Прокурорский надзор за исполнением законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

Деятельность органов прокуратуры по надзору за исполнением законодательства о рассмотрении обращений граждан занимает существенное место в надзорной деятельности прокуратуры. Актуальность этого направления работы прокуроров определяется особой значимостью сферы общественных отношений, связанной с реализацией гражданами своего права на обращение, которое гарантировано Конституцией РФ. Закрепление данного права в Основном законе государства свидетельствует о его важности, поскольку «не все права и свободы, которыми обладает человек и гражданин, подлежат закреплению в Конституции, а только основные, или фундаментальные из них».

В повседневной жизни российские граждане широко используют предоставленное им ст. 33 Конституции РФ право личного обращения в государственные органы, в том числе и в органы прокуратуры.

Приведем некоторые данные, отражающие ситуацию в указанной сфере: на имя Президента России и в Администрацию Президента ежегодно поступает почти миллион обращений, в Государственную Думу ежегодно устно и письменно обращаются около 60 тыс. граждан, а в Совет Федерации - свыше 40 тыс. Количество обращений в федеральные органы исполнительной власти и их территориальные подразделения в общей сложности превышает 20 млн., а в правительства субъектов Российской Федерации - более миллиона.

Праву граждан на обращение соответствует обязанность органов и должностных лиц, которым они направлены, внимательно, в определенном порядке и в установленные сроки рассмотреть их и принять по ним законные и обоснованные решения. Реализация конституционного права граждан на обращение требует от государственных органов качественной организации работы по их рассмотрению и разрешению.

Исполнение законодательства об обращениях граждан постоянно находится в поле зрения прокуроров. Результаты прокурорских проверок свидетельствуют о повсеместном распространении нарушений порядка рассмотрения обращений граждан, установленного Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Волокита и неполнота проверочных действий при рассмотрении обращений граждан, формализм, а также непринятие мер со стороны государственных органов в соответствии с установленной компетенцией зачастую являются основанием для многочисленных обращений граждан в органы прокуратуры.

Очевидно, что, проверяя состояние работы с обращениями в поднадзорных органах, прокуроры должны быть сами на высоте в вопросе организации и осуществления работы с обращениями.

В связи с этим, исследуя проблемы организации соответствующей работы в различных государственных органах, авторы не могли обойти стороной вопрос организации работы с обращениями граждан в органах прокуратуры, посвятив данной проблематике отдельную главу.

Кроме того, следует уточнить, что в органы публичной власти помимо граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства могут обращаться и юридические лица. Однако в данной работе, исходя из заявленной темы, рассмотрены вопросы, относящиеся лишь к обращениям физических лиц.

Полагаем, что содержащиеся в пособии рекомендации по организации рассматриваемого направления прокурорского надзора существенно помогут прокурорским работникам обеспечить более высокий уровень этой деятельности.

1. Правовое регулирование реализации права граждан на обращения в Российской Федерации

1.1 Понятие и содержание права на обращения в органы публичной власти

Конституционное право граждан на обращения в органы публичной власти представляет собой сложное и многогранное правовое явление, которое прошло длительный путь становления. В первичных формах это право зародилось с возникновением государственности. Постепенно оно развивалось, переходя на все более качественный уровень, в частности, менялись его содержание и форма, в настоящее время оно «доросло» до конституционного и является одним из основных прав и свобод человека и гражданина.

Сущность права на обращения в органы публичной власти носит комплексный характер и заключается в том, что граждане благодаря обладанию данным правом могут участвовать в управлении делами государства, защищать свои права, свободы и законные интересы, выражать свое мнение. Кроме того, данное право выступает каналом обратной связи между государством и обществом.

Содержание конституционного права на обращения в органы публичной власти представляет собой совокупность определенных правомочий: право на критический анализ деятельности органов публичной власти; право давать рекомендации по улучшению деятельности органов публичной власти и их должностных лиц; право граждан инициировать своими действиями (путем подачи коллективных обращений) принятие, отмену, изменение или дополнение нормативных правовых актов и иных решений органов публичной власти и их должностных лиц; право требовать содействия органов публичной власти в реализации конкретных прав и свобод; право на обращение за защитой (восстановлением) своих нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также прав, свобод и законных интересов других лиц; право сообщать о ставших им известными нарушениях законности органами публичной власти и их должностными лицами и иные правомочия.

Субъектами права на обращения в органы публичной власти могут выступать граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства, а также организации (как в форме юридического лица, так и без образования такового). Органы же публичной власти и должностные лица, являясь субъектами правоотношений по реализации конституционного права на обращения, обычно выступают в качестве адресатов обращения, однако возможны также случаи, когда органы публичной власти сами выступают в роли обращающегося лица.

Для понимания того, что представляет собой право гражданина на обращение, необходимо выяснить значение самого термина «обращение» применительно к Федеральному закону от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Статья 4 дает следующее определение понятия «обращение» - это направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления.

В соответствии с названным Законом обращения делятся на три относительно обособленные группы, а именно: предложения, заявления, жалобы.

Под предложением понимается рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества.

Заявление представляет собой просьбу гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности этих органов и должностных лиц.

Жалоба - это просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов его либо других лиц.

Субъекты права на обращения могут реализовывать свое конституционное право как самостоятельно, так и через представителя.

Обращения могут подаваться в устной или письменной форме. Обращения подаются в государственные органы, органы местного самоуправления и должностному лицу, они могут подаваться непосредственно субъектами данного права или опосредованно.

Рассмотрение обращений граждан осуществляется бесплатно.

Обращения могут содержать сведения о фактах нарушения законности, рекомендации по совершенствованию деятельности органов публичной власти и иную информацию, не связанную с нарушением законодательства.

Таким образом, право на обращения в органы публичной власти - это неотъемлемая возможность человека и гражданина, а также организаций непосредственно или через представителя обращаться в устной или письменной форме, индивидуально или коллективно с предложением, заявлением, ходатайством, а также с жалобой в органы публичной власти в целях защиты (восстановления) или реализации как своих прав, свобод и законных интересов, так и прав, свобод и законных интересов других лиц.

1.2 Правовое регулирование права граждан на обращение

Институт обращений граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления имеет свою правовую базу, которую составляет национальное законодательство (федерального уровня и уровня субъектов Федерации), а также общепризнанные принципы и нормы международного права. Рассмотрим иерархию нормативных актов, осуществляющих правовое регулирование реализации конституционного права на обращения в органы публичной власти.

Приоритетное значение в механизме правового регулирования реализации права на обращения в органы публичной власти принадлежит международно-правовым актам, к числу которых относятся Всеобщая декларация прав человека (1948 г.), Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.), Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.), Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (1965 г.), Хартия основных прав Европейского Союза (2000 г.).

Основополагающие принципы правового регулирования реализации права на обращения в Российской Федерации сформулированы в Конституции РФ. Так, ст. 33 Основного закона гласит: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». Данная норма является основополагающей для правоотношений, складывающихся в сфере реализации права граждан на обращения в органы публичной власти, и имеет прямое и непосредственное действие. Эта норма Конституции РФ заложила основы для дальнейшего правотворчества в указанной сфере.

Особое место среди нормативных правовых актов, закрепляющих основные направления политики государства по отношению к обращениям граждан, занимает Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее - Закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ). Этот Федеральный закон имеет основополагающее значение, поскольку он был принят именно в целях урегулирования отношений по реализации права на обращения в органы публичной власти и устанавливает принципы, порядок и гарантии реализации данного права. Однако следует отметить, что указанный Закон не носит всеобъемлющий характер и не распространяется на некоторые категории обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными законами. Например, адресованные Уполномоченному по правам человека в РФ, в Конституционный Суд РФ, связанные с разбирательством дел судами обращения осужденных о помиловании, сообщения о преступлениях и т.п.

Несмотря на то что в названии этого Закона акцент сделан именно на гражданах РФ, в практической деятельности необходимо учитывать положения ч. 3 ст. 1 Закона, в соответствии с которыми порядок рассмотрения обращений распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства. Случаи отступления от этого правила могут устанавливаться международными договорами РФ.

Помимо упомянутого нормативного акта исследуемые правоотношения также регулируют и другие законы: Закон РФ от 27.04.1993 № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»; Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»; Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».

Ключевое место среди них занимает Закон РФ от 27.04.1993 № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Как следует из его содержания, «каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы» (ч. 1 ст. 1). В то же время приведенный выше Закон не распространяется на действия (решения), в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования» (ст. 3).

Порядок обращения к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации урегулирован самостоятельным законом - Федеральным конституционным законом от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».

Одна из форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления состоит в обращении граждан в органы местного самоуправления. Статья 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет, что должностные лица местного самоуправления обязаны дать письменный ответ по существу обращений граждан в органы местного самоуправления в течение одного месяца.

Поскольку Закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ предполагает возможность правотворчества субъектов РФ в данной сфере (ч. 2 ст. 3), к источникам правового регулирования реализации права на обращения другого уровня относится законодательство субъектов РФ. Порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления устанавливаются законами субъектов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними представительными органами муниципальных образований муниципальными нормативными правовыми актами.

К настоящему времени в ряде субъектов РФ приняты самостоятельные законы о порядке реализации конституционного права на обращения, а в некоторых такие законы отсутствуют. При этом следует учитывать, что законодательство субъектов РФ, посвященное вопросам реализации права на обращения, не должно противоречить Федеральному закону от 02.05.2006 № 59-ФЗ и не может сужать круг прав и гарантий, предоставленных этим законом, а может лишь быть направленным на установление дополнительных прав на обращения.

Отдельным видом источников правового регулирования реализации права граждан на обращения являются правовые акты местного самоуправления. Согласно ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Как правило, в муниципальных нормативных правовых актах установлены правила работы с обращениями с учетом особенностей и специфики указанных органов местного самоуправления.

Порядок рассмотрения и разрешения обращений, приема граждан в органах прокуратуры установлен в ст. 10, 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 17.12.2007 № 200. Статья 10 указанного Закона обязывает прокурора рассматривать и разрешать обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Кроме того, в ст. 27 определено, что проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором.

Следующим уровнем источников правового регулирования реализации права на обращения являются подзаконные акты. Нормативными правовыми актами, призванными более детально и качественно обеспечить реализацию Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ, служат Инструкции по работе с обращениями граждан, которые существуют в большинстве министерств и ведомств.

В целях установления единого порядка рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации приказом Генерального прокурора от 17.12.2007 № 200 введена в действие Инструкция о порядке рассмотрения обращений граждан в системе прокуратуры Российской Федерации.

Собственный нормативный акт по работе с обращениями граждан принят в системе Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации. Так, приказом Первого заместителя Генерального прокурора РФ - Председателя Следственного комитета при прокуратуре РФ от 08.04.2008 № 43 введена в действие Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации.

Кроме того, отдельный нормативный акт по работе с обращениями существует в органах военной прокуратуры. Приказом заместителя Генерального прокурора Российской Федерации - Главного военного прокурора утверждена от 29.12.2007 № 300 Инструкция о порядке рассмотрения и разрешения обращений и приема граждан в органах военной прокуратуры.

В качестве примера можно привести аналогичные инструкции, действующие в других ведомствах: приказ руководителя Федеральной службы безопасности Российской Федерации от 21.01.2007 № 21 «Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан Российской Федерации в органах Федеральной службы безопасности», приказ министра внутренних дел Российской Федерации от 22.09.2006 № 750 «Об утверждении Инструкции по работе с обращениями граждан в системе МВД России».

1.3 Система органов публичной власти, участвующих в механизме реализации права граждан на обращения

Обеспечение реализации гражданами своего права на обращения является первостепенной задачей целого ряда органов публичной власти, выступающих в качестве адресатов обращения. В механизме реализации права на обращения участвуют все органы государственной власти: Президент РФ, законодательные, исполнительные, судебные органы, прокуратура РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ, а также органы местного самоуправления.

Роль Президента РФ как гаранта прав и свобод человека и гражданина состоит в обеспечении рассмотрения и разрешения обращений граждан и иных субъектов посредством специально созданного подразделения - Управления Президента РФ по работе с обращениями граждан.

Кроме того, ежегодно Президент РФ проводит прямой эфир с использованием телевидения, радио, всемирной сети Интернет, в котором лично отвечает на вопросы граждан.

Участие органов законодательной власти в механизме реализации права на обращения выражается в работе депутата с обращениями граждан, поступающими в приемные законодательных органов, а также при непосредственном контакте с избирателями. Кроме того, косвенным участием органов законодательной власти в механизме реализации права на обращения можно признать законотворческую деятельность, поскольку она должна исходить из своевременного и качественного анализа обращений граждан и содержащихся в них требований избирателей.

Органы исполнительной власти участвуют в механизме реализации права на обращения следующим образом: при органах исполнительной власти как на федеральном, так и на уровне субъектов РФ образуются подразделения по работе с обращениями граждан, иностранных граждан, лиц без гражданства, а также организаций. В частности, общественные приемные при органах исполнительной власти осуществляют прием, регистрацию письменных обращений граждан, а также рассмотрение устных обращений граждан на личном приеме.

Значимость возможности подачи обращений в вышеуказанные органы заключается в том, что посредством таких обращений граждане защищают свои права, свободы и законные интересы, осуществляют общественный контроль за деятельностью данных органов, информируют органы власти об имеющихся в настоящее время общественных проблемах, в том числе информируют о несовершенстве действующего законодательства, а также предлагают пути его усовершенствования путем выступления с законодательной инициативой или петицией.

В механизме реализации права на обращения принципиальное значение имеет деятельность органов местного самоуправления. Поскольку в большинстве своем обращения связаны с вопросами местного значения, их качественное и своевременное рассмотрение и разрешение на муниципальном уровне позволяет избежать бюрократической волокиты в разрешении конкретных проблем, что в конечном итоге и является основной целью конституционно-правового института права на обращения в органы публичной власти.

Судебные органы участвуют в механизме реализации права на обращения посредством судопроизводства. Так, субъекты права, свободы и законные интересы которых нарушены, обращаются за их защитой в суд. Значение судебных органов в механизме реализации права на обращения заключается в том, что они обеспечивают всестороннюю защиту и эффективное восстановление нарушенных прав, свобод и законных интересов субъектов права на обращения. Особое место в системе органов судебной власти принадлежит Конституционному Суду РФ, поскольку он по жалобе граждан и организаций признает противоречие положений закона, применяемого в том или ином деле, что влечет его отмену в целом или в части.

Важным инструментом в механизме реализации права на обращения является Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. Его деятельность по защите, обеспечению и соблюдению прав, свобод и законных интересов граждан является его основной и исчерпывающей функцией, в отличие от рассмотренных нами органов, для которых наряду с деятельностью в сфере реализации права на обращения существуют иные направления деятельности. Возможность обратиться к Уполномоченному по правам человека, исчерпав другие средства правовой защиты, - существенная дополнительная гарантия реализации права на обращения.

Значительное место в реализации права граждан на обращения принадлежит органам внутренних дел. Это объясняется тем, что защита прав и свобод человека и гражданина является основной задачей всех подразделений органов внутренних дел, которые непосредственно рассматривают обращения граждан и ведут прием населения.

Соблюдение права граждан на обращения сотрудниками органов внутренних дел имеет большое значение, поскольку именно в них содержится информация о нарушениях прав, свобод и законных интересов личности.

Наряду с другими структурами государства конституционное право граждан на обращение обеспечивают органы прокуратуры. В механизме реализации права личности на обращение они играют важную роль и могут выступать в этих правоотношениях в разном качестве:

1) органа, надзирающего за соблюдением законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан;

2) адресата обращения;

3) субъекта обращения в случаях представительства и защиты прав и законных интересов лиц, не способных самостоятельно реализовывать свое право на обращения, в том числе и в суде.

Помимо государственных органов определенную роль в обеспечении реализации права граждан на обращение играют общественные институты, которые, осуществляя свою деятельность, консолидируют интересы отдельных групп населения и доводят их до сведения органов государственной власти.

Общественные институты также ведут прием граждан, рассматривают их обращения. Однако порядок рассмотрения обращений в общественных организациях и объединениях отличается от порядка рассмотрения обращений в органах государственной власти. Он регламентирован внутренними локальными актами либо иным законодательством РФ, и на него не распространяются положения Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ.

Так, например, ст. 33 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» определен порядок рассмотрения жалоб на действия (бездействие) адвокатов. Жалобы лиц, работающих в коммерческих и некоммерческих организациях или в общественных объединениях, на условия их труда (индивидуальные или коллективные трудовые споры) разрешаются в порядке, предусмотренном Трудовым кодексом РФ.

Таким образом, проведенный анализ позволяет заключить, что сегодня в Российской Федерации сформировалась целостная система органов государственной и местной власти, участвующих в механизме реализации права граждан на обращения.

2. Деятельность органов прокуратуры по надзору за исполнением законодательства о рассмотрении обращений граждан

2.1 Предмет, цели и задачи прокурорского надзора за исполнением законодательства о рассмотрении обращений граждан

заявление конституционный прокурорский гражданин

Надзор за исполнением законодательства о рассмотрении обращений граждан представляет собой деятельность прокурора в пределах его компетенции, направленную на обеспечение реализации конституционного права граждан на обращение, восстановление их нарушенных прав и наказание виновных должностных лиц.

Правовой основой прокурорского надзора за исполнением законодательства о рассмотрении обращений являются ст. 21 - 28 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Руководящие указания по организации этого направления надзора содержатся в приказах Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления».

В соответствии с п. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предметом надзора прокурора в сфере исполнения законов является соблюдение Конституции РФ и законов, действующих на территории РФ, федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами.

Исходя из общего предмета прокурорского надзора за исполнением законодательства к предмету надзора за исполнением законодательства о рассмотрении обращений граждан можно отнести:

соблюдение закрепленного ст. 33 Конституции Российской Федерации права граждан на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления;

соблюдение федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», а также законов субъектов Российской Федерации, регламентирующих право граждан на обращение;

соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами по вопросам реализации гражданами и иными лицами права на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Целью надзора в рассматриваемой сфере отношений является обеспечение средствами прокурорского надзора верховенства закона, единства и укрепления законности при реализации конституционного права граждан на обращение; исполнение возложенных полномочий органами государственной власти и органами местного самоуправления, их должностными лицами, которые в силу требований законодательства осуществляют работу по рассмотрению обращений.

Задачи прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина определяются в приказах и указаниях Генерального прокурора Российской Федерации и прокуроров субъектов Федерации. Применительно к рассматриваемой сфере основными задачами надзора являются:

осуществление целенаправленного, действенного надзора за точным и единообразным исполнением органами государственной власти и органами местного самоуправления, их должностными лицами требований законодательства об обращениях;

выявление нарушений конституционных прав граждан на обращение органами государственной власти и органами местного самоуправления, их должностными лицами;

выявление изданных органами государственной власти и органами местного самоуправления правовых актов, не соответствующих закону;

своевременное устранение выявленных нарушений конституционных прав граждан на обращение всеми правовыми средствами, которыми располагают органы прокуратуры;

принятие мер, обеспечивающих возмещение причиненного вреда лицами, совершившими нарушение конституционных прав граждан на обращение;

требование от органов государственного контроля и надзора проведения проверок в подконтрольных организациях, выделения специалистов для решения вопросов, возникающих в практике надзора;

обеспечение постоянного взаимодействия прокуроров с контролирующими, общественными и правозащитными органами и организациями в сфере реализации права граждан на обращение;

проведение профилактической работы по предупреждению нарушений прав граждан на обращение.

Непосредственные задачи прокурорского надзора за исполнением законодательства о рассмотрении обращений граждан вытекают из особенностей конкретной ситуации, складывающейся в процессе надзорной деятельности.

К поднадзорным объектам относятся:

федеральные органы исполнительной власти, представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, органы военного управления, в отношении которых законодательством предусмотрена обязанность по рассмотрению обращения граждан;

руководители федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, в отношении которых законодательством предусмотрена обязанность по контролю за работой по рассмотрению обращений;

структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, их должностные лица, которые в силу требований законодательства осуществляют работу по рассмотрению обращений;

органы государственного контроля и надзора, которые в силу требований законодательства наделены полномочиями осуществления контроля в сфере защиты прав и свобод гражданина и человека.

Необходимо уточнить, что в систему объектов надзора не входят Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, суды и персонифицированные граждане.

2.2 Пределы надзора и полномочия прокуроров в сфере защиты прав граждан на обращение

Пределы надзора за исполнением законодательства о рассмотрении обращений определяются по тем же правилам, что и пределы надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Согласно п. 2 ст. 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органы прокуратуры:

не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (п. 2 ст. 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»);

не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций (п. 2 ст. 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

Полномочия прокурора - это объем прав и обязанностей, реализация которых позволяет решать поставленные перед ним задачи. Круг полномочий прокурора закреплен в ст. 26 Закона о прокуратуре, а также в некоторых других федеральных законах. Надзор за исполнением законодательства о рассмотрении обращений граждан характеризуется свойственными ему полномочиями прокурора, объем которых совпадает по форме с полномочиями прокурора по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, однако полномочия различаются по содержанию решаемых задач.

При осуществлении надзора за исполнением законодательства о рассмотрении обращений прокурор вправе:

во-первых, беспрепятственно входить в помещения и посещать органы, указанные в п. 1 ст. 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», иметь доступ к документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения прав граждан, требовать от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, выделения специалистов, проведения проверок и ревизий, получать объяснения от должностных лиц и граждан по поводу нарушений прав граждан;

во-вторых, отслеживать соблюдение органами государственной власти и местного самоуправления прав граждан на обращение, выявлять нарушения прав граждан на обращение;

в-третьих, предупреждать и пресекать с помощью специальных мер воздействия нарушения прав и свобод; рассматривать вопрос о применении к виновным различных мер правовой ответственности;

в-четвертых, рассматривать и разрешать непосредственно адресованные в органы прокуратуры заявления, жалобы, иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина;

в-пятых, разъяснять пострадавшим порядок защиты их нарушенных прав и свобод.

2.3 Информационное обеспечение надзора за исполнением законодательства о рассмотрении обращений граждан

Необходимым условием эффективной надзорной деятельности является надлежащая организация информационно-аналитической работы. В соответствии с приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации, а также других материалов о допущенных нарушениях законов.

Источниками информации о нарушениях законодательства об обращениях являются:

непосредственное установление прокурором нарушений законодательства в данной сфере;

заявления и обращения граждан в органы прокуратуры о неправомерных действиях органов государственной власти и органов местного самоуправления, органов государственного контроля (надзора); органов муниципального контроля;

материалы анализа состояния законности, решения коллегий, координационных и межведомственных совещаний, проведенных органами прокуратуры;

материалы уголовных, гражданских и административных дел;

материалы надзорной прокурорской и правоприменительной практики;

информация, полученная из государственных органов, общественных, правозащитных организаций;

сообщения средств массовой информации;

правовые акты органов государственной власти и органов местного самоуправления;

результаты социологических исследований;

обращения граждан в правоохранительные органы, органы государственного контроля и надзора, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, средства массовой информации;

переписка граждан с министерствами, ведомствами, организациями, контролирующими и правоохранительными органами;

отчеты о работе органов государственной власти и органов местного самоуправления;

материалы проверок подконтрольных объектов;

Рассмотрим некоторые из этих источников подробней.

Непосредственное установление прокурором нарушений законодательства в данной сфере.

Нарушения прав граждан на обращение выявляются прокурором непосредственно в ходе проведения проверок работы с обращениями в поднадзорных органах. Кроме того, распространенным случаем является ситуация, когда информацию, служащую основанием для последующего реагирования, прокурор получает при осуществлении проверочных действий по другим вопросам, которые изначально не были направлены на выявление нарушений прав граждан на обращение.

Так, в ходе проведения прокуратурой проверки исполнения законодательства о муниципальной службе были выявлены нарушения законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан в деятельности должностных лиц местной администрации.

В связи с этим необходимо иметь в виду, что вопросы соблюдения прав граждан на обращение могут возникнуть при проведении проверок исполнения законодательства различного характера. Например, законодательства о труде, пенсиях, выборах, миграции и пр.

Жалобы и заявления граждан.

Важными источниками информации для выявления нарушений прав граждан на обращение являются письменные жалобы и заявления, поступившие в органы прокуратуры от граждан, государственных и общественных организаций по почте или высказанные (заявленные) на личном приеме прокурорам.

Информация о нарушениях может содержаться в обращениях граждан в правоохранительные органы, органы государственного контроля и надзора, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, средства массовой информации.

Сообщения средств массовой информации.

Значительный объем информации о нарушениях прав граждан на обращение можно найти в сообщениях средств массовой информации. При изучении материалов прессы прокурор может получить сведения о ненадлежащем исполнении должностными лицами возложенных обязанностей по рассмотрению обращений граждан и других нарушениях законодательства.

Правовые акты органов государственной власти.

Практика показывает, что распространенной является ситуация, когда в издаваемых органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления правовых актов содержатся нормы, ограничивающие права и свободы граждан или устанавливающие не предусмотренные Законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ обязанности.

Материалы надзорной прокурорской и правоприменительной практики.

Немало информации о нарушениях права граждан на обращение можно получить при изучении материалов прокурорской практики. Их систематизация и обобщение, а также подробный анализ статистических данных и отчетов в рассматриваемой сфере деятельности позволят прокурору выявить факторы, приводящие к нарушениям прав и свобод граждан, правильно определить направления и объекты надзорной деятельности, сделать прогноз, выработать соответствующие профилактические меры.

Материалы уголовных, гражданских и административных дел.

Нарушения прав граждан на обращение могут быть выявлены при расследовании уголовных дел, а также при производстве по делам об административных правонарушениях, судебном рассмотрении гражданских дел.

Информация, полученная из государственных органов, общественных, правозащитных организаций.

Информация из государственных и иных органов позволяет прокурору делать необходимые выводы о характере и распространенности нарушений, а также дать предварительную оценку деятельности самих государственных органов в сфере обеспечения законности рассматриваемого вида деятельности.

Сведения о нарушениях прав граждан на обращение содержатся в материалах, подготовленных в аппарате Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, в частности в его ежегодных докладах. Аналогичная информация может содержаться в материалах, подготовленных региональными уполномоченными по правам человека; региональными уполномоченными по правам ребенка; специализированными уполномоченными по правам осужденных.

Источником информации о нарушениях прав граждан на обращение могут служить также доклады, аналитические обзоры о состоянии прав человека, которые готовят различные правозащитные организации.

В качестве источников информации могут быть использованы и результаты социологических исследований, проводимых по рассматриваемой проблеме общественными организациями.

Следует отметить, что приведенный перечень источников информации не является исчерпывающим. Объем необходимой информации о правонарушениях в сфере защиты прав граждан на обращение может быть расширен с учетом конкретной ситуации в том или ином регионе.

2.4 Актуальные направления деятельности органов прокуратуры, связанные с надзором за исполнением законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан

Работу по надзору за исполнением законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан необходимо строить с учетом максимального обеспечения профилактической направленности этой деятельности.

Профилактика правонарушений - одна из целей прокурорского надзора. Это подчеркивается в приказе Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», согласно п. 14 указанного приказа необходимо «стремиться к соединению надзорных действий с мерами по укреплению правопорядка, предпринимаемыми со стороны законодательных (представительных) и исполнительных органов, органов местного самоуправления».

Профилактическая направленность прокурорского надзора достигается на основе постоянного анализа состояния законности в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, накопления информации о факторах, приводящих к нарушениям прав и свобод граждан, обоснованного подхода к выбору средств прокурорского реагирования, позволяющих эффективно решать задачи предупреждения нарушений прав граждан на обращения.

Накопление нужной информации позволяет прокурору своевременно сделать на ее основе выводы о характере и распространенности конкретных нарушений прав и свобод граждан, их динамике, тенденциях роста или снижения, а также выявить органы надзора и контроля, которые не выполняют возложенные на них контрольные функции. Поэтому всю поступающую в прокуратуру из различных источников информацию о правонарушениях надлежит регулярно анализировать и обобщать.

Неотъемлемой частью системы профилактики правонарушений является работа по разъяснению законодательства. Низкий уровень юридических знаний значительной части населения, незнание ими законов позволяет нерадивым чиновникам безнаказанно нарушать права граждан на обращения. При осуществлении надзора в рассматриваемой сфере отношений особого внимания заслуживают меры, направленные на преодоление правового нигилизма граждан. Успешной реализации гражданами своего права на обращения существенно способствует проводимая в органах прокуратуры в соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 10.09.2008 № 182 «Об организации работы по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению» работа по разъяснению гражданам законодательства.

Особенностью организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о рассмотрении обращений является необходимость широкого внедрения в деятельность прокуроров принципа гласности. Если в других отраслях прокурорского надзора известная закрытость находящихся в производстве прокуратуры дел и материалов в большинстве случаев оправданна, то надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и, в частности, за исполнением законодательства о рассмотрении обращений граждан, фактически никаких оснований для ограничения принципа гласности не дает. Более того, необходимо, чтобы результаты прокурорских проверок приобретали самую широкую огласку - от этого существенно возрастает профилактический эффект проверок. Реализация принципа гласности достигается привлечением к освещению результатов работы органов прокуратуры средств массовой информации, докладами прокуроров в трудовых коллективах, участием в обсуждении коллегиальными органами актов прокурорского реагирования и др.

Например, широко освещается в республиканских СМИ работа прокуратуры Республики Татарстан. В 2008 г. прокурором республики проведена встреча с читателями газеты «Ватаным Татарстан», во время которой жители отдаленных районов смогли побеседовать с прокурором и задать интересующие вопросы. Все заявления граждан были зафиксированы и проверены их доводы, 7 из 25 обращений признаны обоснованными, по ним приняты меры реагирования для восстановления прав граждан.

Несомненное значение для обеспечения эффективной защиты прав и свобод человека и гражданина является взаимодействие прокуратуры с контролирующими органами.

Органы контроля обладают всем необходимым потенциалом, который реально способен обеспечить порядок в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина, и в силу своего правового статуса обязаны нести основную нагрузку по обеспечению неуклонного соблюдения прав и свобод человека и гражданина.

Например, в Москве контроль за соблюдением органами исполнительной власти города требований законодательства об обращениях осуществляется Правительством Москвы, которым самостоятельно выявляются нарушения в указанной сфере. Так, в марте-апреле 2007 года в соответствии с поручением руководителя Аппарата мэра и Правительства Москвы проведена комиссионная проверка порядка работы с обращениями граждан в Москомархитектуре. Результаты проверки обсуждены с руководством Комитета по архитектуре и градостроительству г. Москвы, в связи с выявленными нарушениями к виновным лицам были приняты меры дисциплинарного воздействия.

Осуществляя взаимодействие с контролирующими органами, органы прокуратуры не должны забывать о своей главной функции - надзорной - и ставить на первое место именно надзор за исполнением законов о защите прав и свобод человека и гражданина.

Кроме того, необходимо стремиться к точному исполнению требования закона о недопустимости подмены прокуратурой государственных органов и должностных лиц, осуществляющих контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Помимо контролирующих органов в этой сфере прокуратура взаимодействует со специализированными органами, осуществляющими защиту прав и свобод человека и гражданина. К их числу можно отнести Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и региональных уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации.

Основными направлениями деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации являются рассмотрение жалоб и обращений о нарушениях прав и свобод человека и гражданина, принятие мер по их восстановлению, правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека.

В соответствии с действующим законодательством, в том числе Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», органы прокуратуры и Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации взаимодействуют при решении различных вопросов. Формами этого взаимодействия являются обмен информацией о нарушениях прав и свобод человека и гражданина; рассмотрение на совместных совещаниях результатов работы по защите основных прав и свобод человека и гражданина; изучение причин массовых нарушений прав и свобод граждан с выездом в отдельные регионы; сотрудничество по вопросам совершенствования законодательства о правах и свободах человека и гражданина, приведения его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, а также выработка предложений о внесении изменений и дополнений в федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации; обращение в средства массовой информации с совместными заявлениями о грубых нарушениях основных прав и свобод человека и гражданина; проведение по этим вопросам научно-практических конференций.

Аналогичную работу органы прокуратуры в субъектах Федерации проводят с региональными уполномоченными по правам человека; региональными уполномоченными по правам ребенка; специализированными уполномоченными по правам осужденных.

2.5 Перечень основных вопросов, подлежащих выяснению в ходе проверки

Проверочные действия исполнения законодательства о порядке рассмотрения обращений каким-либо поднадзорным органом целесообразно начинать с оценки законности правовых актов, принятых по этим вопросам органами власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

Для обеспечения законности правовых актов, издаваемых органами государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления по вопросам реализации права граждан на обращение, прокурору следует на системной основе знакомиться с такими правовыми актами и проводить периодические проверки на поднадзорных объектах. Проверяя законность данных правовых актов, прокурор дает им правовую оценку, делая акцент на вопросах соответствия издаваемых правовых актов законам, а именно:

не вышел ли орган за пределы своей компетенции;

не содержит ли правовой акт норм, противоречащих федеральному законодательству;

не допущены ли в изданных правовых актах нарушения норм закона, ограничивающие права и свободы граждан или устанавливающие не предусмотренные законом обязанности.

Данные акты следует проверить на предмет их коррупционности. Для этого надо выяснить, предусматривают ли они механизмы контроля за соблюдением прав и законных интересов граждан при подаче обращений. Также следует выяснить, обеспечивается ли особый контроль (обязательная передача на доклад руководству, разрешение с применением выездных и (или) коллегиальных форм проверки доводов, в том числе с участием заявителя) за рассмотрением обращений, поднимающих общественно значимые проблемы, в первую очередь, - содержащих сведения о нарушениях законов, прав и свобод человека и гражданина, о коррупции, злоупотреблениях должностными лицами служебным положением.

Кроме указанного направления деятельности в ходе проведения прокурорских проверок исполнения законодательства о порядке рассмотрения обращений прокурорам рекомендуется:

1) установить, чем регламентирована работа с обращениями в поднадзорных органах на локальном уровне: ведомственной инструкцией, приказом, административным регламентом, положением об отделе (ответственном) по работе с обращениями. Изучить данный документ на предмет соответствия нормам Закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ. При выявлении противоречий принять меры реагирования, как правило, принести протест;

2) выяснить, на кого возложены обязанности по приему и регистрации жалоб, по контролю за рассмотрением обращений, отправке ответов. Если данные функции «рассредоточены» между несколькими подразделениями (организационно-контрольным, отделом делопроизводства (канцелярией), секретариатом, экспедицией), установить, обеспечивает ли сложившаяся структура неукоснительное исполнение требований закона по своевременной регистрации и качественному разрешению обращений;

3) установить, какая форма учета обращений (журнальная, с помощью карточек, специальная электронная программа) используется, а также каков порядок прохождения корреспонденции от руководства к исполнителям и проверки доводов заявителей;

4) выяснить, кем и как анализируется работа с обращениями (ежемесячно, поквартально, 1 раз в полгода, 1 раз в год, в цифровой форме, в виде пояснительной записки). Используются ли данные сведения при текущем и перспективном планировании для повышения качества оказания услуг населению;

...