Прокурорский надзор за исполнением законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан

5) сплошным либо выборочным методом (за определенный период, по конкретной тематике или по отдельному исполнителю) изучить обращения, рассмотренные данным органом власти или местного самоуправления. С этой целью истребовать материалы как по жалобам, разрешенным по существу доводов, так и направленным в соответствии с компетенцией. Такие материалы оформляются и хранятся, как правило, в виде номенклатурных дел, надзорных производств, нарядов переписки.

Изучить эти материалы на предмет соблюдения требований Закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ. Принять меры реагирования при выявлении нарушений, в том числе:

требований ч. 3 ст. 8, т.е. направления обращений, которые не входят в компетенцию данного органа, в иные органы государственной власти, контролирующие и правоохранительные ведомства, с нарушением 7-дневного срока либо неуведомлением об этом заявителей;

требований ч. 2 ст. 12, т.е. неуведомления заявителей о продлении срока проверки по жалобе свыше 30 дней;

требований ст. 9, т.е. необоснованного оставления жалоб без рассмотрения и ответа;

требований ст. 10, 12, т.е. несоблюдение 15 и 30-дневных сроков разрешения жалоб. В этих целях - сверить даты подписания ответов со сведениями о реальной отправке их заявителям, содержащимися в реестрах исходящей почтовой корреспонденции, журналах отправки нарочным. Выборочно проверить сведения о направлении ответов гражданам в ходе телефонных бесед либо личных встреч с заявителями.

Следует проанализировать качество разрешения обращений на предмет полноты проверок поставленных заявителями вопросов. Особое внимание обратить на случаи принятия положительных решений только при повторной проверке доводов граждан. При выявлении нарушений требований ст. 10 Закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ об обеспечении должностными лицами государственных органов и органов местного самоуправления объективного, всестороннего рассмотрения обращений граждан, обязанности своевременно и по существу разрешать их, осуществлять проверки на местах и выносить обоснованные решения - принять действенные меры прокурорского реагирования;

6) проверить соблюдение требований ст. 13 Закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ при организации личного приема граждан и работе с устными обращениями. В этих целях выяснить реальную возможность для граждан узнать о месте и времени приема. В частности, предварительно произвести звонок по телефонному номеру канцелярии (отдела писем, секретариата). Установить, сообщается ли заявителям подробная информация о времени и порядке приема;

7) выяснить, размещен ли в доступном для посетителей месте (в фойе, возле приемной, на первом этаже учреждения) стенд, содержащий образец обращения, требования к жалобе, график приема граждан руководством и сотрудниками. Установить, наглядны ли представленные на стенде материалы (выполнены крупным, цветным либо мелким шрифтом). Выяснить, где ведется прием, предоставлена ли гражданам фактическая возможность написать заявление;

8) установить, ведется ли данным органом веб-сайт. Выяснить, обеспечивает ли сайт оперативное размещение информации, связанной с деятельностью и адресно-справочными данными учреждения. Обеспечивает ли сайт оперативный доступ к открытой ведомственной информации, в том числе о предоставляемых услугах и условиях их получения, включая регламенты их предоставления, бланки форм, анкет и заявок, справочных и методических рекомендаций по их заполнению и сдаче, разъяснений для неподготовленных категорий граждан. Обеспечивает ли сайт организацию интерактивного взаимодействия с гражданами в рамках предоставления информации, обратную связь и обработку обращений;

9) проверить соблюдение графика приема. Присутствовать при проведении приема граждан руководителем учреждения (его заместителем, начальниками подразделений). Установить, какая форма регистрации граждан, пришедших на прием, используется. В частности, проверить соблюдение требований ч. 3 ст. 13 Закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ об обязательном занесении сведений об устных обращениях граждан на карточку личного приема граждан;

10) проверить соблюдение требований ч. 2 ст. 8 Закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ о регистрации жалоб в трехдневный срок с момента поступления. Проверку осуществить на примере жалоб с личного приема либо обращений, поступивших заказной (простой либо с уведомлением) корреспонденцией. С этой целью до начала проверки получить сведения от руководителя местного почтового отделения о доставленной в адрес проверяемого учреждения корреспонденции.

В процессе проведения проверки прокурору рекомендуется также выяснить: выявлялись ли ранее в поднадзорном органе факты нарушений прав граждан при рассмотрении обращений; какие в этом случае меры воздействия применялись к нарушителям; следует дать оценку законности принятых мер. Прокурорская проверка завершается осмыслением возможных мер реагирования и определением направлений их реализации.

2.6. Средства прокурорского реагирования на выявленные нарушения законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан

Для защиты прав и свобод человека органы прокуратуры используют все необходимые меры прокурорского воздействия. При прокурорском реагировании на нарушения законодательства об обращениях применяются те же правовые средства (акты) реагирования, которые используются для устранения и предупреждения любых нарушений законодательства, а именно: протест, представление, постановление, предостережение.

Выбор средств реагирования зависит от характера нарушений законодательства, их причин, распространенности нарушений, вредных последствий, степени вины правонарушителей. Как правило, применяются такие средства (акты) реагирования и избираются такие его формы (устная, письменная), которые позволяют достигать наибольшего эффекта в плане устранения и предупреждения нарушений законодательства о рассмотрении обращений граждан.

На незаконные правовые акты органов представительной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в соответствии со ст. 23 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурором или его заместителем приносится протест в орган или должностному лицу, издавшему этот акт либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу. Кроме этого, прокурор может обратиться в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Сущность опротестования незаконных актов заключается в том, что прокурор, осуществляя надзор за исполнением законов от имени государства, указывает, в чем именно выражено нарушение закона и требует от соответствующих органов отменить незаконный акт или привести его в соответствие с законом, восстановить права и свободы граждан, а также права и законные интересы государственных и иных органов. Однако во всех случаях, прежде чем принести протест на незаконный акт, следует убедиться, не отменен ли он другим, позже изданным актом.

Наиболее распространенной формой прокурорского реагирования на нарушения законодательства является представление об устранении нарушений закона, причин нарушений и способствующих им условий, которое согласно ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения закона, и подлежит безотлагательному рассмотрению. Оно готовится, как правило, на основании обобщенных материалов о нарушениях законодательства, выявленных при проверках исполнения законов на отдельных объектах или в группах объектов.

Как показывает практика прокурорского надзора, типичным недостатком многих представлений является отсутствие анализа причин нарушений законодательства и способствующих им условий. Не называются конкретные нарушители, отсутствуют ссылки на закон, который нарушен. Порою требования прокурора формулируются неконкретно, что затрудняет или делает невозможным их исполнение.

При наличии признаков административного правонарушения прокурором или его заместителем выносится постановление о возбуждении дела об административном правонарушении (право прокурора выносить такие постановления закреплено также в ст. 25 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). Производство об административном правонарушении, предусмотренном ст. 4 Закона от 14.06.2005 № 52-ФЗ, может быть возбуждено только в отношении должностного лица государственного органа субъекта Федерации либо органа местного самоуправления муниципального образования.

Поскольку Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» закреплено принципиально важное положение о том, что требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок, важнейшим элементом работы прокурора является постановка надлежащего контроля за рассмотрением актов прокурорского реагирования. Неисполнение требований прокурора и следователя, а также уклонение от явки по их вызову влечет за собой установленную законом административную ответственность, предусмотренную ст. 17.7 КоАП РФ. Важным показателем эффективности актов прокурорского надзора является не только устранение конкретных нарушений, но и создание обстановки, при которой стали бы невозможными аналогичные нарушения в будущем.

2.7 Типичные нарушения законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан

Исполнение законодательства об обращениях граждан постоянно находится в поле зрения прокуроров. Результаты прокурорских проверок свидетельствуют о повсеместном распространении нарушений порядка рассмотрения обращений граждан, установленного Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Приведем данные об итогах работы органов прокуратуры в этой сфере за последнее время. В ходе проверок исполнения законодательства об обращениях граждан в 2008 г. выявлено 34 577 нарушений (в 2007 г. - 28 817). В связи с этим принесено 1555 протестов (в 2007 г. - 2845), направлено 212 исков (заявлений) в суд (в 2007 г. - 338), из них удовлетворено 184 на сумму около 617 000 рублей. По удовлетворенным протестам отменено и изменено 1433 незаконных правовых акта (в 2007 г. - 2686).

По представлениям и постановлениям прокуроров 5651 должностное лицо привлечено к дисциплинарной ответственности (в 2007 г. - 3815), 224 - к административной (в 2007 г. - 293).

В первом полугодии 2009 года по сравнению с аналогичным периодом прошлого года выявлено 18 645 нарушений законов (-2,1%), в том числе незаконных правовых актов 812 (-11,7%), на которые принесено 778 протестов (-13,4%). Внесено 4923 представления (+2%), по которым к дисциплинарной ответственности привлечено 3096 лиц (+6,3%), предостережено о недопустимости нарушения закона 348 лиц (-17,3%). Направлено в суды 37 исков (-70,4%) на сумму 132 000 рублей. В административном порядке наказано 179 человек (+43,2%); по материалам, направленным прокурором в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, возбуждено 15 уголовных дел.

Данные показатели свидетельствуют о том, что деятельность федеральных органов исполнительной власти и их территориальных подразделений по организации работы с обращениями граждан, несмотря на принимаемые меры, до настоящего времени не стала эффективной. Волокита и неполнота проверочных действий при рассмотрении обращений граждан, формализм, а также непринятие мер со стороны государственных органов в соответствии с установленной компетенцией зачастую являются основанием для многочисленных обращений граждан в органы прокуратуры.

Изучение материалов надзорных производств по обращениям граждан позволило выявить наиболее типичные нарушения в этой сфере.

1. Нарушения сроков рассмотрения обращений, установленных законом.

Прокурорская практика свидетельствует, что факты волокиты при рассмотрении обращений в органах государственной власти получили широкое распространение. Рассмотрение обращений граждан в срок свыше 30 дней без продления установленного Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ срока, без уведомления граждан о необходимости дополнительного времени для разрешения обращения стало самым массовым нарушением.

Несоблюдение сроков рассмотрения обращений происходит по разным причинам. Иногда это обусловлено объективными причинами: необходимостью проведения по жалобе значительного объема мероприятий, истребованием дополнительных материалов. Однако в этом случае обязательным является мотивированное уведомление заявителя о продлении срока проверки по его обращению, что исполнители порой считают необязательным условием. В немалой степени нарушение сроков рассмотрения обращений происходит по причине бездействия исполнителей, слабой профессиональной подготовки должностных лиц, рассматривающих заявления граждан. Особенно часто волокита допускается специалистами с небольшим стажем работы.

Еще одним достаточно распространенным нарушением в этой сфере является направление промежуточных ответов заявителям, содержащих информацию об организации проверки и принятии заявления к производству, но при этом окончательный ответ инициаторам обращения не направляется.

Распространению нарушений подобного рода способствует отсутствие контроля за работой исполнителей с обращениями со стороны руководителей государственных органов и органов местного самоуправления, а также ненадлежащий уровень прокурорского надзора за исполнением законодательства об обращениях. Прокурорам необходимо реагировать на факты нарушения сроков рассмотрения жалоб, вносить представления, ставить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных лиц.

2. Нарушения, связанные с некачественным рассмотрением и разрешением обращений граждан.

Статья 10 Закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ требует от должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления обеспечения объективного, всестороннего рассмотрения обращений граждан. Однако изучение материалов прокурорской практики свидетельствует о том, что качество разрешения обращений граждан в органах государственной власти остается невысоким. Безответственность и бесконтрольность в работе на данном участке в некоторых учреждениях ведут к тому, что обращения граждан разрешаются некачественно. В этом случае проверочные действия исполнителей при рассмотрении обращений граждан носят формальный характер, проводятся поверхностно и неполно. Имеются случаи фактических «отписок» от заявителей, дача ответов, состоящих из трех строк, допускаются иные нарушения. Так, в ряде органов государственной власти сложилась неправомерная практика дачи устных ответов по телефону на письменные обращения заявителей, прекращения с гражданами переписки без принятия соответствующего решения; имеют место случаи необоснованного оставления жалоб без рассмотрения. Нередко прокурорами выявляются случаи формального рассмотрения обращений граждан.

Например, прокуратурой Ленинского района города N проведена проверка по жалобе гр-на Губина на халатное рассмотрение его обращений в РОВД Ленинского района. В ходе проверки факты необоснованного отклонения доводов заявителя, направления ему немотивированных ответов подтвердились.

Следует отметить, что недобросовестное отношение отдельных должностных лиц к реализации гражданами конституционного права на обращение в органы государственной власти и местного самоуправления подрывает у населения авторитет к органам власти и не способствует укреплению законности.

3. Нарушения, связанные с ненадлежащей организацией работы с обращениями граждан в учреждениях и отсутствием контроля за состоянием этой работы.

Многочисленные нарушения порядка рассмотрения обращений граждан, систематически выявляемые органами прокуратуры в государственных органах, позволяют сделать вывод об отсутствии должного контроля за данным участком работы со стороны руководителей государственных органов. Несовершенство организации работы по рассмотрению обращений граждан создает предпосылки для злоупотреблений на государственной гражданской службе, может вести к коррупционным проявлениям в деятельности должностных лиц.

Наиболее распространенными недостатками такого рода являются:

документация, отражающая ход работы с обращениями граждан, регистрация жалоб, поступившей корреспонденции ведется с нарушениями;

не систематизирована переписка с гражданами;

отсутствуют или не ведутся журналы регистрации приема граждан;

Так, проверкой исполнения законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан в органах местного самоуправления N-ского сельского поселения установлено, что учет граждан, принятых главой поселения или его заместителем, не ведется, журнал регистрации приема граждан главой поселения не заполняется. Содержание устных обращений и результаты их разрешения нигде не фиксируются;

отсутствует информация о порядке приема граждан в учреждении;

не соблюдается график личного приема граждан должностными лицами.

Личный прием граждан в государственных органах, органах местного самоуправления в соответствии со ст. 13 Закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ проводится их руководителями и уполномоченными на то лицами. При этом до сведения граждан должна доводиться информация о месте приема, а также об установленных для приема днях и часах. На практике эти требования выполняются не всегда. Прокурорами регулярно выявляются нарушения этих требований.

Например, межрайонной прокуратурой проведена проверка соблюдения требований Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ в муниципальном образования N. В ходе проверки установлены нарушения в организации приема граждан в муниципалитете. Информация о месте и времени приема в учреждении отсутствовала, график приема граждан не соблюдался, должностные лица от ведения приема граждан в назначенное время устранились. По фактам выявленных нарушений руководителю муниципалитета внесено представление.

В ходе проводимых прокурорских проверок выявляются случаи, когда, несмотря на составленный график приема граждан, в котором, в том числе указаны часы приема руководителей, фактически руководители прием не осуществляют, ссылаясь на занятость, и направляют заявителей к другим сотрудникам; имеет место ненадлежащее извещение граждан о результатах рассмотрения их обращений; при направлении ответа заявителю не возвращаются прилагавшиеся к обращению документы.

Областной прокуратурой в ходе проведения проверки выявлены нарушения Управлением Росздравнадзора по N-ской области требований Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ, связанные с не возвращением заявителю - инвалиду III группы гр-ну Шевцову - прилагавшихся к его обращению документов - оригиналов выписок из историй болезни на 15 листах.

4. Нарушения, связанные с направлением обращений на разрешение в другие органы.

К ним относятся:

необоснованность направления жалоб и заявлений в другие ведомства;

направление обращений на рассмотрение должностных лиц, чьи действия обжалуются;

Так, начальник отдела администрации N-ского городского поселения Пирогов нарушил указанное требование закона, направив жалобу гр-ки Бурмистровой с просьбой установить причину некачественного предоставления услуг теплоснабжающей организацией, в эту же теплоснабжающую организацию с указанием провести проверку и дать ответ заявительнице;

письменные обращения, содержащие вопросы, решение которых не входит в компетенции данного органа, не принимаются и не регистрируются;

нарушение сроков направления по подведомственности обращений, поступивших органы, в компетенцию которых не входит их рассмотрение.

Например, заместителем руководителя Управления Роснедвижимости по N-кой области лишь месяц спустя после поступления обращения гражданина Немова дано разъяснение, что поставленные в его обращении вопросы относятся к компетенции другого органа - администрации г. N.

Еще одним нарушением, связанным с недостатками в организации работы государственных органов, можно назвать неуведомление органов прокуратуры о результатах проведенной проверки, в случае когда обращение было получено ими из прокуратуры и в сопроводительном письме указывалось на необходимость проинформировать заявителя и прокуратуру о результатах рассмотрения заявления. Зачастую заявителям ответ в установленный срок направляется, а в прокуратуру - нет, и сотрудники прокуратуры вынуждены тратить рабочее время на выяснение принятого контролирующими органами решения.

5. Нарушения, связанные с изданием органами власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления нормативных актов, содержащих нормы, ограничивающие права граждан на обращения.

Практика показывает, что в изданных правовых актах органами власти субъектов и органами местного самоуправления порою допускаются нарушения норм Закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ, ограничивающие права и свободы граждан или устанавливающие не предусмотренные законом обязанности. Поэтому проверка законности правовых актов, издаваемых в субъектах, является актуальным направлением надзорной деятельности.

6. Нарушения, связанные с ненадлежащим исполнением контролирующими органами возложенных на них обязанностей по контролю за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

В ряде регионов отмечается бездействие контролирующих органов в вопросах защиты прав и свобод человека и гражданина. Проверки организации работы с обращениями граждан в подконтрольных учреждениях и ведомствах ими не осуществляются или проводятся формально. Поэтому распространенной является ситуация, когда граждане, столкнувшись с непринятием органами контроля должных мер по устранению нарушений, обращаются за защитой своих прав в органы прокуратуры.

Так, работники швейной фабрики «Заря» неоднократно обращались в вышестоящие инстанции по поводу нарушения работодателем их трудовых прав. Однако различными должностными лицами обоснованные обращения граждан были рассмотрены либо формально, либо оставлены без ответа. Только вмешательство органов прокуратуры позволило восстановить нарушенные права заявителей. В ходе проведенной по этому факту проверки были выявлены многочисленные нарушения Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» должностными лицами государственных органов, призванных следить за соблюдением трудовых прав граждан.

7. Нарушения при реализации права граждан на обращение в государственные органы, совершаемые заявителями.

Персонифицированные граждане не входят в систему объектов надзора. Однако при разрешении обращений следует учитывать, что злоупотребления при реализации права на обращение в государственные органы совершают и сами заявители.

Это может проявляться в различных формах, например некоторые граждане злоупотребляют правом подачи жалоб и заявлений, пытаются использовать это право в иных целях, чем действительная защита прав, свобод и охраняемых законом интересов. Для отдельных заявителей жалоба или заявление становится способом затягивания исполнения решения суда в отношении обращающегося.

Кроме того, практически в каждом городе есть не знающие меры заявители - «экстремисты», которые пишут многочисленные обращения во все органы власти подряд просто потому, что им больше нечем заняться.

В предусмотренных законом случаях обращения таких заявителей могут быть оставлены без ответа по существу, с уведомлением их об этом и разъяснением требования о недопустимости злоупотребления предоставленным правом на обращения.

Порою в государственные органы обращаются психически нездоровые люди. Законодательство обязывает должностных лиц реагировать и на эти обращения. Обращения заявителей, признанных решением суда недееспособным в связи с наличием у них психического заболевания, могут быть оставлены без ответа по существу, с уведомлением об этом заявителей.

Особенно часто злоупотребление правом на обращение происходит в период проведения выборов. В этот период органам прокуратуры приходится сталкиваться с так называемыми мнимыми обращениями. Например, в целях признания выборов недействительными недобросовестные участники избирательной «гонки» могут инсценировать большое количество обращений в контролирующие органы о якобы имевших место нарушениях законодательства о выборах. Дальнейший анализ этих обращений показывает, что значительная часть сообщений о нарушениях избирательных прав граждан не находит своего объективного подтверждения.

Не всегда доводы, изложенные в жалобах, соответствуют реальности, нередко заявители преувеличивают свои проблемы, утрируют ситуацию, а иногда искажают факты. Подобные «нечистоплотные» намерения заявителей могут быть пресечены законными средствами. Так, Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ содержит норму, представляющую возможность взыскания с гражданина по решению суда расходов, понесенных в связи с рассмотрением обращения государственным органом, органом местного самоуправления, если в обращении указаны заведомо ложные сведения.

В то же время необходимо учитывать, что заявители, не являясь юристами, могут и ошибочно относить какие-то действия или решения других лиц к неправомерным, тогда как на самом деле они закону не противоречат. В этом случае поступающие в прокуратуру заявления также не должны оставаться без ответа. По результатам рассмотрения подобных заявлений инициаторам обращения необходимо направить ответ разъяснительного характера со ссылкой на ст. 10 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Таковы наиболее типичные нарушения законодательства об обращениях, знание которых позволит прокурорам осуществлять надзор в рассматриваемой сфере на более высоком профессиональном уровне.

3. Работа с обращениями граждан в органах прокуратуры

3.1 Рассмотрение обращений граждан в органах прокуратуры

Работа с обращениями занимает значительное место в общем объеме работы органов прокуратуры и является одним из основных направлений прокурорской деятельности. Практически все работники прокуратуры, независимо от участка или направления работы по той или иной отрасли прокурорского надзора, работают с обращениями граждан.

Работа органов прокуратуры по рассмотрению обращений подчинена решению задач по охране прав и свобод человека и гражданина, укреплению законности и правопорядка. Ее целью является своевременное, объективное и окончательное разрешение каждого обращения той прокуратурой (учреждением), к компетенции которой относится решение вопроса.

Эта деятельность прокуратуры регламентирована Федеральными законами «О прокуратуре Российской Федерации», «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и Инструкцией о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генерального прокурора РФ от 17.12.2007 № 200.

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» в ст. 10 обязывает прокурора рассматривать и разрешать обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Кроме того, в ст. 27 определено, что проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором.

Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» предусматривает, что обращение гражданина в прокуратуру за защитой нарушенных прав может быть как в письменной, так и в устной форме (при личном приеме). Принятый во исполнение указанного Закона приказ Генерального прокурора РФ от 17.12.2007 № 200 распространяется на обращения, содержащие сведения о нарушениях законодательства, охраняемых законом прав, свобод и интересов человека и гражданина, интересов общества, полученные в письменной или устной форме на личном приеме, по почте, телеграфу, факсимильной связи, информационным системам общего пользования, а также обращения граждан, направленные средствами массовой информации.

Инструкцией установлен общий (единый) порядок рассмотрения и разрешения обращений, основанный преимущественно на положениях Закона об обращениях граждан. Одновременно в Инструкции перечисляются виды обращений, порядок приема, регистрации, проверки и разрешения которых определяется процессуальным и иным законодательством.

В частности, специальный порядок установлен для рассмотрения:

заявлений и сообщений о преступлениях, порядок приема, регистрации, проверки и разрешения которых определяется другими организационно-распорядительными документами в соответствии с требованиями ст. 144-145 УПК РФ;

жалоб на действия (бездействие) и решения органов дознания, дознавателей, следователей, руководителей следственных органов Следственного комитета при прокуратуре РФ, прокуроров, связанные с расследованием уголовных дел (ст. 123, 124 УПК РФ);

жалоб на приговоры, решения, определения и постановления судов (гл. 43-45, 48, 49 УПК РФ и нормы иного процессуального законодательства);

заявлений граждан о реабилитации в соответствии с Законом РФ «О реабилитации жертв политических репрессий».

Законодательством не установлено строгой формы оформления обращения к прокурору. Оно может быть выражено как в устной, так и в письменной форме. Устные обращения регистрируются в книге личного приема, там же отражается содержание ответа, если он давался в устной форме. По требованию гражданина ему должен быть направлен письменный ответ. Обращения, не связанные с вопросами исполнения или нарушения законов, разрешению в органах прокуратуры не подлежат.

Заявление или жалоба составляются в произвольной форме с указанием:

существа допущенного нарушения, причем ссылки на конкретные нормы не обязательны;

сведений о нарушителе либо организации, где допущено нарушение;

сведений о заявителе (фамилия, имя, отчество, почтовый адрес, телефон).

На практике заявители не всегда добросовестно выполняют эти требования: не указывают свои контактные телефоны (либо указывают только домашний телефон), информацию о лице либо организации, на действия которых жалуются, не прикладывают документы, на которые ссылаются в заявлении и которые играют существенную роль в установлении истины и объективном рассмотрении обращения. Это значительно усложняет работу сотрудников прокуратуры.

Жалоба подается, как правило, на имя прокурора того района, в котором находится предприятие, учреждение, организация или проживает лицо, допустившее нарушение закона. Она может быть направлена по почте, в том числе электронной, посредством факсимильной или иной связи, вручена на личном приеме, передана непосредственно в канцелярию прокуратуры, где должна быть зарегистрирована в день поступления.

Письменное обращение, поступившее в прокуратуру в соответствии с ее компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения, а не требующее дополнительного изучения и проверки - не позднее 15 дней.

В исключительных случаях уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение.

Обращения, в которых отсутствуют сведения, достаточные для их разрешения, в 7-дневный срок возвращаются заявителям с предложением восполнить недостающие данные, а также разъяснением, куда им для этого следует обратиться.

Не подлежат разрешению обращения (запросы), содержание которых свидетельствует о прямом вмешательстве авторов в деятельность органов прокуратуры. Об этом в 7-дневный срок автору направляется мотивированное сообщение.

Обращение в прокуратуру может быть оставлено без ответа по существу:

если обращение по содержанию лишено логики и смысла и имеется решение суда о признании заявителя недееспособным в связи с наличием у него психического заболевания;

свидетельствует о прямом вмешательстве автора в компетенцию органов прокуратуры, но в данном случае автору в 7-дневный срок направляется мотивированное сообщение;

текст письменного обращения не поддается прочтению, ответ на него не дается и оно не подлежит направлению в иные государственные органы (об этом в 7-дневный срок сообщается автору обращения, если его фамилия и адрес поддаются прочтению);

обращение не содержит сведений о фамилии и адресе заявителя;

обращение содержит нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью, имуществу должностного лица или членов его семьи;

ответ по существу поставленного в обращении вопроса не может быть дан без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, заявителю, направившему обращение, сообщается о невозможности дать ответ по существу поставленного в нем вопроса в связи с недопустимостью разглашения указанных сведений.

О принятом решении заявитель уведомляется, ему разъясняется требование о недопустимости злоупотребления предоставленным правом на обращения.

Решение об оставлении обращения без ответа по существу принимается начальником отдела Генеральной прокуратуры РФ, начальником отдела, старшим помощником прокурора субъекта Российской Федерации, прокурором города, района, военным прокурором или прокурором специализированной прокуратуры и их заместителями по рапорту исполнителя.

Прекращение переписки с заявителем возможно, если повторное обращение не содержит новых доводов, а изложенное ранее полно, объективно и неоднократно проверялось и ответы даны в установленном порядке правомочным должностным лицом органа прокуратуры.

Переписка прекращается один раз на основании мотивированного заключения исполнителя, утвержденного заместителем Генерального прокурора РФ (в аппарате Генпрокуратуры РФ), заместителем Главного военного прокурора (в Главной военной прокуратуре), прокурором субъекта Российской Федерации, приравненными к нему военным прокурором и прокурором специализированной прокуратуры или их заместителями, прокурором района, города, приравненным к ним военным прокурором или прокурором специализированной прокуратуры либо их заместителями. Сообщение об этом в 30-дневный срок со дня регистрации обращения направляется автору за подписью исполнителя.

Переписка возобновляется, если причины, по которым она была прекращена, устранены.

При этом практика работы прокуроров в районных прокуратурах показывает, что иногда прекращение переписки с заявителем (даже при наличии оснований для этого) нецелесообразно, поскольку «тихие» заявители, которые обращаются с заявлениями в прокуратуру по одним и тем же вопросам годами, в случае прекращения с ними переписки могут (и так часто происходит), не найдя отклика в своей районной прокуратуре, поменять адресата своих многочисленных обращений на прокурора вышестоящей инстанции. В этом случае не исключено, что со временем заявления того же лица по тем же вопросам начнут поступать из вышестоящих прокуратур.

По каждому обращению в органы прокуратуры должно быть выполнено одно из следующих решений:

принятие к производству;

прекращение производства;

передача на разрешение в нижестоящие органы прокура-туры;

направление в другие органы;

приобщение к ранее поступившей жалобе.

Принятие обращения к рассмотрению осуществляется путем:

определения порядка проверки обращения и отнесения его к числу взятых на особый контроль;

поручения нижестоящим прокурорам произвести проверку изложенных в обращении доводов с указанием сроков их исполнения.

Передача на разрешение в нижестоящие органы прокуратуры или направление в другие органы осуществляется путем:

передачи обращения в нижестоящую прокуратуру (с установлением контроля либо без контроля, с одновременным уведомлением об этом заявителя);

передачи в органы Следственного комитета при прокуратуре РФ, если в них содержатся вопросы, относящиеся к компетенции следственных органов, в том числе ходатайства в порядке ст. 119 и 120 УПК РФ, разрешение которых отнесено к компетенции органов предварительного расследования;

переадресовки в другую прокуратуру в соответствии с ее компетенцией;

направления обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу.

Обращения, подлежащие разрешению другими органами и учреждениями, в 7-дневный срок со дня регистрации направляются по принадлежности с одновременным извещением об этом заявителей.

Следует отметить, что преследование гражданина в связи с его обращением в органы и учреждения прокуратуры с критикой их деятельности либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов либо прав, свобод и законных интересов других лиц запрещается.

Заявитель имеет право на возмещение убытков и компенсацию морального вреда, причиненных незаконным действием (бездействием) органов прокуратуры или должностного лица при рассмотрении обращения, по решению суда.

Вместе с тем в случае указания заявителем в обращении заведомо ложных сведений расходы, понесенные в связи с рассмотрением обращения, могут быть взысканы с заявителя по решению суда.

Заявление гражданина о прекращении рассмотрения его обращения дает право прокурору прекратить дальнейшую проверку, если в полученных материалах нет сведений о наличии нарушений закона, требующих принятия мер прокурорского реагирования.

3.2 Порядок разрешения обращений органами прокуратуры

Порядок проверки заявлений, жалоб, запросов и обращений, обеспечивающий наиболее полное, оперативное и квалифицированное рассмотрение поставленных в них вопросов, определяется Генеральным прокурором РФ, его заместителями, начальниками управлений и отделов (на правах управлений) Генеральной прокуратуры РФ, Главной военной прокуратуры РФ, руководителями прокуратур субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военных и других специализированных прокуратур, прокурорами городов, районов, приравненными к ним военными и другими прокурорами, их заместителями.

Каждый вид обращения в органы прокуратуры, в зависимости от того, от кого оно исходит, имеет свои особенности. Так, парламентские запросы, запросы и обращения членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ разрешаются в соответствии с требованиями ст. 14 и 17 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». При этом запросы и обращения членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы РФ разрешаются в срок не позднее 30 дней со дня их регистрации или в иной согласованный с их инициаторами срок.

Парламентские запросы окончательно разрешаются непосредственно в управлениях и отделах Генеральной прокуратуры РФ. Направление их для разрешения в прокуратуры субъектов Российской Федерации не допускается.

Заявления, жалобы, запросы (обращения) о систематическом ущемлении прав и свобод граждан, многочисленных или грубых нарушениях закона, не получивших должной оценки правоохранительных органов субъектов Российской Федерации, военных прокуратур окружного звена, проверяются, как правило, с выездом на место. Для обеспечения полноты и объективности проверок к их проведению могут привлекаться специалисты, а в случае необходимости - заявители.

При рассмотрении обращения органами прокуратуры заявитель имеет право представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании.

Поручения нижестоящим прокурорам о проверке изложенных в жалобах, запросах (обращениях) доводов даются с обязательным указанием конкретных обстоятельств, подлежащих проверке, и сроков их исполнения.

Прокуроры районов, городов, приравненные к ним военные и иные прокуроры, прокуроры субъектов Российской Федерации и приравненные к ним военные и прокуроры специализированных прокуратур при выполнении поручения вышестоящей прокуратуры к информации о выполнении по требованию прилагают проверочные материалы, копии документов прокурорского реагирования, а в необходимых случаях - надзорные производства. Решения в таких случаях принимаются только в прокуратуре, давшей поручение.

По итогам разрешения обращений (запросов) может быть принято одно из следующих решений:

«удовлетворено» - приняты меры к полному или частичному восстановлению прав и законных интересов заявителя;

«удовлетворено повторное обращение» - по обращению, в котором обжалуются ответы соответствующей прокуратуры и по которому принималось решение об отказе в удовлетворении ранее поданного обращения. При этом первичное решение отменяется;

«отклонено» - требования заявителя, изложенные в обращении, признаны необоснованными;

«разъяснено» - по обращению, в котором не содержалось просьб об удовлетворении каких-либо требований или ходатайств, разъяснены вопросы правового характера;

«принято иное решение» - обращение оставлено без разрешения, приобщено к материалам уголовного дела (надзорного производства), прекращена переписка;

«направлено» - обращение в 7-дневный срок направлено для разрешения в другую прокуратуру или другое ведомство по принадлежности.

По окончании проверки заявителю, по его просьбе, предоставляется возможность ознакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы (с прекращенными производством уголовными делами, материалами об отказе в возбуждении уголовного дела, надзорными производствами по жалобам и т.п.), в той мере, в которой это не противоречит требованиям соблюдения государственной или иной охраняемой законом тайны, законным интересам других лиц.

Письменное решение о предоставлении заявителю возможности ознакомиться с документами принимают: в Генеральной прокуратуре РФ - Генеральный прокурор РФ, его заместители, заместители Главного военного прокурора, начальники главных управлений, управлений, в том числе Главной военной прокуратуры РФ, а в прокуратурах субъектов Российской Федерации и нижестоящих прокуратурах - соответствующие прокуроры, их заместители, начальники управлений и отделов.

Работник прокуратуры, ознакомивший заявителя с документами, составляет и приобщает к надзорному производству справку о том, с какими материалами заявитель ознакомлен.

При отказе в удовлетворении просьбы заявителю дается аргументированное разъяснение.

При рассмотрении и разрешении жалоб граждан, обращений (запросов) депутатов запрещается без согласия граждан разглашать сведения об их частной жизни. По мотивированной просьбе гражданина не подлежат разглашению его анкетные данные и домашний адрес.

Заявления, жалобы, предложения граждан, военнослужащих и членов их семей, должностных и других лиц разрешаются в срок не позднее 30 дней со дня их регистрации в прокуратуре (не требующие дополнительного изучения и проверки - не позднее 15 дней).

Парламентский запрос разрешается в срок до 15 дней со дня получения или в иной срок, установленный соответствующей палатой Федерального Собрания РФ.

Запрос члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ разрешается не позднее 30 дней со дня его регистрации или в иной согласованный с инициатором запроса срок.

Обращения члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ с просьбой о предоставлении информации по вопросам, связанным с их деятельностью, разрешаются безотлагательно, а при проведении дополнительной проверки - не позднее 30 дней со дня регистрации обращения.

Срок рассмотрения и разрешения обращений (запросов) исчисляется с момента их регистрации в органах прокуратуры.

Окончанием срока рассмотрения и разрешения обращений (запросов) считается дата направления письменного ответа или устного сообщения автору о принятом решении.

Ответы депутату, обратившемуся в пользу гражданина, и заявителю направляются одновременно только после доклада по существу руководителю, давшему поручение (кроме уведомлений о продлении срока проверки). Направление ответа заявителю раньше, чем подписан ответ депутату, не допускается.

Срок разрешения обращений граждан, должностных и иных лиц при необходимости может быть продлен прокурором либо его заместителем, но не более чем на 30 дней.

О продлении срока уведомляются авторы обращений. При этом продление обязательно должно быть мотивированным и допускается только при наличии веских оснований, таких как неполучение в установленный срок запрашиваемой документации из контролирующих органов, без которых не представляется возможным рассмотреть заявление по существу, или ходатайство нижестоящей прокуратуры о продлении срока проверки в связи с большим объемом проверочных действий (с указанием конкретных необходимых действий).

Необходимо отметить, что сообщения о преступлениях, действиях и решениях органов предварительного следствия и дознания, а также судов рассматриваются в порядке, установленном процессуальным законодательством. Рассмотрение и разрешение поступающих заявлений о реабилитации осуществляются в соответствии с Законом РФ от 18.10.1991 № 1761-1 «О реабилитации жертв политических репрессий», а также специальными приказами и указаниями Генеральной прокуратуры РФ.

3.3 Организация приема заявителей в органах прокуратуры

Важнейшей составляющей надлежащей организации разрешения обращений, всестороннего и объективного изучения поступающей информации о состоянии законности и правопорядка является деятельность органов прокуратуры по личному приему заявителей. Она регламентирована названной Инструкцией о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации.

В Генеральной прокуратуре РФ прием граждан, представителей государственных и общественных организаций, а также иных лиц осуществляется отделом по приему граждан (Приемной) в день их обращения с участием, при необходимости, представителей отраслевых подразделений. По вопросам, относящимся к компетенции инспекторского управления Главного организационно-инспекторского управления, прием также осуществляется непосредственно этим управлением.

При приеме гражданин обязан предъявить документ, удостоверяющий его личность. Кроме того, не допускается прием заявления у гражданина, если оно написано не от его имени (несмотря на возможное близкое родство заявителя и лица, подающего заявления). В подобных случаях необходимо предъявить доверенность на представление интересов, в том числе на подачу заявлений и получение ответов из органов прокуратуры.

Посетители, направленные на прием к прокурорам управлений и отделов с первичными жалобами, принимаются незамедлительно.

Прием граждан руководителями Генеральной прокуратуры РФ, начальниками главных управлений, управлений и отделов (на правах управлений) осуществляется по графику, утвержденному Генеральным прокурором РФ или его первым заместителем.

Начальники главных управлений, управлений и отделов, их заместители принимают граждан с обращениями на решения, ранее принятые в подразделениях Генеральной прокуратуры РФ.

Прием Генеральным прокурором РФ и его заместителями осуществляется по обращениям, которые разрешались в центральном аппарате Генеральной прокуратуры РФ начальниками главных управлений, управлений и отделов либо по обращениям на действия прокуроров субъектов Российской Федерации, руководителей других правоохранительных органов, министерств и ведомств.

Работники Приемной выдают гражданам направления на прием в главные управления, управления и отделы, сообщают в подразделения центрального аппарата сведения о времени и месте приема, а при отсутствии оснований для приема граждан в главных управлениях, управлениях, отделах или у руководителей Генеральной прокуратуры РФ дают заявителям разъяснения, куда и в каком порядке им следует обращаться. В необходимых случаях работники Приемной принимают письменные обращения, которые направляются на рассмотрение в структурные подразделения либо в соответствующие прокуратуры, министерства и ведомства.

При повторном обращении посетителей в Приемную по тем же вопросам и несогласии их с ранее принятыми в главных управлениях, управлениях решениями работники Приемной организуют прием граждан у руководителей управлений и отделов, а в необходимых случаях докладывают об этом заместителям Генерального прокурора РФ. При отсутствии оснований для организации приема граждан у заместителей Генерального прокурора РФ заявителям даются письменные или устные мотивированные ответы.

В прокуратурах субъектов Российской Федерации, прокуратурах городов, районов, военных и иных специализированных прокуратурах, в научных и образовательных учреждениях Генеральной прокуратуры РФ прием граждан проводится в течение всего рабочего дня согласно графику, который должен быть размещен в доступном для граждан месте.

Порядок приема в вечернее время, выходные и праздничные дни устанавливается руководителями прокуратур.

Руководителями прокуратур прием населения проводится не реже одного раза в неделю. Решение по обращению принимается и ответ на него дается руководителем прокуратуры (учреждения), к которому обратился заявитель на личном приеме. Руководитель прокуратуры на таком приеме вправе отказать гражданину в дальнейшем рассмотрении обращения, если ему ранее был дан ответ по существу поставленных вопросов, с разъяснением порядка обжалования. Содержание ответа (если он дан в устной форме) отражается в карточке личного приема или книге учета посетителей.

В каждой прокуратуре устанавливается ящик «Для обращений и заявлений», который в Генеральной прокуратуре РФ, Главной военной прокуратуре РФ, прокуратурах субъектов Российской Федерации размещается в приемных, в иных прокуратурах - в доступном для заявителей месте. Корреспонденция из него ежедневно вынимается, передается на регистрацию и рассмотрение.

3.4 Состояние работы по рассмотрению обращений граждан в органах прокуратуры

Ежегодно в органы прокуратуры всех уровней поступают сотни тысяч обращений заявителей. Высокий авторитет прокуратуры у населения, доступность, оперативность в решении вопросов восстановления нарушенных прав остается одним из основных факторов стабильного роста количества поступающих в органы прокуратуры обращений.

Состояние работы по рассмотрению обращений граждан в органах прокуратуры характеризуют следующие цифры. В 2008 г. органами прокуратуры было рассмотрено 17 525 72 обращения, что на 3,6% больше, чем в 2007 г. (16 924 86). В аппарате Генеральной прокуратуры Российской Федерации рассмотрено 218 210 обращений, что на 39 295, или на 22,0%, больше, чем в 2007 г. (178 915). Органами военной прокуратуры рассмотрено 53 137 жалоб, что на 6,4% меньше, чем в 2007 г. (56 761).

Доминирующая часть обращений касается социальных и экономических вопросов (49,9% в 2008 г.).

Как и прежде нарушения законных интересов граждан, затрагивающие широкие слои населения, остаются в центре внимания органов прокуратуры. Почти половина обращений, связанных с нарушением законодательства о труде, допускаемых руководителями предприятий и организаций с различными формами собственности, признаны обоснованными. Зачастую факторами, способствующими росту числа обращений граждан в органы прокуратуры, являются, с одной стороны, ослабление, а иногда и полное отсутствие ведомственного и вневедомственного контроля, а с другой - активная позиция органов прокуратуры по защите интересов работников, выступления в трудовых коллективах, широкое разъяснение в средствах массовой информации полномочий прокурора и сообщения о принятых мерах по восстановлению нарушенных прав. Не утратили своей значимости проблемы, связанные с нарушениями жилищного и пенсионного законодательства, а также вопросы соблюдения и восстановления нарушенных прав несовершеннолетних.

...