрена система регламентов исполнительной ветви власти и отмечена взаимосвязь с Генеральным регламентом 1720 г., появление которого также явилось результатом административной реформы в Российском государстве.

Выявлено, что требования концептуального характера, предъявляемые к содержанию регламентов, обусловили формирование новых подходов к построению функциональных систем документации, основанных на выстраивании цепочки документов, сопровождающих конкретные административные процедуры в ходе исполнения государственной функции (реализации государственной услуги). Это «принципиально новые документы, детально прописывающие порядок решения вопроса… по существу административные регламенты с позиции делопроизводства детализируют работу с документами при решении конкретных вопросов, дополняя, таким образом, инструкцию по делопроизводству, устанавливающую лишь общий порядок работы с документами» См.: Кузнецова Т.В. Регламентация вопросов делопроизводства в административных регламентах исполнения государственных функций (на примере административных регламентов Федеральной службы по тарифам и Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору) // Делопроизводство. 2008. № 2. С. 13. .

Обозначена проблема разработки самих административных регламентов и порядка документирования основных этапов его подготовки. В связи с этим анализируются понятия «стандарт государственных услуг», «экспертное заключение» и др. Формулируется вывод о необходимости совершенствования алгоритма подготовки регламента-документа, а не регламента-текста. Решению этой задачи может способствовать принятие федерального закона «Об административных регламентах». Эффективность предлагаемого «документа о документах», в случае его принятия, будет более значимой, если в нем найдет отражение полная процедура разработки административных регламентов, включая и ее документационное сопровождение, обеспечивающая соблюдение органами государственной власти, как на федеральном, так и на региональном уровнях единых правил, установленных законом.

Проведенный в данной главе анализ позволяет сформулировать следующие выводы:

одним из основных принципов организации деятельности по подготовке нормативных актов исполнительной ветви власти должно стать установление исчерпывающего видового состава, определение качественных характеристик конкретных наименований видов документов в соответствии с их назначением на основе отечественных традиций и действующей системы государственного управления;

наиболее эффективным способом регламентации методики подготовки нормативных правовых актов является разработка «документов о документах»;

использование методов унификации и дифференциации позволяет, с одной стороны, выявить общие этапы в технологии подготовки нормативных актов и установить порядок их реализации, с другой - обеспечить уникальность методики разработки конкретного нормативного документа, специфику внешней формы и содержания;

легитимность принятых нормативных актов зависит от использования метода документирования обязательных процедур его подготовки;

методика разработки административных регламентов должна обеспечить формирование функциональных систем документации, сопровождающих исполнение государственных функций и предоставление государственных услуг.

ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ РАБОТЫ

1. Сформулирован комплекс мер, направленных на совершенствование организационно-правового регулирования процессов документообразования в правотворческой деятельности органов государственной власти.

2. Сформулировано определение понятия «нормативный правовой акт» с позиций документоведения.

3. Разработаны предложения по гармонизации терминологии, используемой при регламентации процессов документообразования и управления документированной информацией в органах государственной власти в различных областях научного знания - праве, документоведении, информатике.

4. Разработаны предложения по оптимизации видового состава нормативных документов Российской Федерации и субъектов РФ на основе отечественных традиций и дифференцированного подхода.

5. Обоснованы принципы, способы и методы унификации документов, отражающих правотворческую деятельность. Разработаны предложения по унификации: внешней формы законов и конкретных видов нормативных правовых актов; внешней формы и содержания документов, оформляющих правотворческий процесс.

6. Разработана концепция формирования системы документации, отражающей правотворческую деятельность органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ.

7. Установлены методологические особенности документирования законотворческого процесса и подготовки нормативных документов органов исполнительной власти.

8. Предложена новая методология классификации и индексации законодательных и нормативных актов, направленная на обеспечение систематизации подлинников документов на бумажных носителях, а также на создание интегрированных информационных поисковых систем федерального и регионального уровней.

9. Разработан новый принцип формирования дел, отражающих законотворческий процесс и порядок его формализации в номенклатурах дел законодательных (представительных) органов.

Основной результат работы состоит в решении научной проблемы, связанной с разработкой теоретико-методологических основ оптимизации процессов документообразования в правотворческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ И ВЫВОДЫ ДИССЕРТАЦИИ ИЗЛОЖЕНЫ В СЛЕДУЮЩИХ ПУБЛИКАЦИЯХ:

Монография:

1. Ермолаева А.В. Документирование правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации на примере Саратовской области. - Саратов: Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина, 2004. - 192 с.

Статьи в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ для публикации результатов докторских диссертаций:

2. Ермолаева А.В. Регламентация информационно-документационного обеспечения в системе органов исполнительной власти //Вестник Поволжской академии государственной службы. 2009. № 4 (21). С. 33-40.

3. Ермолаева А.В.Документирование деятельности органов государственной власти (традиционные и современные технологии) //Журнал «Власть». 2010. № 1. С. 46-49.

4. Ермолаева А.В. Оптимизация документирования правотворческой деятельности органов государственной власти как научная проблема //Отечественные архивы. 2010. № 5. С. 26-32.

5. Ермолаева А.В. Формирование систем документации в органах исполнительной власти //Вестник СГСЭУ 2010. № 4 (33) С. 46-49.

6. Ермолаева А.В. Особенности информационно-документационного обеспечения деятельности органов исполнительной власти //Научно-техническая информация. Серия 1. Организация и методика информационной работы. 2010. № 5. С. 18-23.

7. Ермолаева А.В. К вопросу организации делопроизводства и архивного дела в органах государственной власти и управления в постсоветский период //Вестник архивиста. 2011. № 1. С. 98-105; № 2. С. 100-107.

8. Ермолаева А.В. Новые «Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти»: проблемы применения //Журнал «Власть» 2011. № 4. С. 87-90.

9. Ермолаева А.В. Систематизация и регистрация законодательных актов в Российской Федерации: проблемы и решения //Отечественные архивы. 2011. № 5. С.29-36.

10. Ермолаева А.В. Систематизация нормативно-правовой информации: документоведческий и правовой аспекты //Научно-техническая информация. Серия 1. Организация и методика информационной работы. 2011. № 12. С. 13-20.

11. Ермолаева А.В. Методология подготовки нормативных актов федеральных органов исполнительной власти (документоведческий аспект) //Журнал «Власть». 2011. № 11. С. 76-80.

12. Ермолаева А.В. Видовой состав системы нормативно-правовой документации Российской Федерации //Вестник РГГУ. 2011. № 18. С. 239-256.

Научные статьи:

13. Ермолаева А.В. Виды правовых актов органов государственной власти субъекта Федерации и их основная характеристика //Делопроизводство. 2001. № 1. С 53-58.

14. Ермолаева А.В. Изображение символики на правовых актах субъектов Российской Федерации //Секретарское дело. 2001. № 2. С.14-16.

15. Ермолаева А.В. Официальные документы органов государственной власти субъекта Федерации как основная форма реализации их полномочий (на примере Саратовской области) //Делопроизводство. 2001. № 2. С. 24-28.

16. Ермолаева А.В. Устав - Основной Закон области как субъекта Российской Федерации //Делопроизводство. 2002. № 1. С. 20-24.

17. Ермолаева А.В. Изучение нормативных документов органов государственной власти субъекта Федерации в курсе "Документационное обеспечение управления” //Делопроизводство. 2002. № 1. С. 109-111.

18. Ермолаева А.В. Понятие правового акта как официального документа //Делопроизводство. 2003. № 1. С. 12-18.

19. Ермолаева А.В. Организация документооборота в органах исполнительной власти Саратовской области //Делопроизводство. 2003. № 2 С. 19-23.

20. Ермолаева А.В. Договоры и соглашения органов государственной власти субъектов Федерации как разновидность нормативных документов //Делопроизводство. 2003. № 3. С. 4-9.

21. Ермолаева А.В., Ланденок М.И. Работа с обращениями граждан в органах государственной власти субъектов РФ и органах местного самоуправления (на примере Саратовской области) //Секретарское дело. 2004. № 12(52) С. 34-42.

22. Ермолаева А.В. Программные документы как внешняя форма принятия управленческих решений //Делопроизводство. 2005. № 1. С. 10-15.

23. Ермолаева А.В., Брагина Е., Ниженко Т. О некоторых аспектах ведения делопроизводства в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ (на примере Саратовской областной Думы) //Делопроизводство. 2006. № 1. С. 21-30.

24. Ермолаева А.В. О некоторых аспектах правового регулирования ДОУ и архивного дела в субъекте РФ //Делопроизводство. № 2. 2006. С. 3-8.

25. Ермолаева А.В. К вопросу регламентации информационно-документационного обеспечения в системе органов исполнительной власти //Делопроизводство. 2009. № 1. С. 8-12.

26. Ермолаева А.В, Кутилина Н.А. Документационное обеспечение деятельности главного федерального инспектора в субъекте РФ Аппарата полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе //Делопроизводство. 2009. № 4. С. 49-56.

27. Ермолаева А.В. Организация документооборота в органах исполнительной власти: теория и практика //Делопроизводство. 2012. № 1. С. 13-17.

Доклады, сообщения:

28. Ермолаева А.В. Официальные документы органов государственной власти субъектов Федерации в курсе “Документационное обеспечение управления” //Документация в информационном обществе: проблемы государственного регулирования документационного обеспечения управления при переходе на информационные технологии. Доклады и сообщения на Восьмой международной научно-практической конференции 21-22 ноября 2001 г. М., 2003. С. 296-303.

29. Ермолаева А.В. Организация документооборота в органах исполнительной власти Саратовской области /Документация в информационном обществе: унификация и стандартизация межведомственного и корпоративного документооборота: Доклады и сообщения на девятой Международной научно-практической конференции 5-6 декабря 2002 г. Росархив. ВНИИДАД - М., 2003. С. 91-98.

30. Ермолаева А.В. Проблемы формирования системы правовых актов субъектов Федерации (документоведческий аспект) //Конституция РФ и современное законодательство: проблемы реализации и тенденции развития (к 10-летию Конституции РФ) Международная научно-практическая конференция (1-3 октября 2003 г.) в 3 ч. /Под ред. А.И.Демидова, В.Т.Кабышева. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2003. ч. 2. 274 с. С. 237-238.

31. Ермолаева А.В. Документирование и информационно-документационное обеспечение деятельности законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации //Документация в информационном обществе: парадигмы ХХ1 века. Доклады и сообщения на десятой Международной научно-практической конференции (25-26 ноября 2003 г.)/Федеральное архивное агентство. ВНИИДАД.- М., 2004, -350 с. С.47-54.

32. Ермолаева А.В. Программные документы как внешняя форма принятия управленческих решений в контексте административной реформы /Документация в информационном обществе: административная реформа и управление документацией. Доклады и сообщения на Х1 Международной научно-практической конференции 23-25 ноября 2004 г. Росархив. ВНИИДАД. - М. 2005. С. 138-145.

33. Ермолаева А.В. О некоторых аспектах правового регулирования документационного обеспечения управления и архивного дела в субъектах Российской Федерации //Документация в информационном обществе: законодательство и стандарты: Доклады и сообщения на ХП Международной научно-практической конференции 22-23 ноября 2005 г. Росархив. ВНИИДАД. М. 2006. С. 106-114.

34. Ермолаева А.В. Понятийный аппарат федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» //Документация в информационном обществе: современные технологии документооборота: доклады и сообщения на XIII Международной научно-практической конференции 22-23 ноября 2006 г. /Росархив. ВНИИДАД. М., 2007. С. 100-105.

35. Ермолаева А.В. Корпоративный документооборот и компетенции государственных служащих в сфере документационного обеспечения управления / Документация в информационном обществе: корпоративный документооборот: Доклады и сообщения на XV Международной научно-практической конференции 21-22 ноября 2008 г. /Росархив. ВНИИДАД. М., 2009. С. 35-42.

36. Ермолаева А.В. Документационное обеспечение деятельности органов исполнительной власти и новые Правила делопроизводства /Документация в информационном обществе. Электронное правительство: управление документами: Доклады и сообщения на XVI Международной научно-практической конференции 26-27 ноября 2009 г. / Росархив. ВНИИДАД. М. 2010. С. 97-105.

37. Ермолаева А.В. Регламентация использования государственного языка и языков народов Российской Федерации в делопроизводстве органов государственной власти субъектов РФ /Интеграционные процессы в коммуникативном пространстве регионов: Материалы Международной научной конференции. Волгоград. 2010. С. 399.

38. Ермолаева А.В. О некоторых организационных и методологических аспектах реализации концепции электронного правительства //Документация в информационном обществе: международный опыт управления документами. Доклады и сообщения на XVII Международной научно-практической конференции 25-26 ноября 2010 г. / Росархив. ВНИИДАД. М. 2011. С. 97-103.

39. Ермолаева А.В. Законодательная деятельность в субъекте Российской Федерации (на примере Саратовской области) В сб. науч. тр.: Актуальные вопросы научных исследований. Саратов: Изд. Саратовский педагогический институт. 1997. С. 38-40.

40. Ермолаева А.В. Особенности оформления и опубликования правовых актов органов государственной власти (на примере Саратовской области) В сб. науч. тр.: Актуальные вопросы научных исследований. Саратов: Изд. Саратовский педагогический институт. 1998. С. 77-80.

41. Ермолаева А.В. Проблемы унификации регионального правотворчества. В сб. науч. тр.: Россия на рубеже ХХ1 века. Проблемы управления глазами молодых. Ч.1. Саратов: Изд. Поволжской академии государственной службы. 2000. С. 59-62.

42. Ермолаева А.В. От традиционного документооборота к электронному: проблемы и перспективы //Информационные технологии в политическом, социальном и экономическом менеджменте: Сборник научных трудов. - Саратов: Поволжская академия государственной службы им. П.А.Столыпина, 2006. С.32-35.

43. Ермолаева А.В. Обращения граждан как средство эффективного взаимодействия органов государственного управления и гражданского общества //Развитие партнерских отношений государства, гражданского общества и бизнеса: Сборник научных трудов. - Саратов: Поволжская академия государственной службы им. П.А.Столыпина, 2006. С. 11-13.

44. Ермолаева А.В. Информация и технология принятия управленческих решений: теория и практика //Государственная и муниципальная служба: от качества подготовки - к качеству управления /отв. ред. С.Ю. Наумов. Саратов: Поволжская академия государственной службы им. П.А.Столыпина. 2007. С. 201-205.

45. Ермолаева А.В. Технологии документационного обеспечения управления //Качество государственного и муниципального управления как фактор конкурентоспособности российских регионов: Сборник научных трудов. - Саратов: ПАГС. 2007. С. 209-211.

46. Ермолаева А.В. Использование государственного языка: документоведческий аспект //Российская многонациональная цивилизация: единство и противоречия: сб. науч. трудов. - Саратов: Поволжская академия государственной службы им. П.А.Столыпина, 2009. С. 113-115.

47. Ермолаева А.В. О некоторых аспектах организации документационного обеспечения деятельности органов исполнительной власти //Документационные процессы в информационном обществе: Сборник материалов заочной Всероссийской научно-практической конференции. - Саратов: Научная книга. 2009. С.107-114.

48. Ермолаева А.В. Электронный документооборот как основной элемент реализации концепции электронного правительства / Город в современном пространстве: культура, политика, экономика, право: сб. науч. трудов - Саратов. Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина. 2011. С. 181-182.

49. Ермолаева А.В. Особенности преподавания дисциплины "Документационное обеспечение управления" государственным и муниципальным служащим" / Материалы Всероссийской научно-практической конференции "Проблемы преподавания архивоведческих и документоведческих дисциплин: современная практика и перспектива". / Сост.: Осичкина Г.А., Мосягина О.В.; Министерство образования РФ, РГГУ, УМО вузов РФ по образованию в области историко-архивоведения, Федеральная архивная служба России. М., 2001. С. 96-99.

50. Ермолаева А.В. Правовая информация и правовой документ: точки соприкосновения //Сборник материалов V Всероссийской научно-практической конференции с международным участием: «Документ: история, теория, практика. Томск. 2011. С. 69-73.

Учебные пособия:

51. Володин В.В., Ермолаева А.В. Организация делопроизводства в органах представительной и исполнительной власти, организациях, учреждениях. Саратов: Изд. "Газета", 1994. 176 с.

52. Ермолаева А.В. Виды управленческих документов в органах государственной власти субъектов Российской Федерации, учреждениях и организациях. Саратов: Изд. Поволжской академии государственной службы. 1998. 160 с.

53. Ермолаева А.В. Правовые и организационно-распорядительные документы органов государственной власти субъектов Российской Федерации / Учебное пособие. 143 с. Рекомендовано Учебно-методическим объединением вузов Российской Федерации по образованию в области историко-архивоведения в качестве учебного пособия для студентов высших учебных заведений обучающихся по специальности 350800 «Документоведение и документационное обеспечение управления» (протокол заседания Президиума Совета УМО № 14 от 2 декабря 2003 г.).

54. Ермолаева А.В. Документы субъектов Российской Федерации: Учеб. пособие. - М.: Юристъ, 2005. 158 с.

Размещено на Allbest.ru