Деятельность органов прокуратуры по обеспечению соблюдения конституционных прав граждан на получение квалифицированной юридической помощи

Размещено на http://www.allbest.ru

ГЕНЕРАЛЬНАЯ ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

АКАДЕМИЯ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Методические рекомендации

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ СОБЛЮДЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ ГРАЖДАН НА ПОЛУЧЕНИЕ КВАЛИФИЦИРОВАННОЙ ЮРИДИЧЕСКОЙ ПОМОЩИ

Москва 2010

УДК 347.962:342.7

ББК 67.721-91:67.400.32

Д39

Авторы:

Бессарабов В.Г., доктор юридических наук, профессор (руководитель авторского коллектива) - введение, 1.4, 2.1, 2.2, 3.3;

Ашиткова Т.В., кандидат юридических наук - 1.1-1.3; 1.5; 3.1-3.3;

Сидоренко Е.В., доцент - 1.4;

Скачкова А.Е., кандидат юридических наук, доцент - 1.6;

Шапиева О.Г., доктор юридических наук, профессор - 1.6.

Рецензент:

Субанова Н.В., кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Деятельность органов прокуратуры по обеспечению соблюдения конституционных прав граждан на получение квалифицированной юридической помощи: методич. рекомендации / [В.Г. Бессарабов и др.]; рук. авт. кол. В.Г. Бессарабов; Ген. прокуратура Рос. Федерации; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. - М., 2010. - 68 с.

В работе, исходя из цели и задач прокурорского надзора, рассматриваются вопросы правового регулирования реализации конституционных прав граждан на получение квалифицированной юридической помощи, анализируется правоприменительная практика, даются рекомендации по выявлению нарушений законов и предлагаются меры реагирования на них.

Для прокуроров, осуществляющих надзор за соблюдением конституционных прав граждан на получение квалифицированной юридической помощи в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, а также для обучающихся в учебных центрах, институтах прокуратуры.

УДК 347.962:342.7

ББК 67.721-91:67.400.32

© Генеральная прокуратура Российской Федерации, 2010

© Академия Генеральной прокуратуры

Российской Федерации, 2010

ВВЕДЕНИЕ

В соответствии со ст. 2 Конституции РФ признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Особое значение имеет юридическая защищенность граждан и других субъектов права. Достижение данной цели соотносится также с необходимостью движения по пути международно-правовой унификации правовой системы России.

Оказание квалифицированной юридической помощи гражданам - задача и обязанность государства. Социальная значимость выполнения этой обязанности исключительно велика. Только при надлежащем гарантировании возможно, в частности, эффективное предоставление бесплатной юридической помощи малоимущим. Для реализации закрепленного в ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 04.11.1950 права на доступ к правосудию и справедливому разбирательству и в соответствии с Европейской Резолюцией № (78)8 Комитета министров о юридической помощи и консультациях, принятой им 02.03.1978, государство должно создать систему юридической помощи малоимущим, которая снимет экономические препятствия для их доступа к правосудию и обеспечит им реальную возможность получения бесплатной квалифицированной юридической помощи для защиты своих прав в судах.

Совершенно очевидно, что особое значение гарантированность получения квалифицированной юридической помощи приобретает при привлечении лица государством к тем или иным видам ответственности. В связи с этим государство не просто провозглашает право на получение квалифицированной юридической помощи, но и предусматривает возможность ее бесплатного предоставления определенным категориям лиц.

Однако, несмотря на закрепление права граждан на получение квалифицированной юридической помощи в Конституции РФ, в российском законодательстве отсутствует единая система норм, устанавливающих критерии оценки качества юридической помощи гражданам, определяющих, какие субъекты и в каком объеме оказывают юридическую помощь, в нем отсутствует понятие «квалифицированная юридическая помощь», что в значительной степени осложняет эффективную реализацию прав и свобод граждан, снижает эффективность борьбы с правовым нигилизмом, на необходимость которой неоднократно указывали высшие органы государственной власти и должностные лица современной России.

Для восполнения пробела учеными и практиками разработан проект федерального закона «Об оказании квалифицированной юридической помощи в Российской Федерации», целью которого является приведение законодательного регулирования квалифицированной юридической помощи в Российской Федерации в соответствие с Конституцией РФ и международными стандартами. Однако законопроект встретил много нареканий со стороны юридической общественности, в связи с чем юридическая помощь гражданам России продолжает оказываться без надлежащего правового обеспечения.

По-прежнему много жалоб поступает от граждан в различные инстанции на действия и решения должностных лиц государственных органов. Так, больше всего в 2008 г. к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации поступило жалоб с просьбой защитить гражданские (личные) права граждан - 14 222, их доля в общем количестве поступивших жалоб составила 51,9%. До 16,9% возросла доля жалоб, связанных с проблемами нарушения конституционных прав граждан сотрудниками милиции. В группе жалоб, посвященных соблюдению гражданских прав, преобладающими (34,8%) являются жалобы с просьбами оказать содействие в пересмотре приговоров, определений и постановлений, вступивших в законную силу. Причины такого массового обжалования гражданами действий и решений должностных лиц и государственных органов многообразны, однако само это явление является показателем того, что граждане в нашей стране не получают достаточную квалифицированную юридическую помощь.

Указанные факторы делают необходимость разработки методики выявления прокурорами нарушений прав граждан на получение квалифицированной юридической помощи особенно актуальной.

При подготовке методических рекомендаций был использован опыт, накопленный в прокуратурах субъектов Федерации - республик Башкортостан и Карелия, Волгоградской, Иркутской, Нижегородской, Самарской, Свердловской, Томской, Ульяновской областей.

Авторы методических рекомендаций выражают благодарность прокурорам указанных регионов за предоставленные материалы.

Мы убедились, что эта тема еще недостаточно разработана, и поэтому решили ее изучить и обобщить, подготовив настоящие рекомендации.

Необходимо отметить, что широко распространенный в обществе правовой инфантилизм в сочетании с правовой безграмотностью, а также правовым нигилизмом граждан негативно влияет на уровень законопослушания. В связи с этим никакая, в том числе квалифицированная юридическая, помощь не может заменить потребность формирования системы правового просвещения и правового воспитания граждан, правовой культуры общества, повышения юридической осведомленности граждан, на необходимость которых указано в приказе Генерального прокурора РФ от 10.09.2008 № 182 «Об организации работы по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению».

конституционный право гражданин помощь юридический

1. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕАЛИЗАЦИИ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ ГРАЖДАН НА ПОЛУЧЕНИЕ КВАЛИФИЦИРОВАННОЙ ЮРИДИЧЕСКОЙ ПОМОЩИ

1.1 Понятие квалифицированной юридической помощи

В соответствии со ст. 48 Конституции РФ «каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи. В случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается бесплатно. Каждый задержанный, заключенный под стражу, обвиняемый в совершении преступления имеет право пользоваться помощью адвоката (защитника) с момента соответственно задержания, заключения под стражу или предъявления обвинения».

Статья 48 Конституции РФ является комплексной и включает: 1) право на получение квалифицированной юридической помощи; 2) право на получение бесплатной юридической помощи в случаях, предусмотренных законом; 3) право каждого задержанного, заключенного под стражу, обвиняемого в совершении преступления на помощь адвоката (защитника) с момента задержания, заключения под стражу или предъявления обвинения.

Круг субъектов оказания квалифицированной юридической помощи согласно Конституции РФ - открытый. В определении Конституционного суда РФ от 15.05.2007 № 364-О-О об отказе в принятии к рассмотрению жалоб гражданина Соколова Андрея Алексеевича на нарушение его конституционных прав положениями Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» и Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» отмечается, что Конституция РФ не содержит указания на критерии, соблюдение которых свидетельствует о должном уровне квалификации лиц, оказывающих гражданам юридическую помощь; определение таких критериев относится к компетенции законодателя.

Между тем в российском законодательстве недостаточно разработаны нормативные составляющие понятия «квалифицированная юридическая помощь», ее критерии, а также требования к квалификации лиц, призванных на профессиональном уровне оказывать юридическую помощь, что делает затруднительным надлежащую реализацию этого конституционного права, создает препятствия для прокурорского надзора в рассматриваемой сфере правоотношений.

Государственные стандарты качества квалифицированной юридической помощи установлены законодателем опосредованно - через статусные характеристики публично обязанных лиц, а также путем регламентации особенностей и условий допуска тех или иных лиц в качестве защитников или представителей в конкретных видах судопроизводства или видах юридической помощи.

Наиболее четкие критерии профессиональной квалифицированной юридической помощи даны в законодательстве для адвокатской деятельности. Согласно ст. 1 Федерального закона от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (далее - Закон об адвокатуре) квалифицированная юридическая помощь, оказываемая адвокатами, должна отвечать двум основным требованиям: оказываться на профессиональной основе лицами, получившими статус адвоката; иметь целью защиту прав, свобод и интересов физических и юридических лиц, а также обеспечение доступа к правосудию. В отношении первого критерия необходимо отметить, что приобретение адвокатского статуса складывается из трех основных аспектов: высшее юридическое образование, стаж и решение соответствующей квалификационной комиссии, принимаемое на основании сдачи квалификационного экзамена.

Для того чтобы деятельность, осуществляемая государственными служащими, в том числе по оказанию юридической помощи гражданам, была квалифицированной, государством разработана система мер, в соответствии с которыми на должности государственной или муниципальной службы назначаются лица, имеющие определенный уровень образования, стажа, прошедшие аттестацию и в силу этого обязанные соответствовать занимаемой должности.

Некоторые нормативные критерии услуг правового характера закреплены в Общероссийском классификаторе услуг населению ОК 002-93, утвержденном постановлением Госстандарта России от 28.06.1993 № 163 (позиция 0900007), к которым отнесены услуги, оказываемые органами государственного нотариата, адвокатурой, прочие услуги правового характера (обеспечение копиями текстов нормативных актов и т.п.).

Правовой вакуум и противоречивость исходных нормативных установок дают исследователям право самостоятельно формулировать понятие квалифицированной юридической помощи. Анализ законодательства и научных публикаций позволяет принять следующую формулировку понятия квалифицированной юридической помощи: «конституционно гарантированная каждому возможность самостоятельно выбирать и получать необходимое, отвечающее государственным стандартам качества, информационно-консультативное и практическое правовое содействие в оптимальном осуществлении и эффективной защите его прав, свобод и законных интересов, которое может оказываться на договорной (возмездной и безвозмездной) основе либо субъектами, публично обязанными к этому».

Исходя из изложенного, полагаем, что для осуществления прокурорского надзора имеет значение: сам факт оказания или неоказания указанной помощи, если предоставление ее предусмотрено законом; соблюдение требований законодательства об оказании такой помощи бесплатно в установленных случаях; соблюдение предусмотренного законодательством порядка оказания квалифицированной юридической помощи; причинение морального или имущественного вреда оказанием неквалифицированной юридической помощи государству, неопределенному кругу лиц, лицам, которые в силу своего физического состояния не могут самостоятельно отстаивать свои права в суде.

1.2 Правовое регулирование прав граждан на получение квалифицированной юридической помощи

Гарантируемые Конституцией РФ поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности, признание и равная защита различных форм собственности, право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (ст. 8 и 34; ч. 1 ст. 37) создают правовую основу для осуществления юридическими лицами и физическими лицами - индивидуальными предпринимателями деятельности по оказанию юридических услуг.

Эта правовая основа включает отдельные законодательные акты, в которых установлено право тех или иных лиц на получение юридической помощи, а также процессуальные кодексы, регламентирующие порядок получения квалифицированной юридической помощи лицами, участвующими в различных видах судопроизводства и административного производства.

Прокурору, осуществляющему надзор за соблюдением прав и свобод граждан, важно знать, какие законодательные акты закрепляют право граждан на получение квалифицированной юридической помощи.

Первым законом России в постперестроечный период, в который был включен термин «юридическая помощь», был Закон РФ от 18.04.1991 № 1026-1 «О милиции». Часть 5 ст. 5 данного Закона предписывает милиции предоставлять возможность задержанным лицам реализовать установленное законом право на юридическую помощь.

Основную деятельность по оказанию квалифицированной юридической помощи осуществляют адвокаты, которые в соответствии с Федеральным законом «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» выполняют ее за вознаграждение или бесплатно.

В соответствии со ст. 2 Закона об адвокатуре адвокатом является лицо, получившее в установленном указанным Федеральным законом порядке статус адвоката и право осуществлять адвокатскую деятельность. Адвокат является независимым профессиональным советником по правовым вопросам. При этом адвокатура является профессиональным сообществом адвокатов и как институт гражданского общества не входит в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления (ст. 3 Закона об адвокатуре).

Платная адвокатская помощь оказывается на основании соглашений об оказании юридической помощи между адвокатом и доверителем (ст. 25 Закона об адвокатуре). Соглашение представляет собой гражданско-правовой договор, заключаемый в простой письменной форме между доверителем и адвокатом, на оказание юридической помощи самому доверителю или назначенному им лицу.

Труд адвоката, участвующего в качестве защитника в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания, органов предварительного следствия или суда, оплачивается за счет средств федерального бюджета. Расходы на эти цели учитываются в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной год в соответствующей целевой статье расходов. Размер и порядок вознаграждения адвоката, участвующего в качестве защитника в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания, органов предварительного следствия или суда, устанавливаются Правительством РФ.

Материально-техническое и финансовое обеспечение оказания юридической помощи в труднодоступных и малонаселенных местностях является расходным обязательством субъекта Российской Федерации.

Адвокат может быть привлечен к дисциплинарной ответственности в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения своих обязанностей. Квалификационная комиссия, которая рассматривает жалобы на действия (бездействие) адвокатов, дает заключение о наличии либо об отсутствии в действиях (бездействии) адвоката нарушения норм Кодекса профессиональной этики адвоката, о неисполнении или ненадлежащем исполнении им своих обязанностей. Решение о прекращении или приостановлении статуса адвоката по жалобе гражданина принимается Советом адвокатской палаты, являющейся коллегиальным исполнительным органом Адвокатской палаты субъекта Российской Федерации.

В случае заключения соглашения об оказании юридической помощи между адвокатом и гражданином и несоответствующего исполнения адвокатом условий заключенного соглашения у гражданина возникает право на обращение в суд с исковым заявлением о расторжении соглашения об оказании юридической помощи и возмещении убытков согласно Гражданскому кодексу РФ и Закону РФ «О защите прав потребителей».

Юридическая помощь гражданам Российской Федерации, среднедушевой доход семей которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в субъекте Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством, а также одиноко проживающим гражданам, доходы которых ниже указанной величины, оказывается бесплатно адвокатами в следующих случаях: 1) истцам - по рассматриваемым судами первой инстанции делам о взыскании алиментов, о возмещении вреда, причиненного смертью кормильца, увечьем или иным повреждением здоровья, связанным с трудовой деятельностью; 2) ветеранам Великой Отечественной войны - по вопросам, не связанным с предпринимательской деятельностью; 3) гражданам Российской Федерации - при составлении заявлений о назначении пенсий и пособий; 4) гражданам Российской Федерации, пострадавшим от политических репрессий, - по вопросам, связанным с реабилитацией (ч. 1 ст. 26 Закона об адвокатуре).

Во всех случаях бесплатно оказывается юридическая помощь несовершеннолетним, содержащимся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (ч. 3 ст. 26 Закона об адвокатуре). Это право несовершеннолетних гарантировано и другими законодательными актами.

Так, Федеральный закон от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» устанавливает, что защита прав детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации, а содержащихся и обучающихся в федеральных государственных образовательных учреждениях, - федеральными органами государственной власти в соответствии с законодательством Российской Федерации. Государство гарантирует судебную защиту прав детей, находящихся в трудной жизненной ситуации (ст. 15).

Федеральный закон от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» закрепляет право несовершеннолетних, находящихся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений, на обеспечение бесплатной юридической помощью с участием адвокатов, а также иных лиц, имеющих право на оказание юридической помощи в соответствии с законом (ст. 8).

Деятельность по защите прав детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, осуществляют также общественные объединения (организации) и иные некоммерческие организации, в том числе международные объединения (организации) в лице своих отделений в Российской Федерации. Эта работа строится в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Указанные объединения (организации) вправе в судебном порядке оспаривать неправомерные, ущемляющие или нарушающие права детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, действия должностных лиц органов государственной власти и учреждений, организаций, граждан, в том числе родителей (лиц, их заменяющих), педагогических, медицинских, социальных работников и других специалистов в области работы с детьми.

Например, сотрудники аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации посещают пенитенциарные учреждения с целью ознакомления с условиями содержания несовершеннолетних.

При поддержке Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации Центр содействия правосудию, созданный при Фонде «Информатика для демократии» (ИНДЕМ), посредством анонимного анкетирования воспитанников и сотрудников пенитенциарных учреждений исследует проблему предоставления бесплатной юридической помощи несовершеннолетним осужденным с целью определения степени нуждаемости в юридической помощи и по каким проблемам.

Процессуальные начала участия представителей, привлекаемых для оказания юридической помощи в судах, закреплены в соответствующих кодексах.

Нотариат в Российской Федерации в соответствии с Основами законодательства Российской Федерации о нотариате призван обеспечивать защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц путем совершения нотариусами нотариальных действий от имени Российской Федерации.

Нотариусы в Российской Федерации работают в государственной нотариальной конторе или занимаются частной практикой.

Статья 25.5 КоАП РФ предусматривает, что для оказания юридической помощи лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в производстве по делу об административном правонарушении может участвовать защитник, а для оказания юридической помощи потерпевшему - представитель, которым может быть адвокат или иное лицо.

Статьей 45 УПК РФ установлено, что представителями потерпевшего, гражданского истца и частного обвинителя могут быть адвокаты, а представителями гражданского истца, являющегося юридическим лицом, - также иные лица, правомочные в соответствии с Гражданским кодексом РФ представлять его интересы. По постановлению мирового судьи в качестве представителя потерпевшего или гражданского истца могут быть также допущены один из близких родственников потерпевшего или гражданского истца либо иное лицо, о допуске которого ходатайствует потерпевший или гражданский истец. Для защиты прав и законных интересов потерпевших, являющихся несовершеннолетними или по своему физическому или психическому состоянию лишенных возможности самостоятельно защищать свои права и законные интересы, к обязательному участию в уголовном деле привлекаются их законные представители или представители.

В соответствии со ст. 49 ГПК РФ представителями в суде могут быть дееспособные лица, имеющие надлежащим образом оформленные полномочия на ведение дела, за исключением судей, следователей, прокуроров, кроме случаев участия их в процессе в качестве представителей соответствующих органов или законных представителей.

Пунктом 3 ст. 59 АПК РФ установлено, что «представителями граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и организаций могут выступать в арбитражном суде адвокаты и иные оказывающие юридическую помощь лица».

Таким образом, законодательством предусмотрена свобода выбора представителя в суде, которая, однако, может быть ограничена, поскольку судья вправе заявить отказ выбранному стороной представителю в силу его непрофессионализма, отсутствия квалификации. Такое решение будет соответствовать позиции Конституционного Суда РФ, который не исключает возможность установления ограничений круга допустимых процессуальных представителей путем установления квалификационных требований, связанных с качеством юридической помощи и необходимостью защиты публичных интересов: «отступление от принципа диспозитивности при выборе представителя в арбитражном процессе возможно»; «вместе с тем конституционное право на судебную защиту и принципы состязательности и равноправия сторон не предполагают выбор по своему усмотрению любых способов и процедур судебной защиты, а право вести свои дела в суде через самостоятельно выбранного представителя не означает безусловное право выбирать в качестве такового любое лицо и не предполагает возможность участия в судопроизводстве любого лица в качестве представителя».

Законом РФ от 02.07.1992 № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» государством гарантируется юридическая помощь в психиатрических и психоневрологических учреждениях (ст. 16). Кроме того, п. 3 ст. 48 указанного Закона установлено, что расходы, связанные с рассмотрением в суде жалоб лица, чьи права и законные интересы нарушены, или его представителей, несет государство. Однако механизма реализации данного положения в законодательстве нет, что делает реализацию права на получение квалифицированной юридической помощи этой категории граждан затруднительным.

Прокурору следует учитывать, что его участие в суде при рассмотрении жалоб граждан, чьи права и законные интересы нарушены, согласно п. 2 ст. 48 Закона № 3185-1 является обязательным.

В законодательстве не прописан четкий механизм реализации права на квалифицированную юридическую помощь для лиц пожилого возраста и инвалидов, проживающих в стационарных учреждениях социального обслуживания, хотя в целях защиты их прав и законных интересов государством в ст. 17 Федерального закона от 02.08.1995 № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» закреплено право вышеназванной категории граждан на такой вид предусматриваемых перечнем гарантированных государством социальных услуг, как содействие в организации юридической помощи и иных правовых услуг, а ст. 12 этого Закона установлено, что названные граждане имеют право на бесплатную помощь адвоката.

Статья 2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» предусматривает, что «некоммерческие организации могут создаваться в целях защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи».

Федеральный закон от 30.12.2008 № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности» устанавливает, что аудиторские организации, индивидуальные аудиторы могут оказывать юридическую помощь в областях, связанных с аудиторской деятельностью, включая консультации по правовым вопросам, представление интересов доверителя в гражданском и административном судопроизводстве.

Статьей 16 Федерального закона от 30.12.2004 № 215-ФЗ «О жилищных накопительных кооперативах» предусмотрено, что кооператив вправе оказывать своим членам юридическую, консультационную и иную помощь.

В ст. 22 Федерального закона от 27.05.1998 № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» закреплено право военнослужащих на защиту, при этом юридическая помощь оказывается бесплатно:

органами военного управления и органами военной юстиции в пределах своих функциональных (должностных) обязанностей - всем военнослужащим, гражданам, уволенным с военной службы, и членам их семей по вопросам, связанным с прохождением военной службы;

органами предварительного следствия и судом, в производстве которых находится уголовное дело.

Адвокаты оказывают юридическую помощь военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, по вопросам, связанным с прохождением военной службы, а также по иным основаниям, установленным федеральными законами, в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

Командиры воинских частей как должностные лица органов исполнительной власти совершают нотариальные действия с участием военнослужащих и граждан, призываемых (поступающих) на военную службу, членов их семей в случаях и порядке, установленных законодательством.

Статья 21 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусматривает, что высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина. Безусловно, к числу такого рода прав относится и конституционное право граждан на получение квалифицированной юридической помощи.

Кроме того, в соответствии со ст. 26.3 Закона № 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов материально-технического и финансового обеспечения оказания адвокатской помощи в труднодоступных и малонаселенных местностях, определения порядка предоставления компенсаций расходов адвокату, оказывающему бесплатную юридическую помощь гражданам Российской Федерации в порядке, установленном ст. 26 Закона об адвокатуре.

Федеральный закон от 30.12.2008 № 316-ФЗ «О патентных поверенных» регулирует отношения, связанные с деятельностью патентного поверенного - лица, получившего право на ведение дел физических и юридических лиц с федеральным органом исполнительной власти по интеллектуальной собственности, а также устанавливает его правомочия в отношении ведения дел, связанных с правовой охраной результатов интеллектуальной деятельности и средств индивидуализации.

В соответствии с федеральными законами от 22.12.2008 № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» и от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» граждане - пользователи информацией имеют право: получать достоверную информацию о деятельности судов, государственных органов и органов местного самоуправления; не обосновывать необходимость получения запрашиваемой информации, доступ к которой не ограничен; обжаловать в установленном порядке акты, действия (бездействие) государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц, нарушающие право на доступ к такого рода информации; требовать в установленном законом порядке возмещения вреда, причиненного нарушением его права на доступ к информации о деятельности судов, государственных органов и органов местного самоуправления.

Суды, государственные органы, органы местного самоуправления в целях организации доступа к информации о своей деятельности определяют соответствующие структурные подразделения или уполномоченных должностных лиц.

Наличие значительного количества законов, регулирующих различные аспекты юридической помощи гражданам, свидетельствует о том, что эта деятельность стала неотъемлемым компонентом предмета законотворчества, юридической практики и государственно-правовой жизни общества в целом.

1.3 Государственные органы, обязанные предоставлять гражданам квалифицированную юридическую помощь

Для прокурора, осуществляющего надзор за соблюдением прав граждан на получение квалифицированной юридической помощи, важно знать круг органов и должностных лиц, которые в силу требований законодательства обязаны такую помощь предоставлять. К их числу относятся:

правовые управления (юридические отделы) органов государственной власти и органов местного самоуправления;

структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти и органов местного самоуправления, которые занимаются рассмотрением жалоб и обращений граждан;

государственные юридические бюро - для малоимущих граждан;

органы военного управления и органы военной юстиции - для военнослужащих и членов их семей по определенному кругу вопросов;

уполномоченные органы и их должностные лица, наделенные полномочиями по осуществлению административного производства по делам об административных правонарушениях;

приемные в судах общей юрисдикции, которые при подготовке к рассмотрению дел обязаны разъяснять участникам процесса их права и обязанности, давать консультации по вопросам судопроизводства за исключением вопросов, касающихся оценки доказательств, влияющих на характер, объем правоотношений и т.п.;

органы прокуратуры, в том числе военной прокуратуры, осуществляющие рассмотрение и разрешение заявлений, жалоб и иных обращений (ст. 10 Закона о прокуратуре РФ) и надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (ст. 26);

государственные нотариусы;

органы и лица, которые осуществляют представительство в силу закона;

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка.

Безусловно, граждане, обращаясь по тем или иным вопросам в государственные органы, должны получать квалифицированную юридическую помощь от должностных лиц этих органов.

Высокий уровень правосознания должностных лиц органов государственной власти - необходимый элемент успешного функционирования этих органов. Процесс формирования правосознания включает юридическое образование, приобретение правового опыта, правовое мышление.

Указом Президента РФ от 08.05.2001 № 528 «О некоторых мерах по укреплению юридических служб государственных органов» предусмотрены конкретные меры по повышению уровня правового обеспечения деятельности федеральных органов государственной власти. В положениях о федеральных министерствах, государственных комитетах и других федеральных ведомствах правовое обеспечение деятельности подчиненных органов закреплено как одна из основных их функций.

Деятельность юридических служб направлена на организацию и функционирование государственных органов и включает в себя правотворчество, правоприменение, правоохрану, юридическое консультирование, защиту интересов органов государственной власти в суде.

Юридическое консультирование имеет непосредственное значение для оказания гражданам квалифицированной юридической помощи. Оно включает:

разъяснения о полномочиях органа государственной (муниципальной) власти. Это требование предусмотрено в регламенте каждого федерального органа исполнительной власти и согласуется с положениями п. 7 ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 25.12.2008 № 273 «О противодействии коррупции», относящего обеспечение доступа граждан к информации о деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления к основным направлениям деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции;

официальные письменные разъяснения по вопросам применения действующего законодательства (например, подп. 2 п. 1 ст. 21, 34² НК РФ).

Кроме того, юридические службы, как правило, участвуют в проведении приемов по личным вопросам граждан, рассмотрении писем, жалоб, заявлений граждан в пределах своей компетенции с целью надлежащего правового обеспечения этой работы.

Особая роль в разъяснении законодательства принадлежит правоохранительным органам, которые должны максимально использовать имеющийся потенциал для систематического правового воспитания и просвещения населения. С этой целью Генеральным прокурором РФ издан приказ от 10.09.2008 № 182, в соответствии с которым в органах прокуратуры организована работа по разъяснению законодательства и правовому просвещению. Аналогичная деятельность осуществляется и в других правоохранительных органах, например в МВД России. В соответствии с приказом МВД России от 05.01.2007 № 5 «Об утверждении основных направлений совершенствования правового обеспечения организации и деятельности системы Министерства внутренних дел Российской Федерации на 2007-2017 годы» проводится комплекс мероприятий по обеспечению доступа граждан Российской Федерации к правовой информации, касающейся нормативного правового регулирования сферы внутренних дел, готовятся и распространяются информационно-аналитические, методические и иные материалы по правовой тематике, направленные на разъяснение правовых знаний.

Реализации прав граждан на получение квалифицированной юридической помощи способствует деятельность большинства государственных органов и органов местного самоуправления, в структурные подразделения которых граждане могут обращаться с заявлениями и обращениями. Статьей 33 Конституции РФ установлено, что «граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». Такого рода обращения и заявления, как правило, являются не чем иным, как способом получения квалифицированной юридической помощи. Граждане обращаются в эти органы для реализации своих прав или в связи с их нарушением в области трудового, семейного, жилищного, земельного, административного права, права социального обеспечения, образования и т.д. Однако следует отметить, что далеко не всегда проводимая государственными органами работа по рассмотрению заявлений и обращений граждан связана с оказанием юридической помощи.

В целях конкретизации положений Конституции РФ принят Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», где право граждан на обращение в органы государственной власти, органы местного самоуправления и к должностным лицам получило подробную регламентацию.

В соответствии со ст. 10 Федерального закона № 59-ФЗ при рассмотрении обращения государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо: 1) обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения; 2) запрашивает необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия; 3) принимает меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина; 4) дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов и пр.

При установлении фактов недобросовестного отношения к проверке обращений виновные должностные лица несут дисциплинарную ответственность.

Гражданин имеет право на возмещение убытков и компенсацию морального вреда, причиненных незаконным действием (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица при рассмотрении обращения, по решению суда.

Закономерно, что ответы представителей государственной власти и местного самоуправления на заявления и обращения граждан должны быть юридически грамотными, квалифицированными, соответствовать федеральному и региональному законодательству.

Здесь для прокурора важно знать, соблюдены ли требования порядка назначения на должности государственной и муниципальной службы, квалификационные требования к должностям гражданской службы, закрепленные в федеральных законах от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», а также требования порядка рассмотрения заявлений и обращений граждан.

Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» на федеральных государственных служащих возложена обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Профессионализм, компетентность государственных служащих, приоритет прав и свобод личности являются принципами как государственной, так и муниципальной службы. Оказание гражданам квалифицированной юридической помощи - составная часть деятельности государственных и муниципальных служащих по защите прав и свобод человека и гражданина.

Согласно требованиям законодательства государственные и муниципальные служащие обязаны: соблюдать законодательство, действующее на территории Российской Федерации, и обеспечивать его исполнение; соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций; поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей; не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство.

В целях выработки оптимального механизма предоставления квалифицированной юридической помощи гражданам, считающимся малоимущими, Правительством РФ в десяти субъектах России была создана сеть государственных юридических бюро (далее - госюбюро), деятельность которых оказалась успешной: всего с начала эксперимента госюрбюро была оказана помощь 88 469 лицам, причем только в 2008 г. - 29 920.

Госюрбюро относятся к ведению Минюста России и оказывают бесплатную юридическую помощь гражданам, считающимся малоимущими в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Инвалидам I и II групп, ветеранам Великой Отечественной войны, неработающим пенсионерам, получающим пенсию по старости, государственные юридические бюро оказывают бесплатную юридическую помощь в виде устной консультации вне зависимости от уровня их дохода.

Госюрбюро оказывают бесплатно следующие виды юридической помощи: консультация по правовым вопросам в устной и письменной форме; составление заявления, жалобы, ходатайства и других документов правового характера; представление интересов граждан в гражданском судопроизводстве, исполнительном производстве по гражданским делам, в органах местного самоуправления, общественных объединениях и иных организациях.

В оказании юридической помощи может быть отказано, если: гражданин не представил необходимые документы; из представленной справки о полученных доходах следует, что среднедушевой доход семьи (одиноко проживающего гражданина) выше (равен) величины установленного в субъекте Федерации прожиточного минимума; гражданин ходатайствует об оказании юридической помощи, не предусмотренной Положением об оказании бесплатной юридической помощи государственными юридическими бюро, утвержденное постановлением Правительства РФ от 25.12.2008 № 1029. Отказ в оказании бесплатной юридической помощи может быть обжалован в территориальный орган Минюста России в субъекте (субъектах) Российской Федерации или в суд.

В случае если принимается удовлетворительное решение об оказании юридической помощи, то заключается договор (соглашение) между гражданином и госюрбюро. Договор считается исполненным после выполнения сторонами всех его условий, в частности условия об оказании работником госюрбюро гражданину бесплатной юридической помощи в предусмотренных Положением видах по требуемым гражданину вопросам.

Работник госюрбюро, оказывающий бесплатную юридическую помощь: 1) должен иметь высшее юридическое образование, полученное в имеющем государственную аккредитацию образовательном учреждении высшего профессионального образования; 2) не вправе оказывать юридическую помощь, если в отношении вопроса, с которым гражданин обратился в государственное юридическое бюро, он имеет свои интересы, отличные от интересов гражданина; участвовал в его рассмотрении (решении) в качестве судьи, третейского судьи или арбитра, посредника, прокурора, следователя, дознавателя, эксперта, специалиста, переводчика; являлся должностным лицом, в компетенцию которого входило принятие решения в интересах этого гражданина; оказывает юридическую помощь другому лицу, интересы которого противоречат интересам обратившегося гражданина; 3) не вправе разглашать сведения, сообщенные ему гражданином в связи с оказанием юридической помощи, без согласия этого гражданина.

Субъекты Российской Федерации свободны в выборе количества и месторасположения госюрбюро.

Функции органа, оказывающего юридическую помощь военнослужащим, осуществляет юридическая служба Вооруженных Сил РФ. Подразделения юридической службы создаются в органах военного управления, соединениях, воинских частях, военно-учебных заведениях, на предприятиях и в организациях Вооруженных Сил РФ и организационно входят в единую систему органов военного управления. Правовой основой их деятельности является приказ Министра обороны РФ от 21.03.1998 № 100 «О юридической службе Вооруженных Сил Российской Федерации».

Порядок проведения консультирования военнослужащих специалистами юридической службы определен приказом Министра обороны РФ от 31.01.2001 № 10 «Об утверждении Наставления по правовой работе в Вооруженных Силах Российской Федерации».

Руководство юридической службой Вооруженных Сил РФ осуществляет начальник Главного правового управления Министерства обороны РФ - начальник юридической службы Вооруженных Сил РФ.

Нотариусы, работающие в государственных нотариальных конторах, совершают нотариальные действия, предусмотренные ст. 35 и 36 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате. При отсутствии в нотариальном округе государственной нотариальной конторы совершение названных нотариальных действий поручается совместным решением территориального органа Минюста России и нотариальной палаты одному из нотариусов, занимающихся частной практикой. В случае, если в поселении или расположенном на межселенной территории населенном пункте нет нотариуса, глава местной администрации и специально уполномоченное должностное лицо местного самоуправления имеют право совершать нотариальные действия, предусмотренные ст. 37 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате. Кроме того, ряд нотариальных действий вправе совершать должностные лица консульских учреждений Российской Федерации (ст. 38 Основ).

Значительными полномочиями в сфере оказания гражданам юридической помощи наделены уполномоченные по правам человека.

Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» предусматривает, что эта должность учреждена в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами и государственными служащими. Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод.

Основными направлениями деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации являются: рассмотрение жалоб и обращений о нарушениях прав и свобод человека и гражданина, принятие мер по их восстановлению; правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты; обращение в Государственную Думу с предложениями о создании парламентских комиссий по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении парламентских слушаний, участие в работе указанных комиссий и проводимых слушаниях; обращение в суды общей юрисдикции и в Конституционный Суд РФ для защиты прав и свобод граждан; принятие по собственной инициативе мер в пределах своей компетенции при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан.

Должность Уполномоченного по правам человека может учреждаться в субъекте Российской Федерации. В настоящее время в большинстве субъектов Федерации работают Уполномоченные по правам человека. Более чем в двадцати субъектах Российской Федерации учреждена должность Уполномоченного по правам ребенка. Указом Президента РФ от 01.09.2009 № 986 учреждена должность Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка.

Полномочия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации не позволяют ему отменять или приостанавливать действия и решения органов, организаций и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан, самому привлекать виновных в нарушении лиц к юридической ответственности, что обусловливает необходимость согласованных действий с прокуратурой Российской Федерации и другими компетентными государственными органами. В соответствии с действующим законодательством, в том числе Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», органы прокуратуры и Уполномоченный по правам человека взаимодействуют при решении различных вопросов. Одна из форм такого взаимодействия - сотрудничество органов прокуратуры с общественными приемными в форме обмена информацией, аналитической работы, участия в совещаниях и т.д. Общественная приемная представляет собой консультативный орган при Уполномоченном по правам человека по работе с жалобами и обращениями граждан на нарушения их прав и свобод.

По всем фактам, требующим непосредственного вмешательства правоохранительных органов, соответствующая информация руководителем общественной приемной направляется в прокуратуру. Заявления и обращения такого рода должны прокурором своевременно рассматриваться, становиться поводом для проверки и принятия соответствующих мер прокурорского реагирования. Информация о принятых мерах должна направляться руководителю общественной приемной.

1.4 Оказание прокурором квалифицированной юридической помощи гражданам

Органы прокуратуры в силу своих полномочий сами могут оказывать квалифицированную юридическую помощь. К такой юридической помощи можно отнести рассмотрение и разрешение в органах прокуратуры заявлений, жалоб и иных обращений граждан, правовое просвещение граждан, право прокурора в определенных случаях обращаться в суд с исковыми заявлениями как в гражданском, так и в уголовном судопроизводстве.

Прокуратура по сравнению с другими органами, выполняющими сходные с ней функции, имеет ряд преимуществ, которые заключаются в организации и характере ее деятельности, активной роли по защите населения, в утверждении законности во всех сферах государственной и общественной жизни как реальной гарантии обеспечения конституционных прав и свобод. К их числу можно отнести: доступность ее для населения; оперативность рассмотрения обращений в определенные законом сроки; бесплатность юридической помощи; дифференцированную систему реагирования на выявленные нарушения законности, в том числе путем обращения в суды, в защиту прав граждан.

...