Документирование правотворческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации в постсоветский период (теоретико-методологический аспект)

Поскольку официальные письменные документы органов государственной власти, отражающие их правотворческую деятельность, содержат правовую информацию, выступают в качестве регулятора общественной жизни, а в последующем являются частью Архивного фонда Российской Федерации, в главе проанализирована степень регламентации процессов документообразования официальных документов органов государственной власти в постсоветский период.

В параграфе «Документирование деятельности органов государственной власти: традиционные и современные технологии» проанализирован правовой режим документирования информации в постсоветский период. Подчеркивается, что с отменой системообразующего по отношению к информации и документации федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» //СЗ РФ. 1995. № 8, ст. 609 (утратил силу 08.08.2006), в период действия которого документирование информации служило обязательным условием включения в государственные информационные ресурсы, изменились и выстраиваемые на практике приоритеты по их формированию. Сделан вывод о том, что регламентация процесса формирования централизованных общегосударственных информационных ресурсов должна способствовать построению системы управления информацией как документной системы, обеспечивающей идентификацию информации на любом материальном носителе.

Анализируется степень регламентации и практическое применение в органах государственной власти технологий, связанных с процессами производства, сбора, обработки, хранения, поиска, предоставления информации. Сделан вывод о том, что именно применяемые методы и способы осуществления этих процессов позволяют дифференцировать информационные технологии на «традиционные» и «электронные». Такое деление, несомненно, является условным, поскольку речь не должна идти о полном или даже частичном вытеснении бумажных документов электронными в целях приоритетного использования новейших технологий. Скорее следует говорить о рациональном использовании имеющихся технологий и технических средств, обеспечивающих необходимое качество документирования в целях повышения эффективности деятельности органов государственной власти. В этом контексте обращается внимание на применение терминов «делопроизводство» и «документооборот» в российском законодательстве.

Особое внимание уделено процессу производства документированной информации, который в документоведческой терминологии обозначается как «документирование», что означает «запись информации на различных носителях по установленным правилам» ГОСТ Р 51141-98 Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения. Подчеркивается, что в теории и на практике понятие «документирование» рассматривается шире и под ним понимается весь процесс создания документа, включающий в себя определение вида документа, этапы его разработки (подготовка проекта документа), его оформление, подписание (утверждение). В данном контексте более точным является термин «документообразование», отсутствующий в официальной терминологической системе, но всё чаще используемый научным сообществом. Насколько регламентирован этот процесс и в дальнейшем «прозрачна» технология его реализации, настолько созданный документ является объективированным отражением деятельности органа государственной власти.

На основании проведенного анализа выявлено, что сдерживающим фактором, препятствующим адекватному использованию современных технологий при документировании деятельности органов государственной власти, послужило отсутствие комплексного подхода в решении задач по их внедрению в практическую деятельность, превалирование так называемых «технических решений» и недооценка документоведческого аспекта. В законодательной ветви власти это усугубляется и отсутствием необходимой организационно-правовой основы самого законодательного процесса.

Делается вывод о необходимости разработки закона «О документационном обеспечении управленческой деятельности» в целях регламентации параллельного, взаимодополняющего сосуществования документированной информации на различных носителях.

В этой связи в параграфе «Основные направления государственного регулирования документационного обеспечения управления и архивного дела в постсоветский период» проанализирована степень регламентации указанных сфер, обеспечивающих «жизненный цикл» документа, что представляется наиболее актуальным в отношении документов, отражающих правотворческую деятельность.

Выявлено, что, несмотря на смену государственного устройства в начале 90-х годов прошлого века, а в последующем и проводимое в Российской Федерации реформирование системы органов исполнительной власти, в вопросах документационного обеспечения их деятельности сохраняется приверженность к отечественным традициям. Так, практически не изменился видовой состав документов, отражающих процессы управления в целом и, в частности, документов, отражающих их правотворческую деятельность. Характеризуя современное состояние организационно-правового регулирования этих вопросов, отмечается принципиальное замечание, сформулированное М.В.Лариным, что «постсоветская Россия сохранила действие советских актов в сфере делопроизводства, обеспечив тем самым историческую преемственность и сохранив базис для дальнейшего нормотворчества»См.: Ларин М.В. Государственное регулирование делопроизводства в России: история и современность // Документация в информационном обществе: Проблемы государственного регулирования документационного обеспечения управления при переходе на электронные технологии. Докл. и сообщ. на восьмой Международной научно-практической конференции 21-22 нояб. 2001 г. - М., 2003, с.22..

Наряду с этим дается обоснование, что эффективность решения вопросов организации этих сфер в современный период в значительной степени зависит от степени их регламентации как на федеральном, так и на региональном уровнях. При этом, с одной стороны, четкое разграничение вопросов компетенции всех участников правотворческого процесса обуславливает дифференциацию регламентных норм, с другой стороны, как и любой вид деятельности, делопроизводство и архивное дело должно основываться на унифицированных требованиях, являющихся системообразующей организационной основой. Достижению такого сбалансированного подхода во многом должно способствовать не только качество нормативно-правовой базы федерального и регионального уровня, но и своевременность ее разработки.

На основании проведенного анализа делается вывод о более последовательной регламентации архивного дела, в отличие от сферы документационного обеспечения управления (ДОУ), основу которого составляет именно законодательное регулирование, в том числе и на уровне субъектов РФ. Правовое регулирование ДОУ в постсоветский период как на федеральном, так и на региональном уровнях не входило в число первоочередных задач. В значительной степени это связано с продолжающимися административными реформами; незавершенностью процедуры разграничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления; отсутствием координирующего центрального органа исполнительной власти, обладающего соответствующими полномочиями в области документационного обеспечения управления, что не способствует разработке единой государственной политики в этой сфере и препятствует решению вопросов по оптимизации её правового регулирования.

В параграфе «Регламентация порядка документирования правотворческой деятельности в Российской Федерации» показано, что в отсутствии единой правовой регламентации данные вопросы получают косвенное отражение в целом ряде законов и подзаконных актов, в том числе, регламентирующих деятельность самих субъектов правотворчества.

Так, например, регламентация подготовки и оформления законодательных актов содержится в документах различного видового состава и правового статуса, устанавливающих порядок деятельности различных субъектов, и в целом носит фрагментарный характер. Между тем, статус закона обуславливает, чтобы вопросы его разработки регламентировались документом соответствующего ему уровня. В противном случае сам законодательный процесс не имеет достаточной легитимной основы, а несовершенство регламентации документационного обеспечения законотворческого процесса обусловливает возникновение правовых коллизий, делает уязвимыми результаты процесса законотворчества.

Показано, что в отличие от законодательной ветви, правотворческая деятельность органов исполнительной власти получила отражение в специальном нормативном документеПостановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" (в ред. от 21.02.2011 № 94) //СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895; 2011. № 9. Ст. 1251. . Однако анализ данного документа позволяет сделать вывод об отсутствии в нем качественных характеристик установленных видов нормативных документов, дифференциации их по субъектам правотворчества, принципов классификации, регистрации и систематизации в документальном фонде органа государственной власти, особенностей подготовки и оформления в зависимости от вида нормативного документа. Кроме того, данный документ не содержит исчерпывающего перечня всех видов, отнесенных к категории нормативных актов.

На основании этого формулируется вывод о необходимости разработки федерального закона «О системе нормативных актов Российской Федерации». Приводятся примеры правового регулирования данного вопроса в других странах, в частности, странах ближнего зарубежья.

Анализируется опыт субъектов РФ, которые с середины 90-х годов прошлого века пытались компенсировать отсутствие федерального закона путем разработки и принятия собственных законов о системе нормативных правовых актов. В результате проведенного анализа выявлено:

не все из законодательных (представительных) органов субъектов Федерации приступили к разработке закона о нормативных правовых актах на начальном этапе реализации своих полномочий. Это означает, что принятие (утверждение) правовых документов субъектов Федерации определенный период времени осуществлялось вне установленных правил;

субъекты Федерации по-разному определяют круг вопросов, которые должны быть урегулированы в законах;

субъекты Федерации по-разному раскрывают вопросы разработки и оформления правовых актов как официальных документов.

Констатируется, что регламентация правотворческой деятельности на региональном уровне в течение длительного периода времени осуществлялась независимо друг от друга и поэтому ее результаты не могли носить унифицированный характер, а вопросы документообразования не всегда являлись предметом правового регулирования.

В целом анализ регламентации правотворческой деятельности подводит к выводу о необходимости разработки как на федеральном, так и на региональном уровнях двух самостоятельных документов: закона о нормативных правовых актах и закона о разработке законодательных актов, отражающих, в том числе, и основные вопросы их документообразования.

Глава 2. Правовой акт как объективированное отражение деятельности органов государственной власти

В параграфе «Понятие нормативного акта как официального документа» анализируются термины, основным компонентом которых является слово «акт»: «акт юридический», «правовой акт», «подзаконный акт», «нормативный акт», «нормативный правовой акт», содержащиеся в специальной литературе, в документах федерального и регионального уровня, энциклопедических и юридических словарях. При этом отмечается односторонность определения понятия «нормативный акт». Подчеркивая, прежде всего, его назначение - закрепление правовых норм или обязательных предписаний (правил поведения), принятых органам власти, должностными лицами, влекущих юридические последствия - оно нивелировало его документальную сущность.

Показано, что обратить внимание специалистов на природу нормативного акта удалось лишь в 1996 г. с помощью специального постановления Государственной думы Постановление Государственной думы от 11 ноября 1996 г. № 781 «Об обращении в Конституционный суд Российской Федерации». См.: Собрание законодательства РФ 02 дек. 1996, № 49, ст. 5506., а в 1998 г. Минюст России признал: «нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм» Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (утв. приказом Минюста России от 17 апреля 1998 г. № 42). . Это означало, что, нормативный правовой акт, как всякий документ, может стать объектом и предметом научного анализа в документоведении.

Воспринимая нормативный документ в качестве объективированного отражения деятельности органов государственной власти в обоих его составляющих - носителе и информации, документоведение традиционно прибегает к выявлению и анализу особенностей применяемых способов документирования. В этой связи анализируется трактовка термина «письменный документ» в документоведении и в сфере права. С этих же позиций исследуется понятие «официальный документ», имеющее широкое определение в документоведческой науке и сложности, возникающие при отнесении документа к категории официального либо неофициального в юридической науке. Выявление природы официального документа потребовало обратиться и к другим понятиям, таким как «юридическое значение информации», «официальный источник происхождения», «юридическая сила документа», «юридический факт», «форма нормативного правового акта» и др.

Дискуссионной является и трактовка термина «форма нормативного правового акта», поскольку под формой документа юридическая наука подразумевает то, что в документоведении принято считать видом документа (например, постановление, распоряжение и др.). В свою очередь, под формой документа в документоведении понимается вся совокупность обязательных элементов, присущих конкретному виду, то есть его формуляр. Подобная неоднозначность и неопределенность применяемых терминов приводит к необходимости их уточнения.

Сравнительный анализ определений понятия «нормативный правовой акт» позволяет сделать вывод о том, что для более точного отражения природы этой категории документов, следует опираться не только на юридическую терминологию, но и в равной степени использовать документоведческую. В частности, термин "документ" должен служить одним из существенных признаков обозначаемого предмета. Немаловажным при этом представляется отражение способа (способов) документирования этой категории документов, гарантирующих их юридическую силу и обеспечивающих длительную сохранность, поскольку все они в дальнейшем войдут в состав соответствующих архивных фондов, представляя собой историческую ценность. В качестве варианта с учетом документоведческого аспекта предлагается следующая редакция обсуждаемого определения: "Нормативный правовой акт - это официальный письменный документ, установленного вида, законодательно закрепленного за субъектом правотворчества, принятый (изданный) им в пределах компетенции и оформленный в соответствии с действующими правилами документирования, обеспечивающими его аутентичность на бумажном и электронном носителях, являющийся основным источником права и историческим источником.

Институциональные характеристики нормативного акта как официального документа сформулированы в соответствующем параграфе на основании анализа его признаков, свойств, функций, реализуемых на протяжении всего «жизненного цикла».

Следует подчеркнуть совпадение ряда характеристик с позиций документоведения и права. Показано, что информационно-правовая функция является доминирующей для рассматриваемой категории документов. Однако её выделение не может рассматриваться как исчерпывающее в вопросе о сущности нормативного документа. Ограниченность такого подхода состоит в том, что он не выделяет документ из множества других объектов с зафиксированной на материальном носителе информации, нивелирует его исключительность и самодостаточность. Не умаляя значения правотворчества как особого вида умственной деятельности по созданию норм права, следует констатировать, что в рамках юридической техники практически не отражается феноменальность нормативного акта как документа.

Показано, что именно документ, представляющий собой единство носителя, информации и формы (структуры) ее записи, обеспечил нормативным актам статус основного источника права.

Выявлено, что информационная и правовая функции непосредственно связаны с коммуникативной и социальной функциями, также присущими нормативному акту, ибо он должен быть порожден той или иной социальной потребностью и, в силу этого, являться социально значимым объектом. Нормативный акт представляет собой не только универсальный социальный инструмент, но и в значительной степени политический, реализуя соответствующую функцию, которая выделена и в документоведении См.: Илюшенко М.П. Функциональный анализ документа // Делопроизводство. 1999. № 2; Там же. 2000. № 1. .

Отмечается, что актуализация перечисленных функций в их единстве, как и востребованность в их реализации, свойственны для активной стадии «жизненного цикла» нормативного акта. Присущие в большей или меньшей степени любому официальному документу, в отношении нормативного акта они усиливаются за счет особой процедуры - процедуры официального опубликования, обнародования.

Анализируется значение исторической функции нормативного акта, которая приобретается в результате процесса эволюции источников права из активного периода, «периода действия», в стадию покоя (архивной ценности). Отмечается, что на данном этапе они выступают «как объект и предмет архивного хранения и использования в архивоведении, и как объект и предмет документальной публикации в археографии, и как объект и предмет источниковедческого анализа в документальном источниковедении, и как неоспоримое доказательство истинности произошедшего в историческом исследовании» См.: Козлов В.П. Общая теория документа // Делопроизводство. 2009. № 3. С. 6..

Применительно к практике правотворческой деятельности в Российской Федерации отмечается существенный фактор, препятствующий адекватной реализации функций нормативного акта как регулятора общественных отношений и как исторического источника. При отсутствии ограничивающих регламентных положений в нормативный правовой акт может быть внесено N-е количество изменений и дополнений, которые имеют аналогичную с основным документом форму, что в сфере права означает «подвижность правовой системы» См., например: Васильев А.М. О системах советского и международного права // Советское государство и право. 1985. С. 66. . Подобная дискретность внутри одного документа приводит к нарушению единства информации и носителя, основного условия существования документа.

Сделан вывод, что нормативные правовые акты, как объективированное отражение деятельности органов государственной власти, имеют ярко выраженную индивидуальную природу, анализ особенностей бытования которых осуществляется в основном в рамках юридических наук. Используемые до настоящего времени в документоведении подходы к изучению нормативных актов не позволяли выделить данную категорию из массива документов, выполняющих регулятивную правовую функцию, наделив ее признаками системности, мало изученными оставались процессы документообразования, функционирования, классификации и т.д.

Анализу одного из этих процессов посвящен параграф «Правовая информация: классификация и систематизация (правовой и документоведческий аспект)». Обосновывается актуальность задачи систематизации подлинников правовых актов, основанной на соответствующей системе классификации. Объектом классификации выступает бумажный носитель с зафиксированной на нем правовой информацией. В качестве основного признака классификации указывается номинальный (видовой). В документоведении он является определяющим при разработке основных классификаторов - типовых перечней документов, номенклатур дел.

Сделан акцент на номенклатуру дел как основу информационно-поисковой системы (ИПС), которая действует в рамках органа государственной власти (реже внутри ведомственной корпоративной системы). Децентрализация подобных ИПС обуславливается децентрализованным хранением документов.

Устанавливаются причины, по которым построение локальных ИПС по правовым документам органа государственной власти неэффективно при выборе номинального признака в качестве основного признака классификации. Показано, что данные противоречия еще более обострятся при построении интегрированной ИПС, в частности, по правовым актам субъектов РФ.

Систематизация правовой информации рассматривается и с точки зрения сферы права. При этом подчеркивается, что на первый план ставится решение задачи, направленной на обеспечение широкого доступа к правовой информации юридических и физических лиц и, соответственно, систематизацию нормативных предписаний. В отличие от документоведческого подхода, в сфере права под систематизацией правовых актов понимается деятельность по инкорпорации, консолидации и кодификации текстов нормативных документов для поддержания их в актуальном состоянии, установлении взаимосвязей. Это приводит к нарушению целостности материального носителя и информации.

Возникает проблема, связанная с обеспечением пользователей актуальной правовой информацией. Решению данной проблемы способствует активное внедрение электронных ресурсов, в частности, справочных информационно-правовых систем (СПС), которые открыли новые возможности библиографического обслуживания, предоставляют дополнительные инструменты поиска, обеспечивая ознакомление с действующей редакцией нормативного акта, устанавливая взаимосвязи, иерархическую соподчиненность правовых норм и т.д.

Поскольку объектом систематизации в данном случае является правовая информация - это обуславливает использование тематического признака классификации (аналог предметно-вопросному признаку в документоведении) в качестве основного.

В этой связи в разделе анализируется классификатор правовых актов Указ Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511 «О классификаторе правовых актов» (в ред. от 28.06.2005 № 736) // СЗ РФ. 2000. № 12. Ст. 1260.. В результате анализа выявляется отступление от основного принципа классификации - классификации на отдельные группы по установленному доминантному признаку (основанию классификации), поскольку происходит смешение номинального и тематического признаков.

С точки зрения права выделяется еще один чрезвычайно важный признак классификации - классификация нормативных актов по иерархии. При этом устанавливается как взаимосвязь, так и определенное противоречие между номинальным и иерархическим признаками классификации.

Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что и с позиций права, и с позиций документоведения важной является постановка вопроса о возможности параллельного существования нормативного документа на бумажном (подлинник) и электронном (копия, имеющая юридическую силу) носителях. В случае его положительного решения время покажет, сможет ли электронный носитель выступать не только в качестве источника права, но и как исторический источник.

Несмотря на то, что нормативный правовой акт как официальный письменный документ представляет собой единство материального носителя и информации, объекты классификации в сфере документоведения и в сфере права различны. Данное обстоятельство обуславливает выбор основного признака классификации рассматриваемой категории документов - соответственно номинальный и тематический.

Отмечая важность указанных классификационных признаков, следует констатировать наличие определенных проблем, связанных с систематизацией нормативных документов по указанным основаниям. Для использования нормативно-правовых актов Российской Федерации и её субъектов как в оперативных так и ретроспективных целях, необходимо построение интегрированной информационно-поисковой системы, базирующейся на сочетании нескольких признаков и уровней классификации.

Глава 3. Виды и внешняя форма официальных документов, входящих в систему правовых актов Российской Федерации и субъектов Федерации

«Видовой состав правовых документов органов государственной власти Российской Федерации». Анализ Конституции РФ свидетельствует о том, что в ней при установлении системы органов государственной власти регламентируются и основные виды документов, возникающие в результате реализации их полномочий. Таким образом, главным документом государства заложена основа правовой системы. При этом установленный видовой состав свидетельствует о сохранении исторических традиций - большинство из указанных видов документов широко использовались в деятельности органов государственной власти и управления советского периода. Одновременно обращается внимание на появление таких разновидностей законодательных актов как: федеральный конституционный закон, федеральный закон, устав, закон субъекта Российской Федерации.

Анализируется законодательство постсоветского периода в целях установления видового состава нормативных документов федерального уровня. Дается характеристика международным договорам; указам, распоряжениям, посланиям Президента РФ; постановлениям и распоряжениям Правительства РФ; постановлениям, регламентам палат Федерального Собрания; приказам, регламентам, положениям, правилам, инструкциям федеральных органов исполнительной власти с целью установления критериев нормативности, обуславливающих включение в систему нормативных документов Российской Федерации.

Выявлено, что самым распространенным видом правового документа является постановление. Одновременно возникает проблема по формализации качественных характеристик для данного вида, поскольку он принимается различными субъектами правотворчества и может являться как нормативным, так и ненормативным документом.

Наибольшие противоречия в применяемых видах документов отмечаются в исполнительной ветви власти из-за отсутствия качественных характеристик отдельных видов документов и их дифференциации между субъектами правотворчества. Кроме того, такие виды документов как положения, правила и инструкции, несмотря на их отнесение к категории нормативных актов, не воспринимаются в качестве самостоятельных, поскольку утверждаются постановлениями и оформляются в форме приложений к ним.

Результат анализа нормативных актов федерального уровня показывает, что данная категория в ряде случаев представлена обобщенной формулировкой «…и иные нормативные правовые акты». Аналогичное замечание относится и к обозначению субъекта правотворчества, завуалированного под словосочетанием «органы исполнительной власти». Все это делает подвижной и неустойчивой систему нормативных документов федерального уровня, как по применяемым видам, так и по участникам правотворческого процесса, что, в конечном итоге, не способствует ее унификации.

В целом отмечается, что указания на возможность издания нормативных документов теми или иными субъектами и регламентация их видов содержатся в различных подзаконных актах. Это свидетельствует о том, что формирование системы нормативных правовых документов на федеральном уровне еще не завершено, а наибольшее многообразие как субъектов правотворчества, так и применяемых видов документов наблюдается в исполнительной ветви власти.

Проведенный анализ подтверждает необходимость разработки федерального закона о системе нормативных правовых актов Российской Федерации, в котором, наряду с установлением четких границ в отношении субъектов правотворчества, уполномоченных на издание таких документов, следует упорядочить видовой состав нормативных документов и их иерархию. При этом и с позиции правоведения и с позиции документоведения целесообразно определенные виды документов вывести из тени «приложений» и придать им соответствующий статус.

«Правовые документы органов государственной власти и высшего должностного лица субъекта Федерации, как основная форма реализации их полномочий». Анализируются вопросы по определению субъектов правотворчества и закреплению за ними тех или иных видов правовых документов. Обращается внимание на дифференциацию видов документов, являющихся основными законами субъектов РФ - это конституции для республик и уставы - для иных субъектов РФ.

В параграфе дается характеристика федерального и регионального законодательства, определяющего компетенции органов государственной власти субъектов РФ, в рамках которых они могут издавать правовые документы. Приводятся данные о том, как применение определенного вида документа служило инструментом для осуществления обходного маневра и исключало участие определенных субъектов из правотворческой деятельности. В этой связи комментируются отдельные новеллы законодательства РФ, иллюстрирующие взаимосвязь устанавливаемых компетенций органов государственной власти и видов документов, посредством которых должны быть оформлены принимаемые ими решения.

На основании анализа федерального законодательства можно сделать вывод, что в нем отсутствует четкое разграничение полномочий высшего должностного лица и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, что, в свою очередь, неизбежно отразилось на дифференциации принимаемых ими правовых документов. Между тем правильный выбор вида документа теснейшим образом связан с четким определением компетенции самих государственных органов, иначе затруднен и поиск его оптимальной модели.

Нормы федерального законодательства лишь фрагментарно подходят к установлению видов правовых документов и критериев их нормативности. Так, например, законодательством РФ принимаемые виды документов определены относительно высшего должностного лица (указ (постановление) и распоряжение), но отсутствуют в отношении высшего исполнительного органа субъекта РФ. При этом определяются основные вопросы компетенции, но отсутствует их четкое разграничение между названными субъектами правотворчества, поскольку высшее должностное лицо одновременно является и руководителем высшего исполнительного органа. В результате возникает коллизия: в каких случаях, и в каких пределах общественные отношения должны регламентироваться высшим исполнительным органом, а в каких в качестве регулятора целесообразнее выступать высшему должностному лицу? В данной ситуации, когда сферы приложения полномочий размыты, выбор формы издаваемых документов во многом обусловлен степенью активности и личной авторитетности каждого из названных субъектов управленческой деятельности.

С целью определения наиболее оптимальной модели для выработки рекомендаций и предложений по определению видов документов, отражающих правотворческую деятельность органов государственной власти и высшего должностного лица субъектов Федерации, проводится анализ законов о нормативных правовых актах субъектов Федерации.

Анализ законодательства субъектов Федерации показывает:

- при осуществлении правотворческой деятельности используются различные виды документов. При этом одним и тем же видам придается статус "нормативного" или "ненормативного";

- различны подходы и в закреплении применяемых видов документов за субъектами правотворчества;

- определения видов документов, являющихся правовыми актами, весьма условны и не отличаются особой четкостью формулировок. Наиболее противоречивы определения, даваемые таким видам документов, как постановление и распоряжение, которые могут быть приняты как по принципу единоначалия, так и коллегиально, отнесены к различным субъектам правотворчества, иметь как нормативный, так и ненормативный характер.

Проведенный анализ только части существующих законов субъектов Федерации о правовых актах свидетельствует о необходимости упорядочения видов документов, отражающих правотворческую деятельность субъектов Федерации, так как, несмотря на ряд общих подходов, они имеют и принципиальные различия. При этом в рассматриваемых законах должны быть представлены все субъекты правотворчества и виды документов, отражающие их правотворческую деятельность.

"Внешняя форма нормативных документов органов государственной власти". С позиции документоведения проводится критический анализ федерального и регионального законодательства, регламентирующего внешнюю форму законов и подзаконных актов. Отмечается несогласованность в используемой терминологии при установлении состава обязательных реквизитов для данной категории документов, и требований к их оформлению. Поскольку, например, в законодательстве субъектов Федерации отражены не все виды документов, применяемые в правотворческой деятельности, остаются неурегулированными и вопросы их оформления. Данные пробелы восполняются в результате практической деятельности.

Выявлены особенности внешней формы законодательно-нормативных документов постсоветского периода, одной из которых является оформление герба Российской Федерации, герба субъекта Федерации, наличие которых обеспечивает дифференциацию нормативных документов федерального и регионального уровня. В параграфе обозначены и другие отличительные признаки, присущие внешней форме законодательных актов, выраженные в оформлении наименования автора, даты, регистрационного номера, структурировании текста.

Особое значение для нормативных документов имеет процедура подписания, которая не только придает документу юридическую силу, но и служит основанием для его опубликования и введения в действие. Показаны прецеденты оформления законодательных актов субъектов РФ, иных нормативных документов без данного реквизита. В этой связи выявляются нормы законодательства, допускающие двойную трактовку осуществления данной процедуры.

На основании проведенного анализа делается вывод о необходимости соответствия используемой терминологии при обозначении реквизитов нормативных актов общегосударственным нормативам. Формулируется предложение о необходимости унификации внешней формы нормативных актов в зависимости от конкретного вида, что будет способствовать повышению общегосударственной культуры их оформления, а также явится необходимым условием при создании единой информационно-поисковой системы, обеспечивающей их автоматизированный учет, поиск правовой информации и в определенной мере - логический анализ юридических предписаний.

По результатам анализа видового состава нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов РФ формулируются предложения по построению системы нормативных актов Российской Федерации.

Глава 4. Документирование законотворческого процесса

Законодательный (законотворческий) процесс выступает составной частью правотворческого процесса, отличительной чертой которого является строго регламентированный порядок, состоящий из определенных стадий (этапов) (подготовка, принятие, опубликование и т.д.). В данной главе анализ порядка документирования законотворческого процесса проведен на примере деятельности нижней палаты Федерального собрания РФ и законодательных органов субъектов РФ. Подобный документоведческий подход обусловлен практикой реализации законотворческого процесса, свидетельствующей о существенных пробелах в документировании основных этапов, что может привести к отсутствию необходимой информации для принятия итогового решения, вызвать сомнение в полноте реализации и, следовательно, легитимности как самих процедур, так и всего законотворческого процесса в целом.

В наибольшей степени документоведческие аспекты отражены в регламенте - основном организационно-нормативном документе, устанавливающем порядок реализации законотворческого процесса на практике. В содержании работы дана характеристика регламента как вида документа, показано влияние регламента нижней палаты Федерального собрания - Государственной Думы на регламенты законодательных органов субъектов РФ.

Однако анализ специальных источников, посвященных вопросам оптимизации законодательного процесса и юридической техники, свидетельствует о недооценке качества документационного сопровождения проекта закона от первой до заключительной стадии его разработки. Данное обстоятельство обуславливает цель настоящей главы.

В параграфе «Категории и комплексы документов, отражающие законотворческий процесс» показаны варианты классификации документов, сопровождающих законотворческий процесс, осуществляемой в законодательных органах субъектов Российской Федерации.

В результате характеристики этапов законотворческого процесса выявляется состав документов, позволяющий классифицировать их по общепринятым в документоведении категориям: по авторскому признаку (субъекты законодательной инициативы); по номинальному признаку; по месту создания (внутренние и внешние); по способам документирования (письменные (в т.ч. стенограммы), фоно-, аудиовизуальные); по назначению (процедурные, информационно-справочные); по стадиям подготовки (проекты и подлинники); по уровню обобщения информации (первичные и вторичные документы); по способу изложения текста (связный текст, таблица). Особое внимание уделено наиболее распространенному виду документа - постановлению законодательного органа, которое, в свою очередь подлежит классификации по нескольким признакам.

Для определения места документов, отражающих законотворческий процесс, в структуре документальных фондов законодательных (представительных) органов анализируются принципы их систематизации в номенклатуре дел. Актуальность этой задачи обусловлена тем, что органы законодательной власти разрабатывают индивидуальные номенклатуры дел без ориентации на какой-либо типовой вариант.

В результате выявлены следующие проблемы:

субъектами РФ по-разному решается вопрос отражения принятых законов в номенклатуре законодательного органа. Данная проблема связана с выбором места текущего хранения подлинника закона, незавершенностью стадии его подписания и опубликования;

субъекты РФ по-разному подходят к экспертизе ценности документов, относящихся к законотворческому процессу, и установлению сроков их хранения;

документы, сопровождающие разработку конкретного закона, но отражающие различные стадии законотворческого процесса, децентрализованы и входят в состав дел, формируемых различными структурными подразделениями.

Дается критический анализ одному из распространенных принципов формирования дел с протоколами заседаний законодательного органа, при котором принятые на соответствующем заседании документы (законы и постановления) оформляются в качестве приложений.

Необходимость решения задачи по «связыванию» документов, относящихся к принятию конкретного закона в единый комплекс, заставляет пересмотреть существующие принципы формирования дел.

В качестве одного из вариантов объединения документов в комплексы предлагается принцип, отражающий «историю» принятия закона, что позволит объединить в одном деле документы, сопровождающие его разработку и принятие, а также решить проблему ценности документов, относящихся к конкретному закону. Такой подход обеспечит возможность идентификации каждой из стадий его разработки, обусловить практическую, а, в дальнейшем, и историческую ценность входящих в него документов.

В параграфе «Основные виды документов законотворческого процесса» выявляются сущностные характеристики и особенности подготовки основных видов документов, отражающих этапы законотворческого процесса.

При анализе одной из основных стадий законотворческого процесса - оформление и внесение законодательной инициативы, характеризуется круг субъектов законодательной инициативы, а также перечень информации, оформляющий законодательную инициативу. Приводятся примеры оформления законодательной инициативы. Анализируются методические рекомендации по оформлению проектов законов и иных документов.

Выявляются следующие проблемы документирования данной процедуры:

перечень информации, оформляющей законодательную инициативу, сформирован по двум принципам - номинальному и содержательному, что не позволяет однозначно определить состав документов, оформляющих законодательную инициативу;

все необходимые реквизиты, присущие официальному документу, имеет письмо автора законодательной инициативы, тогда как остальная информация оформляется в качестве приложений к нему, что не позволяет идентифицировать ее в полном объеме. Поскольку в письме автора законодательной инициативы фиксируется лишь факт внесения проекта закона, наиболее важная информация, содержащая обоснование необходимости его принятия, в ряде случаев представляется в недокументированной форме.

Наиболее продолжительная по времени и разнообразная как по составу документов, так и по способам документирования - стадия подготовки проекта закона для его внесения на рассмотрение законодательного органа. Она осуществляется в рамках профильных комитетов и повторяется с разной степенью вариативности в соответствии с количеством чтений, необходимых для принятия закона. Отмечается недостаточная степень регламентации порядка документирования данной стадии, а в определенных случаях и ее полное отсутствие.

Проанализированы актуальные, с точки зрения документоведения, вопросы, связанные с оформлением документов, принятых коллегиально. Один из них - процедура подписания протоколов. Проводится сравнительный анализ практики оформления данного реквизита на документах ГосДумы и законодательных органов субъектов РФ. Аргументируется необходимость подписания данных документов двумя и более лицами, являющимися депутатами законодательного органа, в целях недопущения возможности реализации функции, связанной с подтверждением аутентичности принятых и оформленных через определенный промежуток времени документов, аппаратом законодательного органа.

Анализ основных видов документов, сопровождающих законодательный процесс, позволил выявить как общие черты, так и существенные различия в подходах к документированию его основных этапов. Единообразие, прежде всего, проявляется в установлении определенного видового состава документов, большинству из которых присущи специфические черты, приобретаемые за счет уникальности самого процесса. Наличие общих тенденций, имеющих негативный характер, в определенной степени обусловлено недооценкой разработанных и апробированных на практике универсальных правил и методик подготовки и оформления официальных документов, в том числе и учитывающих специфику деятельности коллегиальных органов.

Повторяемость обязательных стадий (этапов) законотворческого процесса позволяет: выявить документы, подлежащие унификации и степень унификации; формализовать законотворческий процесс и разработать соответствующую документированную процедуру для каждой из его стадий (этапов).

Однако часть процедур, связанных с документированием законодательного процесса, еще мало изучена и нуждается в дополнительном анализе. Одной из таких процедур является регистрация законодательных актов и оформление соответствующего реквизита.

«Регистрация законодательных актов как заключительный этап в документировании законотворческого процесса». Обосновывается особая актуальность процедуры регистрации документов и в связи с внедрением компьютерных информационных технологий, созданием в органах государственной власти корпоративных документных систем. Определяется значение регистрации для рассматриваемой категории документов - нормативных правовых актов. Выявляются особенности индексации различных видов правовых документов, принимаемых законодательной (представительной) и исполнительной ветвями власти.

Особое внимание уделено нормативным документам субъектов РФ, поскольку на этом уровне констатируется многообразие применяемых методов систематизации, что свидетельствует об отсутствии унифицированных подходов. В разделе представлены выборочные данные из 83 субъектов РФ, иллюстрирующие наиболее характерные принципы индексации законов, занимающих высшую ступень в иерархии нормативных актов субъектов РФ. Обращается внимание на разнообразие состава информации в регистрационных индексах, что свидетельствует об отсутствии унифицированного подхода.

Наиболее распространенный подход к индексации - сочетание цифровых и буквенных обозначений. Анализ имеющихся вариантов индексирования позволяет сделать вывод о том, что использование аббревиатур не позволяет идентифицировать категорию субъекта («область», «округ»), наименование субъекта (Самарская, Саратовская, и т.п.). При систематизации и формировании ИПС по нормативным документам конкретного субъекта РФ эти факты не будут иметь существенного значения, проблема обозначится при создании интегрированной ИПС нормативных документов общегосударственного уровня.

Выявлена проблема места регистрации. Регистрация федеральных конституционных законов и федеральных законов осуществляется в администрации Президента РФ. В субъектах РФ приоритеты были отданы или законодательной ветви власти (регистрировать и хранить по месту принятия) или высшему должностному лицу субъект РФ (регистрировать и хранить по месту подписания). Отмечены прецеденты регистрации законов, как по месту принятия, так и по месту подписания.

Изучение практического опыта позволяет сделать вывод: несмотря на многообразие применяемых методов регистрации законов остается неизменным сам принцип - валовая нумерация в хронологической последовательности. В результате регистрационный индекс не является отражением систематизации законодательных актов, поскольку не позволяет определить: количество документов принятых в той или иной сфере; количество основных «базовых» законов; количество законов о внесении изменений и дополнений.